SUMARIO
Introducción. 1. El contexto y los actores internacionales: procesos para la inclusión de la perspectiva de género. 2. Igualdad de género en la Administración Pública española: el empleo en el sector público. 2.1. Medidas en favor de la igualdad. 2.1.1. Igualdad en el acceso. 2.1.2. Presencia equilibrada en los órganos de selección. 2.1.3. Formación en igualdad. 2.1.4. Igualdad retributiva. 2.1.5. Conciliación y corresponsabilidad. 2.1.6. Protocolos de actuación frente a empleadas públicas víctimas de violencia de género. 3. Alcance y evaluación de los cambios en el ordenamiento jurídico. Reflexiones finales. Desgenderizar la Administración Pública: viejas dinámicas, nuevas organizaciones y políticas en suspense. Referencias.
INTRODUCCIÓN
En el lenguaje administrativo y en los discursos políticos se habla recurrentemente de la necesidad de hacer Administraciones Públicas (AAPP) cercanas, participativas, sometidas a controles, que rindan cuentas, adaptadas a las nuevas realidades1, y también comprometidas con la igualdad. Precisamente, vaciar las instituciones de antiguas vinculaciones de género, esto es, "(des)-genderizarlas" de los regímenes de género tradicionales, puede contribuir a la igualdad efectiva y a la calidad de las organizaciones públicas2.
En este trabajo estudiamos, específicamente, el empleo en el sector público español desde una perspectiva de género (PG), identificando los avances, las propuestas específicas y los lugares donde las acciones correctivas se han implementado a favor de esta desgenderización en las AAPP.
Cuando se evalúa el éxito de las medidas que impulsan la igualdad de género en cualquier contexto, es preciso identificar en las mismas "un diseño que responda a las problemáticas existentes en materia de desigualdad de género y discriminación contra las mujeres; unos procesos y mecanismos que aseguren un adecuado abordaje del problema, y unos resultados que impliquen cambios en relación a la situación de partida"3. Bajo este prisma, en la presente investigación detallamos cómo ha sido el proceso que ha favorecido la inclusión de la PG en las medidas relacionadas con el empleo en las AAPP, el papel determinante de ciertos actores en ello y cómo algunas acciones se han ido extendiendo y consolidando en el ordenamiento jurídico. A través del estudio de estos elementos -a modo de variables para nuestro análisis del estado de la cuestión- repasamos cómo y cuándo se ha producido la inclusión de la PG (el contexto y los procesos), qué actores han propiciado o impulsado la misma en las AAPP (los stakeholders) y en qué momento estamos (las medidas adoptadas como resultado de la política).
Para ello, en una primera sección, describimos el contexto más macro, visualizando a los actores internacionales que han hecho de la igualdad de género su baluarte y que han inspirado y auspiciado la inclusión de estas medidas con PG vinculadas con el empleo en el sector público. En segundo lugar, procedemos a hacer un recorrido por la normativa española, poniendo el foco en la política de personal de las AAPP, para identificar, en último lugar, los aspectos centrales de la misma analizada desde una PG.
1. EL CONTEXTO Y LOS ACTORES INTERNACIONALES: PROCESOS PARA LA INCLUSIÓN DE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO
La lucha contra la discriminación por razón de género y la apuesta efectiva para que el principio de igualdad entre mujeres y hombres sea respetado tienen en la arena internacional dos abanderados esenciales: la Organización de Naciones Unidas (ONU) y, en el contexto europeo, la Unión Europea (UE).
La ONU ya desde la Carta de las Naciones Unidades (1945)4, pasando por la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948) o la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, 1979), reconoce la igualdad como un principio jurídico universal. Declara que la discriminación contra las mujeres vulnera los principios de igualdad de derechos y respeto a la dignidad humana, dificultando su plena participación en la vida política, social, económica y cultural. Destacadas son las conferencias mundiales sobre la mujer que organiza y que han contribuido a situar la causa de la discriminación femenina en la primera línea del debate mundial5. Especial mención merece la Conferencia de Beijing de 1995, donde el tratamiento de la igualdad se tiñe de la PG en la Declaración y la Plataforma de Acción, dando lugar a estrategias fundamentales para el desarrollo eficaz de las políticas, después generalizadas, de la transversalidad o la representación equilibrada de los géneros6. En la Declaración del Milenio de 2000, la igualdad entre hombres y mujeres se presenta como uno de los objetivos comunes y esenciales por cumplir, no obstante lo cual, ante la dificultad de consecución del objetivo, en 2015 la Asamblea General de la ONU impulsa de nuevo el compromiso de la comunidad internacional para el logro de la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas como uno de los objetivos específicos propuestos en una agenda global de carácter universal: la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible7.
