Introducción

Es evidente que la globalización⁽¹⁾ ha impactado las relaciones internacionales de forma definitiva. Se la entiende como un proceso (o conjunto de procesos) que representa una transformación en la organización espacial de las relaciones y transacciones sociales, evaluadas en términos de su extensión, intensidad, velocidad e impacto. Sus alcances han llevado incluso a la necesidad de reproblematizar los principales temas de nuestra contemporaneidad y algunos de sus supuestos (^{Fazio 2011}, 136). Es por eso que una de las alternativas ha sido contemplar la posibilidad de gobernar esa complejidad a través de lo que hoy se conoce como gobernanza global (GG) (^{Chanda 2008}; ^{Held y McGrew 2007}).

El fin de la Guerra Fría marcó la victoria de Occidente, no solo en términos geopolíticos e ideológicos, sino en la forma como se abordaron los asuntos correspondientes al orden mundial. La aparente ausencia de contrincantes ideológicos a Occidente hizo que la narrativa liberal sobre el orden mundial comenzara a ser dominante y a difundir una visión determinada de la GG como la más adecuada para hacer frente a un mundo globalizado y complejo, con problemas comunes que deben ser manejados a través de la dirección y coordinación entre diferentes actores a partir del establecimiento de reglas.⁽²⁾ La GG propende por la difusión de valores como la libertad, la igualdad, la democracia y los derechos humanos, con lógicas neoliberales en la manera como se abordan los problemas y se plantean las soluciones. En ellas prima un criterio eficientista y gerencial (^{Ba y Hoffmann 2005}, 262) que termina por dejar de lado la discusión sobre el funcionamiento y el ejercicio del poder (^{Barnett y Duvall 2005}, 4).⁽³⁾ En ese sentido es importante destacar que el lenguaje de “orden internacional” o gobernanza global nunca es políticamente neutral sino que la capacidad de producir y proyectar propuestas, concepciones y teorías del orden es una parte central de la práctica del poder (^{Hurrell 2007}, 141). Barnett y Duvall (2005) recogen esto con la siguiente cita:⁽⁴⁾

To the extent that global governance entails only the mechanisms of coordination, it could appear to be merely a technical machine, but in fact there are strong values running this machine. Liberalism is the spirit in the machine. There are, of course, many different definitions of liberalism, but as a category in theory and in practice in international relations it has typically revolved around the belief: in the possibility, although not the inevitability, of progress; that modernization processes and interdependence (or, now, globalization) are transforming the character of global politics; that institutions can be established to help manage these changes; that democracy is a principled objective, as well as an issue of peace and security; and that states and international organizations have an obligation to protect individuals, promote universal values, and create conditions that encourage political and economic freedom. (5)

En ese sentido, asumir procesos como estos como neutrales tiene importantes implicaciones, entre ellas, que la GG refleja los intereses y valores de una sociedad liberal que concibe un orden global determinado no solo como algo deseable, sino como el único posible. Pero eso no es todo. El proceso se completa en la medida en que se asume que esas ideas y valores son universales. La lectura de la realidad (como global y única) y de los fines y problemas de la comunidad internacional se da según marcos de referencia y formas de dar sentido a lo que se entiende por el progreso de la humanidad. De esa lectura se desprende la idea de un orden político mundial determinado y abarcador⁽⁵⁾ que busca englobar silenciando el pluralismo característico de lo global y que termina por crear un orden totalizante bajo la premisa de lo común, relegando o dejando por fuera de ese gran contenedor la diferencia que no se subsume en esas premisas (^{Inayatullah y Blaney 2004}).

Los fundamentos de esto tienen raíces profundas y de larga data que se cristalizan en la modernidad occidental, por lo que no podemos alejarnos de las diferentes formas en las que el poder se ha ejercido para construir ese orden determinado. Entre ellas, el poder o capacidad de presentar sus premisas ontológicas modernas occidentales como verdades objetivas y universales y su visión de la sociedad moderna como la más avanzada y normal de la experiencia humana (^{Lander 2005}, 12), haciendo de estas objetivos deseables y comunes que deben alcanzarse a través de la GG.

Luego de la Segunda Guerra Mundial todo esto adquiere un tinte marcadamente liberal que se agudiza con el fin de la guerra fría. Así, el orden mundial de la posguerra que crea la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y dentro del cual se erigen las instituciones de Bretton Woods (el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional [FMI] y el General Agreement on Tariffs and Trade [GATT]), entre otras, no solo están embebidas en el liberalismo (^{Ruggie 1983}), sino que difunden esas ideas y valores.

