Seguridad internacional y multilateralismo: las organizaciones internacionales y la intervención en Libia^*

Amaya Querejazu Escobari

estudiante del Doctorado de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. E-mail: amaya.querejazu@gmail.com

RESUMEN

A partir del fin de la Segunda Guerra Mundial el multilateralismo ha sido la forma a través de la cual los Estados han hecho frente a amenazas contra la paz y seguridad internacionales, centrando sus acciones en lo prescrito por el Consejo de Seguridad (CS) y la Carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Sin embargo, la manera como las organizaciones internacionales (OI) han venido respondiendo a esas amenazas ha sido criticada. Más allá de las consideraciones éticas respecto a si se deben llevar a cabo o no intervenciones humanitarias, el artículo busca examinar si el multilateralismo está en crisis, refiriéndose específicamente a las críticas en cuanto a su eficiencia, legitimidad y equidad, especialmente en la toma e implementación de decisiones. Para ello, se hace un análisis del papel de las OI en la intervención en Libia.

PALABRAS CLAVE

Multilateralismo, seguridad internacional, organizaciones internacionales, intervención en Libia

International Security and Multilateralism: International Organizations and Intervention in Libia

ABSTRACT

Since the end of World War II multilateralism has been the way through which states have faced threats against peace and international security, enforcing actions according to the Security Council (SC) prescriptions and the United Nations (UN) Charter. Nevertheless the performance of international organizations (IO) in the response to those threats has been criticized. Beyond ethical considerations on whether or not humanitarian interventions should be undertaken, the paper aims to examine if multilateralism is facing a crisis, specifically addressing its efficiency, legitimacy and equality, especially in the decision making process as well as in the enforcement of institutional decisions. The role of IO in the intervention in Libya is offered as a case study.

kEYWORDS

Multilateralism, international security, international organizations, intervention in Libya

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http://dx.doi.org/10.7440/colombiaint76.2012.05

INTRODUCCIÓN

Crisis es una palabra frecuentemente utilizada cuando se trata de describir fenómenos internacionales. El multilateralismo en materia de seguridad internacional no escapa de esta realidad y es tal vez uno de los ámbitos de las relaciones internacionales que más llama la atención tanto por sus fortalezas como por sus debilidades. Luego de transcurrida la primera década del siglo XXI, las instituciones multilaterales que tienen como objeto la seguridad de sus Estados miembros han sido negativamente calificadas por su desempeño, y no es extraño que se refieran a ellas como instituciones en crisis; ya sea porque su funcionamiento no es el esperado, o porque son instituciones muy burocráticas con problemas de financiación, lo cual puede verse en la tendencia de los Estados a crear grupos informales para la discusión de temas prioritarios.¹ Pero para entender y apreciar de mejor manera las razones por las cuales estas instituciones no responden a las necesidades de los Estados que las crean o a las expectativas de la sociedad internacional, es preciso, primero, hacer referencia a qué entendemos por seguridad y cuáles son las amenazas que atentan contra la seguridad internacional.

Abordar temas de seguridad es cada vez más complejo, en la medida en que definir seguridad implica abarcar sus otras dimensiones y poder distinguir entre seguridad en términos tradicionales y seguridad humana. Es por eso que a partir del Programa para la Paz de 1992 el entonces Secretario General de la ONU propuso ampliar la misión de la organización, de manera que su alcance repercuta también en la seguridad internacional, pero de forma multidimensional:

Esta misión de mayor alcance de la Organización mundial exigirá la atención y los esfuerzos concertados de los distintos Estados, las organizaciones regionales y no gubernamentales y todo el sistema de las Naciones Unidas; a este respecto, cada uno de los Órganos principales de la Organización deberá actuar con arreglo al equilibrio y la armonía que exige la Carta. En virtud de ésta, todos los Estados Miembros han asignado al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En el sentido más amplio del concepto, esta responsabilidad debe ser compartida por la Asamblea General y por todos los elementos funcionales de la Organización mundial. Cada uno de ellos tiene una función especial e indispensable que cumplir en el enfoque integrado de la seguridad humana. (Secretaría General, Organización de Naciones Unidas 1992, 5)

Se entiende por seguridad humana la libertad frente a la necesidad o libertad para vivir sin miseria (freedom from want); ésta se garantiza a través de la satisfacción de necesidades en aspectos comunitarios, económicos, ambientales, alimentarios, de salud, así como seguridad personal y política. El reconocimiento de los derechos humanos, la religión e identidad cultural forman parte de esta dimensión. Este término se enfrenta con el sentido tradicional de seguridad, entendida como la libertad para vivir sin miedo (freedom from fear), compatible con el realismo ortodoxo, con las perspectivas Estado-céntricas de las relaciones internacionales (Maclean, Sandra; Black, David; Shaw, Timothy 2006, 4). Para atender problemáticas relacionadas con la seguridad humana, se han desarrollado esquemas de gobernanza que apuntan a las ayudas humanitarias, la cooperación técnica, la atención y prevención de enfermedades y la reacción efectiva ante desastres naturales y humanitarios.²

Es en la dimensión tradicional de seguridad donde más frecuentemente se habla de crisis del multilateralismo, y las razones principales para hacerlo son, en primer lugar, el grave cuestionamiento a la existencia del CS luego de que Estados Unidos y sus aliados invadieran Irak en 2003, sin tener en cuenta que dicho organismo no había autorizado expresamente el uso de la fuerza y que no se había logrado comprobar la existencia en Irak de armas de destrucción masiva. Esta acción al margen de los términos previstos en la Carta de la ONU puso en tela de juicio el alcance mismo de la organización respecto a su principal mandato, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En segundo lugar, el intervencionismo humanitario es hoy en día una de las acciones multilaterales más debatidas, no tanto por el hecho de que la comunidad internacional rechace la necesidad de actuar frente a crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra, sino respecto a cómo se realizan esas operaciones de intervención y por qué se torna tan difícil garantizar que el intervencionismo sea realmente humanitario y no oculte intereses individuales de los Estados interventores.³ Las intervenciones humanitarias son un desafío a las instituciones multilaterales en un sistema que aún descansa en principios como el de soberanía y no intervención y que choca con el principio de responsabilidad de proteger.⁴ En tercer lugar, el multilateralismo ha logrado muy pocos avances en la lucha internacional contra el terrorismo (Newman 2007). Luego de una década de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, si bien la preocupación por esta situación es creciente, y los esfuerzos por hacerle frente son muchos, las medidas que efectivamente se pueden tomar se han logrado más en instancias nacionales o por acuerdos concretos contenidos en tratados, que a través de esquemas multilaterales formales (OI).

