A. Del gobierno del general Reyes a la reforma constitucional de 1910

Colombia padeció la cruenta Guerra de los Mil Días entre el 17 de octubre de 1899 y el 21 de noviembre de 1902 en la que el gobernante partido conservador resultó vencedor sobre el partido liberal, que se había alzado en armas. La confrontación armada cobró un número de víctimas estimado en 100.000 personas, dejó al país en una penosa situación económica y política y facilitó que el antiguo departamento de Panamá se independizara de Colombia con el auspicio de Estados Unidos de América el 3 de noviembre de 1903. En tal estado de postración nacional, el general Rafael Reyes, un afamado militar, ganó las elecciones presidenciales para el período constitucional 1904-1910¹⁵.

Reyes se propuso llevar a cabo profundas reformas económicas y administrativas para reconstruir y desarrollar el país¹⁶. Dada la crisis que afrontaba, su gobierno optó por una intervención intensa del Estado en la economía, aunque no permanente sino circunstancial¹⁷, enfocada hacia la generación de mayores ingresos fiscales y en la promoción de la productividad, tanto agrícola como industrial. Humberto Vélez nos recuerda las principales y estratégicas áreas de intervención¹⁸: 1) el establecimiento de monopolios fiscales para nacionalizar los tributos (que eran rentas departamentales) 2) el financiamiento estatal de la inversión pública, en especial en la construcción de obra pública como carreteras y ferrocarriles; y 3) el establecimiento de estímulos fiscales para fomentar la industria textil.

Las iniciativas reformistas de Reyes fueron bloqueadas por el Congreso de la República, pues el Ejecutivo pretendía prescindir tanto de los políticos tradicionales como de los partidos políticos. El Congreso no solo negó la aprobación de las facultades extraordinarias para legislar por decreto que había pedido el gobierno para temas como el sistema tributario y la contratación para la construcción y operación de ferrocarriles, sino que además dilató la aprobación de normas vitales para el funcionamiento de la administración¹⁹, como fue el caso de la ley de presupuestos y gastos para la vigencia fiscal del año 1905²⁰. El presidente Reyes superó el bloqueo con la declaración del estado de sitio, el cierre del Congreso²¹ y la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa (ANCL) el 1 de febrero de 1905²².

La ANCL se integró por tres diputados de cada uno de los nueve departamentos del país, sustituyó al Congreso, ratificó casi todos los decretos de estado de sitio dictados por el gobierno; y finalmente, aprobó varias reformas constitucionales dirigidas a concentrar el poder en el Ejecutivo: (i) Amplió el período presidencial de seis a diez años pero solo para el caso en que Reyes quisiera seguir en el cargo; ii) centralizó aún más el poder en la Nación al desintegrar los viejos estados y crear nuevos departamentos; iii) suprimió las asambleas departamentales y modificó las reglas de elección del Senado. En cuanto a la rama judicial, suprimió el Consejo de Estado y puso fin a las magistraturas vitalicias de la Corte Suprema de Justicia, de modo que el 1 de mayo de 1905 Reyes logró integrar el tribunal con nuevos magistrados, que podrían ser reelegidos indefinidamente²³.

En 1909, Reyes parecía estar en el ocaso de su régimen, de modo que convocó a elecciones para integrar el Congreso. Aunque la oposición organizada bajo las Juntas Republicanas (luego Unión Republicana) logró un importante número de escaños parlamentarios, aún se veía lejana la salida de Reyes del poder pues el Congreso era mayoritariamente gobiernista²⁴. Sin embargo, ante una oposición bien organizada, Reyes abandonó sigilosamente el país en junio de 1909 y su dimisión se hizo oficial el 27 de julio de 1909. El Congreso, entonces, eligió a Ramón González-Valencia como presidente de la república; en ese mismo órgano, los partidarios de la Unión Republicana, que agrupaba a conservadores y liberales que buscaban la reconciliación nacional, impulsaron la convocatoria a una asamblea constitucional.

Después de un proceso político complejo y de transición, González-Valencia convocó una Asamblea Constitucional (AC) el 25 de febrero de 1910. Ese órgano quedó conformado por quince diputados liberales y treinta y cinco conservadores. La mayoría de la AC acogía las banderas de la Unión Republicana y este órgano fue el encargado de aprobar los setenta artículos del Acto Legislativo 03. La reforma constitucional tenía como propósitos: (i) moderar el centralismo político y administrativo; (ii) limitar el poder presidencial; (iii) garantizar la separación de poderes; y (iv) fortalecer las libertades públicas (hoy conocidas como libertades civiles).