Sin embargo, treinta años después de la caída del Muro de Berlín, es evidente que ese orden deseable y universal tiene grandes fisuras. Baste mencionar algunos ejemplos que actualmente nos dicen que el orden internacional diseñado en la década de los 1940 no está funcionando: la frustración del proceso de democratización por parte de la sociedad civil en Oriente Medio conocido como Primavera Árabe ha producido más violencia y represión, y ha causado en Siria un conflicto sangriento e interminable que ha dejado como resultado, entre muchos otros, una crisis de refugiados que ha puesto a tambalear los principios mismos de la protección de los seres humanos, destacando las debilidades e incongruencias en la Unión Europea y, en general, la incapacidad de la comunidad internacional de responder solidariamente. A esto se suma una xenofobia exacerbada por el temor. También son evidentes la fragilidad e inestabilidad de los gobiernos en países democratizados “desde afuera”, como Irak y Afganistán, y la imposibilidad práctica y conceptual de derrotar al terrorismo, hasta el punto de asumir incluso un nombre propio (Estado Islámico). Por otro lado, el Brexit marca un rotundo retroceso en el proceso de integración que refleja el descontento frente a este y revive viejos nacionalismos y populismos; o el mandato de Trump, con la intención clara de “hacer a América grande de nuevo”, la guerra comercial con China y sus propias maneras de hacer política internacional. También es pertinente mencionar el abierto fracaso de la agenda medioambiental en todos sus ámbitos (cambio climático, protección de la biodiversidad, deforestación, entre otros), la impotencia del mundo ante los incendios en la Amazonía mientras los líderes se niegan a recibir ayuda internacional para apagarlos alegando posible intervencionismo e imperialismo. Las políticas de cooperación al desarrollo no han logrado mejorar la vida de millones de personas ni superar el problema de la extrema pobreza. Y las protestas por la desigualdad se han tomado las calles en todas partes del mundo, en donde resuenan luchas que reclaman otras formas de vida y otro tipo de acciones y de decisiones defendidas por diferentes actores del margen, como por ejemplo las reivindicaciones de los pueblos indígenas que exigen otra forma de hacer las cosas.

Todos estos son síntomas de una crisis que la institucionalidad no solo no es capaz de resolver, sino que sobre todo no es capaz de entender. Para ser tan global, la realidad mundial está definida por las divisiones. El trasfondo de estos quiebres está en que precisamente con la globalización comienza a colapsar la narrativa de que como humanidad habitamos un único mundo y que la coexistencia debe basarse en valores comunes que la GG protege e instituye. Por eso es preciso comprender a cabalidad lo que entendemos por GG y así cuestionar algunos de los presupuestos sobre los que se desarrolla.

El argumento aquí es que estas presunciones son de naturaleza ontológica, profundamente naturalizadas y universalizadas, por lo que, para pensar en alternativas de gobernanza, es preciso desnaturalizarlas y provincializarlas. El aporte de este estudio es que, a partir de esos cuestionamientos, podamos emprender una reflexión hacia unos estudios globales más plurales, lo que pasa por lidiar con el problema de la diferencia. La estructura del texto es la siguiente: en la primera parte se ofrece un estado del arte para comprender la GG y cómo se implementa en la práctica; en la segunda parte se hace una aproximación crítica para mostrar que ni siquiera los enfoques críticos logran romper con los fundamentos ontológicos sobre los que se concibe la GG; en la tercera parte se propone repensar la GG de otra forma, teniendo en cuenta otras posibles formas de entender la realidad.

1. Gobernanza global

La proliferación de estudios y análisis en torno a la GG a partir de la década de los 1980 respondió a que, con la globalización, las categorías tradicionales de las relaciones internacionales centradas en el Estado y en el sistema westfaliano ya no eran adecuadas para una comprensión de la complejidad de los fenómenos mundiales. Se dio entonces un claro cambio en el lenguaje: se hablaba primero de organización internacional; posteriormente se comenzó a utilizar la expresión gobernanza internacional y finalmente la de gobernanza global, que se afianzó en los 1990 (^{Katzenstein, Keohane y Krasner 1998}; ^{Martin y Simmons 1998}).

Para comprender y cuestionar la GG es preciso partir del entendido de que es una noción contingente de la política internacional (^{Ba y Hoffmann 2005}; ^{Lederer y Müller 2005}). Tal es su complejidad, que se ha señalado que puede ser “virtualmente cualquier cosa” (^{Biermann 2004}; ^{Finkelstein 1995}, 369), hasta una nebulosa (^{Cox 1996}). Son muchas las definiciones de GG, desde aquella que la entiende como “hacer internacionalmente lo que los gobiernos hacen en casa”, o “gobernar sin soberanía relaciones que trascienden fronteras nacionales” (Finkelstein 1995,369); el conjunto de esfuerzos coordinados de regímenes internacionales (Young [1980] 2012); o la estructura regulatoria que tiene como fin la solución de problemas que solamente se resuelven a través de la coordinación (^{Mayntz 2001}).

Como en el caso de la globalización, el análisis y la aproximación a la GG tampoco han sido ajenos al predominio del pensamiento liberal, teniendo en cuenta sus elementos y atributos (^{Clarke y Edwards 2004}). Estos son la autoridad y la participación de actores diferentes al Estado en los múltiples niveles de autoridad, legitimidad y democracia.⁽⁶⁾ También es clave recalcar que otros análisis se han referido a la problemática de la proliferación de actores y arreglos como uno de los desafíos más importantes de la GG. Por ejemplo, (^{Slaughter 2004}) alude a esto como el dilema de la gobernanza: si bien las instituciones son esenciales para la vida humana, también son peligrosas si no funcionan bien. El desafío es descubrir cómo las instituciones bien instruidas pueden habilitar al mundo para el renacimiento de la libertad. Las consecuencias de intentar corregir o paliar los efectos negativos de la GG con más GG traen problemas de segundo orden, que son aquellas dificultades de gobernar la globalización causadas por la misma gobernanza, por un fenómeno al que los autores denominan embotellamiento que se manifiesta, por ejemplo, en la duplicación de esfuerzos y recursos innecesarios.