El presente trabajo se centra en analizar el multilateralismo en materia de seguridad -en el término tradicional, como libertad frente al miedo- y el despliegue de los esfuerzos de seguridad colectiva que se han transformado para hacerle frente en los últimos años. Se examinarán algunos de los aspectos que pueden generar crisis en las acciones multilaterales como la eficiencia, la legitimidad, la identidad y la equidad, especialmente en la toma e implementación de decisiones de las OI. Se defiende la posición de que si bien las OI llevan a plantearnos varios interrogantes, no podemos referirnos a ellas como instituciones multilaterales en crisis, y además, que las OI crean la necesidad de sí mismas. Se trata de un análisis sistémico, y se aclara que en un nivel sistémico las características de los actores están dadas, se asumen y no se consideran como variables (Keohane 1983). Se utilizará como ejemplo el caso de la intervención en Libia.

La ONU, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Liga Árabe (LA), la Organización de Cooperación Islámica (OCI), la Unión Africana (UA) y la Corte Penal Internacional (CPI) son sólo algunas de las organizaciones que han desempeñado un papel en la intervención en Libia y que dan muestra de cómo el multilateralismo es hoy en día el símbolo de cooperación y gobernanza. Libia forma parte de las anteriores OI, con excepción de la OTAN y la CPI.

1. SEGURIDAD INTERNACIONAL Y MULTILATERALISMO

El multilateralismo puede darse de muchas formas: puede ser informal o institucionalizado, y es una opción importante para la inserción de los países en un mundo cada vez más globalizado. Sin embargo, como opción se ha visto también afectado por las grandes transformaciones globales que impactan las relaciones internacionales con mayor profundidad y tiene que adaptarse a nuevas situaciones y a las demandas de una sociedad civil internacional más organizada y activa en asuntos globales.

Este trabajo se enfoca en el multilateralismo institucionalizado, más específicamente, en las OI. Pero antes de entrar en el análisis de fondo relativo a la crisis del multilateralismo, es preciso hacer referencia a ciertas nociones teóricas que permitan enmarcar de manera más coherente la comprensión del papel que tienen las OI actualmente. El enfoque teórico que más puede ilustrar la importancia de las organizaciones en las relaciones internacionales es el neoliberalismo institucional. Según esta corriente, el multilateralismo aporta estabilidad y reciprocidad a las relaciones internacionales, puede reducir los efectos negativos de la anarquía modificando el comportamiento de los actores y haciendo que éste sea más regular y predecible. Su necesidad se deriva del hecho de que los Estados enfrentan conjuntamente problemáticas mutuas a través de la cooperación, sin perder independencia (Newman 2007, 10; Baldwin 1993).

Uno de los principales exponentes de este enfoque, Robert Keohane -citado por Katzenstein (Katzenstein, Keohane y Krasner 1998)-, señala que las instituciones permiten a los Estados alcanzar sus propios objetivos de manera más eficiente, no aplicando el derecho de una manera centralizada sino más bien proveyendo de información a los actores. Las instituciones logran alterar las estrategias de los Estados al cambiar los costos de las alternativas a su alcance; por lo tanto, promueven la cooperación. Las instituciones proveen información, monitorean el cumplimiento, definen cuándo se hace trampa y ofrecen soluciones (Katzenstein, Keohane y Krasner 1998, 622). Para el neoliberalismo institucional, no es necesario que existan estrictos códigos normativos, sino que basta con que los Estados reconozcan que las instituciones son centros de información que reducen los costos y que hacen propicia la cooperación. Esto nos puede llevar a la conclusión de que el multilateralismo no necesariamente apunta a crear normas de estricto cumplimiento, sino que busca reducir los esfuerzos que los Estados tendrían que realizar individualmente y hacer que éstos sean más eficientes a través de acciones colectivas. Las crisis, la incertidumbre, la competitividad y el conflicto de intereses es lo que hace que los gobiernos demanden la institucionalización del régimen internacional (Keohane 1983, 150 y ss ).

No obstante, en la medida en que la sociedad civil se apropia de mecanismos de participación internacional, ese planteamiento básico de que las instituciones facilitan la interacción entre Estados ya no es suficiente. La sociedad civil y también los Estados comienzan a demandar un papel de mayor impacto de las OI y esperan, como consecuencia, que su desempeño sea también eficiente en la solución de problemas comunes. Se reclaman ciertas transformaciones y reformas que les permitan mejorar en eficiencia y ejecución. Según Castells (2005), el mundo está pasando por un momento de profundas transformaciones en diferentes dimensiones (comunicación, tecnología, cambios en la economía), y las herramientas organizacionales e institucionales de gobernanza son insuficientes e inadecuadas. Además, la crisis de gobernanza está relacionada con una crisis de legitimidad política, caracterizada por una creciente distancia entre los ciudadanos y sus representantes (Castells 2005, 9).

Una de las deficiencias de las instituciones multilaterales tiene que ver con la responsabilidad política y la rendición de cuentas (accountability) en sus tres aspectos formales: información, justificación y responsabilidad por las decisiones y acciones que toman. El problema es que las OI son creadas por los Estados, y la representación es intergubernamental; además, la mayoría de ellas carece de órganos de control, y quienes realizan ese control terminan siendo los mismos Estados miembros, y lo ejercen con base en sus propias estrategias políticas y de poder. Esto le impide a la sociedad civil internacional reclamar de las organizaciones una mayor responsabilidad política, pues la misma se desvanece cuando se trata de pedir cuentas a la institución. La dificultad de la rendición de cuentas tiene que ver con el desplazamiento de la responsabilidad de las OI a los Estados que las componen, y viceversa, y con la falta de coordinación y malentendidos entre los funcionarios de las organizaciones y los representantes de los gobiernos. En la medida en que el poder de los Estados miembros afecte la responsabilidad política y la respuesta política de las instituciones, más evidente será su falta de legitimidad.