Fundamental es también, por otra parte, el liderazgo de la Unión Europea. Desde su gestación, pero especialmente desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam8 y la asunción del objetivo de la transversalidad de género -gender mainstraming (GM)9-, ha institucionalizado la política de igualdad a nivel supranacional10. Se ha convertido en promotora de la política, gracias al apoyo y el activismo de las mujeres en las instituciones y al papel de la Comisión como actor principal en la europeización de la misma11. Este impulso "busca afianzar un proyecto europeo único de igualdad para mujeres y hombres dentro de las instituciones de la UE"12 y "replantear" la manera en que las cuestiones que atañen a las mujeres son abordadas por los gobiernos13. Esta voluntad se ha cristalizado en distintas fases (antidiscriminatoria, de igualdad de oportunidades, de transversalidad del género y de interseccionalidad) por medio de la incorporación de diferentes medidas para superar la desigualdad: desde la igualdad de trato (reconocimiento legal de la igualdad con independencia del género), a la acción positiva (acciones específicas que primen a las mujeres en espacios o procesos)14 y el mainstreaming (GM)15. La europeización ha sido, sin duda, un elemento que ha explicado la generalización de la política de género en todo el espacio europeo, aunque con diferente profundidad y supeditada a distintos factores de carácter contextual.
Poniendo el foco en el ámbito laboral, estas fases y medidas descritas en pro de la igualdad se han dado en diferentes momentos. Por ejemplo, el principio de igualdad retributiva entre trabajadores de distinto género por el mismo trabajo fue la primera preocupación de la Comunidad Europea (CE), ya reflejado en el Tratado de Roma de 1957. Esta medida de igualdad de trato se uniría a otras estrategias, como las acciones positivas en el ámbito del empleo, que se consolidarían a partir del Tratado de Amsterdam, o la vinculación de la empleabilidad con la conciliación que aparece recogida en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE firmada en Niza en 2000. En ella, de forma específica, se establece que la igualdad entre hombres y mujeres será garantizada en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución, sin que ello impida el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado16.
A su vez, las inquietudes europeas por la igualdad de género en la esfera laboral quedan también constatadas en la abundante normativa comunitaria aprobada17 y en la jurisprudencia generada por el Tribunal de Justicia, primero de la CE y luego de la UE. De forma particular, el citado tribunal ha tenido la ocasión de pronunciarse acerca de la compatibilidad de determinadas acciones positivas a favor de las mujeres discriminadas profesionalmente por razón de su sexo con la normativa comunitaria, así como sobre el principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres, generando un interesante debate doctrinal18. Pese a que en un principio la jurisprudencia comunitaria se revelaba contraria a la implantación en el ámbito de la función pública de medidas de "discriminación inversa" para corregir la infrarrepresentación femenina en determinados sectores, tal como queda reflejado en significativas sentencias como el asunto Kalanke19, a raíz de la aprobación del Tratado de Amsterdam se experimenta un giro jurisprudencial hacia un reconocimiento expreso de la legalidad de las acciones positivas a favor de un sexo determinado20.