En cuanto al estado de sitio, el artículo 33 de la reforma estableció que el presidente de la república debía declarar restablecido el orden público una vez cesara la perturbación; adicionalmente, determinó que aquel sería responsable por cualquier abuso en que se hubiera incurrido durante el ejercicio de las facultades extraordinarias y que limitaba la vigencia de los decretos legislativos a la estricta duración del estado de sitio²⁵:

Artículo 33. En caso de guerra exterior o de conmoción interior podrá el presidente, con la firma de todos los ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Mediante tal declaración el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones.

Los decretos que dentro de estos límites dicte al Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los ministros.

El Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio.

El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o se haya reprimido el alzamiento; y dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado.

Serán responsables el presidente y los ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior; y lo serán también, lo mismo que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades concedidas en el presente artículo. Restablecido el orden público, el Gobierno convocará el Congreso y le pasará una exposición motivada de sus providencias.

En el caso de guerra exterior el Gobierno convocará el Congreso en el decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio la república, para que se reúna dentro de los sesenta días siguientes; y si no lo convocare, podrá el Congreso reunirse por derecho propio²⁶.

Como se dijo, la misma Asamblea aprobó el Acto Legislativo 03 de 1910, que en su artículo 41 estableció la acción pública de inconstitucionalidad, en los siguientes términos:

A la Corte Suprema se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.

La reforma constitucional de 1910 modificaba el diseño institucional de la Corte Suprema de Justicia pues ya no solo sería un tribunal de casación sino que tendría la responsabilidad de hacer valer la supremacía de la Carta Política y arbitrar las controversias políticas entre los poderes Legislativo y Ejecutivo -y desde luego entre los partidos políticos-. Además, en adelante, los magistrados ya no serían designados por el gobierno y confirmados por el Senado sino que el Presidente de la República propondría las ternas de candidatos para que el Congreso los eligiera para períodos de cinco años, con posibilidad de reelección indefinida.

B. La propiedad en la Constitución: 1886-1910

Para abordar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en los inicios de su función de juez constitucional, es importante precisar los cambios normativos del derecho a la propiedad y en las reglas sobre expropiación en la Constitución entre 1886 y 1910. En primer lugar, el artículo 31 de la Constitución de 1886 determinaba que la ley garantizaría los “derechos adquiridos”, aun cuando podría haber leyes que obligaran al interés privado a ceder ante el interés público por razones de utilidad pública, pero con las reglas para la plena indemnización por expropiación que fijaba el artículo 32: “En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo o en parte, sino por pena o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, podrá haber enajenación forzosa mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad antes de verificarse la expropiación”²⁷.

Más adelante, ya bajo el régimen del general Reyes apareció un cambio que refleja muy bien el espíritu de la administración de crear las condiciones necesarias para realizar obras de infraestructura y el desarrollo de las comunicaciones. En efecto, el 5 de abril de 1905, la ANCL aprobó el Acto Legislativo 06²⁸ que sustituyó parcialmente el mencionado artículo 32 de la Constitución de 1886. Por una parte, la reforma mantenía la regla de que en tiempo de paz nadie podría ser privado de su propiedad, salvo en casos determinados mediante leyes expresas por contribución general o por motivos de utilidad pública definidos por el legislador, previa indemnización. La novedad consistía en que distinguía los casos de utilidad pública relacionados con vías de comunicación, que no se indemnizarían con el pago del valor de las franjas de terreno utilizadas en esas vías, ya que se entendía que esos predios se beneficiaban con la obra; aunque sí se dejaba la posibilidad de pagar la diferencia en caso de que esa franja tuviera un mayor valor. De ese modo, constitucionalizaba la “valorización” por obra pública y así hacía posible la construcción de vías sin que en todos los casos el Estado tuviere que pagar el valor de los predios utilizados para esas obras.

Finalmente, el Acto Legislativo 03 de 1910 reformó el Acto Legislativo 06 de 1905 y restableció el mismo texto del artículo 32 de la Constitución de 1886, es decir, derogó la regla creada por la ANCL sobre valorización por obra pública para vías de comunicación.

Enseguida se analiza uno de los primeros juicios de constitucionalidad de la Corte Suprema de Justicia a los decretos de estado de sitio dictados en tiempos del general Reyes, bajo el nuevo diseño institucional de la reforma constitucional de 1910.