Es más, cuando se habla de seguridad, no necesariamente son idénticos las percepciones e intereses entre los actores, ni coinciden con la realidad, por lo que se puede afirmar, según Jervis (1983), que para que el multilateralismo sea estable, las grandes potencias deben participar en su conformación y debe prevalecer el valor compartido de seguridad mutua y cooperación; así, las percepciones sobre defensa y agresión deben ser más o menos similares, y tal vez lo más importante: la guerra y la persecución individualista de seguridad deben ser vistas como costosas, pues si los actores ven que la guerra es buena en sí misma harán todo lo posible para buscar el unilateralismo (Jervis 1983).

Desde un enfoque neorrealista, el multilateralismo en seguridad puede explicarse utilizando el ejemplo del dilema del prisionero: para lograr que los países más poderosos cooperen, es necesario hacerles atractiva la cooperación. Si al sopesar los costos y beneficios de participar en instituciones de seguridad colectiva los Estados poderosos no encuentran que obtienen beneficios, naturalmente preferirán optar por el unilateralismo. ¿Cuál es el atractivo para las grandes potencias de participar en escenarios con otros Estados más débiles si no tienen alguna prerrogativa? Por ejemplo, de alguna manera, el poder de veto de los cinco miembros permanentes del CS compromete la participación de las grandes potencias en asuntos colectivos. Es así como se concibió la creación de la ONU, con el reconocimiento de la necesidad de establecer los policías del mundo. Además, se resalta el hecho de que los esquemas de seguridad multialteral tienden a ser asimétricos: existe cooperación, pero no en los mismos términos, y gran parte de la debilidad de las instituciones de seguridad colectiva -ya sean estas alianzas u organizaciones- es que unos países asumen más los costos que otros (free riders) (Frieden 2010).

Las instituciones sirven para que las acciones en pro de la seguridad colectiva puedan realizarse con base en ciertas reglas y acuerdos previos, pero no podemos dejar de lado que en la política las relaciones de poder son determinantes de esas mismas acciones y que las potencias frecuentemente preferirán el unilateralismo frente al multilateralismo, si aquél satisface sus intereses y necesidades mejor que éste.

El problema que generó la situación por la que Estados Unidos intervino en Irak tiene que ver -entre otras cosas- con la falta de claridad en el contenido de las resoluciones que emite el CS; por lo menos ésa fue la posición que alegó Estados Unidos, que defendió su actuación en el hecho de que la resolución 1441 de 2002 del Consejo no era lo suficientemente específica y clara (Alvarez 2005). Es por eso que señalar que el CS es un organismo en crisis es precipitado, y es necesario considerar la posibilidad de que el problema no está sólo en la forma como se toman las decisiones en el seno de este organismo sino en el hecho de que las reglas o el régimen nunca son observados del todo o pueden ser interpretados de maneras distintas.

2. DESAFÍOS AL MULTILATERALISMO

Para responder a ciertos problemas, los Estados acuden a diversos mecanismos: se asocian unos con otros, o acuerdan incluso compartir soberanía, como es el caso de los bloques de integración; construyen densas redes de instituciones internacionales para atender temas globales y, además, se pueden incluir semi-instituciones ad hoc definidas en torno a una serie de temas, descentralizando el poder con la esperanza de aumentar su legitimidad. En materia de seguridad, estas alternativas son básicamente las alianzas (menos estables) y las instituciones de seguridad colectiva como la OTAN, pero sin duda el esfuerzo de seguridad colectiva de mayor alcance (casi universal) e importancia es el que se crea con la Carta de la ONU y se regula en el capítulo VII. En otras palabras, construyen esquemas de gobernanza global.

En este escrito se argumenta que el multilateralismo puede estar afectado por una crisis de eficiencia, legitimidad y equidad. En lo que respecta a la crisis de eficiencia, puede afirmarse que las instituciones tienen serias dificultades para manejar de manera adecuada problemáticas como el cambio climático, la regulación de mercados financieros, inteligencia o contraterrorismo. Se espera que las OI ofrezcan una respuesta asertiva a todos los problemas de la sociedad internacional y se olvida con facilidad que son vehículos de los Estados, quienes dan una prioridad distinta a esos problemas dependiendo de su propia realidad y necesidades, por lo que buscarán satisfacer intereses individuales a través de la cooperación. Es más, para que el desempeño de las OI sea más efectivo se requieren importantes recursos financieros y humanos, y muchos de los países no están en la capacidad de asumirlos, o no quieren llevar toda la carga de financiar acciones globales. El problema de las OI va desde los obstáculos administrativos y burocráticos hasta el déficit presupuestario con el que se ven obligadas a funcionar. Esta realidad se ve agudizada por la crisis económica mundial por la que atraviesa el mundo hoy y que ha afectado a los países que mayores aportes pueden dar para la consecución de fines multilaterales.

En segundo lugar está la crisis de legitimidad. Éste es tal vez el punto más álgido en materia de multilateralismo en seguridad. Si bien este factor afecta a la mayoría de las OI, son evidentes el problema que se presenta en el CS y la forma como se toman las decisiones en su seno. El CS no sólo ya no refleja la configuración de la sociedad internacional actual sino que es uno de los foros de toma de decisiones más cerrados del mundo (Annan 2005). Por otra parte, las decisiones en las que se autoriza el uso de la fuerza bajo el principio de responsabilidad de proteger, como en el caso de Libia, y el intervencionismo humanitario son todavía muy controvertidas, sobre todo si -como se mencionó- las decisiones son tomadas por unos cuantos (OTAN y CS), sin tener en cuenta criterios jurídicos establecidos o reconocidos.

