Amaya Querejazu Escobari**
Universidad de Antioquia (Colombia)

* Este artículo es el producto final del proyecto de investigación "La participación de las organizaciones Internacionales en la creación del derecho internacional público en el contexto de la gobernanza global". Artículo final del proyecto de investigación "La participación de las organizaciones internacionales en la creación del Derecho internacional público: alcances y desafíos en el contexto de la gobernanza global", inscrito en el Sistema Universitario de Investigación

-SUI- (Acta CODI n° 602 del 10 de mayo de 2011). Universidad de Antioquia.

** Abogada, magister en Relaciones Internacionales. Profesora vinculada a la Universidad de Antioquia. Miembro del Grupo de Estudios Internacionales Universidad de Antioquia. Coordinadora de la línea de investigación sobre gobernanza global en el Semillero de investigación en estudios internacionales. Coordinadora de relaciones internacionales de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la mencionada universidad. Estudiante de Doctorado en Ciencia Política de la Universidad de Los Andes.

Este artículo de investigación tiene por objeto analizar la responsabilidad de las organizaciones internacionales (OI) por actos ultra vires. La metodología utilizada consistió básicamente en la revisión documental de libros y artículos referidos al estudio de las organizaciones internacionales y al tema de responsabilidad internacional específicamente. Asimismo, se estudiaron las opiniones consultivas de la Corte Internacional de Justicia (CIJ)¹ en las que se hace referencia directa o indirecta al tema de la responsabilidad, la subjetividad y la autonomía de las organizaciones internacionales. Se analizan algunos elementos y conceptos del derecho de las OI, como el de sus facultades y poderes (entre ellos los de interpretación y capacidad para crear órganos)². Lo establecido se aplicará por regla general a la mayoría de las OI, a menos que sus respectivos tratados constitutivos establezcan lo contrario. Este trabajo hace énfasis en la ONU y el sistema onusiano por ser el ámbito más universal y en el que existe mayor legislación interna. Se concluye que, en general, no existen normas específicas para tratar la discusión sobre le legalidad de actos ultra vires, ni mecanismos de impugnación ni control de legalidad de los actos de las organizaciones internacionales.

Palabras clave: Organizaciones internacionales, responsabilidad internacional, actos ultra vires, derecho internacional institucional.

Abstract

This research article analyzes the responsibility of international organizations (IO) for acts performed ultra vires. For that purpose the methodology used was a review of academic documents on international Institutional Law in general and international responsibility in particular. Related Advisory Opinions by the International Court of Justice (ICJ) were studied as well. The document addresses some concepts and elements of the law of IOs, such as their powers and capabilities (interpretation and the capacity of creating other organs). The study applies broadly to any IO unless something different is prescribed in their respective constitutive treaties, but it refers mostly to the UNO and the UN system, because it is the most universal organization as well as the orga nization with the richest internal legislation. The conclusion reached is that there are no specific norms related to the legality of ultra vires acts, nor procedures for determining the validity of acts carried out by international organizations.

Keywords: International organizations, international responsibility, ultra vires acts, International Institutional Law.

Antes se pensaba que las organizaciones internacionales (OI) no eran capaces de cometer ilícitos porque su constitución y mandato eran lo suficientemente restrictivos como para impedir que su conducta contraviniera el derecho internacional. Sin embargo, en la práctica las OI han ganado la autonomía suficiente y han hecho uso de las facultades otorgadas por los Estados para ampliar sus competencias constitucionales, de manera que ya no es inverosímil que una OI contravenga su propia constitución y legislación sino que también podría ir en contra del derecho internacional en general.

Esta situación forma parte de la preocupación de los Estados, y en 2001, mediante la Resolución 56/82, la Asamblea General (AG) de la ONU le encomendó a la Comisión de Derecho Internacional (CDI) iniciar trabajos sobre el tema ³, lo cual constituye un hito importante respecto a la percepción que los Estados tienen de las OI.

Reconociendo que el desarrollo normativo y doctrinal sobre el tema es relativamente nuevo, este artículo propone hacer un análisis de la responsabilidad internacional de las OI por actos ultra vires, teniendo en cuenta las condiciones para la atribución objetiva y subjetiva de dicha responsabilidad.

Las OI pueden ser de distinta naturaleza. Rodríguez (1994) y Ridruejo (2010) las clasifican según su objeto en políticas y especializadas o técnicas, y según el grado de participación, en universales y restringidas; otros, como Valencia (2005), utilizan un criterio histórico, y se refieren a ellas como organizaciones de primera generación que carecían de órganos permanentes; de segunda generación, como la Liga de las Naciones, creada en 1914, y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), creada en 1919; y de tercera generación, aquellas creadas a partir de 1945 y que hoy en día, en su mayoría, forman parte del sistema de la ONU.

El incremento de OI sin duda logró impulsar el surgimiento del estudio especializado del derecho internacional. Amerasingue (2005) ubica el tema dentro del área del derecho internacional denominado Derecho Internacional Institucional o Derecho de las Organizaciones Internacionales. Cuando se trata de describir normas (reglas o estándares) que emergen directamente del trabajo de las OI hablamos del derecho internacional institucional. Los estudios generales del derecho de las OI se centran sobre todo en analizar los tratados constitutivos (a lo que también se ha denominado "constitucionalismo internacional" (Bogandy, Wolfrum et al., 2010; Álvarez, 2001; Dunoff & Trachtman, 2009), los órganos que conforman la organización, la toma de decisiones, las competencias otorgadas por sus miembros, entre otros aspectos.

Las OI fueron establecidas con propósitos limitados, como facilitar la negociación y suscripción de tratados, lograr constituirse en foros de encuentro y negociación entre sus miembros, hacer recomendaciones dentro de los límites de su competencia y ser vías de solución pacífica de controversias, de ahí que su subjetividad internacional sea relativa (Álvarez, 2005, p. 15). Su existencia se deriva de una voluntad plasmada en una norma convencional que establece el marco dentro del cual funciona la organización. Sin embargo, al momento de hacer referencia al tratado constitutivo de las OI vemos que, a diferencia de cualquier otro tratado, una carta constitutiva prevé la creación de una entidad permanente y autónoma (Ridruejo, 2010; Álvarez, 2005). Hoy en día cada OI es un universo en sí mismo. Klabbers (2001) y Brolman (2007)hablan del velo institucional de las OI como una forma de establecer lo poco que se conoce del funcionamiento interno de estas instituciones.