C. La sentencia del 11 de noviembre de 1912

Un poco más de dos años después de haberse establecido la acción pública de inconstitucionalidad, llegó a la Corte Suprema de Justicia una de las primeras demandas ciudadanas en contra de decretos dictados por el gobierno del general Reyes bajo el régimen de estado de sitio. El tribunal que debía decidir el asunto estaba conformado por nueve magistrados provenientes de los partidos liberal y conservador. Siete de ellos habían sido nombrados por el presidente Ramón González-Valencia y dos más elegidos por la AC.

Los liberales eran: Constantino Barco, presidente de la Corte²⁹; Tancredo Nannetti, vicepresidente³⁰; Manuel José Angarita³¹ y Luis Eduardo Villegas³². Los magistrados de origen conservador eran: Emilio Ferrero³³, Rafael Navarro y Eusse³⁴, Bartolomé Rodríguez³⁵, Augusto Samper³⁶ y Alberto Suárez-Murillo³⁷.

A esta Corte le correspondió decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del decreto legislativo 40 de 28 de febrero de 1905, sobre desecación de lagunas, ciénagas y pantanos, así como contra la Ley 6 del 5 de abril del mismo año que ratificó tal decreto. El general Reyes había dictado el decreto 40 en uso de facultades de estado de sitio, mientras que la Ley 6 había sido promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, que ratificaba seis decretos “que han tenido origen en el Ministerio de Obras Públicas”³⁸.

Las medidas demandadas establecían que el gobierno “deslindaría lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de propiedad nacional, de los predios ribereños pertenecientes a particulares”. Para esto, el decreto 40 de 1905 declaraba que eran propiedad de la Nación “los terrenos que hayan estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos 10 años”. De igual modo, autorizaba al gobierno a dar en pago de las obras del desagüe de esos cuerpos de agua, toda o parte de la obra que quede en seco en lo atinente a los terrenos de los particulares que hubieren estado ocupado por las aguas desde hace más de diez años. Por último, establecía una contribución por parte del propietario del predio beneficiado por el desecamiento, que pagaría a quien hubiese realizado la obra.

Como se puede notar, las medidas acusadas de inconstitucionalidad se enmarcaban en las políticas de la administración Reyes: por un lado, promovían la obra pública al desecar los cuerpos de agua, pero no con financiación estatal sino por parte de los propietarios beneficiados, que pagarían a aquellos que realizaran las obras; y por otro, buscaba desarrollar la actividad agrícola en las áreas que se desecarían y que eran ampliamente conocidas por su gran fertilidad³⁹. Las dos normas además se relacionaban con la mencionada reforma constitucional del Acto Legislativo 06 de 1905, que buscaba que el Estado construyera vías de comunicación, sin que en todos los casos tuviese que pagar por los predios usados en tales obras. Por último, el decreto 40 de 1905 le entregaba al Ministerio de Obras Públicas, institución recién creada y clave para la ejecución de las políticas del gobierno, la regulación de los juicios de expropiación necesarios para darle cumplimiento al decreto.

La Corte Suprema de Justicia, con la ponencia del magistrado Bartolomé Rodríguez, decidió sobre la demanda el 21 de noviembre de 1912⁴⁰. Según los demandantes, el decreto 40 del 28 de febrero de 1905 vulneraba la Constitución porque había sido dictado por un órgano que carecía de competencia para ello pues el Presidente de la República lo había expedido al amparo del estado de sitio cuando “no había en el país guerra exterior ni había en él conmoción interior que autorizase al Presidente para expedir decretos legislativos, de acuerdo con el artículo 121 de la Constitución, pues la Nación estaba en paz, ya porque en el supuesto de que el orden público estuviese turbado entonces y se hubiera declarado la República o parte de ella en estado de sitio, tampoco tenía atribución el Presidente para darlo, por cuanto el objeto único de las facultades extraordinarias, o en su defecto, de las que consagra el Derecho de Gentes, de que el artículo constitucional mencionado investía para ese caso al Presidente, era el de defender la Nación o reprimir el alzamiento, y que a ninguno de estos objetos provenía ni aun indirectamente el decreto”⁴¹.

Los demandantes también le pidieron a la Corte de manera subsidiaria que, “suponiendo que el Presidente hubiera tenido potestad legislativa para dictar el decreto acusado”, se declarara la inconstitucionalidad del mismo por atentar contra los derechos adquiridos y el derecho de propiedad reconocidos por la Constitución. A su juicio, tal vulneración se producía porque el decreto ordenaba deslindar “los lagos, ciénagas y pantanos de propiedad nacional, de los predios ribereños pertenecientes a particulares”⁴², y para tal deslinde se declaraban de propiedad de la Nación “los terrenos que hayan estado inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez años”⁴³; de modo que pasaban a ser de la Nación lo que les pertenecía a aquellos particulares propietarios de los terrenos.