En tercer lugar, una crisis de equidad, que tiene marcada relevancia para el caso que pretendemos exponer aquí. Vemos como uno de los desafíos más importantes del multilateralismo, desde el punto de vista de la seguridad colectiva, que las decisiones no necesariamente se toman con base en criterios estandarizados. Esto da lugar a una evidente ambigüedad o doble moral en el comportamiento de las OI respecto a la responsabilidad de proteger a las poblaciones de ataques sistematizados (Malmvig 2006). Por ejemplo, ¿qué diferencia existe entre Libia y Siria? ¿Por qué se decidió una ayuda multilateral a Libia y se cierran los ojos frente a lo que pasa en Siria? La respuesta a estas preguntas es de naturaleza política y no jurídica, pero por razones de extensión, y para no desviarnos del tema, no ahondaremos en la situación en Siria,⁵por su complejidad. Uno de los grandes problemas que afectan la legitimidad y la transparencia, y que atentan contra la igualdad, es que en la mayoría de los casos las OI actúan basándose en procesos de toma de decisiones con un enfoque de caso por caso; las OI pueden estar sólidamente definidas, financiadas, y buscar un impacto importante en la sociedad, pero en las decisiones más importantes su actuación sigue siendo ad hoc (Newman 2007). Por lo tanto, si se quiere mejorar la imagen de las OI es necesario establecer estándares claros; así es posible hacer coincidir lo que es legal (principios de soberanía y no intervención) con lo que es legítimo (responsabilidad de proteger), y el derecho internacional deja de ser una herramienta más de poder. La situación se agrava cuando la decisión de una intervención o acción con fines humanitarios no goza del consentimiento soberano del Estado que se pretende intervenir. La Carta de la ONU establece éste como un requisito; en Libia, pese a las negociaciones, el gobierno de Gadafi no dio dicho consentimiento.

Es difícil cambiar viejos hábitos, y si bien existe una gran conciencia en torno a que el Estado y, por lo tanto, el sistema westfaliano ya no responden a la realidad actual, transformar las instituciones que se crearon con esas nociones lleva tiempo. Los Estados enfrentan mayores dificultades en la era de las redes globales (Castells 2005, 11); para compensar esta situación, la sociedad civil crea ONG u otras formas de agregaciones de intereses, organiza expresiones y representaciones populares (Rosenau 1992, Held y McGrew 2007). Así, el sistema de facto de gobernanza se está ampliando. Algunos ámbitos extremos neoanarquistas buscan la disolución del Estado y su reemplazo por redes articuladas de personas, ONG y organizaciones en todos los niveles de la sociedad. Éstas no son sino otras manifestaciones del multilateralismo: el multilateralismo en red (Cooper 2009, Legler 2010).

No obstante, la solución que los Estados han buscado dar a las crisis de gobernanza global es la constitución de un nuevo Estado: el Estado red (network state) (Castells 2005, 12), como si una transpolación internacional de los gobiernos nacionales fuera lo idóneo. Olvidan que los procesos para enfrentar los problemas de gobernanza global incluyen las asociaciones con actores privados, el desarrollo de la sociedad civil, la emergencia de un movimiento de justicia global, la redefinición del rol y organización de las instituciones internacionales y los intentos por construir nuevas instituciones para temas específicos (Castells 2005, 12).

Para Newman (2007), es refutable decir que el multilateralismo está en crisis de manera objetiva. Las crisis se refieren a instituciones formales multilaterales específicas, y no al concepto de multilateralismo como tal. Puede juzgarse objetivamente si un acuerdo multilateral está en crisis si es inefectivo u obsoleto en cuanto a su forma o con respecto a su rendimiento, y, consecuentemente, está perdiendo apoyo diplomático y financiamiento. Este autor considera que una institución está en crisis cuando los principios constitutivos en los que se funda el acuerdo y opera la institución son puestos en duda por las actividades y declaraciones de sus miembros; o si existe un consenso epistémico de que los valores e instituciones de una particular forma de multilateralismo ya no son efectivos o legítimos (lo que para Krasner [1983] sería causal para poner en cuestión el régimen como tal, y no sólo las reglas y procedimientos del mismo). La razón principal por la que una institución multilateral entra en crisis es porque la misión del arreglo multilateral simplemente ya no es necesaria o viable, de acuerdo con criterios formales o informales de los Estados miembros (Newman 2007, 27), cosa que no sucede en el caso de la OTAN ni del CS de las Naciones Unidas.

Puede también darse la situación que los procesos de toma de decisiones se alteren por cambios en el balance de poder; esto hace que los miembros o sus líderes declinen en su poder relativo y estén menos propensos a aceptar el costo poco atractivo en la ecuación y lidiar con los free riders; o incluso puede suceder que el multilateralismo fracase en adaptarse a cambios en las circunstancias y no pueda responder adecuadamente a desafíos, o que los principios constitutivos de la organización ya no sean apropiados para lidiar con los retos a los que se enfrenta la organización (Newman 2007, 40).

Según Thakur,

the United Nations is both a stage on which member states have the starring roles and work out their relationships, partnerships and rivalries; and an actor implementing the decisions made on the stage by the member states. If the UN is in crisis, it is a crisis of contradictory expectations. Its Charter begins with the grand words "We the peoples of the world". The reality is that it functions as an organization of, by and for member states [...] The UN needs to achieve a better balance between the wish of the peoples and the will of governments; between the aspirations for a better world and its performance in the real world; between the enduring political reality enveloping and at times threatening to suffocate it and the vision of an uplifting world that has inspired generations of dreamers and idealists to work for the betterment of humanity across cultural, religious and political borders. (Thakur 2006, 344)

Y, sin embargo, el multilateralismo está bajo desafios sin precedentes que van desde el control de armas hasta el cambio climático, la justicia internacional y el uso de la fuerza por fuera de los territorios. En este contexto se hace necesario reafirmar el papel de la ONU como la personificación más importante del principio de soberanía y el foro diplomático por excelencia. Las causas y consecuencias de los desafíos a las políticas y las decisiones son internacionales, pero la autoridad para tratarlas todavía está investida en los Estados. Los mandatos de la ONU son globales, mientras que sus recursos financieros son menores que los de las autoridades municipales en muchos países (Thakur 2006, 345).

