1.1. Desde una perspectiva policy-oriented: ¿medidas reactivas para una política integral?

Las drogas ilícitas en Colombia, como tema de política pública, alcanzaron un auge como estrategia de la cooperación entre Colombia y Estados Unidos con el denominado Plan Colombia, cuando se reforzó la interpretación sociopolítica dentro del país como “guerra contra las drogas” (^{Tickner & Cepeda, 2011}). Esta connotación reafirma el sentido de una política reactiva, más que de prevención, con el propósito de afectar la producción, el tráfico y el consumo, en vez de una política inclusiva e integral hacia los campesinos, el medio ambiente, las regiones distantes y las afectaciones a la salud pública. En este contexto, el abordaje del marco teórico en la presente investigación se compone de tres partes: primero, una perspectiva policy-oriented, con la cual se establecen las categorías de análisis que se emplearán en la metodología. En la segunda parte se discute la importancia de la comunicación para la legitimidad y la aplicación de las políticas públicas. En la tercera se examinan la estructura y las motivaciones de la política Ruta Futuro.

Se considera, primero, una aproximación teórica desde la perspectiva policy-oriented, reconociendo que han predominado desde los años 70 dos enfoques de política antidrogas (^{Suárez & Cardona, 2017}): el de guerra contra las drogas (GCD) y el de salud pública (SP). Adicionalmente, se propone un enfoque integral (I), que se corresponde con uno de los objetivos de la política Ruta Futuro: reconocer la necesidad de una orientación multifactorial de la problemática. Estos tres enfoques se corresponden con las categorías que se trabajan en el análisis de contenido, siguiendo la clasificación de Suárez y Cardona (2017).

Según ^{Coyne y Hall (2017)}, las motivaciones que han predominado para el enfoque prohibicionista de GCD se sustentan en dos premisas. La primera es que, al ser la adicción una enfermedad incapacitante que genera ansiedad y reduce la autorregulación del afectado (^{Volkow & Morales, 2015}), reduce severamente su bienestar y su integración a la sociedad. En el ámbito colectivo, esto se traduce en menor desempeño académico, menor productividad y mayor desempleo, entre otros perjuicios (^{Keefer et al., 2010}). La segunda premisa es que la prohibición es un medio para golpear las estructuras criminales, que alimentan la violencia y varios delitos conexos al narcotráfico (^{Cooper, 2018}; Coyne & Hall, 2017; Keefer et al., 2010). Estas premisas justifican considerar el consumo de drogas un mal moral (^{Tickner, 2014}), que el Estado tiene el deber de limitar mediante medidas represivas.

Por otra parte, el enfoque de SP surge al cuestionar la efectividad que la GCD ha tenido a la hora de reducir los problemas derivados del consumo de drogas. Se plantea que el enfoque tradicional no reconoce el efecto que tiene la adicción sobre los consumidores y, por lo tanto, tiende a verlos como criminales, en vez de enfermos que pueden ser tratados (^{Volkow & Morales, 2015}). A partir de la visión GCD se generan problemas asociados a abusos policiales, encarcelamientos masivos, transmisión de enfermedades contagiosas y varias formas de discriminación (^{Moore & Elkavich, 2008}). Por lo tanto, se plantea en la visión de SP que la manera de responder a los problemas generados por las drogas pasa por cambiar la aproximación punitiva por una preventiva, en la que, en vez de gastar recursos en la interdicción y la prohibición del consumo, se invierta en la distinción entre el uso y el abuso de drogas, se atienda a los adictos y se desincentive el consumo (^{Csete et al., 2016}).

En el debate entre los enfoques de GCD y SP es importante observar cómo se han posicionado los gobiernos colombianos para entender mejor los fundamentos de la política Ruta Futuro. La política antidrogas colombiana ha estado fuertemente condicionada por los lineamientos de Estados Unidos (^{Smith et al., 2014}). En la medida en que Colombia se ha posicionado como un aliado incondicional de los Estados Unidos y ha obtenido aparentes beneficios por su alineamiento, le ha resultado difícil distanciarse o crear una agenda propia. Por esta razón los gobiernos colombianos pueden ser considerados policy takers (^{Collins, 2021}), pues han adoptado, principalmente, el enfoque represivo, y se han concentrado, por tanto, en criminalizar la producción y el tráfico y en seguir la perspectiva estadounidense. Lo anterior se traduce en medidas que pueden agruparse en dos pilares (^{Felbab-Brown, 2020}): la erradicación forzada y la interdicción al procesamiento y al comercio de drogas. Algunas de las medidas más representativas son la erradicación manual, la fumigación aérea, la destrucción de laboratorios y la interdicción aérea.

