Jerónimo Ríos Sierra^**

^* Artículo enmarcado como producto del Grupo de Entorno Económico de las Organizaciones de la Facultad de Administración, Finanzas y Ciencias Económicas, clasificado en categoría A en Colciencias, de la Universidad EAN.
^** Doctor en Ciencias Políticas de la Universidad Complutense de Madrid; magíster en Política y Democracia, de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED); magíster en Relaciones Internacionales y magíster en Estudios Contemporáneos de América Latina, de la Universidad Complutense de Madrid. Profesor asociado de la Facultad de Administración, Finanzas y Ciencias Económicas, de la Universidad EAN. Bogotá, Colombia. Correo electrónico: jriossie@universidadean.edu.co.

Referencia: Ríos, J. (2017).La Unión de Naciones Suramericanas y la Alianza Bolivariana para los Pueblos de nuestra América: ¿otra década perdida? Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad. 12(2), 111-131. DOI: http://dx.doi.org/10.18359/ries.2310

Recibido: 26 de septiembre de 2016
Evaluado: 28 de octubre de 2016
Aprobado: 10 de noviembre de 2016

Resumen

El propósito del siguiente trabajo es reflexionar respecto del alcance y sentido de las últimas dos décadas transcurridas en la integración regional latinoamericana a nivel intergubernamental. Además, se abordan dos esquemas propios del regionalismo posliberal, como son ALBA y Unasur. Dos esquemas que aunque responden a formas diferentes de entender la región, una desde Venezuela, la otra desde Brasil, hasta el momento, no ofrecen grandes resultados, lo cual dista de consolidar, en sentido estricto, un escenario regional poshegemónico. Si a ello se unen factores inalterados, propios de la región, como la polaridad ideológica o el nacionalismo westfaliano, y factores coyunturales como la crisis política y económica actual de Brasil o Venezuela, o la emergencia de iniciativas de nuevo regionalismo como la Alianza del Pacífico, es posible entender el momento de incertidumbre que ha acompañado al regionalismo latinoamericano en las últimas dos décadas.

Palabras clave: regionalismo abierto, regionalismo posliberal, América Latina, Unasur, ALBA.

Abstract

The purpose of this paper aims to reflect on the scope and meaning of the last two decades of Latin American regional integration. Specially, two schemes of post-liberal regionalism are studied, as ALBA and Unasur. These two schemes respond to two different ways of understanding the region, one from Venezuela, the other from Brazil. However, up to now, they do not offer great results or consolidate, strictly speaking, a post-hegemonic regional scenario. Anyway, we cannot forget other factors in understanding the uncertainty that characterizes the Latin American regionalism: factors such as ideological polarity and Westphalian nationalism, and other economic factors such as the current political and economic crisis in Brazil or Venezuela, or the emergence of new regionalism initiatives such as the Pacific Alliance.

Keywords: Open-regionalism, post-liberal regionalism, Latin American, Unasur, ALBA.

Resumo

O objetivo deste trabalho é refletir sobre o alcance e significado das últimas duas décadas passadas na integração regional na América Latina em nível intergovernamental. Além disso, se abordam dois esquemas próprios do regionalismo pós-liberal são abordados, como ALBA e da Unasul. Sao Dois esquemas que, embora, respondem a diferentes maneiras de entender a região, uma dasde a Venezuela e a outro do Brasil, até o momento, não oferecem grandes resultados, o qual diverge em consolidar, estritamente falando, um cenário regional pós-hemogenico. Se a eles se unem fatores inalterados, próprios da região, como a polaridade ideológica ou o nacionalismo de westfáliano, e fatores conjunturais como, a crise política e ecónomica atual do Brasil ou a Venezuela, ou surgimento de iniciativas de novo regionalismo como o ligamento Pacific Alliance é possível entender o momento de incerteza que tem acompanhado o regionalismo latino-americana nas últimas duas décadas.

Palavras-chave: regionalismo aberto, regionalismo pós-liberal, América Latina, Unasul, ALBA.

Introducción

Este artículo invita a reflexionar sobre la situación actual de la integración regional latinoamericana, la cual lleva en continuo diseño varias décadas, gravitando en torno a un espagueti-bowl que dificulta la construcción de un escenario geopolítico de convergencia. Así, las siguientes páginas se preguntan acerca de cómo se puede entender actualmente la integración regional latinoamericana. De esta pregunta se deducen otras como: ¿cuál es el alcance actual del regionalismo posliberal?, ¿en qué situación se encuentran los proyectos poshegemónicos iniciados durante la década pasada?, ¿es posible hablar de una nueva etapa regional al albor de los proyectos regionales derivados del progresismo latinoamericano?

La hipótesis que acá se plantea es la de entender que, tras algo más de una década de regionalismo posliberal, la construcción regional experimenta una suerte de acumulación de 20 años perdido. El escenario suramericano o latinoamericano aún se encuentra en proyecto, habida cuenta de los resultados que ofrecen los dos esquemas objeto de estudio y que son los más representativos de la última etapa del regionalismo latinoamericano: por un lado, la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) que no termina por construir una alternativa de integración sólida; por otro lado, la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), el proyecto chavista espoleado por la noción de socialismo del siglo XXI, que se encuentra en unaprofunda crisis de identidad, fruto de la difícil situación económica y política que atraviesa Venezuela. Si a ello se añade que el Mercado Común del Sur (Mercosur) continúa entre una unión aduanera imperfecta y un mercado común precario y la Comunidad Andina (CAN) sigue sin superar una crisis existencial que dura una década, todo invita a pensar que ni el regionalismo posliberal ni su predecesor -el regionalismo abierto- han cumplido con su responsabilidad de converger los Estados latinoamericanos hacia una entidad sólida de integración regional.