Ante este escenario de aparente variedad y siendo evidente que existen muchas formas de aproximarse a la GG, me baso en (^{Ba y Hoffman 2005}) para organizar los argumentos y perspectivas de la GG. Los autores proponen tres categorías de GG: como fenómeno, como visión de mundo y como proyecto político.

Para entender mejor la GG como fenómeno, puede acudirse a estudios y análisis que buscan precisar el concepto y sus alcances. Por ejemplo, para (^{Rosenau y Czempiel 1992}), la gobernanza es un sistema de reglas que es tan dependiente de significados intersubjetivos, como de constituciones y cartas formalmente adoptadas, que funciona solo si es aceptado por la mayoría (o, por lo menos, por los más poderosos de aquellos a los que afecta), por lo que está estrechamente vinculada con la idea de orden, que puede existir y de hecho lo hace, en ausencia de un gobierno. (4)

Según Rosenau hoy en día la autoridad se ejerce de una manera diferente al clásico ejercicio de la soberanía que tiene un ingrediente territorial y de exclusividad. El autor señala que existen esferas de autoridad en las cuales participan diferentes actores, estatales o no, y cuya variación se da según el tema y los actores involucrados (Rosenau 2006, 2007, 2009; ^{Garrison 2003}). Esas esferas de autoridad se hacen posibles a partir de distintos acuerdos, formales o informales, llamados arreglos de gobernanza,⁽⁷⁾ que dependen de su publicidad, de la delegación de funciones o de su inclusión (^{Koening-Archibughi 2007}). Otro aspecto importante para entender la GG son el papel de los gobernantes, sus ideas e identidades (^{Avant, Finnemore y Sell 2007}). Por lo tanto, se trata de comprender estas dinámicas y sus características, así como la interacción entre distintos actores y en diferentes niveles (Rosenau y Czempiel 1992).

La segunda categoría es la de GG como visión de mundo.⁽⁸⁾ Esta aproximación intenta identificar posiciones que buscan justificar la GG como la categoría analítica diferenciada de los conceptos tradicionales de las relaciones internacionales, porque a partir de ella se pueden observar diferentes niveles y procesos y su conexión mutua, superando los límites del sistema estadocéntrico. Por ejemplo, comprender mejor la importancia que van asumiendo actores no estatales, como organizaciones internacionales, organizaciones no gubernamentales, empresas multinacionales, grupos sociales y demás, y la incidencia que estos tienen en la definición de la agenda internacional. Dadas estas transformaciones, (^{Rosenau 2006}) sostiene que es necesario acudir a otro punto de partida, el de las esferas de autoridad. También permite reformular preguntas sobre soberanía, democracia y legitimidad, que los marcos tradicionales no cuestionan, y reconoce las múltiples formas de organización social y de toma de decisiones que existen y que no se dirigen al Estado ni emanan de él solamente (^{Dingwerth y Pattberg 2006}). El común denominador de estos autores es que consideran que las nociones clásicas de las relaciones internacionales basadas en el sistema de Estados son insuficientes para entender y dar cuenta de la compleja realidad de la política mundial actual.

La tercera forma de entender la GG es como un proyecto político (^{Ba y Hoffman 2005}; ^{Biermann 2004}), es decir, como el conjunto de ideas y estrategias que se implementan en la práctica para resolver los problemas y necesidades comunes. De acuerdo con esta aproximación, lo que se debe resaltar es el carácter político del concepto de la GG y de sus manifestaciones en la práctica. Así se logra ver que existe una visión predominante de la GG que recoge premisas occidentales y modernas, que se universalizan, entre otros procesos, con la globalización.

Ese complejo juego entre actores, agendas y procedimientos al que se llama GG es aparentemente diverso y plural, pero refleja una serie de mecanismos que refuerzan una idea precisa de la sociedad internacional que se quiere construir, que sea repositorio de valores como la democracia, los derechos humanos, el imperio de la ley, la liberalización del mercado, la defensa de la propiedad privada y la integración, entre otros. Estos valores se presumen como deseables universalmente, no solo porque tendrían una bondad inherente, sino porque contribuyen a crear un mundo más próspero y pacífico (^{Barnett y Duvall 2005}, 5). En palabras de McGrew, cuando se habla de GG se asume que la razón y la racionalidad son requisitos necesarios y suficientes para la conducción efectiva de los asuntos internacionales; que la interdependencia creciente de los Estados estimula la regulación y que las instituciones internacionales promueven la paz al crear normas internacionales que aceptan tanto los países más como los menos poderosos, lo que genera nuevos mecanismos para manejar los conflictos interestatales. Así mismo, el internacionalismo liberal tiene aspiraciones hacia el perfeccionamiento humano y la condición global (McGrew 2002, 268).