En el plano institucional, el compromiso con la igualdad de género es, del mismo modo, patente. Así, por un lado, la Comisión Europea, después de renovar su compromiso por la igualdad entre mujeres y hombres en la Carta de la Mujer de 2010, aprueba, por un lado, "Europa 2020: una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador"21, apostando por medidas que eliminen las barreras que aún existen para la participación de las mujeres en el mercado laboral; y, por otro lado, su "Compromiso estratégico para la igualdad entre mujeres y hombres 2016-2019" (siendo de destacar, entre sus cinco áreas temáticas prioritarias, el propósito de aumentar la participación de la mujer en el mercado laboral y la promoción de la igual independencia económica, así como la reducción de las disparidades entre sexos en materia de retribución, ingreso y pensiones). En otro orden de cosas, pero en consonancia con ello, el Consejo de Europa adopta el II Pacto Europeo para la Igualdad de Género 2011-2020, en el que insta a los Estados y a la UE a adoptar medidas para cerrar la brechas de género en el empleo y promover una mejor conciliación de la vida laboral y la vida privada para mujeres y hombres22. Como refuerzo, y con la intención de inspirar un enfoque global e integral de la igualdad de género, el Consejo de Europa adopta la Estrategia de Igualdad de Género 2018-2023, en la que se reconoce, de nuevo, la importancia de cerrar la brecha de género que persiste en el empleo, la retribución, la pobreza, las pensiones y el reparto de las responsabilidades domésticas y del cuidado -como factor fundamental para la independencia económica de la mujer-23. Recientemente, y en una línea de continuidad con la apuesta por la igualdad de género, el Comité de Ministros del Consejo de Europa ha adoptado una recomendación dirigida a los Estados miembros en la que se formulan una serie de directrices orientadas a prevenir y combatir el sexismo a través de una serie de herramientas y medidas en sectores específicos, destacando la necesidad de garantizar la formación del personal del sector público en la promoción de comportamientos no sexistas en el trato con los ciudadanos y entre sus integrantes24.
A ello se suma un papel muy significativo del Parlamento Europeo en el apoyo a la política de igualdad de oportunidades, con especial énfasis en la paridad en el reclutamiento y los nombramientos por género, sobre todo en los puestos de más alto nivel25, en la regulación de la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y en la lucha contra la violencia hacia las mujeres26, como algunos de los aspectos más destacados para la PG en lo que concierne al empleo público. Además, el Parlamente Europeo y el Consejo auspician la constitución en 2006 del Instituto Europeo de la Igualdad de Género (EIGE), con el objetivo de contribuir a fomentar y reforzar la igualdad con medidas como la integración de la dimensión de género en todas las políticas nacionales y de la Unión. El Instituto lucha, asimismo, contra la discriminación por razón de sexo y promueve la sensibilización respecto de la igualdad mediante la prestación de asistencia técnica a las instituciones de la Unión. Entre otras actividades, se dedica a la recopilación, el análisis y la difusión de datos y de herramientas metodológicas con PG.
2. IGUALDAD DE GÉNERO EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA: EL EMPLEO EN EL SECTOR PÚBLICO
La Administración Pública es una estructura u organización instrumental que sirve con objetividad los intereses generales (art. 103.1 CE)27 bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las comunidades autónomas (CCAA) y de los correspondientes de las entidades locales para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico (art. 3.3 de la Ley 40/2015, del 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LRJSP). Según esta ley (art. 2.3), las AAPP estarían compuestas por la Administración General del Estado (AGE), las administraciones de las comunidades autónomas, las entidades que integran la Administración local, así como cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las AAPP.
La Administración Pública está afectada, en relación con el principio de igualdad, tanto por el mandato constitucional como por la Ley Orgánica 3/2007, del 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI)28.
La Constitución española (CE) de 1978 proclama en el artículo 14 el derecho a la igualdad y la no discriminación por razón de sexo y, a su vez, consagra en el artículo 9.2 la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para la igualdad real y efectiva. A ello se une, el artículo 23.2 CE, que reconoce como derecho fundamental el derecho al acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes; así como el artículo 103.3 CE, que prevé que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones29. Es evidente que el Tribunal Constitucional (TC), como fiel garantista del texto fundamental, ha construido una doctrina jurisprudencial sobre el principio de igualdad con evidentes avances en la no discriminación de la mujer30, admitiendo, a partir de la cláusula de la interdicción de la discriminación, la diferencia de trato a favor de la mujer y la acción positiva (siendo coherente con la normativa internacional y la proveniente de la legislación europea previamente repasada). El Tribunal entiende que tal acción goza de legitimidad plena, pudiendo considerarse incluso exigible, en tanto que instrumento indispensable para lograr las condiciones de igualdad que propugna el artículo 9.2 CE. Pese a que no son muchas las sentencias del Tribunal referidas a la conformidad de las acciones positivas con el texto constitucional, hemos de mencionar como relevante la sentencia 128/1987, del 16 de julio, que constituye un verdadero hito, marcando "un antes y un después" en la jurisprudencia constitucional española sobre acciones positivas31. Para el Tribunal, "la tutela antidiscriminatoria no solo es compatible sino que incluso, en ocasiones, impone compensar la desigualdad de oportunidades entre los sexos mediante la 'acción positiva'", apuntando que "no toda desigualdad de trato resulta contraria al principio de igualdad [...] [S]e trata de dar tratamiento distinto a situaciones verdaderamente distintas"32.