Además, no se pueden olvidar otros factores constantes, como la persistencia de nacionalismos en clave westfaliana, la nueva apuesta por volver alregionalismo abierto, como evoca la Alianza del Pacífico, o las posibilidades que encuentra el escenario interamericano en la nueva relación a la que aspiran Washington y La Habana. Así, lo cierto es que las certidumbres son pocas y las posibilidades múltiples.

Dicho esto, el siguiente trabajo se organiza en torno a cuatro partes. En la primera, se reflexiona teóricamente sobre los enfoques y múltiples teorías que, desde las relaciones internacionales, invitan a entender América Latina. De esta manera, se presentan las posibilidades que ofrecen, entre otras, el neorrealismo, constructivismo, neofuncionalismo, institucionalismo o posestructuralismo. Todos ofrecerían múltiples posibilidades en la comprensión de los cambios regionales acontecidos en el continente.

Tras ello, se describe cómo ha evolucionado la integración regional latinoamericana, especialmente desde la década de los noventa hasta la actualidad; esto es, desde el regionalismo abierto hasta el regionalismo posliberal y en cuya presentación subyace, en todo caso, una senda interpretativa más próxima al posestructuralismo. Esto se concretaría, si cabe más, con el análisis de los dos esquemas de integración objeto de estudio: ALBA y Unasur.

Finalmente, se concluye planteando horizontes, incertidumbres y renovados paradigmas que, posiblemente, definirán los campos de estudio sobre la región en el corto y mediano plazo.

Cómo comprender (o no) a América Latina desde la teoría de las relaciones internacionales

La integración regional latinoamericana acepta una prolífica teorización que, sin embargo, puede arrojar resultados de carácter dispar en función del enfoque o la teoría adoptada. A tal efecto, una forma tradicional desde la cual estudiar los esquemas de integración regional, especialmente desde la superación de la Guerra Fría, ha sido el neofuncionalismo. Haas (1958), su máximo precursor, ya en 1958 reconocía que la integración es "el proceso por el cual los actores políticos en diversos y distintos ámbitos nacionales aceptan desviar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o demandan jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes" (p. 16).

Dicho así, los parámetros neofuncionalistas entienden la necesidad de configurar procesos de construcción supranacional a partir de la creación de entidades mayormente políticas, en las que la transferencia de competencias soberanas actúe como elemento nuclear. Es decir, una especie de regionalización en la que prima lo común político sobre la base de una arquitectura institucional desde la cual armonizar, multilateralmente, la toma de decisiones conjuntas y la imbricación exitosa entre la agenda ad intra y ad extra de los Estados que conformanel marco regional. Junto a lo anterior, el neofuncionalismo se entiende como una continua aspiración, a modo de spillover que, en muchas ocasiones,desde la crítica es tildado de determinista, en la medida en que, aun dinámico, acaba entendiéndose inevitable. Incluso, el neoneofuncionalismo trata de sobreponerse a esta limitación incorporando un elemento más flexible y pragmático en la construcción paulatina de la región, al entender que lo que importa, por encima de todo, es la disminución de barreras entre Estados y el incremento de posibilidades entre la dimensión social y política de la integración. Esto, trascendiendo de las tradicionales formas estancas desde las que se entiende la integración regional (Wiener y Diez, 2003).

Empero, en estos términos, los enfoques herederos de las aportaciones de Mitrany (1948) no es que contribuyan mucho a entender la integración regional en América Latina. La crisis institucional en la CAN o el estancamiento de Mercosur, más de dos décadas después de su creación, dan buena cuenta del poco funcionamiento de ese spill -over, máxime cuando los esquemas dominantes transitan entre formas imperfectas, a lo sumo, de unión aduanera y mercado común. Asimismo, es difícil aspirar a una agenda temática compartida, erigida desde la transferencia de competencias soberanas, cuando Unasur, que se puede interpretar como el esquema más ambicioso de la región, reconoce en su Tratado Constitutivo el "irrestricto respeto a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial de los Estado" (Tratado Constitutivo de Unasur).

Por su parte, la teoría liberal ofrecería diferentes posibilidades. Aplicando el liberalismo sociológico de Deustch (1957), cabría entender la comprensión de la integración regional desde mecanismos de interacción intergubernamental que favorezcan la creación de comunidades de seguridad. Una interacción asimétrica en los años de la Organización de Estados Americanos (OEA) y en el orden geopolítico de la Guerra Fría, pero crecientemente horizontal, en las últimas dos décadas. De hecho, el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) puede entenderse como un éxito plausible desde esta teoría, más próximo a la concepción trasnacional de la teoría liberal que proponen Rosenau y Czempiel (1992). Lo anterior porque estos se aproximan a un concepto como el de agenda negativa, en la cual amenazas y riesgoscompartidos, desde una representación trasnacional, ameritan respuestas convergentes, que en Unasur cuando menos se identifican con efectos de seguridad energética, seguridad alimentaria o seguridad ambiental, y frente a las que el Estado necesita de mecanismos cooperativos para optimizar sus respuestas eficaces al respecto.

Por otro lado, recurriendo a la teoría liberal republicana de Russet (1993) o Doyle (1997), amparada en lo que podríamos denominar como consenso liberal sobre la construcción de paz,la democracia queda salvaguardada partiendo de sus elementos plurales que irían desde la Resolución 1080 de 1990 de la OEA, hasta las propias cláusulas democráticas que permitieron a Mercosur o Unasur excluir, por ejemplo, a Paraguay de la integración regional tras el golpe parlamentario de 2012. Sin embargo, la salvaguarda democrática, más bien, funge como un elemento más en la forma como se entienden las relaciones políticas intergubernamentales latinoamericanas donde más bien, y ante todo, podría decirse que impera, al menos en la forma, una mayor proximidad al liberalismo institucional presente en Young (1993) o Levy (1993). Es decir, la integración se comprende como el referido espagueti-bowl, necesario para comprender que la integración institucionalizada -a diferencia de la experimentada en los años del viejo regionalismo- permite y promueve la cooperación entre Estados, así como la creación de mutuas oportunidades y la consecución de compromisos comunes.