Según los demandantes, el decreto también atentaba contra el derecho de propiedad de los “dueños de las aguas” pues establecía que el gobierno podía dar en propiedad a las personas con quienes contratase el desagüe de lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de la Nación, los terrenos que quedaran en seco después de ejecutada tal obra. Además, acusaban a la medida de vulnerar la Constitución porque establecía que una vez se produjese el desagüe, quienes hubiesen ejecutado esas obras cobrarían a los propietarios de predios colindantes la diferencia entre el avalúo de tales predios fijado antes de la obra y el asignado luego de ella, con lo cual se imponía a los propietarios una contribución sin fundamento constitucional⁴⁴. Por último, que como el decreto ordenaba que el empresario que llevase a cargo la mencionada obra tendría acción ejecutiva contra el propietario beneficiado que se negare a pagarle el beneficio recibido en su propiedad, se establecía una condena contra este último sin haber sido oído o vencido en juicio, lo cual contrariaba la “Carta Fundamental”⁴⁵. Estas eran las normas constitucionales que los demandantes consideraban infringidas⁴⁶:

Artículo 31: Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al Artículo siguiente.

Artículo 32: En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el Legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificar la expropiación.

La Corte resolvió la demanda pero se abstuvo de analizar si el gobierno del presidente Reyes o la Asamblea Nacional eran competentes para dictar el decreto 40 y la Ley 6 de 1905, respectivamente, pues consideró que para tomar una decisión bastaba con examinar si ambas normas vulneraban el derecho de propiedad. Entonces, optó por estudiar los cargos según los cuales la medida afectaba el derecho de propiedad y los derechos adquiridos. En primer lugar, determinó que, en efecto, el decreto vulneraba el artículo 32 de la Constitución, que consagraba el “derecho de propiedad de los particulares”, así como el artículo 31, que garantizaba “los derechos adquiridos legítimamente salvo los casos en que han de ceder a la utilidad pública con la debida indemnización”⁴⁷. En ese orden de ideas, estimó que la medida demandada pasaba a la Nación unas tierras que eran propiedad de los particulares, sin que esta ordenara indemnización alguna a favor de los afectados.

Uno de los aspectos más llamativos del raciocinio de la Corte es su desplazamiento desde la Constitución hacia el Código Civil, que en últimas fue el material jurídico que sirvió de fundamento a la decisión. Tal postura podría explicarse por la trayectoria institucional de una Corte Suprema de Justicia que había ejercido como tribunal de casación civil antes de la reforma de 1910; además, porque hacía parte de una comunidad interpretativa de juristas influenciada por el predominio de la doctrina y de la legislación civil como materiales para aproximarse a los contenidos de la Constitución, y que tal vez heredaba de los tiempos de la célebre Ley 153 de 1887 que disponía la supremacía de la ley sobre la propia Constitución de 1886⁴⁸.

Tal “reenvío” a la legislación civil para juzgar la constitucionalidad de una norma es palpable cuando la Corte argumenta que si bien el Libro 2 del Título 3 del Código Civil (“de los bienes de la Unión” - La Nación) determinaba que la Nación tenía derechos sobre lagos, ríos y otras aguas, ni el presidente de la república ni la Asamblea Nacional estaban autorizados para dictar normas como las acusadas porque el artículo 684 del mismo Código establecía que: “No obstante lo prevenido en este capítulo y en el de la accesión, relativamente al dominio de la Unión sobre los ríos, lagos e islas, subsistirán en ellos los derechos adquiridos por particulares, de acuerdo con la legislación anterior a este Código”⁴⁹. Así, para el tribunal este artículo debía interpretarse en el sentido de que los terrenos ocupados por las aguas no pertenecían a la Nación aun cuando tal ocupación hubiese ocurrido durante los diez años anteriores a la expedición del decreto legislativo dictado por el Ejecutivo y por tanto, las disposiciones acusadas desconocían abiertamente el derecho de dominio de los propietarios de los terrenos⁵⁰.