Otro texto de especial trascendencia en lo que nos ocupa, es el Real Decreto Legislativo 5/2015, del 30 de octubre, que aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), norma con carácter básico y aplicable en todas las AAPP. Dicho texto recoge la igualdad de trato entre mujeres y hombres, y a lo largo de su articulado enuncia los fundamentos de actuación de la norma33, los deberes del personal al servicio de la Administración que inspiran el código de conducta de los empleados públicos34 y los sistemas selectivos35, entre otros. Además, la LOI, de manera complementaria, prevé ciertas cuestiones relacionadas con la integración del principio de igualdad de género en el empleo público y, en concreto, a ello le dedica de forma íntegra el título V36. Del mismo modo, contiene otras previsiones, igualmente relevantes, para la igualdad de género relacionadas con la maternidad37, con la igualdad de trato, de oportunidades en el acceso al empleo, en la formación y la promoción de los profesionales y en las condiciones de trabajo, incluidas las retributivas38, aplicables con carácter general. Es preciso reseñar que la entrada en vigor de la LOI trajo consigo el impulso en la planificación de acciones a favor de la igualdad plasmadas en planes estratégicos de igualdad de oportunidades39. En los planes segundo y tercero se apuesta por la promoción de la igualdad en el empleo del sector público40, reclamándose explícitamente a la AGE la elaboración de planes de igualdad específicos41, que definan los objetivos y medidas respondiendo a tres ejes prioritarios: la igualdad en el empleo, la conciliación y la corresponsabilidad y la lucha contra la violencia de género42. Hasta la fecha se han aprobado dos43. En el II Plan, de 2015, se plantean como objetivos: reducir las desigualdades que puedan persistir en el ámbito de la carrera profesional de las empleadas y empleados públicos, apoyar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral y la corresponsabilidad, y prestar una especial atención a aquellas situaciones que requieran protección, como en el caso de las víctimas de violencia de género, o a la prevención de situaciones de acoso. Para ello, se propone: la elaboración de un procedimiento en materia de movilidad de las empleadas públicas víctimas de violencia de género44; la facilidad para aspirantes embarazadas de realizar los cursos selectivos en procesos de acceso al empleo público -a fin de asegurar la igualdad de trato y de oportunidades-, y la elaboración y difusión de una "Guía de conciliación de la vida personal, familiar y laboral en la Administración General del Estado" para mejorar la información del personal y la gestión de recursos humanos sobre los derechos, permisos y medidas de flexibilización de jornada existentes en la Administración en materia de conciliación. A diferencia de la AGE, aún no todas las administraciones cuentan con planes específicos de igualdad para su personal, según lo previsto en el TREBEP45. Las administraciones autonómicas y locales se han limitado a aprobar documentos declarativos, con medidas genéricas sobre igualdad, pero no concretas respecto de su personal. Se dotan, más bien, de planes generales estratégicos, normas programáticas o declaraciones de intenciones y directrices, dejando la integración de estas medidas por medio del convenio colectivo o acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario que sea aplicable46, con lo que ello supone.