Estas tres dimensiones liberales convergen en algún punto en el recurrido concepto de interdependencia compleja que podría encontrarse en partede la arquitectura regional latinoamericana. Ello, en la medida en que: 1) la seguridad, en sentido militar, no es importante en el continente; 2) la expansión de mercados, el intercambio comercial y la liberalización de la economía han sido nucleares en los últimos dos decenios; 3) se observa una mayor semejanza y complementariedad en la agenda interna y externa de los Estados -aunque lastrada por una noción westfaliana de la soberanía y un profundo alineamiento ideológico, y 4) nuevas formas de poder se diluyen en marcos institucionales que terminan por responder a intereses regionales adaptados a una confluencia de liderazgos, de Brasil con Unasur o de Venezuela con ALBA.

Incluso, cabría pensar en un cuarto paradigma liberal, que serviría para entender la integración regional latinoamericana en los últimos años. Por ejemplo, Moravcsik (1997) reconoce, dentro de su teorización sobre el liberalismo en las relaciones internacionales, un liberalismo ideacional, uno comercial y uno republicano, igualmente identificables en el continente. Como los define Grasa (2015):

El liberalismo ideacional se focaliza en la compatibilidad de las preferencias sociales respecto de bienes colectivos fundamentales como la unidad nacional, las instituciones políticas legítima y la regulación socioeconómica. Por su parte el liberalismo comercial se centra en los incentivos creados por las oportunidades para las transacciones económicas transfronterizas. El liberalismo republicano, a su vez, se focaliza en la naturaleza de la representación doméstica y en las posibilidades que resultan de la búsqueda de conductas orientadas a obtener rentas y réditos. (p. 118)

Dicho de otro modo, desde el liberalismo ideacional se puede comprender de qué modo el hastío con el nuevo regionalismo y las políticas del Consenso de Washington confluyen con el giro a la izquierda y una nueva manera de agregar intereses en la esfera regional latinoamericana en torno al referido regionalismo posliberal. Frente a este, el idealismo comercial encontraría un prolífico campo de análisis en la relación de los años del aperturismo económico y comercial de la región, coincidente con los inicios del orden geopolítico de posguerra fría y los Gobiernos conservadores del continente en la década de los noventa. Finalmente, el liberalismo republicano encontraría importantes posibilidades de teorización en la integración de las agendas de los Estados más influyentes de la región sobre los esquemas de integración aparecidos, como sucede con Brasil y Unasur, y Venezuela y ALBA.

Otras opciones de interpretación del regionalismo latinoamericano pueden encontrarse en el constructivismo y el posestructuralismo. El constructivismo cobra fuerza con el fin de la Guerra Fría y a tenor de la incapacidad explicativa, al respecto, de neorrealismo y neoliberalismo. Así, uno de los elementos más importantes es la construcción de actores o escenarios regionales desde la centralidad de ideas, valores, identidades, intereses, significados intersubjetivos e intencionalidades colectivas. De esta manera, elementos como el contexto cultural o la identidad colectiva, destacadas por Katzenstein (1996), estarían presentes en la nueva forma como se entiende lo latinoamericano, en oposición a lo hegemónico, desde inicios de la década pasada. Una suerte de redefinición de la doctrina Monroe (1823) en la que América Latina es para y desde lo latinoamericano un relato de identidad colectiva y cosmovisión compartida, infundida en un pasado común que se inspira, incluso, en imágenes como la de Simón Bolívar. Estos elementos conformarían una identidad regional sui géneris en oposición a lo americano o lo hegemónico, de la cual deriva un interés particular por construir una América Latina más fuerte en el sistema internacional, más influyente en las organizaciones de cariz global y más autónoma de Estados Unidos. Todo, al albor del nuevo contexto multipolar que, en inicio, ofrece el orden geopolítico de Posguerra Fría.

Lo anterior permite, a su vez, nuevas interpretaciones desde el análisis del discurso, sobre cómo entender identidad y práctica social en la integración regional latinoamericana. Esto es, cómo se construye una imagen de contrapoder estadounidense, pero con intereses ni mucho menos homogéneos e igualmente politizados, ya no solo desde los Gobiernos, sino además desde los movimientos sociales contra-hegemónicos o las oposiciones políticas de sesgo conservador. De hecho, ahí reposa una de las posibilidades teóricas del constructivismo frente a otras teorías:

[…] la diversidad de intereses resultante hace que las opciones potenciales de los actores sean también variadas y, por tanto, difíciles de prever. De ahí la necesidad de estudiar la construcción de los intereses nacionales de los Estados para entender su comportamiento en política exterior. La práctica social que se desarrolla mediante interacciones que parten de identidades diversas e intereses plurales conforma una política internacional especialmente compleja para cuyo estudio el social constructivismo parece estar mejor preparado que las corrientes dominantes hasta los años noventa. (Ibáñez, 2015, p. 203)

Lo anterior se aproximaría a las perspectivas posestructuralistas de Ashley y Walker (1990) o Der Derian y Shapiro (1989), quienes se sirven de instrumentos teóricos provenientes de la Escuela de Frankfurt, teorías críticas o anotaciones poscoloniales. Incluso, algunos referentes latinoamericanos como Quijano (1991), Mignolo (2010) o Castro Gómez y Grosfoguel (2007) van más allá de comprender la modernidad como fracaso histórico para señalar que lo prioritario para entender las relaciones internacionales, y en particular el alcance y sentido de lo latinoamericano, pasa por el análisis crítico de los discursos y la deconstrucción de un capitalismo epistemológico que es tan sutil como dominante en la región.