La Corte también estimó que el decreto 40 de 1905 menoscababa el derecho de propiedad y los derechos adquiridos reconocidos por la Constitución, porque les imponía a los propietarios de los terrenos colindantes a donde se hubiesen realizado las obras de desecación el pago del “valor del beneficio” a favor de los ejecutantes de tales obras, es decir, del “aumento de valor” de las propiedades beneficiadas (valorización). En su criterio, tal disposición no correspondía a una “contribución general, indemnización, pena o apremio”, sino a una privación del derecho de propiedad que la Carta Política prohibía. De igual modo, determinó que como de esta disposición dependía aquella que permitía al ejecutor de las obras recurrir a la acción ejecutiva en contra del propietario beneficiario renuente, esa también devenía en inconstitucional. Y por último, que la Ley 6 de 1905 era inconstitucional en cuanto había ratificado las disposiciones del decreto legislativo 40 de 1905.

En suma, al abstenerse de juzgar la constitucionalidad del decreto legislativo 40 de 1905, dictado por el gobierno de Reyes bajo el estado de sitio, y de la Ley 6 de 1905 aprobada por la ANCL, por el cargo de que el gobierno se había excedido en sus facultades bajo el estado de sitio, la Corte les reconocía plena legalidad a ambos cuerpos normativos. Es decir, evitaba tener que evaluar si el régimen de Reyes había obrado en el marco de la Constitución, pues recordemos que tanto el decreto como la ley fueron dictados luego de que Reyes cerró el Congreso, mediante un decreto de estado de sitio; y la ley fue aprobada por la ANCL, que ejerció funciones legislativas en nombre del Congreso de la República. De hecho, al analizar si las normas demandadas habían vulnerado el derecho de propiedad y los derechos adquiridos garantizados por la Constitución de 1886, la Corte abordaba el juicio de constitucionalidad como si aquel decreto y aquella ley hubiesen sido expedidos en tiempos de normalidad institucional⁵¹.

Pero el fallo no fue unánime. Tres magistrados de origen liberal salvaron su voto: Tancredo Nannetti lideró la opinión disidente y a ella se plegaron Manuel José Angarita y Constantino Barco. Según el salvamento, las normas acusadas no vulneraban el derecho de propiedad a la luz del Código Civil. En primer lugar, porque la Corte había interpretado de manera errónea las normas del decreto 40 de 1905 pues este de ningún modo ordenaba que las cuencas de todos los lagos, ciénagas o pantanos que hubiese en el territorio nacional -no obstante muchos de estos fuesen propiedad de los particulares- se declararan propiedad del Estado por el solo hecho de haber estado ocupados por las aguas durante los últimos diez años; sino que el decreto lo que ordenaba era el deslinde de las aguas de propiedad nacional, y prevenía que para esos efectos se reputaban de propiedad de la Nación los terrenos que hayan sido inundados u ocupados por las aguas en los últimos diez años. Entendiéndose, claramente, a partir de lo anterior, que se refería a aguas de propiedad de la Nación, pues el decreto lo que ordenaba era el deslinde de los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos de propiedad del Estado.

Así las cosas, opinaba el salvamento, también en clave de legislación civil, que las disposiciones acusadas como inconstitucionales no hacían nada distinto a lo ordenado por las reglas sobre accesión del artículo 723 del Código Civil: “Si una heredad ha sido inundada, el terreno restituido por las aguas, dentro de los diez años subsiguientes, volverá a sus antiguos dueños”. Es decir, en su opinión si los terrenos inundados por más de diez años pasan por accesión al dueño del río o lago que originó la inundación, bajo esa figura el Estado podía alegar su derecho cuando “las aguas ocupantes de heredadas aledañas le pertenecen”, pero de ningún modo en virtud del artículo 675 del mismo Código. Para reforzar su postura, el salvamento de voto recurrió al derecho comparado y a la historia del origen de la legislación civil colombiana, y recordó que sobre la materia tanto el Código Civil colombiano como el chileno siguieron “la tradición romana” y la española en lugar de acudir al Código Civil francés⁵²:

En el mismo sentido se pronunció el Derecho español. Así en la Partida 3 ^a, Ley 32, Título 38 se lee: “Cúbrense de agua a las vegadas, las heredades de algunos omes por las avenidas de los ríos, de manera que fincan cubiertas muchos días; e como quier que los señores dellas pierdan la tenencia en cuanto están cubiertas, con todo eso en salvoles finca el señorío que en ellas avían. Ca luego que sean descubiertas, e que el agua tornare a su lugar, usarán dellas también come en ante fazían”.