Entender la GG de esta forma (como un proyecto político) implica reconocer su contenido ideológico, las fuerzas hegemónicas y el interés por la consecución de metas concretas en términos institucionales y de diseño de los mecanismos para alcanzarlas (^{Lederer y Müller 2005}). Por ejemplo, se afirma que la encarnación de ese proyecto son el sistema de Naciones Unidas y los distintos arreglos y proyectos que se construyen en su interior, en diferentes niveles y en diferentes regiones (^{Grugel y Piper 2007}). Nada ilustra mejor esto que el informe Our Global Neighborhood, elaborado por la Comisión de Naciones Unidas sobre Gobernanza Global (UNCGG 1995). En dicho documento se hace constante referencia al camino para lograr el “progreso global”; se niega que exista un Oriente que se yuxtaponga a Occidente; se admite que, si bien los Estados retienen la soberanía, han perdido autoridad; se habla de un “futuro común” que depende del “desarrollo mundial”. En síntesis, se describe al mundo como el “Vecindario Global” donde la cercanía de todos los pueblos es causada por la globalización. Esta narrativa refleja la idea de la GG tanto como visión de mundo, como de proyecto político liberal. Ese vecindario es el planeta, donde mudarse lejos de los “malos vecinos” no es una opción (50; el énfasis es añadido). Se afirma que la calidad de la GG está determinada por varios factores, entre ellos, la aceptación de una ética civil global basada en los principios de tratamiento igualitario, respeto a la vida, libertad, justicia y equidad, respeto mutuo y cuidado. Se trata de hacer del mundo algo mejor de lo que es hoy (CNUGG 1995, 148) identificando los intereses mundiales con esos valores liberales (^{Laffey y Weldes 2005}, 61). La CNUGG trabajó bajo el entendido de que la GG no apuntaba a un gobierno global, sino que era una forma de construir comunidad a partir de un sentido de pertenencia al universo (^{Ramphal 2003}). El informe ofrece la siguiente definición de GG:

La suma de todas las formas en las que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, manejan sus asuntos comunes. Es un proceso continuo a través del cual intereses conflictivos y diversos pueden acomodarse y adoptarse una acción cooperativa. Incluye instituciones formales y regímenes empoderados para garantizar cumplimiento, así como arreglos informales que las personas y las instituciones bien han acordado, o perciben como parte de sus intereses. (CNUGG 1995, 2-3)

El concepto de la CNUGG es un llamado a la acción, pues ve en la GG un fenómeno positivo que debe llevarse a la práctica para lidiar más adecuadamente con los problemas que trae la globalización (^{Lederer y Müller 2005}, 3). Cuando se trata de implementar un proyecto político de alcance global donde predominen ciertos valores, esto termina por reflejar una racionalidad que, primero, acepta la existencia del fenómeno; segundo, trata de aprehenderlo, y tercero, intenta solucionar los problemas que este trae a partir de creencias, valores específicos que en este caso tienen un predominio moderno, occidental y liberal. Siguiendo el argumento de Rai, la gobernanza funciona como ideología que se dibuja desde principios de los 1980, donde los valores liberales triunfan sobre otros aspectos de la civilización occidental, sobre otras culturas, y los asuntos de la modernidad se resuelven a través de esos triunfos (Rai y Waylen 2008, 33). Los fines que se buscan tienen que ver con lecturas liberales acerca de la paz, la comunidad internacional, el papel del Estado frente a los ciudadanos, el imperio de la ley que se traduce en derechos individuales, el acercamiento entre Estados a través de la eliminación de obstáculos al comercio y la reducción de la intervención del Estado en ámbitos privados de la vida, entre otros ejemplos. Esto tiene dos consecuencias importantes: primero, se presume la necesidad de un marco común de existencia a partir de una racionalidad específica; y segundo, por extensión deja de ser una opción viable o deseable pensar que la GG puede constituirse a partir de la coexistencia, no solo de diferentes valores, sino de diferentes realidades.

Para ilustrar esto la siguiente afirmación es pertinente: “En lugar de acercarnos en torno a una visión común sobre el camino a seguir, el mundo parece estar en peligro de perder su camino” (CNUGG 1995, 23). La CNUGG plantea esta preocupación como una dicotomía; mientras que la salida deseable está en el reconocimiento de lo común, se plantea la otra opción como no deseable por representar un peligro, y volvemos así a la idea de lo totalizante versus la exclusión (^{Inayatullah y Blaney 2004}).

Declaraciones, estatutos y cartas constitutivas de instituciones internacionales están plagadas de un lenguaje que apunta a los valores ya mencionados. Ayudan a entender la GG como un proyecto político porque prescriben acciones concretas. De esta manera, la perspectiva de la GG como proyecto político refuerza y es reforzada por las otras dos categorías (fenómeno y visión de mundo), en primer lugar, porque se reconoce que es un fenómeno que se da a partir de la globalización y del protagonismo que adquieren otros actores diferentes al Estado; de otras lógicas que requieren nuevas estrategias de cooperación, de la transnacionalización de las interacciones y de un aumento de la complejidad de los problemas cuya solución requiere la cooperación. Segundo, la visión de mundo es la que nutre los mecanismos con los que se implementa el proyecto, pues según el marco referencial que se tenga sobre la realidad se perciben los problemas y sus soluciones, se definen roles, fines y valores -que se presumen universales- y se establece una agenda.

Se trata por tanto de prácticas y proyectos políticos que no solo reflejan una forma de entender la realidad, sino que también la crean a partir de narrativas como la siguiente:

The emerging global neighborhood is forging new bonds of friendship and interest, but it is also creating new tensions. Never before have so many people had so much in common, but never before have the things that divide them been so obvious. In a vast, uncrowded space, diversity often goes unnoticed. As people bump against each other more frequently, however, even minor differences become more evident and more contentious. (CNUGG 1995, 50)