Finalmente, la comprensión regional de América Latina no puede dejar de lado la teoría neorrealista que, pese a todo, sigue dominando buena parte del análisis científico social de las relaciones internacionales en general, y de los estudios latinoamericanos, en particular. Así, la instrumentalización de las organizaciones internacionales, y en el caso regional, de los diferentes esquemas e instituciones de integración intergubernamental, la pervivencia de códigos geopolíticos e intereses nacionales confrontados, la continuidad de disputas fronterizas irresolutas o una percepción de la soberanía en clave westfaliana -que recela de la transferencia de competencias soberanas a niveles supranacionales- fungen como variables por tener en cuenta para la utilización de marcos de análisis que van desde los clásicos del realismo ofensivo de Mearsheimer (1995) hasta las revisiones neoclásicas de Rose (1998) o las interpretaciones recientes, realconstructivistas de Barking (2011).

Del regionalismo abierto al regionalismo posliberal: dos décadas perdidas

Las últimas dos décadas de integración regional se pueden comprender, con base en lo anterior, de muy diferente manera. A partir de parámetros estrictamente neoneofuncionalistas, se podría afirmar que América Latina, desde una dimensión más pragmática que teórica, ha buscado dar salida a una nueva forma de cooperación intergubernamental más amplia de lo estrictamente comercial que caracterizó a las décadas del nuevo regionalismo. Desde una dimensión liberal, se podría intuir que existe un reacomodo de la región a las nuevas exigencias de la globalización, que pasan por una mayor complementariedad de agendas e instituciones, sobre la base de una mayor atención al principio, ya referido, de trasnacionalidad. Asimismo, desde una interpretación posestructuralista o constructivista, América Latina ha experimentado un proceso paulatino de resignificación de su posición en el sistema internacional, a partir de una perspectiva de oposición con el modelo tradicional de carácter hemisférico e interamericano, dirigido desde Washington. De hecho, se sustantiva un nuevo discurso y una nueva forma de (auto)configuración frente a lo hemisférico, estadounidense o imperialista. Sea como fuere, desde el neorrealismo el pesimismo de la perpetuidad de condiciones inalteradas que se traducen en códigos geopolíticos e intereses poco convergentes desdibujan el alcance real de la nueva etapa integradora que inició en la década pasada.

Todas estas posibles lecturas se imbrican en una realidad de cambio de la integración a nivel regional, como es el regionalismo posliberal. Este no se trata de un proyecto de globalización antihegemónica, pero sí de una nueva forma de entender las relaciones intergubernamentales desde las élites políticas latinoamericanas. Empero, lo hace en mayor concordancia con las estructuras progresistas de gobierno, y en favor de construir una latinoamericanidad particular, en la medida de lo posible, autónoma del norte, pero con intereses particulares de los dos liderazgos más influyentes de Venezuela y Brasil.

El fin de la Guerra Fría marca, de por sí, un cambio en la forma como se entiende la integración regional latinoamericana, habida cuenta de la victoria que experimentan la globalización de los mercados y la necesidad de internacionalizar la economía en su máxima expresión. En ese entonces, la lectura de la integración pasaba, necesariamente, por una clave económica y comercial frente a la que se yuxtaponía una suerte de Gobiernos conservadores en la región, los cuales interiorizan el Consenso de Washington (1989) y sus recomendaciones en cuanto a liberalizar, privatizar y desregular, igualmente evidentes en 1994, bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) o el, posteriormente fracasado, proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Se trataba de romper con el intervencionismo estatal de los años de la sustitución por importaciones y trascender de las dinámicas de integración intrazona. Se redefinen el Pacto Andino (1969) y el Mercado Común Centroamericano (1960), en la CAN (1989) y el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) (1992), respectivamente, además de crearse el Mercosur (1991). Todos estos esquemas compartían la lógica de que la integración económica era la prioridad en una competencia creciente de globalización de los mercados. Se trataba de hacer valer la fórmula "+ Mercado-Estado", en la que el resultado de ese binomio, en principio, era el de aspirar a una mejor sociedad civil, al menos en apariencia, pues la realidad fue todo lo contrario.

La fórmula de desregular, privatizar, externalizar y reinventar el Gobierno bajo el barniz de la eficiencia no era nueva. Desde la Comisión Trilateral (1975) y hasta los trabajos de mediados de los noventa de Gaebler y Osborne (1993), se encuentra todo un constructo teórico, cuya mejor constatación habían sido los Gobiernos neoconservadores de Thatcher (1979-1990) y Reagan (1981-1989). Sin embargo, este conjunto de medidas en América Latina, que reducían las relaciones internacionales a una cuestión de oportunidad y negocio, iban a llevar consigo un debilitamiento de las instituciones de gobierno y una importante brecha social que se traduciría en más de 200 millones de personas viviendo por debajo del umbral de la pobreza y haciendo del continente la región más desigual del mundo (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2014).

Como fruto de lo anterior, se da un importante déficit de legitimidad sobre los Gobiernos conservadores latinoamericanos, lo que precipita un paulatino viraje hacia Gobiernos de izquierda. A la llegada al poder de Chávez, en Venezuela (1999), se suma la victoria del Partido de los Trabajadores de Lula da Silva, en 2001; Kirchner y el Nuevo Peronismo llegan a la presidencia de Argentina en 2003, y Morales y Correa asumen la presidencia de Bolivia y Ecuador en 2006 y 2007, respectivamente.