Desde la disciplina de las relaciones internacionales, la forma como se estudia e interpreta el comportamiento e impacto de las OI en la sociedad internacional es distinta a la que ofrecen los estudios de derecho. Por mucho tiempo se presumió que el estudio de las OI era o debía centrarse en lo que ellas hacen, basándose en sus atribuciones formales, en las cartas y las normas que las rigen.

El neofuncionalismo comenzó a ocuparse del tema. Haas describió la manera como las relaciones entre Estados podían ser organizadas de manera diferente al balance de poder⁴. A diferencia del mencionado autor, Ruggie (2002, p. 54 y ss.) no asume que la organización de la sociedad internacional se dé a través de la supranacionalidad, sino a través de la institucionalización, lo que permitió la aparición del enfoque denominado neoliberalismo institucional, que asume que la institucionalización implica elementos de autoridad.

Otros grandes representantes de este enfoque son Keohane y Nye (2002); para ambos, las instituciones (OI) tienen un papel importante, pues propician un mayor grado de cooperación entre Estados, tienen la capacidad de cambiar sus percepciones y, por ende, su comportamiento.

No se puede hacer referencia al impacto de las organizaciones a nivel mundial y en el desarrollo del derecho internacional sin acudir al enfoque de los regímenes internacionales.

Krasner (1983) define los regímenes internacionales como un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos implícitos o explícitos,alrededor de los cuales las expectativas de los actores convergen en un área temática (issue-area) particular (proliferación nuclear, telecomunicaciones, derechos humanos, o problemas medioambientales).

El trabajo de Abbott y Snydal (2005) busca responder específicamente por qué los Estados actúan a través de las OI, y ofrece dos posibles razones: primero, la centralización, entendida como la necesidad que tienen los Estados de llevar a cabo actividades colectivas a través de aparatos burocráticos estables, lo cual aumenta la efectividad, eficiencia y el impacto de sus acciones; segundo, la interdependencia, entendida por ellos como la habilidad de actuar con cierto grado de autonomía en esferas definidas (p. 26).

Un aspecto que llama la atención sobre cómo se aborda el estudio de las OI tiene que ver con su legitimidad. Se destaca el trabajo de Junne, en la obra editada por Coicaud y Heiskanen (2001) y publicada por la ONU, en la que varios autores analizan el tema desde diferentes perspectivas. Valencia (2005, p. 860 y ss.) hace referencia a la distinta posición que han asumido los Estados respecto a su grado de poder y desarrollo y Krasner (2001b), por su parte, a la importancia específica de las OI para los países subdesarrollados, sobre todo desde el estudio del principio de soberanía.

Luego de esa breve contextualización pasemos a analizar lo que podría considerarse la fuente de la problemática de la responsabilidad de las OI. Partamos del entendido de que "... sólo los Estados miembros, en uso de su soberanía, pueden delegar ciertos poderes a la organización. Sin esta delegación, la organización, por sí misma, no tendría ningún poder" y pueden hacer solo aquello que les está permitido (Urueña,2008, p. 209).

En general puede afirmarse que en la vida internacional el comportamiento de las OI está sometido a "reglas", es decir, al conjunto de competencias, poderes, funciones y normas de funcionamiento (Huici,2007, p. 38). La CDI ha discutido este asunto en los trabajos sobre la capacidad de las organizaciones internacionales, y en la Convención de Viena de 1986 sobre el derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales⁵. Sin embargo,

el complejo equilibrio entre la práctica y las disposiciones del Tratado constitutivo y otros actos vinculantes, adoptados por sus miembros o por la propia OI, dibuja con trazo sinuoso el contorno de la autonomía de la OI como sujeto 'diferenciado' de sus Estados miembros (Huid, 2007, p. 46).

Para explicar el nivel de autonomía que las OI tienen respecto a sus miembros existen tres corrientes doctrinales: la doctrina de los poderes implícitos, la doctrina de los poderes atribuidos y la doctrina de los poderes inherentes.

En virtud del principio de efectividad, los órganos de las OI hacen referencia a los poderes implícitos para poder ejecutar las tareas explicitas de la carta constitutiva. Según Álvarez (2005)⁶, la doctrina de los poderes implícitos tiene una amplia aceptación y no se basa en la práctica subsecuente de la organización sino en autoridad inherente que tienen contenida en la carta constitutiva. Son el resultado de una regla de interpretación generalmente aceptada tanto en derecho interno como en derecho internacional. Virtualmente no hay límite a los poderes que puedan ser implícitos, sobre todo si la capacidad para interpretar los poderes recae sobre los mismos órganos de las OI (Klabbers , 2002, p.202 y ss.).

Esta doctrina fue la que se aplicó en el caso de Reparación por Daños. En dicha Opinión Consultiva, la Corte dijo:

Según el derecho internacional, debe considerarse que las Naciones Unidas poseen aquellas facultades que, aunque no estén enunciadas en la Carta, se confieran implícita y necesariamente, por ser esenciales al ejercicio de sus funciones⁷.

Los poderes implícitos también fueron reconocidos en el caso sobre Efecto de los Fallos, en el que la Corte señaló:

En tales consecuencias, la Corte estima que la facultad de crear un tribunal, encargado de administrar justicia entre la Organización y los Funcionarios, era esencial para asegurar el buen funcionamiento de la Secretaría y atender a la consideración primordial que es la necesidad de garantizar el más alto grado de eficientia, comperencia e integridad. Tal facultad se desprende necesariamente de la Carta⁸.

Se entenderá entonces que las organizaciones gozan de poderes implícitos que les permiten llevar a cabo sus funciones, pero no es tan claro cuáles son realmente esos poderes, y a menos que exista alguna prohibición explícita en la Constitución, en virtud de la autonomía en interpretación de las organizaciones podría darse una comprensión amplia de los poderes implícitos.