Este diagnóstico no solo no es acertado porque hace una lectura bastante ligera de la historia, sino que nos presenta la determinada realidad como algo que no se discute. Por ejemplo, se asume un Estado en el tiempo donde nunca hubo tanto en común y se afirma de manera contundente la existencia de divisiones. En general, el panorama se presenta como una realidad de tensión causada por la presencia de la diferencia, una tensión dicotómica que nos pone en una situación de tener que escoger entre una existencia más o menos parsimoniosa basada en valores comunes (definidos por Occidente moderno y liberal) o la nada, el caos y el desorden (ver ^{Reddekop, 2014}); escoger esto último es entonces irracional. En ese sentido se revela lo común como el valor deseable y la diferencia, y aquello que no reconozca en lo común algo positivo, como lo indeseable. El problema es que ese común denominador es aquello que Occidente moderno y liberal define e impone, pues se insinúa que, de existir esos valores comunes y positivos, es posible convivir bajo la sombrilla, el mundo único o la “aldea global”. Por tanto, la implementación de este proyecto político no fluye de manera natural a pesar de que esas presunciones así lo supongan, sino que para realizarse se emplean distintas formas de poder.

Ese informe es un ejemplo que pone en escena precisamente esa realidad y que nos lleva a afirmar que

Estamos inmersos en un sistema hegemónico, donde no es la mera fuerza bruta militar la que nos domina, sino el convencimiento de que no se pueden cambiar las cosas provenientes de lo que se ha llamado el “pensamiento único”: un sentido común legitimador del sistema existente que nos inhabilita para inventar o escuchar con simpatía propuestas de acción transformadora. (^{Coraggio 2013}, 247)

Este predominio moderno y liberal de la GG se desarrolla e implementa a partir de discursos concretos e ideas y valores específicos que se universalizan, pero que no son necesariamente universales. El predominio del liberalismo puede verse en la forma como se definen los problemas y se buscan sus soluciones, que generaliza un lenguaje específico sobre la libertad, los derechos y la propiedad. En la práctica es posible ver cómo se han extendido a otros ámbitos el uso del lenguaje de derechos, la comodificación de fenómenos y la extensión de los principios de protección de la propiedad privada, que fortalecen y hacen perdurar el capitalismo.⁽⁹⁾ A su vez, el régimen internacional de derechos humanos gira en torno a la concepción liberal del individuo, por eso es que la lucha de los pueblos indígenas para el reconocimiento de derechos colectivos ha sido tan cuestionada y obstaculizada (^{Lightfoot, 2009}; ^{De Sousa Santos 2014}).

Pese a las muy diferentes formas de abordar la GG existe, al parecer, un acuerdo general de que ella implica, por lo menos, la existencia de instituciones, normas y procesos; la interacción de diferentes actores internacionales; la necesidad de repensar cómo se gestionan los problemas y cómo se ejerce la autoridad. El problema no radica tanto en que esto sea así, sino en que se da por sentado que se trata de visiones universales. De este modo se silencian los procesos con los cuales esto se naturaliza y termina por asumirse como neutral, a través de prácticas que se van volviendo cotidianas por la inercia o por la falta de espacios reales para la diferencia. La GG se convierte así en un asunto de gestión que sigue las lógicas del manejo empresarial, donde priman criterios de eficiencia, solución de problemas y cumplimiento de metas y objetivos, restringiendo los espacios de politización y discusión de esos problemas, las metas y los objetivos.

2. Perspectivas críticas de la gobernanza global

El hecho de que se sostenga que existe una visión predominante de la GG no quiere decir que no haya muchas y diversas críticas. Estas pueden organizarse según el enfoque teórico; por su cuestionamiento al concepto/proyecto y desafiando las prácticas de la GG (^{Späth 2005}; ^{Lederer y Müller 2005}) o resaltando las relaciones de poder (^{Duffield 2001}; ^{Cox 1996}; ^{Barnett y Duvall 2005}). El marco explicativo que ofrecen Barnett y Duvall (2005) sirve para entender mejor las distintas manifestaciones del poder en la GG. Definen el poder como la producción -dentro y a través de relaciones sociales- de efectos que dan forma a las capacidades de los actores para determinar sus propias circunstancias y destino (Barnett y Duvall 2005, 8). Según los autores, en las prácticas de GG existen diversas manifestaciones de poder: de compulsión, estructural, institucional y productivo. De estas se resalta el poder productivo, porque es el que posibilita la producción de subjetividad a través de significados y significación (Barnett y Duvall 2005, 12). Esta última manifestación del poder es clave para el desarrollo del argumento, pues es precisamente el poder productivo el que habilita o suprime como posibles otras realidades.

No son pocos los autores y textos que formulan su crítica a partir de la separación de los dos términos gobernanza y global, pero mientras que parece haber más discusión acerca de lo que se entiende por gobernanza, es menor el análisis sobre su aspecto global.⁽¹⁰⁾ Esto forma parte del problema porque cuestionar menos el carácter global es indicativo de un proceso de naturalización de la forma como se concibe la realidad,⁽¹¹⁾ pues vale notar que lo global es también una construcción social (^{Ba y Hoffmann 2005}, 111). Sin embargo, no existen a propósito de la GG narrativas diferentes sobre lo global que sí existen al margen de ella; es decir, lo que se entiende por global pasa por un filtro de lo que racionalmente se aceptaría como posible o no, por lo que no es el resultado de la comunión de diferentes visiones sino de la imposición de una y la consiguiente presunción de su universalidad. Por eso no solo es debatible el alcance global que se le atribuye a la GG sino aquello que se considera global (^{Whitman 2005}).

