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El proceso que se requiere para que un grupo social o una comunidad pueda alcanzar de manera colectiva y sostenible, una serie de objetivos o logros con los que se ha comprometido, no solo dependen del apoyo financiero o técnico que puedan recibir, sino que precisa del desarrollo de capacidades tanto de tipo individual, organizacional y social que involucran leyes, estrategias, políticas, procesos de apoyo, organizaciones que funcionen correctamente y poblaciones educadas y calificadas. Estos cimientos son necesarios para planificar, implementar y revisar sus estrategias de desarrollo tanto en el ámbito nacional como local 1,2.
El concepto de desarrollo de capacidades se ha convertido en una prioridad explícita dentro de las actividades que desarrolla la Organización de Naciones Unidas ONU 3 y trabaja bajo el supuesto de que el desarrollo sostenible de una sociedad involucra su progreso social, su crecimiento económico, la protección del medio ambiente. El objetivo es lograr desarrollo sostenible y el mejoramiento de capacidades es el medio para alcanzarlo.
El marco para el diagnóstico de capacidades del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD 4 consta de tres ejes: Puntos de entrada, Problemas centrales y Capacidades funcionales y técnicas.
En la Figura 1 se aprecia la interacción entre los tres ejes que componen el marco del PNUD para el diagnóstico de capacidades.
En las Figuras 2 a 4, se presentan los componentes de cada uno de los ejes del Marco para el diagnóstico de capacidades del PNUD.
Fuente: Los autores
Figura 3 Puntos de entrada del Marco para el diagnóstico de capacidades del PNUD
Fuente: Los autores
Figura 4 Capacidades funcionales y técnicas del Marco para el diagnóstico de capacidades del PNUD
El objetivo del estudio fue realizar una aproximación al análisis multidimensional de las capacidades funcionales en salud ambiental del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en el modelo del PNUD de interacciones entre problemas centrales y capacidades funcionales.
METODOLOGÍA
Para este caso particular, se estableció que las capacidades deseadas en salud ambiental corresponden a las que están atadas a la experiencia, que fueron definidas como un modelo que responde a los objetivos y estrategias del plan de acción de la Política integral de salud ambiental-PISA 5 y a las responsabilidades institucionales asignadas normativamente 6.
Para la recolección de información, conducente al análisis multidimensional de las capacidades funcionales en salud ambiental, se utilizaron los métodos de revisión documental, entrevista dirigida en aspectos clave y una encuesta comentada 7. Se seleccionaron 84 entidades a las cuales se les aplicó la encuesta de manera personalizada. Se obtuvo información completa de 76 instituciones (Tabla 1).
Tabla 1 Instituciones participantes en la encuesta.
| Instituciones encuestadas | Frecuencia | Porcentaje | Porcentaje acumulado |
| Alcaldía | 22 | 28,9 | 28,9 |
| CAR | 32 | 42,2 | 71,1 |
| Gobernación | 22 | 28,9 | 100,0 |
| TOTAL | 76 | 100,0 |
Las capacidades funcionales actuales en salud ambiental se valoraron examinando cómo aplican a cada problema central. En cada una de ellas se examinó la respuesta institucional actual a partir de una pregunta global y un indicador, planteados en el modelo del PNUD 3. La respuesta institucional se valoró por medio de los criterios de calidad (características intrínsecas de la respuesta), viabilidad (nivel de exigencia y condiciones político-técnicas) y nivel de respuesta (aproximación porcentual o grado frente a una respuesta hipotética óptima). Se consideró que la capacidad funcional actual es similar a la deseada cuando la calidad de la respuesta es aceptable, viable y representa un 80 a 90 % de la respuesta óptima.
Se utilizaron las siguientes fuentes de información: a. Los resultados institucionales individuales obtenidos por medio de la encuesta; b. Información de fuentes secundarias, proveniente de las CAR y las autoridades ambientales, sobre las políticas, estrategias, planes de acción, planes de gestión ambiental regional-PGAR, normativas, actividades, rendición de cuentas definidas o realizadas, relacionadas con salud ambiental, durante el período de 2012 a 2015, o el último período disponible.
RESULTADOS
Los resultados obtenidos del análisis multidimensional realizado con la información obtenida para el nivel de Entorno Favorable y el Nivel Organizacional, se presentan en las Tablas 2 y 3.