2.1. Medidas en favor de la igualdad
Como veíamos, las AAPP han de integrar el principio de igualdad de trato y oportunidades con carácter transversal de forma activa, en la adopción y ejecución de sus disposiciones normativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los espacios y en el desarrollo del conjunto de todas sus actividades. Ejercen, en ese sentido, un doble papel: uno activo, pues deben adoptar medidas que favorezcan la consecución de esa igualdad real y efectiva; y, otro pasivo, en el sentido de ser sujeto de control que velará por que terceros no lleven a cabo actuaciones discriminatorias por razones de género47. Para ello son destinatarias de una serie de directrices por parte del legislador que se circunscriben al ámbito laboral y se presentan como mandatos específicos para consolidar el principio de igualdad en el empleo público. Tales criterios de integración no solo deben observarse sino integrarse y concretarse en las respectivas normas que regulen al personal de las administraciones48. Además, como no podía ser de otra forma, el TREBEP salvaguarda como derechos de carácter individual del empleado público su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso, ya sea sexual y por razones de sexo, moral o laboral (14.h TREBEP); y, por tanto, se califica como falta grave toda actuación que suponga discriminación por razón de sexo (9.2 TREBEP).
Las AAPP, por ende, deben colaborar y auxiliarse mutuamente en orden a lograr que el acceso a la función pública y el ejercicio de la misma se realicen en condiciones de igualdad, respetando, a su vez, los principios de mérito y capacidad49. Debe garantizarse, de esta manera, la igualdad en el acceso, en la formación, en la retribución, incluyendo medidas que posibiliten la conciliación y corresponsabilidad, la presencia equilibrada y la vigilancia y protocolos de actuación frente a la violencia de género.
2.1.1. Igualdad en el acceso
Las AAPP tienen el deber de establecer condiciones de igualdad efectiva en el acceso y en el desarrollo de la carrera profesional, removiendo los obstáculos que impliquen cualquier discriminación. La implementación de la PG ha de tener lugar de forma compatible con los artículos 23 y 103 CE relativos al principio de igualdad, mérito y capacidad tanto en el acceso a la función pública como en las oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional que se manifiestan a través de la provisión de puestos de trabajo y la promoción interna. Como complemento de lo anterior, y para garantizar la igualdad en supuestos de infrarrepresentación, se contempla la aplicación de la cláusula de preferencia por el sexo menos representado. Algunos planes para la igualdad recogen que "las convocatorias de concursos, así como los procesos selectivos de acceso, provisión y promoción interna incluirán una cláusula de desempate favorable a las mujeres en el caso de que se encuentren infrarrepresentadas"50. También sería susceptible de ser aplicada en un determinado cuerpo, escala, grupo o categoría de las AAPP si se verifica la infrarrepresentación del sexo femenino51 y así se explicitara en la oferta de empleo público52, llegando a reservarse un número de plazas específicas en los supuestos en que la representación femenina fuera mínima -en una acción positiva para conseguir una composición más equilibrada de las plantillas-. Por ello, la LOI prevé que, salvo en casos de urgencia y sin perjuicio de la prohibición de discriminación por razón de sexo, la aprobación de convocatorias de pruebas selectivas para el acceso al empleo público debe ir acompañada de un informe de impacto de género que actúa como control preventivo53 para evitar posibles discriminaciones54. En virtud de este mandato, las administraciones de diferentes CCAA han optado por la exigencia del informe de impacto de género, algunas con carácter general, como una de las medidas para la promoción de la igualdad de género en la actuación de Administración55, y otras de forma más específica, para las ofertas públicas de empleo56.
2.1.2. Presencia equilibrada en los órganos de selección
Del mismo modo, y para incidir también en la prevención de la discriminación por motivos de sexo en el acceso al empleo público, la LOI estableció como criterio de actuación para todas las AAPP la promoción de la presencia equilibrada de mujeres y hombres57 en los tribunales y órganos de selección del personal de la Administración y en las comisiones de valoración de los méritos para el ascenso y promoción58, "salvo por razones fundadas y objetivas, debidamente motivadas"59.