Otros argumentan que el predominio liberal en las discusiones sobre GG ha despolitizado el concepto y el proyecto, lo que impide hacerle oposición, pues al deslegitimar la existencia de visiones disonantes se niega el carácter político de la GG y se concluye que esta se reduce a definir las medidas técnicas para la solución de problemas. Según (^{Späth 2005}), la GG se convierte en pospolítica porque es algo que tiene lugar después de que los valores han sido escogidos y se ha determinado el curso de acción (38). Así, la GG deja de ser un espacio para lo político, para la discusión acerca de las diferencias que pueden coexistir en escenarios donde participan grupos muy diversos, que pueden definir los problemas de diferente manera y por lo tanto establecer soluciones distintas. Se cierra el espacio de deliberación ocasionando una especie de inercia en las prácticas. Como los valores y objetivos se presumen universales, ya no se cuestionan y en esas prácticas se van naturalizando. En la medida en que se reducen los espacios de discusión, se va reproduciendo la idea del mundo único.

Los aportes feministas críticos (ver ^{Rai y Waylen 2008}) comparten la preocupación por develar una narrativa predominante basada en el género y critican la exclusión de narrativas en el concepto de GG; por tanto, deben tenerse en cuenta por lo menos en aspectos como reconocer las múltiples bases de inequidad que se estabilizan a través de sistemas de GG, por ejemplo las diferencias de clase, norte/sur y de género, y tener en cuenta argumentos y estrategias basados en el género para desafiar esas desigualdades (Rai 2004, 595). Rai sostiene que los análisis de GG se dan a partir del cubrimiento de tres arenas políticas: los mercados, las instituciones y la ideología; existe además una cuarta que es la del espectáculo, referida a los modos de producción de significado a través del despliegue del poder político de manera que la trasgresión y el disciplinamiento del otro son vistos como el ejercicio legítimo del poder. Algunas normas culturales se convierten en derechos (aciertos) humanos (human rights), mientras que otras en errores humanos (human wrongs). La captura y difusión de estos espectáculos se hace tanto a través de medios tradicionales como mediante nuevas formas de comunicación, y terminan por crear una realidad determinada (Rai y Waylen 2008, 21).

Desde el posestructuralismo se plantea que la GG es una narrativa que expresa formas particulares del uso del lenguaje y del discurso; es entonces una práctica política constitutiva de realidad, que a partir del establecimiento de límites construye un mundo aparte de todos los otros mundos, de todas las otras formas de ser y autorizadas en tiempo y espacio (^{Walker 2006}). La GG -especialmente como proyecto- repite el doble movimiento adentro/afuera que Walker (1993) mostró para el caso de la soberanía, en el sentido de que se diseña lo que se considera idóneo para la humanidad, con una descripción de todo aquello a lo que nos deberíamos parecer si queremos formar parte de la comunidad internacional, dejando afuera todo lo que se le opone (Walker 2006; ^{Späth 2005}). El informe de la CNUGG ilustra este argumento: en su propuesta de GG no hay espacio para el “otro”. La posibilidad de su existencia como “parte de” no es tenida en cuenta; se genera y perpetúa un adentro y afuera donde el otro tiene que transformarse y adaptarse si quiere pertenecer o, de lo contrario, estará al margen/afuera. Las únicas dos opciones son la asimilación a partir de la cual ese “otro” debe comulgar con las presunciones y valores de la comunidad internacional (valores modernos occidentales y liberales) o la exclusión permanente. (^{Laffey y Weldes 2005}) exploran el poder de la GG como poder productivo, es decir, aquel que produce realidad, e identifican las relaciones entre GG y la construcción de políticas cuando estas se crean a través de un prisma del neoliberalismo. Señalan que si bien se muestra la globalización como algo antagónico al Estado, es evidente que no lo es, sino que este puede convertirse en agencia de aquella y viceversa.

El poscolonialismo se caracteriza por cuestionar los universalismos, la linealidad del tiempo, el etnocentrismo y la historia como factor de reconocimiento y legitimación (^{Chakrabarty 2000}), así como la construcción de identidades a costa de otro siempre inferior, deshumanizado y deshumanizable (ver ^{Muppidi 2012}). Esta perspectiva ha sido clave para mostrar los grandes silencios en las relaciones internacionales, sobre todo con respecto al aporte que desde las perspectivas de los “otros” se puede hacer a la comprensión de lo global. Para autores como (^{Beier 2005}) y Shaw (2002), la teoría internacional ha limitado nuestra imaginación sobre lo internacional y subvertido un proyecto abiertamente emancipatorio y que puede ser mucho más amplio en posibilidades. La GG, un ámbito que se presume abarcador, se concibe como incluyente y lo hace desde un profundo desconocimiento del mundo al silenciar, tildando de irracionales o incivilizadas, a millones de personas que no comulgan con esos principios existenciales que se presumen y se imponen como universales. En la medida en que el otro no se comporta según esas expectativas creadas para él en Occidente (^{Said 2004}), se lo mantiene al margen, por fuera de la racionalidad que hoy en día impera en las instituciones de la GG, que consecuentemente no da cuenta de la diversidad que existe en el mundo y restringe la posibilidad de pensar cuestiones globales desde otras posiciones que no sean aquellas legitimadas o habilitadas para hacerlo. Así, para ser considerada global, cualquier gobernanza debe ser el resultado de la negociación de diferentes imaginarios y comprensiones de lo global (Muppidi 2005), cosa que no se da.