Nannetti también señaló que el Código Civil francés no abordó la materia, de modo que: “no nos puede servir para ilustrar el punto las exposiciones de los comentaristas de esa legislación”. Y agregó:

El señor Bello, siguiendo los antecedentes romanos y españoles, consignó así el principio en el Código Civil chileno: “Si una heredad ha sido inundada por un río, el terreno restituído después por las aguas volverá a sus antiguos dueños”, pero ese artículo no fue aceptado por la Comisión encargada de dicho proyecto, y se sustituyó por el 653 del Código, que puso como límite el tracto de diez años, para que las tierras restituídas por las aguas volvieran a sus antiguos dueños⁵³.

Luego de mencionar a comentaristas del Código Civil chileno, como Jacinto Chacón y Barrios y Robustiano Vera, citados por el tratadista colombiano Fernando Vélez⁵⁴, el magistrado Nannetti dijo que no cabía duda de que el artículo 723 del Código Civil colombiano solo tendría sentido si se interpretaba según lo expresado en el salvamento de voto:

Bien puede suceder que la doctrina de las legislaciones romana y española acogida por don Andrés Bello en su proyecto de Código Civil chileno y reproducida en los artículos 752 del Código Civil caucano y 740 del cundinamarqués, esté más de acuerdo con los principios, porque no debe hacerse cargar a los propietarios con las consecuencias del caso fortuito de la inundación; pero es lo cierto que el artículo 723 del Código Civil nacional se aparta de ese criterio, probablemente con el objeto de estimular a los dueños con la sanción de la pérdida de sus terrenos inundados si se descuidan en desecarlos por más de diez años.

Así, los tres magistrados disidentes concluyeron que el parágrafo del Decreto Legislativo 40 de 1905 sí era constitucional pues estaba conforme con el artículo 723 del Código Civil: “El terreno inundado por más de diez años pasa a ser parte integrante del receptáculo de las aguas, y sigue la suerte jurídica de estas”.

Por otra parte, fuera del debate sobre la legislación civil aplicable al caso sometido a juicio de constitucionalidad, en la Corte hubo una voz dispuesta a abrir el debate constitucional en torno a los límites del Ejecutivo bajo el estado de sitio: el magistrado de origen liberal Manuel José Angarita expresó su apoyo al concepto del Procurador General de la Nación, que le había pedido al tribunal declarar la nulidad de la ley y del decreto acusado, porque ambos “se dictaron por autoridades incompetentes”⁵⁵.

De este modo, en una de las primeras sentencias dictadas desde que se había creado la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte Suprema de Justicia prefirió tomar una distancia suficiente de la arena política y evadir el juicio a los límites del Ejecutivo bajo el estado de sitio. Con esto evitó pronunciarse sobre el uso y el abuso del régimen de excepción bajo el cual gobernó el general Reyes por cinco años. Al mismo tiempo, cumplió el papel de proteger un derecho de profundo raigambre liberal como el de la propiedad privada, consagrado en la Constitución de 1886 con su reforma del Acto Legislativo 03 de 1910. Así, el tribunal cumplía la nueva y compleja función de garantizar la supremacía constitucional, aunque dejó intacto el poder presidencial.

A. La propiedad privada en la Constitución: 1936 a 1954

Antes de avanzar hacia la segunda sentencia de la Corte Suprema de Justicia sobre expropiación que examina este trabajo, es importante recordar que el régimen constitucional de la propiedad privada sufrió un cambio trascendental con la reforma liberal de 1936. En efecto, el Acto Legislativo 01 del 5 de agosto de 1936⁵⁶, obra de la denominada Revolución en Marcha impulsada por el primer gobierno del presidente Alfonso López Pumarejo⁵⁷ [7 de agosto de 1934-7 de agosto de 1938], modificó la Constitución de 1886 y estableció:

Artículo 10: Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones.

Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara⁵⁸.

Como se puede apreciar, la reforma que se alineaba con el Constitucionalismo Social, determinaba que la propiedad tenía una función social; que el interés privado cedería ante el interés público en los casos en que fuere necesario expedir una ley de “utilidad pública”; y se agregaba el interés social como un motivo más para proceder a ordenar una expropiación. Y avanzaba hasta establecer que en algunos casos no obraría la indemnización por motivos de utilidad pública o interés social, si así lo determinaba el Congreso de la República mediante una ley. Así, con la reforma de 1936 se modificaba radicalmente el régimen constitucional de protección de la propiedad. Esas reglas sobre la propiedad y la expropiación del Acto Legislativo 01 de 1936 se mantendrían vigentes incluso hasta la Constitución de 1991.