Según Pastrana et al. (2021), en el gobierno de Duque se reafirma una fuerte ideologización y una acción con acercamiento a los Estados Unidos que los autores consideran una “estadounidización y narcotización de la agenda exterior del actual gobierno” (p. 111), la cual, vista desde Washington, se base en una lucha contra las drogas. Frente a esta perspectiva, ^{Guerra-Molina y Badillo-Sarmiento (2021)} indican la importancia de desecuritizar tal lucha de manera que conduzca a una solución integral al problema, y consideran el acuerdo de paz la piedra angular para transformar la política pública en cuestiones del narcotráfico. Esto evidencia un cambio abrupto de perspectiva del presidente Duque con respecto a su antecesor, Juan Manuel Santos (^{Collins & Torres, 2021}), mediante el retorno a una política punitiva para afrontar el problema de las drogas; un ejemplo de ello se ve reflejado en la reducción de cultivos ilícitos mediante aspersiones con glifosato (^{Acero & Machuca, 2021}; ^{Vélez & Lobo, 2019}).

Cabe señalar que la fuerte relación entre la guerra contras las drogas y el crimen organizado, incluyendo las implicaciones de la evolución del conflicto armado y el po­pu­lismo punitivo (Londoño & Restrepo, 2011), conducen a estrategias y políticas reactivas de control. En tal sentido, ^{Rubiano y Martín (2016)} argumentan que la implementación de medidas de control en tiempos de posconflicto perjudica la capacidad del Estado para afrontar el fenómeno, y conduce al incremento de problemas secundarios como la producción, el consumo y el tráfico; con bajo alcance en los problemas primarios ocasionados por el consumo de dichas sustancias en la salud pública (^{Hulsman, 1991}; ^{Nadelmann, 1992}).

Si a lo anterior se suma una política pública pensada desde el exterior y basada en una lucha, probablemente Ruta Futuro no representa el enfoque integral que plantea y dista, por tanto, del logro de su objetivo frente a la problemática. En este marco cobra validez lo mencionado por Muller y Surel, citados en ^{Roth Deubel (2002)}, al indicar que

En realidad, los problemas los resuelven los actores sociales mediante la implementación de sus estrategias, la gestión de sus conflictos y sobretodo mediante procesos de aprendizaje. Las políticas públicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones. Por lo tanto, hacer una política pública no es resolver un problema sino construir una nueva representación de los problemas que establece ciertas condiciones para el tratamiento de estos por la sociedad y, a la vez, que estructura la acción del Estado. (pp. 89-90)

Aunque ambos enfoques responden de manera distinta ante los problemas primarios y los secundarios, aún se puede considerar un tercer enfoque, el cual plantea que algunas medidas de la GCD y de la perspectiva de SP pueden funcionar de forma complementaria si se reconoce que la existencia de organizaciones criminales justifica la existencia de medidas coercitivas, pero que la creación de condiciones sociales y económicas favorables en la comunidades pueden desincentivar la producción, el tráfico y el consumo de drogas. Este enfoque se puede calificar como integral (I). En particular, ^{Vélez (2020)} plantea tres ideas principales acordes a la perspectiva I: la intervención a las economías ilícitas en general, una política ambiental en concordancia con la política de drogas, y la necesidad de involucrar los colectivos y las comunidades a lo largo del territorio nacional.

1.2 Comunicación de la política pública

Una manera de hacer un balance preliminar de Ruta Futuro es estudiar la manera como dicha política se está socializando a través de los medios de comunicación. Ello, considerando que, cumplido el tercer año del gobierno del presidente Duque, aparte de entregas fragmentarias, no hay información disponible sobre la implementación de las estrategias planteadas para los objetivos estratégicos definidos en la política. El estudio de la comunicación de la política pública permite hacer inferencias preliminares sobre: la percepción que la ciudadanía tiene sobre tal política, la influencia que ejercen los medios de comunicación sobre la opinión pública, así como de la eficacia del gobierno para legitimar sus propias determinaciones. Asimismo, permite evaluar críticamente si los gobiernos están priorizando en la comunicación los mismos enfoques que establecen en sus políticas; sin embargo, la comunicación de las políticas públicas es un fenómeno de elevada complejidad, porque en ello intervienen varios actores, con motivaciones tanto evidentes como no evidentes.

Estos actores se pueden agrupar en tres categorías. Una de ellas comprende al Gobierno nacional, los medios de comunicación y la ciudadanía. Según ^{Robinson (2000)}, la relación entre gobierno y medios de comunicación se puede representar como un modelo de interacción entre política y medios: el gobierno influye en los temas y en la manera como estos se presentan en los medios de comunicación. Asimismo, las decisiones editoriales de los medios influyen en las políticas de los gobiernos, pues reflejan (así sea parcialmente) las preferencias y las preocupaciones de los ciudadanos, a las cuales debe responder el gobierno. ^{Dearing et al. (1996)} agregan una capa adicional de complejidad, al advertir que el Gobierno, los medios y la ciudadanía tienen agendas propias, las cuales influyen en las agendas de los demás actores (^{Bracho, 2018}).