Por su parte, la doctrina de los poderes atribuidos refleja la posición positivista del derecho internacional institucional, y como su nombre lo indica, parte de la idea de que las OI solamente obtienen su poderes de las facultades a ellas atribuidas por sus constituyentes, es decir los Estados miembros. Aquí se respeta profundamente la voluntad de los Estados como los únicos sujetos con capacidad plena según el derecho internacional⁹. Esta doctrina se refleja en el principio de especialidad o principio de poderes conferidos (Schemers & Blokker, 2003, p. 157).

La CIJ en Opinión Consultiva de 1993 sobre la legalidad de la amenaza o empleo de armas nucleares aplicó la doctrina de los poderes atribuidos:

(...) las organizaciones internacionales, a diferencia de los Estados, no poseen una competencia general, sino que se rigen por el 'principio de especialidad', es decir, están investidas por los Estados que las crean, de facultades cuyos límites son función de los intereses comunes cuya promoción les encomiendan esos Estados¹⁰.

En esta postura más restringida se aplicaría la doctrina de los poderes implícitos, pero solamente aquellos que puedan ser derivados de los poderes explícitos establecidos en la constitucion (Urueña, 2008, p. 221). Esta posición es aplicable cuando se trata de OI especializadas, como la Organización Mundial de las Salud (OMS), que fue la que hizo la consulta. Cuando se trata de OI políticas o generales, los poderes y conferencias establecidos en la constitución son generales. Teóricamente, si se aplica la doctrina de los poderes atribuidos de manera extrema, las OI son meros transmisores de la voluntad de los Estados, lo que cuestiona su razón ser como sujetos de derecho internacional.

Finalmente encontramos la doctrina de los poderes inherentes, según la cual aquellos poderes que no están expresamente prohibidos por las cartas constitutivas estarán permitidos. Esta doctrina está estrechamente relacionada con la personalidad jurídica objetiva de las OI. Siguiendo a Klabbers (2001, p.115), la ventaja de esta posición consiste en que es funcional y hace más fácil el control legal; pero tiene la dificultad de que para la mayoría de los casos siempre queda abierta la posibilidad de realizar interpretaciones unilaterales. Además, tampoco están claros los procedimientos para el ejercicio del control legal, por lo que, según Urueña (2008, p.226), no tiene gran acogida entre doctrinantes y jueces.

Es necesario distinguir entre los poderes de la organización y los poderes de sus órganos, pues si bien en ambos casos las extralimitaciones a los poderes conferidos serían atribuibles a la organización, gran parte del alcance de los poderes de los órganos y de la organización depende de la interpretación que estos hagan tanto de su constitución como de sus respectivos estatutos.

Los poderes atribuidos de las organizaciones internacionales deben ser evaluados respecto de la delegación que a ella hicieron los Estados miembros; pero los poderes de los órganos deben ser determinados respecto a la distribución de funciones realizada mediante el instrumento constitutivo o mediante derecho secundario, derivado de la misma organización (Urueña, 2008, p. 212).

En algunos casos, los documentos constitutivos establecen ciertas restricciones a los poderes de las organizaciones; por ejemplo, la reserva de dominio o cláusula de jurisdicción interna (Schemers & Blokker, 2003, p. 212) ¹¹. La Carta de la OEA, por ejemplo, establece una reserva de dominio nacional en su artículo 1¹².

En la práctica, el problema deriva en que en los documentos borradores de las cartas no siempre se encuentran posiciones claras respecto al alcance que se quiso dar a una OI, por la simple razón de que no se pudieron prever cambios importantes en la sociedad internacional que llevaron a las organizaciones a adaptarse a la realidad de su contexto.

Sobre la división de funciones entre los órganos de las OI y la capacidad para crear normas y ejecutarlas, se resaltan los trabajos referidos, por ejemplo, a estudiar a las OI como creadoras del derecho internacional. Para Álvarez (2005), el poder de crear leyes es solamente extensivo, en la medida en que este deriva de una delegación soberana o un reconocimiento que los Estados hagan en ese sentido. De ahí que se distinga entre legislación primaria (conjunto de normas contenidas en los tratados constitutivos de las OI regidas por el Derecho Internacional de los Tratados -específicamente la Convención de Viena de 1969) y la legislación secundaria (regulaciones de funcionamiento interno e institucional de la organización).

Según su constitución, los órganos de las OI pueden estar dotados de funciones legislativas, ejecutivas y judiciales. Los órganos plenarios tienen generalmente poderes legislativos, pues una de sus tareas es determinar estándares comunes a sus miembros y la política de la OI. Los poderes ejecutivos se delegan en órganos cuyas decisiones son tomadas a corto plazo, algunas con carácter obligatorio, como en el caso del Consejo de Seguridad (CS) de la ONU. La Secretaría General (SG) de la ONU tiene poderes políticos (de mediación, diplomacia), establecidos en el artículo 99 de su carta, pero no cuenta con los medios para ejecutarlos, por lo que se entiende que tiene poderes inherentes para desempeñar sus funciones.

Cabe aclarar que no porque un órgano sea administrativo sus funciones serán únicamente administrativas. El CS de la ONU tiene competencias legislativas y ejecutivas, pues lleva a cabo el mandato de su carta y garantiza la ejecución de los fallos de la CIJ. Por su parte, la AG tiene poderes sumamente limitados a tomar decisiones para el funcionamiento de la organización. De hecho, en un sentido importante, la ONU carece de un órgano legislativo (Klabbers, 2002, p. 171). A su vez, según la CIJ, la Asamblea carece de facultades judiciales¹³.

A algunos órganos se les atribuyen facultades judiciales -posición lujosa, según Klabbers, 2002, p. 176-, como la CIJ, que tiene competencia contenciosa para litigios entre Estados y consultiva.

Álvarez (2005) hace importantes aportes sobre los órganos cuasijudiciales, que se caracterizan por el reconocimiento de independencia que hacen los gobiernos involucrados en su creación; por ejemplo, el cuerpo de apelaciones de la OMC. El problema radica en que mientras que los órganos judiciales pueden producir el precedente jurisprudencial, y por lo tanto crear derecho, no parece existir la misma posición cuando se trata de órganos cuasi judiciales, o cuando el órgano que resuelve la disputa es un órgano político pero cuyas decisiones sí son obligatorias, como el CS de la ONU. Pese a eso, se entiende que los órganos que resuelven disputas hacen mucho más que eso, y en cierta medida crean normas (Álvarez, 2005, p. 485). Rodríguez (1994) afirma que "(...) las Organizaciones tienen cierta capacidad para elaborar Derecho Internacional mediante actividades cuasi legislativas" (p. 223).