Este "giro a la izquierda" entiende que el Estado debe retornar a tener una posición prioritaria, hacia adentro de las fronteras, así como en el diseño y la orientación política y social de la integración latinoamericana. Es decir, más intervención en la economía, más gasto público, mejor fortalecimiento de la dimensión social, mayor diálogo político entre los Estados y mejores mecanismos de cooperación, trascendiendo de la economía y el comercio. Se comienza a entender que la integración debe incorporar otras dimensiones diferentes de las que hacían parte del regionalismo abierto. Huelga decir que la coyuntura económica expansiva, unida al auge de los precios del petróleo y al abandono de Estados Unidos, que tiene entre sus prioridades regionales Afganistán e Irak, permite pensar esta nueva forma de entender América Latina desde esta misma. Es una lectura desde un enfoque progresista y desarrollista, que buscará priorizar un nuevo impulso sobre la agenda social y reinterpretar así la lógica integradora en la que América Latina debe ser una construcción regional, estrictamente, para los latinoamericanos.

Es desde este contexto como surgen nuevas formas de reinterpretar la región en términos geopolíticos y geoculturales: ALBA, Unasur Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac). El primero sería un esquema impulsado por Venezuela, con miras a combatir la pobreza y la exclusión social y entendiendo que es imprescindible superar los obstáculos tradicionales de la integración latinoamericana como el intercambio desigual, las reglas comerciales rígidas o la imposición de programas de ajuste; esto, eliminando barreras y aprovechando las ventajas competitivas del intercambio de bienes y mercancías. Al respecto, el petróleo, especialmente durante los años de mayor precio del barril, sirvió de instrumento de intercambio, pero sobre todo de alineamiento e influencia sobre países como Ecuador, Bolivia o Nicaragua, próximos a la noción, tan emergente como posteriormente prolífica, del socialismo del siglo XXI.

Unasur aparece en 2008 como un esquema de integración regional que incorpora, asimismo, dos elementos relevantes para Sanahuja (2010):

[…] con Unasur, en particular, el regionalismo latinoamericano se está redefiniendo en clave suramericana, frente a las tradicionales referencias simbólicas latinoamericanas, que abarcaban toda la región, o los actuales marcos subregionales centroamericano, andino, y del Cono Sur. Como construcción política, "Suramérica" se presenta como el nuevo marco de referencia regional tanto a efectos de las relaciones regionales, y con el resto del mundo. (p. 88)

Y además, se consolida la mejor expresión del regionalismo posliberal, por cuanto se busca:

1) una primacía de la agenda política; 2) otorgar mayor papel a los actores estatales en el marco de las agendas económicas "post Consenso de Washington"; 3) mayor énfasis en una agenda positiva de integración centrada en la creación de instituciones y políticas comunes así como en una cooperación no tanto comercial; 4) mayor preocupación por la dimensión social y las asimetrías en los niveles de desarrollo; 5) mayor preocupación por las carencias en infraestructura regional; 6) mayor atención a la seguridad energética y, 7) a la participación de la sociedad civil en los procesos de integración regional y su legitimación. (Sanahuja, 2008, p. 21)

Todo lo anterior, con un entramado institucional, novedoso, organizado en torno a una Secretaría General, un Parlamento Suramericano y un elenco de Consejos, como Infraestructura y Planeamiento, Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e Innovación y, el más importante, el CDS. Con ello, se dejaba entrever la ambición de un esquema que desde su inicio se encontraba en la apuesta regional de los dos liderazgos más influyentes de la región en ese momento, aunque finalmente terminará quedando más próximo al interés de Brasil (Ríos, 2011).

Por último, y aunque trasciende del objeto de estudio, en febrero de 2010 aparecía la Celac. Un esquema de concertación, prácticamente calcado en sus principios rectores a la OEA, pero que busca relegar, en cierto modo, al escenario interamericano. Para lo anterior se parte de un nivel de diálogo del más alto nivel gubernamental y con una orientación de políticas que, sobre la base de una identidad común, aspira a integrar a los Estados latinoamericanos, sin Canadá ni Estados Unidos, pero sí con Cuba.

Sin embargo, y pese a todo, como podrá verse a continuación, tras una década de regionalismo posliberal, todo invita a pensar que este transita entre incertidumbres y factores, tanto endógenos como exógenos, que invitan, cuando menos, a relativizar el éxito y el poder transformador que, en su inicio, acompañaron a las ideas regionales de ALBA o Unasur.

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América: de la petrodiplomacia al ostracismo

El origen de ALBA debe identificarse como el inicio de una nueva forma de entender la integración regional. Algo "nuevo" frente a lo "viejo", donde lo viejo lo representaba el proyecto ALCA, desvirtuado por la falta de voluntad política de los Estados, mayormente suramericanos, y que en su momento escenificó Hugo Chávez con sus famosas palabras "¡ ALCA, ALCA…, al carajo!" en el marco de la IV Cumbre de las Américas de Mar de Plata, en 2005. Una Cumbre en la que el proyecto hemisférico de integración regional era abandonado, fungiendo como un punto de inflexión clave en una nueva forma de entender el regionalismo a partir de entonces.

Este cambio se remonta unos años atrás, cuando en la Cumbre de Isla Margarita de 2001, aparece por primera vez la idea de ALBA , entonces acogida como un proyecto que debía recalibrar la relación Estado-mercado a nivel regional, a efectos de beneficiar a una sociedad civil interpretada en clave latinoamericana y caribeña, sobre la cual primar la necesidad de espolear acciones que fortaleciesen los derechos humanos, la cuestión de género, el desarrollo sostenible, las minorías étnicas y los sectores más vulnerables de la sociedad civil latinoamericana. ALBA entroncaba, de esta manera, con la noción de un socialismo del siglo XXI, desde donde la noción élite/imperio permitía justificar un esquema deintegración regional de corte socialista, de sesgo populista, antihegemónico y, por extensión, antiestadounidense.