Así, por ejemplo, el gobierno fija una agenda (agenda-setting del gobierno) al plantear un enfoque normativo de la política antidrogas; sin embargo, la ciudadanía establece cuáles son los temas centrales que valora frente a la problemática de las drogas (agenda-setting de la ciudadanía). Los medios, a su vez, tienen sus propios intereses políticos o económicos (agenda-setting de los medios), pero deben adaptarse a lo que los gobiernos quieren comunicar (pueden ser una fuente de recursos) y a lo que la ciudadanía quiere consumir (niveles de audiencia). Al respecto, la presente investigación estudia, ante todo, la agenda del gobierno expresada en la política Ruta Futuro y en su participación en los medios de comunicación; y en segunda instancia, la agenda de los medios expresada en los artículos de prensa referentes a la política antidrogas.

Al respecto, se encuentra que la narrativa utilizada por los medios escritos es clave para comprender la inclinación por la percepción de la política pública antidrogas como punitiva o de reducción del daño. ^{Santander (2020)} examina cómo la idea de la política punitiva está consolidada en Colombia, so pena del alto costo social y las presiones por el cambio. Asimismo, ^{Zittoun (2009)} reafirma que el cambio institucional y de política pública antidrogas llevan implícito un problema discursivo: cambian de un discurso de cooperación a uno de securitización, donde el sistema de creencias y percepciones establecidas influyen en la reinvención de la política.

Estudiosos de la relación entre el papel de los medios y la comunicación de la política pública plantean que dicha relación es una forma de promover o influenciar el cambio de política (^{Lawlor, 2018}), y que más allá de la manipulación política está la persuasión que “genera cambios en las mentes de las personas (cuya) clave es comprender la información que es presentada y procesada” (^{Zahariadis, 2007}, p. 70; traducción propia). Por tanto, un lenguaje adecuado juega un papel primordial en la problemática. Es así como un factor que coincide con la perspectiva de policy-oriented es la posibilidad de generar el cambio de política desde el papel directo que ejercen los medios, o mediadores sociales, como los llama ^{Chevallier (1986)}, en el proceso de la política pública.

No obstante lo anterior, las ideologías políticas tienen una fuerte influencia en la comunicación de políticas públicas. Siguiendo a Laborda (2012), los políticos son sujetos comunicativos que crean códigos retóricos, los cuales, a su vez, permiten revelar ante los ciudadanos un mensaje sustentado sobre el principio de la sinceridad. Y ahí surge un problema social: el de la veracidad. En ese sentido, ni la verdadera intención, ni la verdadera postura, ni la verdadera ideología del político se evidencian tan solo en el documento de la política, sino también, en el mensaje transmitido al público, mediante diversos enunciados metadiscursivos, transmitidos en diferentes productos de comunicación (entrevistas, columnas, etc.); por tanto, para identificar sinceridad en el político es necesario que haya coherencia en esas dos dimensiones.

Con respecto a lo anterior, ^{Badillo et al. (2015)} argumentan de manera sistemática las tendencias desde la elaboración hasta la implementación de la política pública en el marco de la teoría crítica latinoamericana de la comunicación. Esto se evidencia con el análisis de textos periodísticos de tres décadas que realiza ^{Peñaranda (2010)}, cuyos hallazgos conducen al reforzamiento de la necesidad de un carácter punitivo por parte del gobierno a los productores, los consumidores y los vendedores. En un contexto signado por la violencia, este autor demuestra cómo la percepción de la opinión pública se ve influenciada por una política de control donde los medios de comunicación escritos reafirman que la criminalización y el castigo social y punitivo son la estrategia, aunque ello polariza la sociedad civil.

Esta relación entre la política pública y su comunicación a través de los medios configuran la percepción de la opinión de la población en torno a los avances y los retrocesos de la política, pero también, los principales temas en torno a los cuales gira la inclinación de esta última; es decir, si es punitiva o si es de reducción al daño. Así, la capacidad del Estado para generar un cambio en política pública que conduzca a un aprendizaje tipo policy-oriented (^{Sabatier & Weible, 2007}) se halla arraigada profundamente en las percepciones tradicionales, que en este caso se encuentran en un contexto de violencia con aspectos determinantes como el acuerdo de paz y el narcotráfico, y ello determina, en buena parte, la respuesta de la opinión pública a la nueva información, a partir de cómo la presentan los medios de comunicación.

Ahora bien, la comunicación de las políticas públicas ha sido un objeto de estudio que se ha tratado tanto desde el análisis de contenido como desde la minería de texto. ^{Bracho (2018)}, por ejemplo, se posiciona desde la agenda-setting de los medios de comunicación para caracterizar la orientación de los medios venezolanos en el contexto de las elecciones regionales de 2017, a través de un análisis de contenido. Mediante un método mixto de alcance interpretativo, el autor combina técnicas de monitoreo y estadística descriptiva. De esa manera, Bracho encuentra evidencias de que los medios de comunicación, efectivamente, reflejan la polarización de la sociedad venezolana, en la que hay poca amplitud de perspectivas y de fuentes de información, así como escaso análisis y escasa interpretación de los hechos. Por su parte, ^{Suárez y Cardona (2017)} estudian la influencia de los medios de comunicación colombianos sobre la postura que la opinión pública tiene sobre la criminalización de las drogas. Para lograrlo, los autores hicieron un análisis de contenido, basado en estadística descriptiva, de 802 artículos de los periódicos El Tiempo y El Espectador, y encontraron así que ambos medios trataron el tema de forma superficial, sin mucho espacio para la deliberación y privilegiando hechos e interpretaciones desde el enfoque GCD, por encima del enfoque SP.