De acuerdo con Newman, los desafíos al multilateralismo se encuentran en tres áreas: la primera, estructural o sistémica, que se deriva de la estructura y naturaleza del sistema internacional. La premisa del multilateralismo sigue descansando sobre proposiciones del sistema westfaliano del Estado-nación, y éste es incapaz de atender un amplio rango de problemas. Si bien uno de los fines principales de las OI es el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, la mayoría de los conflictos hoy en día son domésticos, más que interestatales; además, las OI, como creación de los Estados, descansan sobre el principio de soberanía y le dan a ésta una prevalencia por encima de la protección de derechos humanos (Newman 2007, 17). Además, en muchos casos los problemas de violencia que se constituyen en amenazas para la paz son causados por los gobiernos, como sucede en Libia.

En segundo lugar, existen desafíos hegemónicos a las instituciones contemporáneas que se relacionan directamente con el ejercicio del poder, especialmente norteamericano. Esto hace que las OI no logren cumplir con estándares de legitimidad y transparencia. Si las OI no pueden cumplir y responder frente a problemas globales, su legitimidad es cuestionada; incluso si siguen las normas y reglas de procedimiento en la práctica, su legitimidad procedimental ha entrado en conflicto con su rendimiento legítimo (Newman 2007, 17).

Mucho se ha criticado el papel pasivo de la ONU en ciertos eventos, o se ha cuestionado su imparcialidad. En el caso que nos ocupa, podría decirse, incluso, que su actuación y decisión tomaron mucho tiempo. Según Dallaire, citado por Newman, "los Estados miembros no quieren una Organización de las Naciones Unidas grande, con buena reputación, fuerte e independiente, sin importar los pronunciamientos hipócritas que señalen lo contrario"⁶(Newman 2007, 58); la superación de las limitaciones inherentes al multilateralismo en el área de seguridad internacional es poco probable globalmente. En varios sentidos, éste es el origen de muchos de los males del multilateralismo (Newman 2007, 148).

3. DESCRIPCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE LAS OI EN LIBIA 2011

Este escrito pretende utilizar el caso de Libia para ilustrar el argumento de que el multilateralismo, específicamente el de las OI, está lejos de estar en crisis, y defender todo lo contrario: las OI no sólo logran ampliar su objeto y mandato sino que tejen entre ellas redes de coordinación, haciéndose cada vez más necesarias para resolver situaciones que demandan la atención de la comunidad internacional. Se aclara, de nuevo, que el caso será analizado desde el punto de vista sistémico e institucional, y no se pretende ir al fondo de las causas que ocasionaron la reacción violenta de la población libia contra el régimen de Gadafi.

Teniendo en cuenta la situación de insurrección y la forma como el Gobierno libio reaccionó en contra de su propia población, el CS adoptó por unanimidad la resolución 1970 el 26 de febrero de 2011, en la que estableció ciertas medidas para frenar los hechos violentos en Libia, argumentando que era evidente el aumento de ataques sistemáticos y el número de refugiados; que Libia no estaba acatando su responsabilidad de proteger, y que se temía la falta de abastecimientos médicos para atender a la población afectada.⁷ En esta resolución se insta al Fiscal de la CPI a iniciar las investigaciones pertinentes que dieran con los principales responsables de los hechos violentos.

En este punto es necesario abrir un paréntesis para recordar que Libia no forma parte del Estatuto de Roma (que crea y otorga a la CPI personalidad jurídica internacional y mandato propio), por lo que, en principio, la Corte no tiene competencia para juzgar, a menos que se trate de una remisión hecha por el CS. Éste, sin duda, es un ejemplo que demuestra plenamente que estamos viviendo un momento de transformación y de reubicación de la autoridad, pues una situación así habría sido impensable algunas décadas atrás, cuando el consentimiento soberano de obligarse o no respecto a normas internacionales era la última ratio para exigir un determinado comportamiento internacional. Hoy, el hecho de que Libia no haya prestado su consentimiento en obligarse por el contenido del estatuto no es un impedimento como para que el sistema de la ONU, al cual se vincula la CPI, y en especial el Fiscal, no pueda tomar cartas en el asunto. No obstante, la resolución hace la siguiente aclaración:

6. Decide que los nacionales, los ex funcionarios o funcionarios o el personal de un Estado que no sea la Jamahiriya Árabe Libia y no sea parte en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional quedarán sometidos a la jurisdicción exclusiva de ese Estado respecto de todos los presuntos actos u omisiones derivados de operaciones en la Jamahiriya Árabe Libia establecidas o autorizadas por el Consejo o relacionados con ellas, a menos que ese Estado haya renunciado expresamente a la jurisdicción exclusiva.⁸

El 3 de marzo el Fiscal de la CPI comunicó su decisión de iniciar una investigación sobre la situación en Libia.⁹ En la medida en que las disposiciones de la resolución 1970 no lograron pacificar el país, tanto la OCI (8 de marzo) como la UA (10 de marzo) y la LA (12 de marzo) emitieron sendos pronunciamientos que condenaban la situación en Libia y no tardaron en solicitar al CS que se pronunciara de manera más vehemente respecto a la situación, y fue la LA quien solicitó que se aprobara una zona de exclusión aérea, una intervención multilateral que no implicara la incursión terrestre por parte de la coalición.

El 17 de marzo de 2011 fue un día decisivo para la comunidad internacional. En la resolución 1973 de 2011, el CS hace referencia al incumplimiento de la resolución 1970 y reitera que el Gobierno de Libia está fallando en su responsabilidad de proteger a su población; interpreta¹⁰ y declara que tales hechos son amenazas y crímenes de lesa humanidad, aprueba llevar a cabo todas las medidas necesarias a través de la delegación de acción unilateral, multilateral regional, alianzas y organizaciones, aceptando todas las acciones, excepto la ocupación extranjera.

Se resalta que, en virtud de lo establecido en el capítulo VIII de la Carta de la ONU -referido a los acuerdos regionales-, el CS no sólo tuvo en cuenta la solicitud de la LA, en el sentido de que eran necesarias medidas más drásticas, así como los pronunciamientos de rechazo de la UA, sino que encomendó a la LA¹¹ actuar con otros miembros en la implementación de la zona de exclusión aérea, señalando un claro liderazgo y la coordinación en cabeza de la LA y a cargo del Secretario General. Se conformó un panel de ocho expertos para asistir al comité encargado de monitorear las acciones, cuya creación se estableció en la resolución 1970.