Muchos de los poderes reconocidos a los órganos no tienen límites claros, por lo que podría hablarse de competencias compartidas, y a veces superpuestas, que pueden generar choques entre órganos o incluso duplicación de esfuerzos. En caso de que surgieran controversias al respecto puede acudirse a la CIJ¹⁴, en virtud del estatuto que la rige y la solicitud de opiniones consultivas.

En la Opinión Consultiva sobre Efectos de los Fallos parte de la discusión de la Corte giró en torno a la pregunta de si al acatar el fallo del Tribunal Administrativo el SG invadía las funciones de definir el presupuesto que le corresponden a la AG. Pese a esto, hasta ahora la Corte ha preferido no establecer jerarquías entre los órganos de la ONU (Klabbers, 2002).

Antes se dijo que las OI tienen competencias cuyo origen yace en la voluntad de los Estados. Uno de los poderes más importantes que pueden ser conferidos a las OI es el de crear los órganos necesarios para la consecución de sus fines y propósitos. Pero los deberes constitucionales de los órganos son tanto una obligación como un derecho, sobre todo cuando se trata de la creación de órganos subsidiarios, los órganos que los crean les atribuyen poderes que después no podrán quitarles a menos que exista una razon justificable (Schemers & Blokker,2003, p. 231).

La manera normal de crear órganos es a través de los tratados constitutivos, o sus respectivas enmiendas. Esto aplica sobre todo cuando se trata de órganos principales o de igual jerarquía; pero la creación de órganos subsidiarios es una facultad de los órganos, que en muchos casos se da a través de la aplicación de la doctrina de los poderes implícitos (Schemers & Blokker, 2003). En el caso de Naciones Unidas, se establece en el artículo 7, párrafo 2, y específicamente en el artículo 22 señala que "La Asamblea General podrá establecer los organismos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones". Esta situación fue aclarada por la CIJ mediante la opinión Consultiva Efectos de los Fallos del Tribunal Administrativo de Naciones Unidas, en la que se reconoció no solamente la validez del poder de la AG para crear dicho órgano subsidiario, sino también su obligación de apegarse a los fallos emitidos por el Tribunal Administrativo de Naciones Unidas. Pero al mismo tiempo se señala que la facultad implícita de la Asamblea General incluso puede ser la de restringir los poderes de los órganos creados por ella.

El problema de la interpretación normativa a nivel internacional se hace evidente cuando se trata de determinar el alcance de los tratados constitutivos de las OI. Por un lado, se establece que el marco normativo de regulación en materia de tratados es la Convención de Viena de 1969, que en su artículo 31 establece que si se omite asignar a un órgano la facultad de interpretación, los Estados pueden hacer interpretaciones; por otra parte, existe una posición más amplia en sentido de que la CIJ sería el órgano llamado a resolver asuntos relativos a la interpretación de tratados, siendo, según el artículo 92 de la Carta de la ONU, el principal órgano judicial de esta, y que la labor de interpretación normativa es esencialmente una labor de índole legal; pero para ello es necesario que las partes se sometan a dicha interpretación, según el artículo 59 del Estatuto de la CIJ. La interpretación de textos constitucionales puede ser impredecible e incierta (Amerasinghe, 2005, p.38), e incluso un área delicada del derecho de las OI (Klabbers,2002, p. 25).

La Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos es el pronunciamiento que más profundiza sobre la cuestión de interpretación. En ella se señala que cada órgano debe, en primer lugar, interpretar sus actos y dentro de sus funciones estaría la de poder interpretar su constitución; es más, esta facultad no está únicamente reconocida para los órganos principales, sino incluso para otros órganos.

La CIJ ha preferido hacer interpretaciones teleológicas más que de acuerdo con el sentido natural y ordinario de las palabras, como lo señala la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

La doctrina de los poderes implícitos es un buen ejemplo de la aplicación del principio teleológico de interpretación. Se puede observar la aplicación de esta doctrina en tres casos de interpretación: Reparaciónpor daños¹⁵, Personal Work of Employers¹⁶ (OIT), Efectos de los fallos¹⁷; al hacerlo se establece una relación entre el funcionamiento de la organización, el desempeño de sus funciones y el logro de sus fines; sin que esto quiera decir que el principio de efectividad no sea ilimitado ni los poderes implícitos no estén restringidos. En cambio, en el caso de la Competencia de la OIT para regular la producción agrícola, la CIJ se rehusó a reconocer un poder implícito (Amerasinghe, 2005, p. 46).

Como se dijo al principio, el tema de la responsabilidad internacional de las OI es relativamente nuevo, tanto en su discusión teórica como en su manejo jurídico. El punto de partida de este análisis es sin duda el Proyecto de Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales por hechos internacionales ilícitos. Los aportes más destacados de este trabajo tienen que ver con la definición y afinamiento de los conceptos relacionados con las OI, y la forma en que aclara su naturaleza y características. Por ejemplo, el hecho de que se aclara que la personalidad jurídica de las OI es objetiva, es decir que no está sujeta al reconocimiento por parte de un Estado afectado por su conducta, que puede ser responsable internacionalmente por hechos ilícitos, pues su voluntad es independiente de la de sus miembros, y que en su quehacer no actúan únicamente por medio de personas naturales (funcionarios o no) sino también a través de otras entidades. De ahí la aplicación amplia del término agente. En la Opinión Consultiva sobre la aplicabilidad del Artículo VI, Sección 22 de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de ONU, la CIJ manifestó que el comportamiento de las ONU incluye no solamente el de sus órganos principales y subsidiarios, sino el de los agentes¹⁸. Se entiende además que los órganos principales de la OI pueden delegar funciones en algunos funcionarios o en otras entidades.