Aunque no hay evidencia de investigaciones que usen la minería de texto para estudiar políticas antidrogas, sí hay antecedentes de aplicaciones de dicha minería sobre otras políticas. Por ejemplo, ^{Kang et al. (2021)} analizan las perspectivas de diversos actores frente a la política de restricción de uso de plásticos en China. Para ello, utilizaron 310 noticias obtenidas en el motor de búsqueda chino, Baidú. Usando el método de asignación latente de Dirichlet (LDA) para identificar temas principales de los artículos, los autores, pudieron separar y caracterizar las opiniones en medios de productores, minoristas, consumidores, funcionarios públicos a cargo de la política, así como las de expertos. Los autores encontraron que la política generó inconformismo en la opinión pública, pues se la percibió como muy exigente, poco clara y con pocas alternativas de adaptación. En cambio, ^{Park y Yong (2017)} estudiaron la consistencia entre la nueva política nuclear de Corea del Sur y los comunicados de prensa del ministerio encargado de la energía. Para esto, los autores combinaron el método LDA con el de análisis semántico latente (LSA), a fin de predecir, con elevados niveles de objetividad, los cambios de la política nuclear, a partir de los comunicados de prensa de los cinco años anteriores. En síntesis, y teniendo en cuenta lo anterior, se justifica el estudio que estas páginas plantean.

1.3 La política antidrogas Ruta Futuro: estructura y motivaciones

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 presentado por el presidente Iván Duque plantea una política integral de lucha contra las drogas, enfocada en tres ejes principales: 1) la producción y la erradicación de cultivos ilícitos; 2) el tráfico y la exportación de drogas ilícitas, y por último, 3) la prevención en el consumo y la acción unificada (Departamento Nacional de Planeación, 2019a). Esta política fue bautizada como Ruta Futuro, y se organiza sobre cinco pilares: 1) reducir el consumo de drogas, 2) reducir la disponibilidad de drogas, 3) desarticular las organizaciones criminales, 4) afectar las economías y las rentas ilícitas y 5) transversalidad (^{Ministerio de Justicia y del Derecho de la República de Colombia, 2019}).

A simple vista, la política de drogas adoptada por el Gobierno nacional intenta afrontar los problemas de una manera social y preservando los Derechos Humanos (DD. HH.) en el discurso; sin embargo, pese a que tiene varios objetivos e intenta abarcar diversos problemas que laceran la sociedad colombiana, el presupuesto dice claramente que los principales objetivos (el 95 % del presupuesto) de la política son la erradicación y la desarticulación de las bandas productoras, lo que permite inferir una proclividad hacia criminalizar la producción, la distribución y el consumo de drogas en el país. Otro elemento para resaltar es la intención de la política en términos diferenciados; es decir, una formulación que no sea aplicada de manera homogénea, por cuanto las causas, el desarrollo y los resultados de este fenómeno presentan diferencias regionales; esto último es, quizás, el mayor desafío de Ruta Futuro: una política diferencial (^{Ministerio de Justicia y del Derecho de la República de Colombia, 2019}).

De acuerdo con ^{Bonilla et al. (2020)}, la política diseñada por el presidente Duque retoma con más entusiasmo la criminalización del consumo y de la producción. Esto se ve reflejado no solo en las estrategias de ejecución de la política, sino también, en las iniciativas legislativas del gobierno y de los partidos políticos oficialistas durante los primeros años de presidencia. Una de las más criticadas ha sido la propuesta de retomar la fumigación aérea, a pesar de las advertencias de diferentes organizaciones nacionales e internacionales sobre el riesgo ambiental y de salud propio del uso de sustancias como el glifosato.

Igualmente, se observan siete principios en torno a los cuales gira la propuesta del gobierno Duque. El primero —y quizás, el que más concierne a estas líneas— habla de un enfoque integral, que le apunta a un abordaje del problema desde los escenarios de los cultivos, la producción, el tráfico y sus finanzas, la comercialización, el crimen organizado y los demás actores que lo sustentan y, por supuesto, el consumo. Dicho abordaje se plantea a través de programas y proyectos que integren los órdenes nacional, departamental, municipal, local y comunitario; de ahí lo integral que intenta ser la política.

Inclusiva y diferencial es otro de los principios mencionados, donde las etapas propias de formulación de políticas públicas toman en cuenta las particularidades geográficas y ambientales del país, así como las poblaciones afectadas. Enfocado este principio en dicha diferenciación, el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación de la política serán más efectivos y, por consiguiente, permitirán reducir la desigualdad. Lo anterior es posible si este principio se vincula con los otros cinco, en cuanto a que sea articulado, sostenible, participativo, innovador y flexible, y dé muestras de evidencia técnica y científica (^{Ministerio de Justicia y del Derecho de la República de Colombia, 2019}).