Tabla 2 Resumen del nivel de respuesta (%). Nivel Entorno favorable
| Nivel de Entorno Favorable | ||||
| Capacidades funcionales | Problemas centrales | |||
| Arreglos institucionales | Liderazgo | Conocimiento | Rendición de cuentas | |
| Lograr compromisos | 20 | 45 | NA | 25 |
| Diagnosticar la situación | 40 | 50 | NA | 65 |
| Formular políticas y estrategias | 30 | 40 | NA | 20 |
| Presupuestar, gestionar e implementar | 30 | 60 | NA | 20 |
| Evaluar | 20 | 40 | NA | 10 |
Tabla 3 Resumen del nivel de respuesta (%). Nivel Organizacional
| Nivel Organizacional | ||||
| Capacidades funcionales | Problemas centrales | |||
| Arreglos institucionales | Liderazgo | Conocimiento | Rendición de cuentas | |
| Lograr compromisos | 50 | 60 | NA | 20 |
| Diagnosticar la situación | 80 | 80 | 50 | 20 |
| Formular políticas y estrategias | 70 | 70 | 20 | |
| Presupuestar, gestionar e implementar | 60 | 40 | 30 | 20 |
| Evaluar | 40 | 70 | 30 | 20 |
DISCUSIÓN
La consolidación de los resultados institucionales individuales, con respecto a los problemas centrales y capacidades, en términos del nivel de respuesta muestra una heterogeneidad importante. El proceso realizado y los resultados obtenidos, sugieren con fuerza la necesidad de abordar las capacidades funcionales, institucionales y técnicas con un enfoque amplio. Tanto en el diagnóstico como en el desarrollo de las capacidades se requiere este tipo de abordaje que tiene una cierta complejidad. El PNUD 8 recomienda este tipo de enfoque:
“Como los cuatro pilares se refuerzan recíprocamente y dependen fuertemente del contexto, la eficacia de la respuesta aumentará si se combinan medidas aplicables en todos los pilares y en todos los niveles de capacidad en función de la situación local.”
Una manera viable de abordar la complejidad del modelo del PNUD, con el fin de diseñar e implementar un programa de desarrollo de capacidades, consiste en situar las interacciones entre problemas centrales y capacidades funcionales en medio de las características institucionales clave de la salud ambiental en Colombia y aprovechar algunos de los encadenamientos entre problemas y capacidades. En Colombia, la salud ambiental integra el sector salud y el sector ambiental que pueden materializar los propósitos compartidos por medio de la articulación intersectorial: un aspecto clave para lograr la misma consiste en un liderazgo vigoroso.
El liderazgo del sector público tiene un rol central, tanto para interpretar como incidir en las condiciones del entorno, a fin de gestionar su favorabilidad, como en la construcción de instituciones que dispongan del reconocimiento y la fortaleza necesarias para acometer las acciones que se les encargue (arreglos institucionales). Por otra parte, en el desarrollo de los liderazgos y en el seguimiento a la transparencia de su accionar, es relevante fortalecer la rendición de cuentas, basada en un gran nivel de empoderamiento de todos los agentes involucrados, tanto del sector público como del sector privado. Estas dos condiciones, liderazgo público, y empoderamiento social, constituyen un círculo virtuoso que permite fortalecer las capacidades en proyectos de alto interés social. En el marco de este encadenamiento es posible fortalecer las otras capacidades como el logro de compromisos y las de tipo institucional y técnico (diseño de políticas, implementación, evaluación, etc.).
A continuación se presentan las alternativas que expresan las recomendaciones metodológicas para la implementación de capacidades en salud ambiental. Cada una de las alternativas genera caminos, procesos y costos diferentes, aunque es por completo posible que existan elementos compartidos por las mismas. Como recomendación, se trata de brindar elementos que permitan tomar decisiones con respecto al camino a seguir en el desarrollo de las capacidades en salud ambiental, vale decir una de las alternativas o una combinación de las mismas. Una vez tomada la decisión será necesario planear e implementar de manera específica las estrategias de desarrollo de capacidades.
Alternativa 1
Esta alternativa va de los problemas de base a las capacidades institucionales, para ajustarse luego a las políticas y necesidades ambientales/poblacionales.
Eje de encadenamiento: liderazgo, rendición de cuentas, empoderamiento, entorno favorable, capacidades institucionales.
Alternativa 2
Esta alternativa va de las capacidades funcionales a las capacidades institucionales en el marco de los problemas, las políticas y necesidades ambientales/poblacionales.
Eje de encadenamiento: Capacidades funcionales, liderazgo, rendición de cuentas, empoderamiento, entorno favorable, capacidades institucionales.
Alternativa 3
Esta alternativa va de las capacidades institucionales a las políticas y estrategias, en el marco de los problemas y las capacidades funcionales.
Eje de encadenamiento: Capacidades institucionales, liderazgo, rendición de cuentas, empoderamiento, entorno favorable, capacidades funcionales.