2.1.3. Formación en igualdad
En coherencia con lo anterior, se fomentará la formación en igualdad tanto en el acceso al empleo público como a lo largo de la carrera profesional60. Se espera que en 2022 todos los procesos selectivos para el acceso a la función pública incorporen contenidos relacionados con la Agenda 2030, y que la formación de todo el personal de la AGE -y de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella- se adecue para formar y sensibilizar sobre la igualdad de trato y sobre la prevención de la violencia de género61. Ya en 2019 ocurría así en los planes de formación de empleados públicos de la AGE, en especial de los miembros de los cuerpos pertenecientes a los subgrupos A1 y A2. Además, la LOI plantea la necesidad de facilitar la promoción profesional de las empleadas públicas y su acceso a puestos directivos, por lo que "se reservará al menos un 40% de las plazas para su adjudicación a aquéllas que reúnan los requisitos establecidos"62. Siguiendo esta filosofía, el II Plan para la Igualdad entre Hombres y Mujeres de la AGE recoge, como medida transversal, la planificación de acciones formativas específicas para el acceso a puestos directivos y pre-directivos de las empleadas públicas, reservando al menos un 50% de las plazas a aquellas que reúnan los requisitos establecidos.
2.1.4. Igualdad retributiva
En el sector público las retribuciones básicas y complementarias vienen recogidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, por lo que no existen diferencias en la percepción de las cuantías retributivas, aunque, con todo y ello, con cierta frecuencia se incumplen las limitaciones contenidas legalmente, pactando condiciones retributivas por encima de los topes legales presupuestarios. Las brechas de género se identifican, más bien, con techos de cristal en las carreras profesionales. Empleados y empleadas públicas no acceden a los puestos más altos y mejor retribuidos de manera equilibrada (pese a que algunas instancias de las AAPP están fuertemente feminizadas, cuando se escala en cargos directivos y de libre designación, con sueldos y complementos mayores, decae el número de mujeres en ellos). La LOI es muy escueta en este aspecto, limitándose a señalar, como una de las directrices que han de seguir las AAPP, el deber de establecer medidas efectivas para eliminar cualquier discriminación retributiva, directa o indirecta, por razón de sexo, sin más desglose. Bajo este paraguas, no obstante, en el II Plan para la Igualdad, con el objetivo de favorecer la igualdad salarial entre mujeres y hombres, se incluyen medidas para que la AGE analice las causas o factores asociados a la promoción o trayectoria profesional de las mujeres y a las características de los puestos que ocupan mayoritariamente, con el fin de lograr un diagnóstico sobre la cuestión para la definición y concreción en medidas posteriores. A su vez, se indica que se brindará especial protección a los derechos retributivos de las empleadas públicas durante el embarazo y los periodos que correspondan, en cada caso, a los permisos concedidos como consecuencia del nacimiento, adopción o acogimiento de hijas e hijos. Para la vigilancia de estas medidas declarativas se promovió la creación de la Oficina para la Prevención de la Brecha Salarial, con el fin de fomentar las buenas prácticas que garanticen la correcta aplicación del principio de igualdad efectiva entre mujeres y hombres en materia de retribución63. Queda pendiente, no obstante, una mayor transparencia. Sería aconsejable la publicación de la información sobre el promedio de las retribuciones del personal por cada grupo profesional o categoría equivalente, desglosada por sexo, en su sede social o página web, en los términos que reglamentariamente se establezcan, siempre respetando la normativa vigente sobre protección de datos de carácter personal64.
2.1.5. Conciliación y corresponsabilidad
Las AAPP deberán facilitar la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, sin menoscabo de la promoción profesional. Previo a la aprobación de la LOI, ya en el I Plan para la Igualdad en la AGE y en el Plan Concilia, aprobado en 2005, se planteaban disposiciones pioneras relativas a: la flexibilización de la jornada, por cuidado de descendientes menores de 12 años o de personas mayores o con discapacidad; la reducción de jornada por guarda legal y por enfermedad grave de un familiar, y la creación de la figura del permiso de paternidad por nacimiento, acogida o adopción, entre otras65. La LOI ahonda en este particular: se insta a la Administración a la adopción de medidas como los permisos y beneficios de protección a la maternidad y la conciliación, así como excedencias y reducciones de jornada. También señala que en las bases de los concursos para la provisión de puestos de trabajo se computará, a los efectos de la valoración del trabajo desarrollado y de los correspondientes méritos, el tiempo durante el cual las personas candidatas hayan disfrutado de permisos y beneficios de protección a la maternidad o paternidad y la conciliación de la vida personal, familiar y laboral66. En 2015, con el II Plan para la Igualdad en la AGE se difunde la "Guía de conciliación de la vida personal, familiar y laboral", que pormenoriza todos los permisos retribuidos y no retribuidos para el personal funcionario y el personal laboral de la AGE, sin perjuicio del desarrollo más ambicioso que desde las CCAA pudiese hacerse en el ámbito de sus competencias67.