Tanto en el PND como en Ruta Futuro se observa la intención del Gobierno nacional de atacar la economía ilegal derivada del narcotráfico, sin limitarse exclusivamente a la erradicación de cultivos. De ahí se desprenden alternativas que transforman la particularidad de las regiones o las zonas donde está más presente el problema. La lectura de estos dos documentos permite inferir que, al crear alternativas diferentes, por ejemplo, para los cultivos ilícitos en dichas regiones, se legitima la política; se entiende, pues, que

(…) la legitimación se consigue cuando un grupo de actores sociales tiene los medios para hacer prevalecer su definición de la realidad y hacer adoptar de manera colectiva un estilo de vida y unas reglas que le acompaña, es decir, ‘que la legitimidad supone el acatamiento voluntario y no tiránico del poder’. (Wilches et al., 2020, p.153)

Un cambio en el estilo de vida supondría, entonces, la facilidad de avanzar en el desarrollo de las poblaciones y, por consiguiente, podrían aparecer nuevas oportunidades de empleo. Ello podría ser factible si, y solo si, la política presenta condiciones de equidad; sin embargo, y aun reconociendo la complejidad del problema, e incluso planteando una política diferenciada, se observa cómo la estrategia central se enfoca nuevamente en lo punitivo, lo cual no resulta novedoso y, probablemente, arrojará los resultados negativos que hasta la fecha se han obtenido, pese a los esfuerzos del gobierno por resolver el problema. Dentro del análisis más sencillo, ello indica que casi nada se ha aprendido de los errores del pasado.

Aun cuando Ruta Futuro presenta los lineamientos por seguir para reducir cultivos ilícitos en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos, a partir de la reforma rural integral, esto se evidencia como el compromiso de Colombia frente a la comunidad internacional en temas de drogas y de la Agenda 2030, mas no como la continuación del compromiso del Estado con un acuerdo de paz firmado.

En esta línea, el Gobierno nacional indica una serie de estrategias que le apuntan al logro de los objetivos trazados en la política. Entre ellas están elaborar los programas que ayuden en la sustitución de cultivos ilícitos de coca, amapola y marihuana; adoptar acciones de interdicción de sustancias químicas y todo aquello utilizado en la producción de drogas ilícitas; afectar el negocio del narcotráfico a través del control marítimo, fluvial, aéreo y terrestre; fortalecer el control y la fiscalización de sustancias químicas para evitar el mal uso; identificar y caracterizar las nuevas sustancias psicoactivas, así como sus dinámicas, de tal amanera que permita la creación de políticas para contenerlas y prevenir el consumo, y por último, en cuanto a la comercialización, plantea implementar acciones enfocadas en erradicar las zonas donde este fenómeno se identifique (Departamento Nacional de Planeación, 2019b).

Si bien es cierto que Ruta Futuro como política pública responde y va bien dirigida a lo que en la teoría se conoce como la orientación de la política, y a la formulación, la implementación y la evaluación de esta (^{Aguilar Villanueva, 2007}; ^{Behn, 2007}; ^{Landau, 2007}; ^{Roth Deubel, 2002}), aún se encuentra lejos de pensarse a un futuro real, que coincida con la erradicación o, al menos, una reducción del problema. Lo anterior, dado que retoma estrategias como la aspersión aérea y sigue enfocándose en mecanismos más de coacción que de prevención, lo que para autores como Tokatlian y Peter Reuter, mencionados en el análisis hecho por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia colombiano sobre la heroína en Colombia (2015) —y con quienes los autores de estas líneas están de acuerdo—, son mecanismos que solo han generado más violencia, más corrupción y más mafias, y no han logrado reducir el consumo y, con este, los riesgos que en salud pública implican.

Hasta aquí, la política integral para afrontar el problema de las drogas en Colombia desde Ruta Futuro es bastante optimista e inclusiva tratando de articular elementos que en el pasado no se habían considerado, tales como la población afectada, las particularidades geográficas y el enfoque diferencial. Por tanto, suponer desde lo conceptual que su implementación lleve a salidas positivas del problema resulta fácil, si se tiene en cuenta, por ejemplo, la definición que ofrecen Torres y Santander (2013) de lo que es una política pública: “reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad, (que) expresan los objetivos de bienestar colectivo y permiten entender hacia dónde se quieren orientar, el desarrollo y cómo hacerlo” (p. 15).

En ese orden de ideas, sería irresponsable decir que la población colombiana no anhela igualdad de oportunidades o no quiere el fin de la violencia que trae la problemática de las drogas —sobre todo, en las regiones—, o que no se persiga el objetivo del bienestar. Puesto lo anterior en contexto desde Ruta Futuro y el PND, es lo que plantea el gobierno; al menos, en los documentos oficiales, eso es lo que se identifica.