La carga ideológica que suponía ALBA se sustantivaba con algunos elementos que merece la pena destacar. Se buscaba fortalecer la posición de Telesur como un conglomerado mediático continental, sobre la base de una figura jurídica de empresa multiestatal, con los apoyos de Argentina, Cuba, Uruguay y Venezuela. Por otro lado, el petróleo ganaba fuerza como un instrumento de cooperación, basado en lógicas de intercambio con los Estados miembros de ALBA, y se respondía así a una instrumentalización de dicho petróleo como factor de influencia a través, especialmente, de Petrocaribe, Petroandina y Petrosur (Altmann, 2009).

Además, otras iniciativas como la creación del Cono Energético Suramericano en 2006, la firma del Tratado Comercial de los Pueblos, entre Cuba y Venezuela y Bolivia (los dos protagonistas energéticos más influyentes del continente), o el protagonismo de Venezuela en la I Cumbre Energética Sudamericana de abril de 2007, en Isla Margarita, ponían de manifiesto la importancia de la energía como elemento para entender la nueva cooperación e integración regional del continente; ello, con base a una profunda carga ideológica que respaldaban Venezuela y su capacidad petrolera en la región (Altmann, 2008).

Finalmente, cabría añadir la proximidad de ALBA, y también Unasur, con el Banco del Sur, creado en diciembre de 2007 por Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay y Venezuela, y cuya intención era crear una arquitectura financiera internacional, paralela a las instituciones de Bretton Woods, que confiriera una suerte de soberanía financiera, especialmente en lo que afecta al control de recursos y las condiciones de devolución de préstamos para los países latinoamericanos. Empero, su alcance ha quedado desdibujado con los años, alineado con pequeños proyectos alejados de los macroproyectos inicialmente planteados. Basta recordar que de la partida, inicialmente soñada, de 300.000 millones de dólares, apenas se ha ejecutado hasta 2015 poco más de 7000 millones. Debe destacarse que, en todo caso, se ha respetado la lógica de reducir asimetrías entre los Estados regionales, mejorar una distribución más equitativa y reducir la dependencia de la economía estadounidense.

A pesar de lo anterior, especialmente entre 2009 y 2015, la evolución de ALBA ha lastrado una serie de debilidades. En primer lugar, ALBA no ha construido ese escenario de multilateralismo colaborativo que, en su momento, algunos países como Venezuela criticaron de ALCA. La discusión sobre el alcance y el sentido de ALBA ha estado siempre dificultada por la fuerte impronta ideológica y por el protagonismo de Venezuela que, finalmente, casi ha hecho depender a ALBA de la voluntad de Caracas.

De hecho, en muchas ocasiones, por el propio carácter antihegemónico de ALBA, este esquema de integración es más bien de un esquema excluyente con las formas de diálogo interamericano que invita a posicionamientos expresos al respecto y los cuales, en su momento, llegaron a generar críticas, por ejemplo, de Brasil. En más de una ocasión, el entonces presidente Lula da Silva criticaba a ALBA al sostener que había que abandonar la ideología en las relaciones comerciales y que era imprescindible escapar de maniqueísmos integradores, habida cuenta de que Venezuela, entre otras cuestiones, le vendía el 85% de su petróleo, precisamente, a Estados Unidos. Es más, ALBA responde a una particular forma de entender la región latinoamericana frente a otra, alternativa, no excluyente, como la de Unasur. Así, la confluencia de liderazgos dispares, especialmente entre Venezuela y Brasil, invita a pensar en una suerte de patrimonialización del liderazgo regional,a través de procesos de cooperación intergubernamental que, finalmente, han terminado duplicando estructuras no tan convergentes como pareciera en un inicio. Basta recordar cuando en la III Cumbre Presidencial de Unasur, celebrada en Cartagena, Colombia, el 27 de enero de 2008, el borrador del Acta Constitutiva de Unasur no era aprobado por todos sus miembros, más que nada por las resistencias de algunos de los integrantes de ALBA (Altmann, 2008).

El resultado es que ALBA llega y se desarrolla en esta década como un escenario de profunda polaridad con Estados Unidos, pero también con otros Estados de la región como Colombia, con quien Venezuela va a sostener una importante confrontación ideológica que acaba implosionando en la CAN, con la salida del Gobierno bolivariano para entrar a Mercosur. Tal era el nivel de confrontación que, desde ALBA, en algún momento se llegó a plantear una eventual alianza militar contra el principal aliado de Washington en la región. Así, más bien, ALBA terminaba siendo un escenario de influencia en el Caribe y Centroamérica, principalmente por la proximidad ideológica con Nicaragua, pero extensible, en menor medida, a otros países como Honduras y Guatemala, que pasaron a formar parte de ALBA desde 2007.

Por todo, puede reconocerse que el mayor valor agregado de ALBA es más simbólico y retórico que programático, lo cual no es óbice para reconocer la originalidad de la creación de una cesta de productos y servicios locales de los países miembros, que sirve como instrumento de compensación del pago de la factura petrolera a Venezuela. Esto, reafirmando la estrategia de Chávez de buscar que la deuda se convirtiese en un mecanismo de integración, al tomar como referencia parte de la experiencia positiva que, en algunos términos, se había desarrollado en los últimos años con países como Cuba, Argentina o Uruguay.