A diferencia de la resolución 1970, la resolución 1973 no fue adoptada por unanimidad, y la manera como se dieron las cosas con posterioridad a la adopción de esta última parece dar la razón a los Estados que se abstuvieron de dar su voto afirmativo a la resolución.¹² Por ejemplo, China y Rusia se abstuvieron, en el sentido de dar prioridad a los medios pacíficos de solución de diferencias que se estaban adelantando, pero sobre todo porque muchas preguntas quedaban sin respuesta, entre ellas, cómo y quién debería llevar a cabo el contenido de la resolución y cuáles deberían ser sus límites. China no vetó la decisión en consideración a los deseos de la LA y la UA (no se puede olvidar que fue precisamente la LA quien solicitó al CS la aprobación de la exclusión aérea y condicionó las acciones a no hacer una intervención terrestre). India, Alemania y Brasil llamaron la atención y advirtieron sobre las consecuencias no deseadas de una intervención.

El jueves 24 de marzo la LA autorizó que la OTAN asumiera el control e implementara la resolución 1973. Uno de los problemas en el retraso en la respuesta fue que la OTAN no se puso de acuerdo sobre quién dirigiría la misión, pues los países miembros alegaban la falta de claridad respecto a la intervención como tal, y se discutía si ésta tenía como objeto proteger a civiles o derrocar al Gobierno. Este vacío de liderazgo y las dudas que hubo para ejecutar la resolución fueron bastante evidentes y son una prueba de lo dividida que estaba la comunidad sobre la intervención; sobre todo, por la falta de claridad del mandato contenido en la resolución.

El 8 de septiembre el Fiscal de la CPI solicitó que Interpol -otra OI- expidiera una circular roja contra Gadafi y otras personas cercanas a él, por presuntos crímenes contra la humanidad, que incluyen asesinato y persecución.¹³ "El Fiscal señaló que su oficina continúa la investigación sobre Libia y afirmó que los crímenes cometidos en ese país no serán ignorados por la comunidad internacional".¹⁴

El caso de Libia nos muestra ambas caras de la moneda. Es interesante ver cómo se articularon varios espacios multilaterales, varias OI (cada una con fines diferentes pero compatibles), reflejando un esfuerzo de gobernanza global. La ONU y varios de sus órganos y agencias -la LA, la CPI, la OTAN, la OCI, la UA y la Interpol- están hoy en día en capacidad de llevar a cabo sus mandatos de manera interconectada, imperfecta sí, pero no deja de ser sin duda muestra del gran avance de las instituciones internacionales, lo que indica que el multilateralismo es una opción para los Estados. La actuación internacional sin duda ha cambiado el panorama en Libia; la oposición se encuentra también fuertemente armada y es capaz de sostener un enfrentamiento contra el gobierno de Gadafi, y ya varios países, entre ellos Colombia, han reconocido al gobierno de transición establecido.

El CS decidió sobre la base del principio de responsabilidad de proteger. Las acciones que impliquen una falla en dicha responsabilidad implican una amenaza contra la paz y seguridad internacionales, según el artículo 39 del capítulo VII de la Carta de la ONU; si el CS adopta una resolución en la que se contemplan medidas del mencionado capítulo VII de la Carta, el tema deja de ser un asunto interno (Sanchez 2005), porque así se establece en el artículo 2.7 de la Carta. Esta razón se convierte cada día en una razón más poderosa para intervenir en situaciones que antes eran únicamente asunto interno del Estado soberano.

Como se señaló, el problema en torno a las intervenciones humanitarias es que, en parte, las reglas de intervención no están del todo definidas, y aún existe una brecha entre lo legal y lo legítimo; y en gran medida, de las discusiones y los debates que se den al respecto dependerá la legitimidad de las OI que llevan a cabo las intervenciones.

4. LAS OI CREAN LA NECESIDAD DE ELLAS MISMAS

Una de las conclusiones que este análisis propone es que no sólo el multilateralismo no está en crisis, sino que las instituciones que simbolizan ese multilateralismo no se han mantenido estáticas con el paso del tiempo, sino que se han transformado y adaptado, en la medida en que las circunstancias y sus respectivos tratados constitutivos lo han permitido. En su actuar han creado dos situaciones que permiten afirmar que crean la necesidad de ellas mismas. En primer lugar, está el precedente: una vez que actúan de determinada manera, se espera de ellas que solucionen problemas colectivos de manera similar; en segundo lugar, crean expectativas que van más allá del mandato con el que son investidas por los Estados miembros. Estas expectativas se plasman en la demanda de respuestas por parte de la sociedad civil y en la manera como las organizaciones no gubernamentales y otros actores no estatales buscan conectarse con las OI para responder mejor a problemáticas globales. El funcionamiento de las organizaciones está lejos de ser el esperado, y por eso es tan evidente su dificultad para satisfacer esas expectativas, y su debilidad tiene que ver con la falta de reglas claras y de legitimidad.

A veces se considera que las OI pueden solucionarlo todo; sin embargo, muchas veces son únicamente un vehículo que refleja los intereses de sus miembros, y las decisiones de las OI tienden a reflejar eso. O por el contrario, las OI se ven restringidas en su actuar porque los Estados se niegan a dar mayor alcance a sus competencias. Al respecto, Chapman ofrece un estudio en el que pretende establecer un modelo de transmisión estratégica de información que demuestra que las audiencias tienden a aceptar las decisiones institucionales, en la medida en que éstas contradicen la parcialidad de los Estados miembros. Contrariamente, cuando las decisiones refuerzan esas posiciones estatales pueden ser descartadas dependiendo de la relación entre las preferencias de la audiencia, las de sus líderes y las de la institución (Chapman 2007, 157).