Asimismo, se destaca en Ruta Futuro, lo que Torres y Santander (2013) mencionan a partir de la relación entre la política pública y la gestión pública desde la perspectiva pluralista, al descentralizarla (p. 30), o aquello que Guillaume Fontaine indica como el triple cambio con la participación de diversos actores, a escala tanto local y nacional como internacional (^{Fontaine, 2015}). Tal relación se evidencia en la propuesta del gobierno de Iván Duque bajo el principio estratégico del enfoque integral.

Ahora bien, si la relación entre concepto y formulación de política pública en la práctica —como es el caso de Ruta Futuro— presenta una coherencia, y la materialización de esta última depende de las estrategias que dentro de la misma política se planteen en articulación con los actores y la problemática, cabe preguntarse por el paso intermedio que hay entre una y otra, y el cual no es otro elemento sino el de la percepción de la población por aquello que se va a hacer, lo que se está implementando y cómo se está logrando. Eso depende, en gran medida, de la acción del Estado, el cual es, también en gran medida, quien formula e implementa. Es entonces donde, en un primer momento, se entra a revisar, a través de la técnica de minería de textos, la política Ruta Futuro, y desde la revisión de contenido, a través de la prensa escrita, si el contenido y la temática expresados en la política oficial formulada coinciden y se perciben de la misma forma entre aquello que promueve el Gobierno y lo que difunden los medios de comunicación escritos, y que, al final, será lo que de primera mano recibirá la población como información. Este análisis permitirá identificar, desde otra perspectiva, la eficacia de la implementación de la política frente a las temáticas que se plantean, y si estas son evidenciadas y reconocidas por el público en general, entendido como la población.

3.1 Política Ruta Futuro (corpus 1)

De los resultados del análisis de contenido para la política Ruta Futuro, se observa que, considerando la frecuencia de palabras, predominan términos neutros, sobre los cuales no es posible identificar alguna de las categorías o las subcategorías policy-oriented presentadas en la tabla 1 de la metodología. Por ejemplo, sustancias, drogas, producción y cultivos son términos aplicables a cualquier enfoque; sin embargo, hay elevada frecuencia de términos tales como zonas, integral y desarrollo, que pueden asociarse al enfoque I. También figuran términos asociados al enfoque GCD, tales como control, ilícitos, criminales y enfrentar. Con menor preponderancia, aparecen términos que se puedan asociar a la salud pública, tales como consumo, salud o prevención. Por otro lado, entre las palabras más frecuentes se destaca la inexistencia de términos que hagan referencia al desmantelamiento o la interdicción, lo cual puede reflejar un enfoque menos coercitivo de la política, pero tampoco aparecen términos asociados al medio ambiente, la legalización o los DD. HH., que son frecuentemente asociados a los enfoques I y SP (^{Suárez & Cardona, 2017}) (figura 1).

Fuente: cálculos realizados con RStudio

Figura 1 Frecuencias relativas y nube de palabras de la política Ruta Futuro (corpus 1) 

Adicionalmente, el análisis de correlaciones de términos muestra que la categoría integral es la que presenta una mayor correlación con la política; sin embargo, producción, es la que guarda más relaciones con los demás términos. Llama la atención que no haga presencia ninguna institución del Gobierno nacional que permita identificar la conexión y la presencia institucional para afrontar la problemática, como se aprecia en el anexo 1. Por otra parte, el análisis de sentimientos presentado en la figura 2 permite catalogar los documentos en función de su connotación positiva o negativa, e identificar las diferentes emociones que puede generar el documento. De acuerdo con esto, se observa una valoración predominantemente positiva, y la confianza es la emoción de mayor frecuencia. Después aparece el miedo, pero muy de cerca la anticipación, y luego, la alegría. Como se podrá apreciar posteriormente, las emociones positivas tienen mayor preponderancia en la política que en las publicaciones en medios de comunicación.

Fuente: cálculos realizados con RStudio

Figura 2. Frecuencia de sentimientos en la política Ruta Futuro (corpus 1) 

3.2 Publicaciones en medios de comunicación (corpus 2)

En esta sección se presentan los resultados del análisis de contenido al segundo corpus, y su comparación con el corpus 1. En este caso se incluyó un análisis de estadística descriptiva de las publicaciones. Algunos detalles sobre la estructura del corpus se presentan en los anexos 2, 3 y 4. Coincidiendo con los géneros periodísticos identificados por ^{Acevedo (2013)} respecto a las drogas ilícitas, se encuentra que la mayor parte de las publicaciones pertenecen a los géneros de noticia (62 %), informe (11 %) y entrevista (8 %). Si se suman las noticias con los artículos breves, se alcanza el 66 % de las publicaciones. Aunque es normal que la mayor parte de las publicaciones de los medios escritos pertenezcan a estos géneros, preocupa que haya baja o nula participación de géneros periodísticos que contribuyen más en la deliberación pública, tales como el reportaje (3 %) o la crónica (0 %).