B. El golpe de Estado del general Rojas Pinilla y la Corte de 1954

El 13 de junio de 1953, el general Gustavo Rojas Pinilla, comandante general de las Fuerzas Armadas, asumió el Poder Ejecutivo tras dar un golpe de Estado al presidente constitucional Laureano Gómez, quien había sido elegido para el período 1950-1954⁵⁹. Rojas llegó al poder con el apoyo de un sector del partido conservador opuesto a Gómez y el beneplácito de la dirigencia del partido liberal, gran opositor del gobierno. Ejerció el Poder Ejecutivo hasta junio de 1957, cuando se lo entregó a la Junta Militar de Gobierno. Tanto Rojas como la Junta gobernaron por medio de decretos legislativos al amparo del estado de sitio⁶⁰.

La Corte Suprema de Justicia se unió a las voces mayoritarias que saludaban la llegada del nuevo régimen. No obstante, pasaron pocos meses para que empezaran los roces⁶¹. El 5 de noviembre de 1953, el gobierno anunció que haría una profunda reforma a la justicia. Por ejemplo, propuso crear un Tribunal de Garantías Constitucionales (TGC) que se ocuparía del control constitucional de las leyes y de los decretos de estado de sitio. El TGC lo conformarían los presidentes de las Salas de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado más tres miembros designados por el presidente de la República; pero como a los magistrados de la Corte y del Consejo los designaría el mismo general Rojas, en últimas el TGC sería puesto por el Ejecutivo⁶².

Más adelante, el 11 de noviembre de 1953, Rojas señaló públicamente al poder judicial de estar politizado, de no ser profesional y demandó una reforma urgente. Estas acusaciones generalizadas produjeron la renuncia de todos los magistrados de la Corte Suprema de Justicia⁶³. Rojas pronto dio por superada la “crisis” judicial y dictó el decreto legislativo 3110, del 27 de noviembre de 1953⁶⁴, que conformaba paritariamente la corporación con magistrados liberales y conservadores. Los liberales eran: Luis Felipe Latorre⁶⁵, Carlos Arango-Vélez⁶⁶, Aníbal Cardozo-Gaitán⁶⁷, Darío Echandía⁶⁸, Eduardo Rodríguez-Piñeres⁶⁹, Ricardo Jordán-Jiménez⁷⁰, Néstor Pineda⁷¹ y Antonio Rocha⁷². Los conservadores eran: Roberto Goenaga⁷³, Fernando Londoño⁷⁴, Germán Orozco-Ochoa⁷⁵, José J. Gómez⁷⁶, Guillermo Salamanca⁷⁷, Alberto Zuleta-Ángel⁷⁸, Manuel Barrera-Parra⁷⁹ y Domingo Sarasty⁸⁰.

C. La Corte Suprema y los límites a la propiedad fijados por medidas de estado de sitio: 1954

Ante la Corte Suprema que se posesionó en febrero de 1954 se presentaron varias demandas de inconstitucionalidad en contra de decretos legislativos dictados por el Ejecutivo al amparo del estado de sitio. Algunos de esos juicios de constitucionalidad le significaban a la Corte un importante desafío político en la medida en que tocaban intereses del gobierno militar⁸¹; pero hubo otros que sin alcanzar tal dimensión por tratarse de casos rutinarios, sirvieron para que el tribunal fijara una doctrina deferente con las amplias facultades del Ejecutivo bajo el estado de sitio. De este último grupo hace parte la decisión que se analiza a continuación.

La sentencia del 10 de agosto de 1954⁸² resolvía la demanda que acusaba la inconstitucionalidad del Decreto Extraordinario 2460 bis del 13 de octubre de 1952, dictado durante el gobierno del presidente conservador Laureano Gómez. Para comprender el proceso seguido en la Corte, es fundamental recordar estos antecedentes del decreto: la Ley 57 de 1946⁸³ ordenó un plan de obras para la IX Conferencia Internacional Americana que dio lugar a la creación de la OEA y se celebró en Bogotá entre marzo y abril de 1948 y autorizaba al gobierno nacional a expropiar y declarar la utilidad pública sobre los predios que se requirieran para la ampliación, pavimentación y arborización del “Paseo de los Libertadores”, en la capital del país. En cumplimiento del mandato legal, el gobierno dictó el Decreto Ejecutivo 1659 del 14 de agosto de 1951, que declaró la respectiva utilidad pública y dispuso que en caso de que no fuere posible un arreglo con el propietario correspondiente se procedería a la “expropiación, de acuerdo con las leyes de la materia”. Luego, al amparo del estado de sitio, el gobierno cambió las reglas de juego en el Decreto extraordinario 2460 bis de 1952 y determinó que el valor de las zonas declaradas de utilidad pública por el decreto 1659 sería el correspondiente al avalúo catastral de los predios con fecha 14 de agosto de 1951.