A partir de distinciones como civilizado/salvaje o desarrollado/subdesarrollado, se asignan identidades y fijan expectativas que muchas veces están lejos de ser ciertas. El uso de la violencia simbólica ha sido clave para mantener al margen otras narrativas y otras formas de ser y estar en el mundo. Estos procesos de legitimación de la marginación, la excepción e incluso de la violencia son explicados por (^{Dussel 1994}) a partir del mito de la modernidad (1994) y por (^{Chatterjee 2008}) desde la regla de lo colonial.⁽¹²⁾ Al presumir una visión de la realidad única y común y una comunidad englobante, la GG ejerce este tipo de violencia, pues incluye y tolera la diferencia siempre y cuando no se cuestionen esos presupuestos ontológicos. En ese sentido, una gran parte de la población del mundo ve traducida su existencia a los términos antes descritos y no puede formar parte de una negociación de la GG que incluya sus propias prácticas y su existencia en sus propios términos. A través del lenguaje políticamente correcto (liberal) del multiculturalismo y la tolerancia (ver Querejazu 2016), la GG perpetúa la regla de lo colonial. Las prerrogativas sobre la libertad, la participación, la igualdad y diferencia, entre otras, se dan siempre a costa de un “otro” que encarna las categorías de incivilizado, salvaje o peligroso a través de procesos como el de la globalidad imperial (^{Escobar 2007}) o colonización avanzada por la que gran parte del mundo, en su mayoría las poblaciones indígenas, ha sido desplazado y silenciado (^{Beier 2005}).

Su inclusión en esquemas de GG ha sido posible solo en la medida en que ellas se han podido asimilar o su ingreso en la historia ha sido autorizado (ver ^{Chakrabarty 2000}). Un ejemplo claro son los procesos de inclusión de los pueblos indígenas en el sistema de Naciones Unidas o en otros escenarios de GG. Se narra la participación de las poblaciones en la medida en la que se abren espacios de GG y reivindican sus luchas usando el lenguaje de derechos o las nociones occidentales, como la de soberanía. Podría pensarse, entonces, que, de acuerdo con lo que nos señala la literatura sobre GG y la necesidad de pensar en la superación del sistema Estado-céntrico amparado en la soberanía, podría servir como un espacio más abierto para su participación que se puede leer desde la perspectiva del multiculturalismo y la tolerancia, no de su aceptación. De hecho, su reconocimiento y participación en Naciones Unidas han sido obstaculizados por los desafíos que representa, como poner en entredicho precisamente aspectos que se consideran de general aceptación, por ejemplo la soberanía estatal, la concepción de la propiedad (privada) o el lenguaje de derechos centrado en el individuo ciudadano. Su presencia es incómoda para los Estados porque implica afectar apuestas políticas fundamentales, como la explotación de recursos naturales (^{Santamaría 2006}, 98; ^{Lightfoot 2009}), y porque pone en evidencia lo ilusorio del universalismo y del mundo único.

Pero esto ayuda a superar las universalizaciones y las categorías y conceptos que han dominado la disciplina de las relaciones internacionales y el análisis de la GG, enriqueciendo y a la vez provincializando la forma como entendemos lo internacional y lo global (Shaw [2002] 2008; ^{Beier 2005}; ^{Lightfoot 2009}). Permite romper silencios y cambiar nuestra forma de ver las cosas, y por lo tanto politizar las instituciones para que puedan ser más plurales y reconozcan lo político más allá de lo aceptado por Occidente (^{Picq 2013}; Shaw [2002] 2008). Todas estas experiencias siguen siendo marginadas, porque pese a lo que pueden enriquecer nuestra comprensión sobre lo global, son un cuestionamiento directo a las presunciones ya mencionadas.

Entonces, la preeminencia de cierta forma de entender la realidad ha tenido importantes efectos en la GG. Primero, limitar las condiciones de posibilidad de visiones alternativas; segundo, pretender, a partir de una única ontología específica (occidental, moderna y liberal), que se construya un orden que se presume adecuado para todo el mundo, porque esto se traduce en exclusión y despolitización. Algo que se supone global posibilita diferentes narrativas sobre lo global y diferentes proyectos sobre el mundo: una pluralidad. Las posturas críticas, sin duda, logran cuestionar muchos de estos aspectos, entre ellos, el predominio liberal y desafiar las premisas ontológicas y epistemológicas predominantes en las relaciones internacionales a partir de poner en evidencia que el conocimiento, y por lo tanto la realidad, se han construido sobre la base de un pensamiento dicotómico que deja por fuera todo aquello que no forma parte de esa visión única del mundo. Pese a esto, las críticas también tienen limitaciones para plantear la GG en otros términos: algunas, como los enfoques marxistas y posestructuralistas, no logran superar el marco moderno que presume el universo y la linealidad del tiempo. Otras que sí lo logran, como el feminismo y el poscolonialismo, no desarrollan argumentos que expliquen cómo puede o debe darse la coexistencia plural en la GG, es decir, no cuestionan la premisa ontológica del universo. Tampoco basta con partir de una ontología como la constructivista que reconoce que la realidad es una construcción social, pues esto tampoco escapa de la presunción de un mundo único. La aparente diversidad teórica de las relaciones internacionales en contraposición a la ortodoxia termina siendo un solo monólogo occidental (^{Beier 2005}), cuando una de las discusiones más importantes en esta disciplina consiste en pensar en cómo dar espacio a la diferencia (^{Inayatullah y Blaney 2004}; ^{Acharya y Buzan 2010}; Blaney y Tickner 2012, 2017).