Otra preocupación es la independencia de los medios de comunicación que publicaron noticias sobre la política Ruta Futuro, lo cual se evidencia si se considera el caso de las entrevistas (8 %), las cuales fueron todas realizadas por el mismo medio de comunicación (El Tiempo), que tiene elevada afinidad al gobierno. Además, cinco de las seis entrevistas fueron a representantes del gobierno, y una, a un alto delegado de las Organización de las Naciones Unidas (ONU). Esto se traduce en un empobrecimiento de la discusión pública, al no darle visibilidad a la multiplicidad de actores afectados por la política antidrogas. Todas las entrevistas a representantes del gobierno tuvieron como temática central cuestiones asociadas al enfoque GCD; es decir, cuando los representantes del gobierno tuvieron la oportunidad no priorizaron el enfoque I, pregonado en la política.

La elevada participación de los medios favorables al gobierno puede evidenciarse en la figura 3; sin embargo, a lo largo del periodo analizado, la participación de los medios afines fue bajando lo cual se reflejó en que la favorabilidad promedio de las publicaciones fuera también bajando con el tiempo. Esto puede considerarse un resultado esperable, tomando en cuenta el desgaste natural que tienen los gobiernos y la pronunciada caída en la credibilidad del gobierno de Duque, que se ha reflejado en el paro de 2020 y en las encuestas (^{Richard & González, 2020}). Por lo tanto, es posible que en la medida en que la audiencia ejerce un efecto de agenda-setting sobre los medios, estos prefieran publicar menos notas favorables a un gobierno impopular.

Fuente: elaboración propia, a partir del corpus 2

Figura 3 Afinidad promedio con el Gobierno nacional de las publicaciones en medios (corpus 2) 

Como se puede apreciar en la figura 4, aunque cabría esperar que el interés en la política fuera mayor en los primeros meses después de su lanzamiento, el número de artículos sobre Ruta Futuro ha venido aumentando desde diciembre de 2018 (momento en que aparecieron las primeras notas tras la publicación de la política). De acuerdo con las categorías señaladas en la sección 1.1, el enfoque temático predominante identificado en las publicaciones es el GCD, aunque ha reducido ligeramente su participación porcentual (del 66,7 % en 2018, al 60,7 % en 2021) para darles mayor importancia a los enfoques SP e I, los cuales se mantuvieron empatados en participación en los años 2019 y 2020, mientras que el enfoque SP aumentó ligeramente en 2021. Estos resultados contrastan con lo hallado en el corpus de la política, donde había mayor balance de los enfoques policy-oriented.

Fuente: elaboración propia, a partir del corpus 2

Figura 4 Enfoques policy-oriented predominantes en las publicaciones en medios (corpus 2) 

Si se clasifican las publicaciones con respecto a la relación identificada con los cinco pilares de la política Ruta Futuro, se percibe que el pilar de reducción de la disponibilidad de las drogas es el que tiene mayor participación desde 2019. El de reducción del consumo tiene el segundo lugar en la mayoría de los años, seguido por el pilar de transversalidad. El pilar de desarticulación de las organizaciones criminales nunca supera el 7 % de la participación, mientras que el de afectación de las economías ilícitas solo aparece en 2018 y 2019. Ello muestra cómo hay un pronunciado desbalance en la atención que los pilares de la política tienen en los medios de comunicación.

Respecto a la frecuencia de palabras, como se muestra en la figura 5, se observa que los términos más relevantes están relacionados con la producción y la comercialización de la droga, incluyendo, a diferencia de la política de Ruta Futuro, el término narcotráfico. Esto evidencia, una vez más, el uso de palabras o términos relacionados más con el discurso tradicional GCD. En particular, la figura 6 muestra cómo la discusión en medios se concentra en términos menos diversos que los expuestos en la política y los objetivos del pilar 2 de la Ruta Futuro, referente a reducir la disponibilidad de drogas ilícitas. Cultivos se posiciona como la palabra más usada, seguida de drogas, mientras que términos como ilícitos, hectáreas y erradicación ganan relevancia, en comparación con la política. Por otra parte, el término integral, y otros asociados a una consideración más amplia de la política antidrogas, tales como salud, problemática o sistema, pierden importancia relativa; incluso, salen de la lista de las 40 palabras más frecuentes. Asimismo, términos asociados a fenómenos vinculados con las rentas criminales y sus flujos financieros, tales como lavado de activos o delincuencia organizada, no aparecen a menudo en la política ni en los medios.