Para determinar la atribución subjetiva de la responsabilidad, la situacion dependerá de si el ilícito internacional es atribuible a la OI como tal, a uno de sus órganos, a uno o varios de los Estados miembros o a un agente de la organización. Se entiende que en los dos primeros casos será la OI la llamada a responder; si la responsabilidad es causada por actos y omisiones de los Estados, la reclamación podrá hacerse indirectamente a ellos. Finalmente, para establecer la responsabilidad de la OI por conducta de los agentes habrá que determinar primero si el agente se encontraba al servicio de la organización cuando se cometieron los hechos, pues puede que incluso en caso de actos ultra vires la OI sea la llamada a responder. Si el Estado miembro fracasa en ejercer control apropiado sobre las acciones de la organización, puede ser responsable por negligencia, pero esta situación no es muy clara porque no necesariamente están definidas las funciones de control que los miembros pueden hacer a las acciones de las OI (Klabbers, 2001, p 308).

La atribución subjetiva de responsabilidad puede darse por actos de los agentes, órganos o Estados miembros de la organización, pero según Urueña (2008), el criterio será el control sobre el acto respectivo:

Si uno de los sujetos involucrados (la organización respecto al agente, el Estado respecto a la organización, etc.) ejerce control sobre los actos del sujeto que cometió efectivamente el ilícito, el primero de tales sujetos será responsable, en tanto tal acto sea ilícito según el sistema juridico aplicable a éste, mas no al respectivo agente (p. 363).

El artículo 2 del Proyecto sobre responsabilidad internacional de las OI señala:

El comportamiento de un órgano o un agente de la OI se considerará hecho de esa organización según el derecho internacional si tal órgano o agente actúa en esa condición, aunque ese comportamiento exceda de la competencia del órgano o agente o contravenga sus instrucciones¹⁹.

Claramente el artículo incluye las acciones ultra vires y atribuye responsabilidad a la organización sea por acciones de los órganos o de sus agentes.

Si bien el Proyecto aún no tiene fuerza vinculante, la CIJ se pronunció en el mismo sentido en la Opinión Consultiva sobre la Inmunidad Judicial de un Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos²⁰. Los actos ultra vires no atribuibles a la organización (sino individuos sin conexión con la misma) no le generan obligación, pero sí lo hacen los actos de sus órganos o de los agentes a su servicio (Urueña, 2008, p. 363).

La responsabilidad indirecta o subsidiaria depende de la relación que tienen las OI con sus miembros. Al respecto pueden presentarse dos posturas: la primera defiende la personalidad jurídica de la organización y, por lo tanto, su independencia, por lo que atribuir responsabilidad por conductas de la OI a sus miembros vendría a ser lo mismo que atribuir responsabilidad a un Estado por hechos de otro. La otra posibilidad es cuando los Estados ven en las OI meros vehículos de su voluntad, lo cual quiere decir también que los Estados tienen control sobre las actividades de la OI; así, excluir a los Estados de responsabilidad de las OI sería artificial (Klabbers, 2002, p. 311).

La responsabilidad indirecta se refiere a la idea de que los miembros son responsables frente a la organización, así como para facultarla a que asuma sus obligaciones frente a terceros, por ejemplo, pagar cuotas extraordinarias. En estos casos, el dilema reside en que si se mantiene una posición por la cual la organización es plenamente autonoma de sus miembros para resarcir, entonces hablar de responsabilidad indirecta o subsidiaria carece de sentido. Además, el reconocimiento de la personalidad jurídica trae implícita la intención de las partes de crear una entidad separada de los Estados que la componen²¹.

En la práctica permanece un problema, y es que en temas de responsabilidad frente a OI, estas no estan legitimadas, ni por activa ni por pasiva, a actuar en tribunales internacionales y pueden incluso invocar inmunidades en foros nacionales. Por otra parte, según Klabbers (2002), existe una ausencia generalizada de cláusulas de responsabilidad de las OI en los documentos constitutivos (p. 301) y las excepciones estarían presente más que todo en instituciones económicas, o en organizaciones cuyas actividades impliquen riesgos financieros.

Recordemos que por ser soberanos, la autoridad de los Estados no depende de ninguna otra entidad, mientras que la de las OI depende de los poderes necesarios para llevar a cabo sus funciones y que son atribuidos a ellas por los Estados. Cabe entonces preguntarse sobre la legalidad de los actos de las OI llevados a cabo excediendo sus poderes y competencias o que no están en conformidad con el instrumento constitutivo, es decir, actos ultra vires.

Un acto ultra vires es aquel realizado sin autoridad para actuar en la materia, sin embargo no existe una definición de actos ultra vires en el derecho internacional institucional (Amerasinghe, 2005, pp. 193 y 196). ¿Quién podría reclamar la responsabilidad por actos que impliquen extralimitaciones en los poderes de las OI? ¿Los Estados miembros? ¿Los terceros afectados?

La doctrina no parece estar de acuerdo. Por un lado, se defiende la posición de que los actos y decisiones adoptados por OI excediendo sus poderes y funciones son inválidos y que los Estados miembros pueden rehusarse²² a implementar las decisiones que consideren inconstitucionales; por otro lado, se ha defendido que la doctrina ultra vires no se aplica a las organizaciones internacionales y que sus actos y decisiones son siempre legales y válidos. Pero la mejor y más aceptada visión es la que sostiene que las OI tienen la capacidad de cometer actos ultra vires y que sus poderes no son descontrolados (Amerasinghe, 2005, p. 195) sino que se someten a sus constituciones: sus derechos y obligaciones deben depender de los propósitos y funciones como esté especificado o implícito en sus documentos constitutivos²³.

Señala Urueña (2008) que "los actos ultra vires son contrarios al derecho de las organizaciones internacionales" (p. 211), pues contravienen el documento constitutivo en el que se plasma la voluntad de los Estados. La contravención a normas de la institución se constituye en el elemento objetivo por el que una OI puede ser considerada responsable, pues se trata de la violación de normas vigentes para la institución.