No obstante, cabe cuestionar de ALBA, a tenor de las experiencias de los últimos años, en primer lugar, si verdaderamente ha construido algo real en torno a la idea de socialismo del siglo XXI. Es decir, es destacable la filosofía de algunos de los proyectos y la narrativa de los objetivos misionales del esquema integrador, pero no pareciera que su alcance e impacto haya tenido un resultado transformador a tal efecto. De hecho, buena parte de las tendencias de mejor distribución de la riqueza o mejoramiento a los condicionantes sociales han venido ligados, más bien, al ciclo expansivo de la economía que se proyectó en el continente hasta 2013. Así, ALBA pareciera un proyecto ideológico que es cercano en muchas ocasiones al peronismo argentino de los años cuarenta o al personalismo simbólico que, como confrontación clásica a la idea de hegemonía o imperio, personifica Fidel Castro (Gratius, 2007). No hay que olvidar lo importante que es para ALBA la proximidad con Cuba, tanto por el aporte de las ideas políticas como por su contribución en parte de la logística.

Lo anterior ha dependido de un contexto favorecido por la proximidad ideológica, la bonanza de los precios del petróleo, la excelente situación económica de la región y el distanciamiento geopolítico de Estados Unidos que, en todo caso, ha servido de alteridad a efectos de construir la particular identidad bolivariana. Se es bolivariano porque se rechaza lo norteamericano. No obstante, la realidad actual es bien distinta a la de hace unos años. El precio del petróleo por debajo de 40 dólares el barril, la economía venezolana desplomada, la proximidad de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos, el cambio de Gobierno en Argentina y la influencia creciente de Washington sobre Centroamérica y el Caribe ayudan a comprender la situación desdibujada, teñida de ostracismo y, por ende, de incertidumbres, por la que ALBA atraviesa en la actualidad.

¿El Mercado Común del Sur como núcleo duro de la Unión de Naciones Suramericanas?

Tradicionalmente, Brasil se ha encontrado ante una disyuntiva regional/global en lo que respecta a su proyección internacional (Caballero, 2011). Una proyección que, hasta hace algo más de dos décadas, se orientaba más a la inserción internacional que al plano estrictamente regional. No obstante, es gracias a Mercosur, y con ello a la estrategia compartida, tanto por Cardoso como por da Silva, que el escenario regional latinoamericano pasa a concebirse como enclave prioritario para los intereses brasileños.

El hecho de que Brasil sea a Mercosur lo que Mercosur a Brasil, es decir, una pieza indisociable en este escenario de integración regional, resulta sumamente importante para comprender de qué modo el influjo brasileño ha ido definiendo el camino por seguir para Mercosur; máxime, cuando ALCA se dispuso como un riesgo capital que podía diluir el proyecto presentado por el Mercosur.

Asimismo, esta  mayor proximidad a la región explica el protagonismo y la apuesta brasileña por espolear y fortalecer el escenario regional que ofrece Unasur y que, desde el inicio, construye un proyecto de cooperación intergubernamental de cariz político y social, pero que no se debe obviarse construye (potencialmente) sobre las estructuras económicas de la CAN y Mercosur. Una Unasur que, en cierto modo, debe entenderse como un proyecto próximo al imaginario regional latinoamericano que construye Itamaraty, desde una concepción neodesarrollista, cuyos pilares son la democracia, el comercio y la seguridad, y junto a ellos la negociación, el diálogo político y la resolución pacífica de los conflictos (Sanahuja, 2012).

El proyecto unasureño, en cierto modo, contrasta con el ideologizado proyecto venezolano. A diferencia de ALBA, Unasur aspira a hacer de Suramérica una región desmilitarizada, sin presencia permanente de tropas extra-regionales y cuya impronta queda evidente en el CDS. Además, concibe como prioridad el hecho de reducir la impronta ideológica que, por ejemplo, ha llevado a Venezuela a disidencias notables con países como Chile, Perú o Colombia en los últimos años.

Brasil es consciente de que un protagonismo mediador, que armonice potenciales conflictos regionales y dirima posibles desavenencias, respalda notablemente su proyección de líder en el escenario regional suramericano. A tal efecto, se comprende el protagonismo nuclear que cobra el mencionado CSD, desde el cual se han desconectado algunas de las crisis políticas más importantes de los últimos años, como la agitación social tras la matanza de Porvenir, en Bolivia en 2008; la gestión de la crisis colombo-venezolana derivada de los bombardeos de la fuerza aérea colombiana en territorio ecuatoriano, también en 2008; el motín policial contra Rafael Correa en 2010; o, más recientemente, la posición a favor del depuesto presidente paraguayo, Fernando Lugo, tras los disturbios de 2012. También, el carácter mediador brasileño se pudo observar cuando, tras la nacionalización del gas boliviano, hasta entonces comprado mayoritariamente por Petrobras y tras cuya operación estaba Chávez, Brasil superó las tensiones inicialmente surgidas, por cuanto que de fondo alzaprimó la relación estratégica con el país. Como señala Serbin (2008):

Brasil busca desarrollar una política consistente de influencia moderada en la región, con bajos costos políticos y, frecuentemente una diplomacia activa pero cautelosa. En este sentido, Brasil evita involucrarse en conflictos regionales y más bien asume un papel conciliador, cambiando la relación con América del Sur no sólo en términos de mayor interdependencia económica sino también de una mayor responsabilidad política del país en su entorno geográfico más cercana a través de un soft power (más) propio de una potencia mediana. (p. 144)

Otra gran diferencia de Brasil y de Unasur con respecto de Venezuela y ALBA reside en la percepción y relación que guarda con Estados Unidos y la Unión Europea. Unasur mantiene un diálogo político mucho más afable y distendido, gracias al sistema político confiable brasileño, su mayor compromiso comercial y seguridad jurídica, su independencia de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) o sus excelentes relaciones con la Unión Europea, entre otros. Asimismo, pese a que Brasil busca más una agenda regional cooperativa, erigida desde el binomio indisociable de la concordia política y el desarrollo, y Estados Unidos opta más por los acuerdos bilaterales vinculados con la agenda de seguridad, lo cierto es que convergen en numerosas cuestiones regionales pertinentes con América del Sur. Una de ellas, de gran importancia, es la estrategia en el juego político promovido desde Venezuela. Una estrategia, la brasileña, claramente dominada -más allá del discurso político- por el pragmatismo, la estabilidad política del país y el interés económico, energético y comercial de la integración regional y su proyección exterior.