Fuente: cálculos realizados con RStudio

Figura 5 Frecuencias relativas de publicaciones en los medios, y nube de palabras de publicaciones de medios (corpus 2) 

Fijando un nivel de dispersión del 0,6 —es decir, manteniendo los términos que aparecen en el 60 % de los documentos—, se aplicó la técnica de agrupamiento jerárquico. Fue así como se obtuvieron los 45 términos incluidos en el dendrograma AGNES, que se muestra en la figura 6. En dicho gráfico, la altura (height) se refiere a la frecuencia de cada término, y su ubicación indica las agrupaciones o los clústeres de palabras que tienden a aparecer cercanas en los textos estudiados. Se decidió agrupar las palabras en tres clústeres (rectángulos azules) para evaluar si las publicaciones en medios corresponden a los tres enfoques policy-oriented identificados en el marco teórico. El primer clúster de izquierda a derecha es el más grande, e incluye varios términos disímiles, aunque por frecuencia se destacan desarrollo, cocaína y resultados. Otros términos que se destacan son reducción, delito y justicia e integral. Dadas las características de este clúster, se aprecia una cercanía al enfoque I. El segundo clúster incluye las palabras uso, salud, sustancias, drogas y consumo, que se vinculan al enfoque SP. Finalmente, el tercer clúster se compone de una sola palabra: narcotráfico, la cual se vincula al enfoque GCD. En este se evidencia que el término salud tiene elevada frecuencia y tiene elevada cercanía a términos como uso, sustancias y consumo. Esto puede explicarse por la creciente preocupación que los temas asociados a la demanda doméstica y el consumo tienen en la opinión pública, y los cuales generan audiencia para los medios de comunicación. También es relevante señalar el agrupamiento entre los términos coca, cultivos, ilícitos, Colombia, delito y reducción, pues, aunque se vinculan con otros temas asociados a una política integral, reflejan que todavía predomina en los medios la interpretación de los cultivos de coca como un problema con connotaciones judiciales, en vez de un problema vinculado al desarrollo territorial o a la inclusión social.

Fuente: elaboración propia, con RStudio

Figura 6 Dendrograma de publicaciones en los medios 

Un análisis de correlaciones de términos, según se muestra en el anexo 5, revela que hay una elevada importancia de la coca por encima de la cocaína, tanto en el número de términos con los cuales hay conexión como en los valores de las correlaciones. Esto indica la elevada importancia que sigue teniendo el cultivo en la discusión del narcotráfico, mientras que eslabones superiores en la cadena de valor (como la producción de cocaína) resultan menos priorizados en los medios de comunicación. En este caso, el análisis de sentimientos arroja que, si bien el sentimiento de mayor frecuencia es la confianza, los de connotación negativa, como el miedo y el enojo, incrementan sus apariciones, como puede observarse en la figura 7.

Fuente: cálculos realizados con RStudio

Figura 7 Frecuencia de sentimientos en los medios 

Al comparar la frecuencia de los sentimientos en el caso de la política y de los medios, puede apreciarse que las emociones negativas aumentan considerablemente su proporción, mientras que el nivel de confianza bajó. Este resultado puede tener diferentes explicaciones. Por un lado, mientras que un documento de política busca expresar emociones neutras, o incluso positivas, asociadas a las posibilidades de implementación, las publicaciones en medios tienden a emplear emociones más fuertes, usualmente negativas, que pueden traducirse en mayor audiencia (^{Orgeret, 2020}). Otra interpretación es que el gobierno no prioriza o tiene dificultad para comunicar su discurso a los medios y proponer otras interpretaciones de la lucha contra las drogas; sin embargo, esta interpretación puede ser apresurada, teniendo en cuenta la cercanía evidenciada entre el Gobierno nacional y buena parte de los medios que publicaron sobre la política Ruta Futuro.

Para tener una mejor comprensión del comportamiento de las emociones en el corpus de publicaciones, se decide visualizar la evolución temporal de los sentimientos en las publicaciones seleccionadas. Asignando valoraciones diferentes a las emociones positivas y negativas, es posible obtener los gráficos de Syuzhet (^{Jockers, 2015}) que permiten un análisis cuantitativo de la tendencia temporal de los sentimientos analizados.

La figura 8, que suaviza y normaliza la tendencia temporal, facilita la interpretación de los resultados. Es así como se puede evidenciar que las emociones neutras ligeramente negativas predominan inicialmente; luego hay puntuaciones muy elevadas para las emociones positivas, que se asocian a los resultados en la reducción de cultivos ilícitos a finales de 2019 (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI), 2020), pero la tendencia se revierte totalmente en la segunda mitad del periodo considerado. En este caso es evidente que a las preocupaciones por la pandemia de COVID-19 y el estallido social en Colombia, se suma la preocupación por el aumento en la productividad tanto del cultivo como de la producción de cocaína (UNODC & SIMCI, 2021). Se reconoce que puede haber otras razones que explican la tendencia temporal, como el desgaste usual que tienen los gobiernos cuando se hace necesario contrastar las intenciones manifestadas en la política con las limitaciones de su implementación. Asociado a lo anterior, parece evidenciarse que el posicionamiento de un discurso con enfoque de política integral antidrogas no se pudo sostener, en la medida en que los mensajes del gobierno tendieron a orientarse al enfoque GCD.

Fuente: cálculos realizados con RStudio

Figura 8 Tendencia temporal de sentimientos