3. La gobernanza global de otra forma

Es claro que pensamos el mundo a partir de lo que consideramos real, pero incluso la ontología es social y culturalmente contingente y depende de las relaciones (^{Dilthey 1954}; Heidegger [1927] 2012). En la práctica, la posibilidad de definir los problemas y sus soluciones con base en comprensiones ontológicas propias es negada a millones de personas que viven en realidades de acuerdo con otros referentes ontológicos (entre ellas, las comunidades indígenas) y se les impone no solo una determinada realidad como la única posible, sino también formas específicas de conocerla que condicionan su forma de vivir. Para ellos, la GG representa un proyecto y un concepto que implica renunciar a sus proyectos definidos en sus propios términos ontológicos y por eso se hace imperativo repensarla y replantearla.

La GG, antes que encasillarnos, debe por lo menos permitir espacios de reconocimiento de esa complejidad de coexistencia con mundos alternativos, reconociendo y resaltando su carácter político. Si aspira a ser global, debe dar cuenta de toda la pluralidad que hay en el mundo y no partir de una concepción específica y universalizarla. No solo existen grandes ausencias y silencios, sino que el orden constituido sobre la base de un mundo único es sumamente problemático y no está funcionando para explicar la complejidad de la que somos testigos cada día. No debería ser necesario tener que apuntar a una imaginación compartida del mundo sino a que todas las imaginaciones sobre lo global y todas las materializaciones puedan conformar y construir la GG. El hecho de si existen o no valores o principios ontológicos compartidos no debería ser una limitante o condicionamiento para construir arreglos de gobernanza, a menos que exista por lo menos una negociación (^{Verran 2002}). Esto pasa necesariamente por incluir la diferencia, no solo en términos de tolerancia y aceptación (pluralismo liberal), sino en términos de la coexistencia global de muchos mundos (^{Blaney y Tickner 2017}).

Pero ¿cómo se podrían gobernar esas realidades y prácticas de muchos mundos? Antes que nada, será preciso dejar de lado muchas de las nociones que tenemos de gobernanza y de gobernar y empezar, tal vez, por preguntarnos qué es aquello que se podría gobernar. Más allá de querer gobernar las diferentes relaciones entre Estados o entre instituciones conocidas, con categorías conocidas; más allá que tener una noción de gobernanza como el deseo de gobernar los efectos de la globalización, de lo que se trata es de gobernar la relación de esos mundos y de la posibilidad de coexistencia de muchas realidades posibles (Querejazu 2017). Es decir, que las instituciones y acuerdos y todo lo que la GG implica admitan no solamente una diversidad en términos de cultura sino en términos ontológicos; que se plantee de manera que ella consista en la negociación política de coexistencia de diferentes realidades y de diferentes proyectos de vida, de ser y estar en y con el mundo. Esa gobernanza pluralista se define entonces con los esfuerzos encaminados a gobernar la diferencia desde su reconocimiento y no desde su silenciamiento. Las implicaciones de esto amplían necesariamente las perspectivas modernas y antropocéntricas, con consecuencias importantes en prácticamente todos los temas en la agenda internacional: la superación del antropocentrismo en el medio ambiente, el conflicto, la economía y los mismos regímenes políticos.⁽¹³⁾

Conclusiones

En este artículo se presentó un estado del arte de la GG con miras a comprenderla y también a cuestionarla. Es claro que, como concepto y como proyecto, da pie a muchas y muy distintas lecturas; sin embargo, una en particular, la occidental, moderna y liberal, se ha vuelto dominante. Los rasgos ontológicos de la GG se heredan de la modernidad y con el tiempo se han naturalizado. Esto permite resaltar que la GG es resultado de la práctica que generan realidades específicas marginando otras.

La GG es analizada por cómo se dan los procesos de participación, democratización, legitimación y ejercicio de poder, y cómo esto deja por fuera otras posiciones disidentes, pero lo que no se cuestiona es lo que la GG hereda de la modernidad (no solo instituciones sino principios ontológicos fundamentales) y, como consecuencia, se continúa asumiendo que esto es así y que es natural, fijando y condicionando los límites posibles de la existencia y de lo global. Por tanto, la discusión sobre la diferencia no se limita a su ausencia en el plano epistemológico, sino que también se debe cuestionar la falta de diferencia desde el plano ontológico. Se trata entonces de algo mucho más profundo que un vacío en la literatura de las relaciones internacionales; se trata de un vacío existencial que debemos atender si realmente creemos importante hablar de lo global y del lugar de la diferencia. Repensar la GG en términos ontológicos, es decir, cuestionando la existencia de una única realidad de la cual se deriva y refleja, hace posible ampliar las posibilidades para definir y negociar los términos de los acuerdos de GG y al mismo tiempo reflexionar sobre cómo esto aporta a la pluralidad y al problema de la diferencia en las relaciones internacionales.

Para pensar en alternativas reales y más plurales es necesario reflexionar acerca de las posibilidades que se abren si consideramos que la GG podría ser muy diferente, y que, por lo tanto, para construirla no es necesario que se parta de valores y presunciones ontológicas compartidas, sino una negociación donde la diferencia también pueda ser posible. Así mismo, que lo global no se convierta en un contenedor sino que se conciba como algo plural y la gobernanza en términos no universales, sino pluriversales.