El alcance del multilateralismo institucionalizado se amplía cuando se construyen o tejen redes de acción e interacción entre las mismas organizaciones o con otros actores internacionales, reduciendo los costos y facilitando la cooperación. También es evidente la capacidad de transformación que tienen las OI para subsistir, pese a que las circunstancias por las que fueron creadas desaparezcan o se modifiquen profundamente, respondiendo a nuevas necesidades de los Estados que las componen. Éste es el caso de la OTAN: finalizada la Guerra Fría se esperaba su paulatina desaparición, pues al parecer el objeto por la que fue creada, que consistía en hacer frente a la amenaza soviética, había desaparecido; sin embargo, sucedió lo contrario, no sólo la institución no fue desmantelada sino que incluso se expandió, admitiendo como nuevos miembros a países que en su momento pertenecieron al bloque soviético. En 1999 tres antiguos Estados satélites de la Unión Soviética -Polonia, Hungría y República Checa- se unieron a la organización, y en 2004 se sumaron otros siete Estados. La OTAN no sólo se ha ampliado en cuanto a miembros sino que también ha extendido su misión. Su participación en Yugoslavia dio cuenta de su primera actuación en una intervención humanitaria, donde ningún Estado miembro de la alianza había sido amenazado ni atacado por otro; y, luego de los ataques terroristas en septiembre de 2001, su misión se extendió aun más, al tratar de actuar frente a amenazas terroristas (Frieden 2010, 187).

No sólo existe una demanda de los regímenes internacionales administrados y coordinados por las OI sino que éstas influyen en las percepciones que crean esas demandas. Es más, si tenemos un enfoque legalista, en la medida en que las OI se adapten a las normas y reglas del derecho internacional, son miembros legítimos de la comunidad de Estados (Newman 2007, 149).

Desde el derecho internacional es interesante resaltar cómo -a partir de la doctrina de los poderes implícitos (Ridruejo 2009, 662) y la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia¹⁵- las OI han ido creando los mecanismos normativos y procedimentales que les han permitido ampliar su competencia y alcance funcional, y en algunos casos más extremos, como el del CS, se han vuelto órganos cuasi judiciales, en la medida en que sus resoluciones, que son de carácter vinculante, determinan qué se entiende por amenaza internacional, pero también porque el CS ha venido interpretando el derecho internacional y creando normas de derecho (Alvarez 2005).

En los análisis de relaciones internacionales, incluso aquellos con enfoque legalista, poca atención se ha brindado a las instituciones cuasi legislativas como el CS de la ONU, o a organizaciones regionales con funciones consultivas como la LA, instituciones que son participantes activas pero carecen de poder de ejecución. Para entender por qué estas instituciones pueden ser efectivas y por qué los Estados continúan consultándolas es necesario examinar las consecuencias de sus decisiones y cómo estas decisiones afectan la política exterior de los Estados (Chapman 2007, 135).

Además, según Thakur (2006), el registro de las Naciones Unidas muestra una sorprendente capacidad de innovación, avances conceptuales, adaptación política y aprendizaje organizacional. Esto puede demostrarse respecto a las operaciones de paz y mantenimiento de paz, seguridad humana y derechos humanos, sanciones y el uso de la fuerza, y demás (Thakur 2006, 343).

Con todas sus limitaciones, el multilateralismo no está en crisis, sino todo lo contrario; su necesidad es validada por las demandas del mundo contemporáneo. Incluso los Estados más poderosos no pueden alcanzar su seguridad y prosperidad económica tan efectivamente si actúan aislada o unilateralmente.

CONCLUSIONES

El caso de Libia puede de alguna manera demostrar tanto las ventajas como las desventajas del multilateralismo. La renuencia que tuvieron algunos Estados para aprobar la resolución del CS o para prestar su apoyo por fuera de él es una de las razones que determinarían las desventajas del multilateralismo. El contenido de la resolución, por un lado, no era claro en cuanto al fin que se pretendía con la zona de exclusión aérea, y los Estados manifestaron profundas dudas al respecto. Por otra parte, los Estados que apoyaban al régimen libio no dejaban de tener razón al defender que dicho Estado tenía el derecho soberano de enfrentar la situación sin injerencias externas, particularmente de Occidente. Es urgente, en la medida que el CS es un órgano cuasi judicial, que sus resoluciones y declaraciones no sean objeto de interpretaciones subjetivas y caprichosas; esa lección debería haber quedado clara desde la resolución 1441 de 2002, que dio pie a la interpretación unilateral por parte de Estados Unidos para defender la intervención en Irak; la resolución 1973 de 2011, que aprueba todos los medios necesarios, excepto la intervención terrestre, no es clara en cuanto si el objeto es poner a salvo a la población libia, armar a la oposición de Gadafi o poner fin a su régimen; esa ambigüedad marcó la posición de varios Estados. Esta situación es una de las razones por las que las OI pierden su legitimidad.

Otra de las razones que dan cuenta de las desventajas del multilateralismo tiene que ver con la falta de estándares generalmente aceptados y que afectan la equidad o atentan contra ella, en la medida en que la responsabilidad de proteger implicaría que cualquier Estado que falle de esa manera y agreda seriamente a su población podría ser objeto de una intervención. Sin embargo, no se llevan a cabo acciones bajo el principio de responsabilidad de proteger en todos los lugares donde existen graves ataques contra la población civil. Esta falta de ecuanimidad afecta a la organización y en cierta medida les da la razón a los críticos realistas que afirman que la intervención en Libia tiene que ver, sobre todo, con las reservas de petróleo y con los intereses propios de los Estados que intervinieron.

La comunidad internacional ya cuenta con un esquema de instituciones, entre ellas las OI, lo suficientemente amplio como para que las acciones sean colectivas y no individuales, como para que se actúe con base en reglas preestablecidas y no en respuestas circunstanciales. El problema es que no actúa en términos similares para situaciones similares. Puede ser que, como afirma Newman, la razón de la debilidad del multilateralismo en temas de seguridad es que en realidad algunos Estados -y, ciertamente, muy pocas potencias- tienen plena confianza en la ONU para su seguridad. Pero esto no hace que ella sea irrelevante para su seguridad o para la seguridad internacional de manera más general (Newman 2007, 50).