Ameransighe (2005), por su parte, señala que existen ciertos atributos de la deficinición de actos ultra vires que es necesario enfatizar. En primer lugar, al hablar de actos se refiere a decisiones o resoluciones emitidas por los órganos de las OI; segundo, los poderes pueden ser constitucionales o derivados de legislación secundaria; tercero, deben ser explícitamente otorgados o darse por implícitos por interpretación; cuarto, un exceso de poder puede resultar tanto de la inobservancia de provisiones sustantivas como de procedimientos; quinto, lo que se analiza es la validez de los actos o el ejercicio de poderes, no la legalidad o no en términos de violación de obligaciones y el deber de reparar; sexto, el asunto en cuestión es el ejercicio de "poder" que afecta los derechos y obligaciones de otros más que el organo mismo (Amerasinghe, 2005, pp. 196 y197).

En la Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos de las Naciones Unidas²⁴la CIJ señaló:

Si se admite que la acción de que se trata entra dentro del ámbito de las funciones de la Organización pero se alega que ha sido iniciada o ejecutada de un modo no conforme a la separación de funciones entre los distintos órganos, establecida en la Carta, se produce un desplazamiento hacia el plano interno, hacia la estructura interna de la Organización. Si la acción fue decidida por un órgano que no era competente para ello, se trataría de una irregularidad desde el punto de vista de esa estructura interna (...).

Pero si la acción garantiza la consecución de los fines y propósitos de la organziación, se presume que esa acción no es ultra vires²⁵.

Del texto que se acaba de mencionar podría inferirse que los actos ultra vires pueden ser subsanables en la medida en que la OI cumpla con el fin para el que fue creada. No obstante, la posibilidad de subsanar esas acciones no elimina automáticamente la responsabilidad de la OI; esto por el impacto que las acciones ultra vires pueden tener en los particulares, en el mismo sistema de la organización o frente a los Estados (miembros o no) u otras OI. Si se afectan derechos y deberes de los particulares (situaciones contractuales), según Amerasinghe (2005), esto debería ser competencia de un tribunal nacional o internacional, dependiendo del contexto en el que se reliza la acción (por ejemplo, por la ejecución de contratos); a nivel interno, cuando se afecta el sistema legal de la OI (por ejemplo, por sanciones administrativas al personal que incurra en acciones ultra vires), se aplicaría el derecho internacional, las normas de la institución tanto escritas como la aplicación de los principios de derecho; también de derecho administrativo internacional. Asimismo, las acciones de las OI pueden tener efecto sobre los Estados u OI; en este caso debera tenerse en cuenta si el ejercicio de poder fue ultra vires en virtud de la constitución o de la legislación secundaria, y su determinación se haría necesariamente a nivel internacional, aplicando el derecho internacional.

En la Opinión Consultiva sobre Efectos de los Fallos del Tribunal Administrativo de la ONU la CIJ estimó que la consulta se remitía al estatuto del tribunal, por lo que no consideró que la consulta recaía en extralimitaciones de los poderes de dicho tribunal: "No parece por ello que se solicite la opinión de la Corte respecto a aquellos fallos del Tribunal que podrían constituir una extralimitación de su competencia estatutaria"²⁶. Mediante esta postura la CIJ descartó la posibilidad de pronunciarse respecto a acciones ultra vires.

Como se dijo, debe hacerse una distinción entre los poderes de las OI y los poderes de los órganos de las OI, en la medida que el problema de las acciones ultra vires es más frecuente en los órganos de las OI que en ellas como instituciones (Schemers & Blokker, 2003, p. 188). Según Huici (2003), el artículo 6 hace una diferencia entre actos ultra vires que violan las reglas de la organización relativas a la distribución de competencias entre los órganos (Unión Pro Paz sería un ejemplo) y actos ultra vires que violan las reglas de la organización relativas a la atribución de competencias a la OI ( p. 112). Para este último caso cabría distinguir entre actos que suponen una extralimitación al alcance de sus actos y los casos en los que habría una conducta fraudulenta de la OI o de sus miembros. Cuando la conducta ultra vires sucede en la relación de la organizacion con respecto a alguno(s) de sus miembros, estos no son 'terceros' con respecto a las 'reglas de la organización' (Huici, 2007, p. 145). Es importante también que la organización reconozca su propia responsabilidad, como lo señala el artículo 7 del Proyecto.

Debe enfatizarse, sin embargo, que los artículos 2, 6 y 7 del proyecto antes citado hacen referencia a la atribución de responabilidad a la organización, órganos o agentes, y no a la validez o no de los actos ultra vires. Así, la CDI (2001)consideró que "el acto, incluso si es considerado inválido, puede entrañar la responsabilidad de la OI. La necesidad de proteger a terceros exige que la atribución no se limite a los actos que se consideran válidos" (p. 130), pero no se aclara la situacion de la validez de los actos o los mecanismos y procedimientos para impugnar la validez de un acto ultra vires.

Dos ejemplos pueden ilustar situaciones ultra vires: el caso Tadic y el de Unión Pro Paz. En el caso Tadic se cuestionaron los poderes del CS para crear un tribunal encargado de conocer y sancionar por los crímenes cometidos en la antigua Yugoslavia. Según el defensor de Tadic, se trataba de un caso evidente de ultra vires, pues la competencia del CS tiene que ver con la amenazas contra la paz y la seguridad, pero no con temas relacionados con crímenes de guerra y lesa humanidad, por lo que la misma existencia del tribunal era cuestionable. Al momento de pronunciarse sobre la excepción preliminar la Cámara de Apelaciones del Tribunal concluyó que el poder de definir una amenaza contra la paz y la seguridad internacional conferido por la Carta es un poder muy amplio, limitado únicamente por los principios y propósitos de la organización; además, las medidas permitidas por la Carta no son taxativas, por lo que el CS no habría actuado de manera ultra vires.

Aquí vale la pena preguntarse si este tribunal tenía la competencia para interpretar la Carta en sentido de determinar actos ultra vires del CS.

Según Klabbers (2002), la Cámara de Apelaciones utilizó los poderes de su propio estatuto, que son ilimitados, para definir cualquier cuestión preliminar (como su propia competencia), pero no dio argumentos legales. El Tribunal termina defendiendo su propia existencia (Klabbers, 2002, p. 186). ¿Actuó entonces la Cámara ultra vires?