2.1.6. Protocolos de actuación frente a empleadas públicas víctimas de violencia de género
La atención especial a las víctimas de la violencia de género se encuentra incorporada en nuestro ordenamiento jurídico en todos los ámbitos en que pudiese tener incidencia, también en el empleo público. La LOI, en su artículo 62 y en la disposición sexta, plasma el compromiso de las AAPP de negociar con la representación legal de los trabajadores un protocolo de actuación para la prevención del acoso sexual y del acoso por motivos de sexo. En cumplimiento de este mandato se aprueba, mediante Acuerdo del 27 de junio de 2011, el Protocolo de actuación frente al acoso en el ámbito de la AGE y sus organismos dependientes68. Uno de los mayores logros al respecto, el de garantizar la seguridad jurídica para la víctima en lo relativo a la posibilidad de movilidad por razón de violencia de género dentro de las AAPP -en beneficio de la efectiva protección y el derecho a la asistencia social integral de la víctima-69, no se recoge explícitamente hasta el II Plan para Igualdad entre Mujeres y Hombres en la AGE y sus Organismos Públicos, donde se plantea la necesidad de "elaborar un procedimiento en materia de movilidad de las empleadas públicas de violencia de género en el ámbito de este Plan". Y no es sino en 2015 cuando se aprueba la Resolución del 25 de noviembre de 2015, de la Secretaría de Estado de las Administraciones Públicas, por la que se concreta el procedimiento de movilidad de las empleadas públicas víctimas de violencia de género.
3. ALCANCE Y EVALUACIÓN DE LOS CAMBIOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
No cabe duda de que España se ha convertido en un referente mundial en diversas políticas de igualdad70. Como en otros contextos, el reconocimiento de la igualdad legal no fue más que el primer paso. Dotarse de instrumentos normativos y de políticas públicas de género71, para derrotar desigualdades que son estructurales, ha sido el objetivo de sucesivas acciones propiciadas por los Estados -convertidos en garantes de la igualdad72-, además, hemos comprobado que las AAPP son un buen escenario para analizar cómo se han cristalizado estas políticas, en un espacio que debe ser pionero en la aplicación de las mismas.
La existencia de una agenda de mujeres, la emulación trasnacional, las recomendaciones internacionales y el ímprobo papel de la ONU y de la UE han sido elementos esenciales que han favorecido la introducción de medidas para la igualdad de género en las instituciones públicas73. Contexto propicio, también, gracias al impulso político y jurisdiccional y, en los últimos años, al protagonismo de la ciudadanía, cada vez más consciente de la importancia de luchar contra la discriminación de género.
El repertorio de medidas adoptadas y que se documentan en este trabajo confirma la consolidación progresiva de la inclusión de la PG en el empleo en el ámbito de las AAPP74. El problema respecto del alcance del éxito de la política, de sus resultados, reside en el calado estructural del problema y en la propia naturaleza de las acciones. Las medidas no solamente deben contemplarse en las leyes sino también concretarse, desarrollarse, aplicarse efectivamente y evaluarse75. Las declaraciones de intereses, los programas estratégicos, las recomendaciones y los planes muestran la preocupación por el problema pero corren el riesgo de quedar en terrenos baldíos76. Así, la aplicación aun tibia de acciones positivas, como el uso de la cláusula de sexo menos representado o el sistema de cuotas respecto de la promoción de mujeres en puestos directivos en el sector público, puede invalidar la apuesta por la igualdad y dilatar en el tiempo la consecución real de la misma77.
REFLEXIONES FINALES. DESGENDERIZAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: VIEJAS DINÁMICAS, NUEVAS ORGANIZACIONES Y POLÍTICAS EN SUSPENSE
Luego de repasar el catálogo normativo y los claroscuros observados queda preguntarse: ¿son las AAPP impermeables a un auténtico enfoque de género?, ¿siguen siendo estructuras genderizadas, esto es, atravesadas por dinámicas propias de las lógicas tradicionales de género?