Dentro de las ventajas está la creciente apropiación de las OI de los temas que tienen que ver con su mandato institucional y la manera como los arreglos y acuerdos de coordinación permiten hablar de una gobernanza. En Libia se actuó conforme a derecho, en el sentido de que se aplicó lo establecido en la Carta de la ONU en los capítulos VII -relativo al uso de la fuerza- y VIII -en lo que respecta al multilateralismo regional-. Puede ser que el estado de la normatividad esté siendo fuertemente cuestionado, y ésa es una necesidad a la que las normas internacionales deberán adaptarse cuando se consensúen más los debates relativos a la legitimidad y legalidad de las intervenciones. Puede que nos parezca que esas normas no son suficientes o no están lo suficientemente claras; sin embargo, ése es por ahora el derecho internacional positivo. En eso consistirá gran parte de la transición de una sociedad Estado-céntrica westfaliana hacia una sociedad más cosmopolita o por lo menos más global.

Según Thakur, "The idea of a universal organization dedicated to protecting peace and promoting welfare has survived the death, destruction and disillusionment of armed conflicts, genocide, persistent poverty, environmental degradation and the many assaults on human dignity of the twentieth century" (Thakur 2006, 344).

En la medida en que las OI ofrezcan más y mejores respuestas a los problemas globales, más crecerán las expectativas en torno a ellas. Se espera que las OI hagan milagros, solucionen todos los problemas del mundo, y se olvida fácilmente que tienen profundas debilidades institucionales y financieras. Y la posible opción es mediante mecanismos más abiertos a la participación directa de la sociedad civil a través de las ONG, la democratización de las discusiones y, de ser posible, la toma de decisiones. El multilateralismo ha dejado de ser un fin en sí mismo para convertirse solamente en un medio.

Comentarios

^*Ponencia presentada al II Congreso de Relaciones Internacionales "Relaciones Internacionales en tiempos de crisis", Redintercol, Bogotá 28-30 de septiembre de 2011. El escrito forma parte del proyecto de investigación "La participación de las OI en la creación del Derecho Internacional: alcances y desafíos en el contexto de la gobernanza global". Proyecto registrado de la Universidad de Antioquia (CODI Acta 602 del 10 de mayo de 2011), financiado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas.

¹ Como ejemplos, pueden mencionarse el G-20 y el G-8.

² Posteriormente, en 2005, en el Informe "Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos", el secretario general de la ONU, Kofi Annan, amplió y profundizó la posición de la Organización, con el objetivo de adaptarla a los desafíos del siglo XXI. En el informe se proponen también estrategias de acción. Informe del Secretario General de Naciones Unidas, 2005.

³ Al respecto, pueden consultarse: Janzeckovic (2006), Use of Force in Humanitarian Interventions; Malmvig (2006), State Sovereignty and Intervention; Coicaud y Warner (2001), Ethics and International Affairs; Orford (2003), Reading Humanitarian Interventions.

⁴ La responsabilidad de proteger ha sido fundamentada en el Informe de la Comisión Internacional sobre la Intervención y Soberanía de los Estados "La Responsabilidad de Proteger", presentado a la Asamblea General de Naciones Unidas, diciembre de 2001. En el prefacio se hace referencia a la responsabilidad de proteger como "[...] la idea de que los Estados soberanos tienen la responsabilidad de proteger a sus propios ciudadanos de las catástrofes que pueden evitarse -de los asesinatos masivos, las violaciones sistemáticas y la inanición- pero que si no quieren o no pueden hacerlo, esa responsabilidad debe ser asumida por la comunidad de Estados", p. viii.

⁵ Tanto China como Rusia han utilizado el poder de veto que tienen para impedir una intervención en Siria. La situación puede cambiar en cualquier momento.

⁶ "Member nations do not want a large, reputable, strong and independent United Nations, no matter their hypocritical pronouncements otherwise. What they want is a weak, beholden, indebted scapegoat of an organization, which they can blame for their failures or steal victories from".

⁷ La resolución 1970 toma en consideración la posición respecto a las violaciones de DD. HH. de la Unión Africana, la Liga Árabe, la Organización de la Conferencia Islámica, la resolución A/HRC/S-15/2 del Consejo de DD. HH. de la ONU.

⁸ CS de Naciones Unidas. Resolución 1970.

⁹ Corte Penal Internacional. Situación en libia: http://www.icc-pi.int/Menus/ICC/Situations+and+Cases/ consultado el 8 de septiembre de 2011.

¹⁰ Uno de los hechos más trascendentales es que con el paso del tiempo, y en virtud de los poderes implícitos de la Carta, a lo que se hará referencia más adelante, el CS no sólo ha venido declarando cuáles son las amenazas contra la paz y seguridad, sino que también ha asumido funciones de interpretación, que en el ámbito nacional están generalmente reservadas a órganos judiciales, convirtiendo a éste en un órgano cuasi judicial.

¹¹ El artículo 53 de la Carta establece que el CS utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad.

¹² Entre los Estados que se abstuvieron están Rusia, Alemania, Brasil, India y China. Los países que aprobaron o votaron a favor de la misma fueron: Estados Unidos, Francia, Colombia, Portugal, Líbano, Bosnia-Herzegovina, Nigeria, Sudáfrica y Reino Unido.

¹³ "4. Decides to refer the situation in the Libyan Arab Jamahiriya since 15 February 2011 to the Prosecutor of the International Criminal Court". ICC Prosecutor requesting Interpol Red Notice for Gadaffi http://www.icc-cpi.int/NR/exeres/E112A1F4-B8E3-4F74-BC96-82C976F7077C.htm, consultado el 8 de septiembre de 2011.

¹⁴ Centro de Noticias ONU: Fiscal de CPI solicita a Interpol orden de arresto a Qadhafi, disponible en http://www.un.org/spanish/News/fullstorynews.asp?newsID=21712, consultado el 8 de septiembre de 2011.

¹⁵ Corte Internacional de Justicia. Dictamen: Reparación de los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, 1949; Corte Internacional de Justicia. Dictamen: Ciertos gastos de las Naciones Unidas, 1962

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