A pesar de todo, el aspecto nuclear -a la vez que irresoluto en estos años- es cómo Brasil puede resolver su liderazgo regional suramericano e integrarlo con el propio devenir de Unasur. Para ello, es prioritario no solo consolidar su arquitectura institucional y su credibilidad como entidad regional, sino además el resolver cómo complementarse con el Mercosur, e incluso con la CAN, y así institucionalizarse en un mismo escenario regional.

Es en este contexto donde Brasil debe enfrentarse a dos desafíos de suma importancia: la conciliación de múltiples espacios de inserción global y regional, y la necesidad de dotar a los ámbitos supranacionales de actuación en Unasur. Todo, con una dosis suficiente de credibilidad, en la que factores como la diversidad, la asimetría y la gobernabilidad operan como variables de trascendencia, imposibles de obviar. De hecho, ambos retos, después de siete años de vida de Unasur no se han resuelto.

Lo anterior es muy importante porque Mercosur, en su dimensión ampliada con Venezuela, además de cumplir con su cometido de integración regional en el espacio sudamericano, se ha servido de una red de preferencias comerciales que abarca a otros miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración, como Chile y Bolivia, engrosando en sus objetivos políticos la defensa de la democracia y los derechos humanos, entre otros. Desde esta eventual tesitura, Mercosur y Unasur partirían, ab initio, de un cometido económico y político similar, cuya mayor diferencia reposaría en el hecho de que, desde Unasur, se abordan cuestiones como la infraestructura física y la complementación energética, no previstas en Mercosur. Ello, unido al hándicap de distar, todavía notablemente, del grado de compromiso, institucionalización y desarrollo del que goza, más allá de sus dificultades, Mercosur.

Resulta difícil albergar ese potencial horizonte que, sin duda, espolearía la integración regional suramericana. Mercosur continúa inmerso, tras los años, en una etapa compleja, producto de la ineficacia de sus instituciones para mantener los objetivos comunes que impulsaron los Estados miembros a inicios de los noventa. El proceso de integración no ha avanzado como se desearía, pues Mercosur transita entre una unión aduanera incompleta y una precaria zona de libre comercio. Empero, tampoco se puede negar que una proyección de Unasur pueda revitalizar no solo el proyecto mercosureño sino también una CAN en profunda crisis. Una crisis desdibujada por la falta de voluntad política, la polaridad ideológica y la negociación individual en 2006 de Colombia y Perú, con motivo de los últimos tratados de liberalización comercial con la Unión Europea y Estados Unidos.

En conclusión, si el liderazgo brasileño fuera capaz de atraer el horizonte que plantea Unasur al sentido mercosureño, cabría pensar la posibilidad de que ambos espacios se potenciasen recíprocamente, sirviendo el segundo de núcleo duro para la integración regional sudamericana, y haciendo de Brasil el principal referente, con unos objetivos económicos, políticos, comerciales y sociales compartidos y próximos al ideario regional sudamericano que particularmente concibe. De no conseguirlo, también cabe la posibilidad de que Mercosur se diluya en Unasur, que no termine de avanzar y, con ello, se constituya un nuevo horizonte de oportunidades para las alternativas que presenta el discurso venezolano en la región y que Brasil no comparte.

No obstante, hasta el momento y desde Unasur, aunque las expectativas en infraestructura iniciales quedan muy lejos, se ha cumplido con algunos proyectos, en cierto modo, menores, como la creación de la Carretera Interoceánica que unió Perú con Brasil, o el Gasoducto Transcaribeño colombo-venezolano. Sea como fuere, y más allá del CDS, que sí ha funcionado eficazmente, por el momento, el resto de la arquitectura institucional apenas ha tenido relevancia alguna.

Por todo, y tras varios años de potenciales posibilidades, pareciera que el efecto luna de miel, que en sus inicios acompañó a Unasur, poco a poco se ha ido diluyendo. No se ha avanzado en la articulación con la CAN y el Mercosur, y no se han superado las debilidades institucionales supranacionales, con excepción del CDS. De este modo, son incertidumbres y proyectos por consolidar los que siguen acompañando la noción de regionalismo posliberal en América Latina en torno a su representación en Unasur.

Conclusiones

Dicho lo anterior, se pueden recoger diferentes conclusiones que, seguramente, seguirán siendo objeto de estudio y reflexión en el futuro inmediato de las relaciones geopolíticas en y de la región. En primer lugar, América Latina, en lo que afecta a su integración, transcurre por tiempos de incertidumbre, que ha estado marcada por los escasos resultados que arrojan los esquemas integradores más característicos de la integración posliberal, como son Unasur y ALBA, así como por la crisis económica y política de dos de los países que, en los últimos años, más han influido y espoleado las nuevas formas de diálogo regional en el continente como son Brasil y Venezuela.

A ello hay que añadir el posible viraje conservador de algunos de los Gobiernos de la región, como Argentina, Paraguay o Perú, que en inicio, pareciera, se sienten más próximos al alcance y sentido del regionalismo abierto que al del posliberal. La apuesta por uno u otro modelo, o la búsqueda de la convergencia de ambos, la marcará, nuevamente, la voluntad política de los Estados y el nivel de desarrollo institucional que los esquemas posliberales puedan mostrar en el corto plazo, sobre todo, si en verdad se materializa un verdadero cambio de color ideológico en los Gobiernos del continente.

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