Claramente es un caso de competencia de la competencia; es decir que se presenta la paradójica situación de que las mismas OI defiendan su propia existencia (Kompetenz - Kompetenz) (Amerasinghe, 2005; Álvarez, 2005; Klabbers, 2001; Schemers & Blokker, 2003). Dada la gran capacidad de adaptación, y una especie de instinto de supervivencia, o justificación derivada de una voluntad inicial de los Estados, es poco probable que una OI desestime su propia existencia o cuestione su necesidad de existir.

El segundo caso de actos ultra vires fue discutido indirectamente por la Corte en la Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos. En la década de los 50, el CS aprobó la intervención en Corea, aprovechando la ausencia de la Unión Soviética. La AG, pensando que esa oportunidad no iba a repetirse, adoptó la Resolución Unión Pro Paz²⁷, en la que se autoatribuía el poder de enviar misiones de paz al Medio Oriente y al Congo²⁸(Klabbers, 2002, p. 188). La Resolución fue legítima, pues contó con el consenso de la mayoría de los Estados (poder constituyente de la organización), pero no fue legal, pues al parecer contravenía la Carta en cuanto a las competencias del CS. De ahí que la Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos se refiriera a si los costos debían ser asumidos por la organización o por los Estados que participaron en esas misiones de paz. La Corte aclaró que el CS tiene la competencia primaria sobre asuntos de paz y seguridad, pero no exclusiva, por lo cual determinó que los gastos deberían ser asumidos por la ONU.

Una alternativa puede darse en la práctica a través de la supervisión interna, que consiste en que la organización vigile el cumplimiento de sus propios actos; la supervisión la puede hacer a misma organización o sus miembros. La supervisión es en sí misma un incentivo del cumplimiento de las reglas de la organización. Generalmente los órganos subsidiarios se reportan ante uno o varios órganos principales; así el funcionamiento adecuado de los órganos subsidiarios está más o menos garantizado (Schemers & Blokker, 2003, p. 1392).

A diferencia de los ordenamientos internos de los Estados, en los que generalmente existen procedimientos de impugnación de la validez de los actos administrativos o legislativos, no existe un procedimiento análogo en la estructura de la ONU; es más, ninguna de las decisiones de los órganos de la ONU o de sus agencias especializadas puede ser anulada por una corte (Klabbers, 2002, p. 189).

Ante la ausencia de acuerdos al respecto no existe un tribunal competente para pronunciarse sobre la validez de los actos de las OI. Debe ser el Estado afectado -o los Estados afectados- el que rechace -o rechacen- los actos que considera -o consideran- inválidos (Schemers & Blokker, 2003, p. 914). Aunque tal objecion unilateral de los Estados contradice los fines de la organizacion y finalmente puede llevar a situaciones de poder y fragmentación.

La salida sigue siendo optar por acudir a la CIJ con una consulta, pues según Schermers y Blokker, para todos los propósitos prácticos, una opinión consultiva que declare la ilegalidad de una decisión de la ONU tendrá el mismo efecto que una anulación²⁹.

No existen mecanismos claros sobre cómo actuar en casos ultra vires, si los actos serían invalidados a anulados y quién o qué órgano estaría facultado para hacerlo. La doctrina, sin embargo, señala que debe ser un órgano con facultades judiciales. Además, no solo no existen muy pocos órganos judiciales con la capacidad para pronunicarse al respecto sino que incluso en los casos en que hay puede darse la situación de que dicho pronunciamiento no sea obligatorio.

Parte de la problemática que se identifica radica en que los casos jurisprudenciales o documentados son escasos. La docrtina no está de acuerdo en muchos aspectos, por lo que es difícil sacar conclusiones sin que estas sean conjeturas. La posición de la CIJ ha sido ambigua en cuanto a las doctrinas de los poderes de las OI; ejemplo de esto son las opiniones consultivas sobre Reparación por daños, Efectos de los Fallos (poderes implícitos) y Legalidad del uso por armas nucleares (poderes atribuidos). En el primer caso se trata de una OI con competencias generales (ONU) y en el segundo de una OI con competencias especializadas (OMS).

La CIJ no se ha pronunciado hasta ahora específicamente sobre el tema de la responsabilidad internacional por actos ultra vires.

Con base en la bibliografia consultada, tanto de los estudios de derecho como de relaciones internacionales, puede afirmarse que no existe una teoría de OI propiamente dicha; existen debates en torno a aspectos como el de las funciones de los órganos de las OI cuando las competencias son compartidas o superpuestas; la relación con los Estados miembros y algunas cuestiones sobre la responsabilidad internacional.

Esta carencia hace que en gran medida la información sobre estas entidades se encuentre en libros específicos sobre Derecho Internacional Institucional en los que se hace referencia a la naturaleza, características y alcance de las OI o a través de su actuación en casos concretos y en relación con otros sujetos, actores y temáticas.

Puede afirmarse también que el hecho de que exista una creciente preocupación por regular la conducta de las OI, y que esto se manifieste en un proyecto de responsabilidad internacional o en aportes doctrinales sobre las acciones ultra vires, demuestra que las OI tienen un impacto directo en la creación del derecho internacional público, y esto, en la medida en que cada vez más temas de las agendas nacionales se

tratan a través de la cooperación internacional y el multilateralismo, será más evidente en el futuro y en el estudio de la gobernanza global.

El proyecto de responsabilidad de las OI aún es solo eso, un proyecto; pero refleja, de cierto modo, la necesidad de contar con normas al respecto y descarta la idea de que las OI no pueden cometer ilícitos. Mientras que los actos ultra vires pueden ser subsanados, eso, en principio, no eximiría a la OI de responsabilidad. Sin embargo, aún existen grandes vacíos en cuanto a la validez o nulidad de actos o resoluciones adoptados ultra vires; en el sistema de Naciones Unidas no existen procedimientos generales que se puedan seguir ni tampoco instancias jurisdiccionales con la competencia para pronunciarse al respecto.

¹Las OI no tienen competencia para actuar en ese foro jurisdiccional en procesos contenciosos.

² Entre los temas más analizados de las organizaciones internacionales están, además de los mencionados en el texto, la relación con sus miembros, el proceso de toma de decisiones, el alcance de sus decisiones y resoluciones y su legitimidad. Por su extensión no serán tratados en este trabajo.