No cabe duda de que los procesos acaecidos y los actores implicados en la introducción de la PG han propiciado, de una u otra manera, el cambio en la Administración Pública. El efecto acumulativo de estas dinámicas la ha convertido, sin remedio, en una organización más inclusiva y preocupada por la igualdad. No obstante, la explicación del éxito solo parcial del proceso se enraíza en un conjunto de explicaciones complejas.
Por un lado, las desigualdades persisten en todas las esferas. El Instituto Europeo de la Igualdad de Género78, de manera muy clarificadora, indica que, pese a todos los esfuerzos políticos realizados desde hace décadas, la UE "avanza a paso de tortuga" en materia de igualdad. Los sondeos de opinión pública también permiten constatarlo: según datos del Centro de Investigaciones Sociológicas79, el 92,3 % de las mujeres españolas creen que quedan muchas o bastantes cosas por hacer para garantizar la igualdad efectiva entre hombre y mujeres.
Además, las desigualdades son especialmente resistentes en el seno de las instituciones. El simple mantenimiento de las dinámicas rutinizadas puede frenar cualquier innovación, y la cultura organizativa arraigada, cualquier proyecto de cambio. Lo cierto es que la implementación de normas y las acciones diseñadas por los decisores olvidan, en ocasiones, que las AAPP no son neutras, pues "en los procesos de implementación se siguen (re)definiendo los objetivos y contenidos de las intervenciones públicas -de modo que no [son] solo el poder legislativo y los responsables políticos quienes elaboran las políticas públicas-"80. Al mismo tiempo, las acciones para la igualdad de oportunidades, en general, se ven ralentizadas al producirse el conocido como "choque paradójico entre principios burocráticos" que pugnan, por un lado, por el cumplimiento de la política encomendada y, por el otro, por los principios patriarcales que, por el contrario, demandan su desaparición81.
En el plano laboral, como en el resto de ámbitos sectoriales, el triunfo de la política de igualdad de género depende, en buena parte, de la voluntad política de los dirigentes82, de la disposición de los formuladores de política y de quienes implementan las acciones para incorporar la PG. En definitiva, el éxito de las medidas depende de un entorno que en los planos social, político y económico sea favorable a introducir la PG en las políticas finales83. En los últimos tiempos, las dificultades para una igualdad de oportunidades efectiva han sido evidentes, y "las políticas de austeridad, las dinámicas de des-democratización y la aparición de partidos de extrema-derecha han supuesto un freno para la política en toda Europa". En todo caso, la contestación social está llevando a la movilización a favor del régimen socialdemócrata de género y en contra de la desaceleración de los hitos sobre igualdad de género previamente alcanzados84. La situación post covid-19 comporta aún más incertidumbre, seguramente una crisis económica y la redefinición de las prioridades del Estado, con las implicaciones que se puedan desprender para la política de igualdad de género.
A modo de conclusión cabe decir, como ya indicaba Alfama85, que "tras décadas de igualdad formal, de desarrollar acciones positivas, de impulsar la transversalidad o mainstreaming de género y de posicionar la igualdad como prioridad política en normativa de alto rango, no se ha conseguido materializar este compromiso de la forma esperada". El cambio incremental, paso a paso, parece no haber tenido éxito, lo que indicaría que se requiere, más bien, de nuevas estrategias para una transformación real. Quizás cambios más radicales o estructurales. Al menos, apostar por compendiar las estrategias de igualdad de trato, GM86 y acciones positivas de manera combinada, lo que implica agregar a todas las políticas, de forma prioritaria y trasversal, la "potencialidad género-transformativa"87. Sin olvidar los techos de cristal, los suelos pegadizos, las segregaciones vertical y horizontal y la necesidad de apostar por la presencia de mujeres líderes en las AAPP como referentes y modelos para el cambio en las organizaciones y en las sociedades. Siguiendo a Cornell88, identificamos la clave del éxito para la equidad de género en la verdadera desgenderización de las AAPP, que vendría de la mano de una ética administrativa impregnada en valores de igualdad de género como indicador de organizaciones más democráticas, permeables y de calidad. "La equidad de género es probable que tenga éxito en la medida en que deje de ser una política específica, sacada del estante de vez en cuando, para incrustarse en la cultura organizacional"89.