³ El tema fue incluido en la agenda de trabajo de la CDI de Naciones Unidas en 2002, relator especial Giorgio Gaja. El proyecto aún no está vigente.

⁴ El neofuncionalismo se enfocó primordialmente en detectar la posible aparición de una comunidad política parecida al Estado, pero por encima de este (supranacional). Se trataba de un enfoque teórico de integración supranacional, mas no de la organización internacional, concebida de manera más general (ver Ruggie, 2002, p. 42).

⁵En el artículo 2,1), apartado J, se establece que "se entiende por 'reglas de la organización' en particular los instrumentos constitutivos de la organización, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éstos y su práctica establecida".

⁶ El autor utiliza como ejemplo de esta doctrina al Consejo de Seguridad "... The Security Council has justified its decisions authorizing members to use force to implement economic sanctions on the ground that the authority for such measures, while not specifically mentioned in Chapter VII of the Charter, is "essential" to make article 41 sanctions effective"( p. 93).

⁷Reparación por Daños sufridos al Servicio de las Naciones Unidas (ICJ. Reports, 1949, p. 182).

⁸ Efectos de los Fallos del tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en los que se fijan indemnizaciones (ICJ. Reports, 1954, p. 14).

⁹ Klabbers, op. cit. El primer antecedente jurisprudencial de esta doctrina se puede ver en el caso de la Jurisdicción de la Comisión Europea para el Danubio de 1926 de la Corte Permanente de Justicia Internacional. Jurisdiction of the European Commission of the Danube between Galatz and Brailia (PICJ, Series B 1926, vol. 14).

¹⁰ Legality of the use by a state of nuclear weapons in armed conflict. Advisory Opinion (ICJ. Reports, 1993, p. 78).

¹¹ Las cláusulas de jurisdicción doméstica no parecen alterar los poderes que se les atribuyen a las organizaciones, pero es probable que sin esas cláusulas los Estados serían más renuentes a atribuirles poderes y su compromiso con ellas sería menor (Schemers & Blokker, 2003, p. 213).

¹²Artículo 1: "La Organización de los Estados Americanos no tiene más facultades que aquellas que expresamente le confiere la presente Carta, ninguna de cuyas disposiciones la autoriza a intervenir en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados miembros" (Carta de los Estados Americanos, 1948).

¹³ Efectos de los Fallos del tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en los que se fijan indemnizaciones (Opinión Consultiva. ICJ. Reports, 1954, p. 47).

¹⁴ Esto ocurrió con ocasión de la Opinión Consultiva sobre Ciertos Gastos, que se analiza con detenimiento más adelante.

¹⁵ "Upon examination of the character of the functions entrusted to the Organization and of the nature of the missions of its agents, it becomes clear that the capacity of the Organization to exercise measure of functional protection of its agents arises by necessary intendment out of the Charter" (Reparation for Injuries. ICJ. Reports, 1949, p. 174).

¹⁶ "(...) clearly intended to give the ILO a very broad power of co-operating with them in respect of measures to be taken in order to assure humane conditions of labour and the protection of workers" (Personal Work of Employers. PCIJ, Serie B, n° 13, p. 18).

¹⁷ "(...) the power to establish a tribunal, to do justice as between the Organization and the staff members, was essential to ensure the efficient working of the Secretariat. Capacity to do this arises by necessary intendment out of the Charter" (Effect of Awards. ICJ. Reports, 1954, p. 57).

¹⁸ Applicability of Article VI, Section 22, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations (Advisory Opinion. ICJ. Reports, 1989).

¹⁹ Comisión de Derecho Internacional. Proyecto de Responsabilidad de las Organizaciones Internacionales. Informe de la Comisión de Derecho Internacional 63° período de sesiones (26 de abril a 3 de junio y 4 de julio a 12 de agosto de 2011).

²⁰ "Además, la Corte considera que huelga decir que todos los agentes de Naciones Unidas, cualquiera que sea el cargo oficial que desempeñen, han de actuar de manera que no se excedan en sus funciones y han de conducirse de manera que se eviten reclamaciones contra las Naciones Unidas" (Controversia relacionada con la inmunidad judicial de un relator especial de la Comisión de Derechos Humanos (Opinión Consultiva. ICJ. Reports, 1999, p. 62).

²¹ "The complicated nature of the relationship between an organization and its members becomes acutely visible where issues of responsibility are at stake. One can imagine an endless shifting of blame if an organization is accused: the organization can always blame its members (who, after all, are Herren der Verträge, or more often Herren des Vertrags), while the members can always point out to the organizations independence. In the process, the injured third party (be it a third state, or a citizen or company) gets crushed and might look in vain for justice" (Klabbers, 2002, p. 318).

²²En general se habla de rehusar ejecutar una resolución adoptada ultra vires, pero no se mencionan mecanismos de impugnación de dichos actos, como por ejemplo, una acción de nulidad. Lo que en principio debiera ser un pronunciamiento de índole jurídica termina siendo una posición que puede ser política por parte de los Estados.

²³ Reparation for Injuries Suffered in the service of the United Nations (ICJ. Reports, 1949, p. 10).

²⁴ Certain Expenses of the United Nations (ICJ. Reports, 1962, p. 168).

²⁵ "when the Organization takes action which warrants the assertion that it was appropriate for the fulfilment of one of the stated purposes of the United Nations, the presumption is that such action is not ultra vires the Organization"(ICJ. Repors, 1962, p. 168).

²⁶ Efectos de los Fallos del tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en los que se fijan indemnizaciones (ICJ. Reports, 1954, p. 5). En esta opinión consultiva, sin embargo, se establece la responsabilidad de la Organización por el incumplimiento del contrato de empleo, por lo que se reconoce que Naciones Unidas debía indemnizar al funcionario cuyo contrato fue rescindido sin su consentimiento.

²⁷ Resolución 377 A (V), 3 de noviembre de 1950.

²⁸ UNEF y ONUC, respectivamente.

²⁹ "For all practical purposes, an advisory opinion holding a UN decision illegal will have the same effect as an annulment" (Schemers & Blokker, 2003, p. 912).

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