En criterio del demandante, el decreto 2460 bis de 1952 vulneraba varios artículos de la Constitución porque: (i) excluía a los propietarios de la fijación del precio de los inmuebles expropiados; (ii) imponía la retroactividad a una ley que afectaba la propiedad privada; (iii) establecía una disposición confiscatoria que significaba un grave perjuicio para el propietario pues se le negaba un justo avalúo, y se eliminaba la diferencia entre el valor comercial y el valor catastral de un inmueble⁸⁴. Y por último, consideró que (iv) se quebrantaba el artículo 121 de la Constitución que limitaba las facultades del gobierno bajo el estado de sitio, toda vez que el decreto contenía medidas sobre “urbanismo y transportes suntuarios”, que no tenían nada qué ver con la turbación del orden público que se buscaba restablecer con el estado de sitio declarado el 9 de abril de 1948⁸⁵.

El Procurador General de la Nación, que por mandato constitucional intervenía en el proceso con un concepto que no era vinculante para la Corte, consideró que la corporación carecía de facultades “para definir [si] una norma legal determinada es o no incompatible con el estado de sitio, porque ese problema traspasa los naturales límites de la misión eminentemente jurídica que le asigna el artículo 214 de la Carta. Y porque siendo el Presidente de la República quien de acuerdo con la Constitución, es el único responsable del orden público, resultaría contradictorio que hubiera alguien con la atribución de juzgar si un ordenamiento legal impide o no el restablecimiento de ese orden.. ,”⁸⁶.

El 10 de agosto de 1954, con la ponencia del magistrado liberal Néstor Pineda, la Corte declaró la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 3 del Decreto 2460 bis de 1952, en la medida en que encontró que esas disposiciones lesionaban la propiedad privada al fijar como precio del inmueble expropiado el valor correspondiente al avalúo catastral⁸⁷. Para justificar su decisión, la corporación empezó por recordar como precedente su sentencia del 4 de noviembre de 1927⁸⁸, cuando decidió sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por el abogado Rafael González-Concha en octubre de 1926⁸⁹ en contra de varios artículos de la Ley 84 de 1920⁹⁰, “sobre expropiaciones por causa de utilidad pública”. Ese fallo de 1927 declaró inexequible el inciso segundo del artículo 2 de la citada ley, que fijaba el avalúo catastral como precio de un predio en caso de expropiación. En ese entonces, la Corte señaló que cuando el legislador fijaba ese precio como “necesario e inmodificable” para apreciar los perjuicios, vulneraba el derecho a la plena indemnización que ordenaba el artículo 31 de la Constitución.

Aunque la Corte no lo menciona en su sentencia de 1954, en aquel fallo de 1927 la corporación recurrió a uno de los intérpretes más autorizados de la Carta Política de 1886 para establecer el modo como debía entenderse el régimen constitucional de la propiedad y la expropiación. Así, citó a José María Samper, quien fue constituyente en 1886, luego magistrado de la Corte en los inicios de la vigencia de la Constitución y además un doctrinante muy influyente. En su fallo, recordó que Samper en su obra Derecho Público Interno de Colombia señalaba dos principios fundamentales de la organización política de la Nación que se expresaban en las reglas sobre protección del derecho a la propiedad privada: “la inviolabilidad del derecho de propiedad, y su transformación en caso de conflicto con el interés público, por su equivalente exacto en dinero, pagado previamente”. De este modo, decía el tribunal, Samper entendía que: “el interés público no impone al ciudadano el sacrificio de su derecho” sino que le imponía un “cambio en la forma: en vez del objeto que el Estado reclama en provecho del interés común, indemniza al propietario su valor, es decir se lo devuelve en otra forma”⁹¹.

Luego de recurrir a la autoridad de José María Samper, la Corte de 1927 determinó que la Ley 84 de 1920 vulneraba la Constitución al ordenar que los perjuicios en una expropiación no podían tasarse en una proporción mayor del 20 o del 50 por ciento del avalúo catastral del predio, limitando así la libertad de los peritos del respectivo avalúo mediante el cual se fijaba el valor del pago de la indemnización en favor del propietario. En este sentido, la Corte distinguió entre la estimación de la propiedad para el avalúo de un impuesto, en el entendido de que este “no resulte opresivo ni opresor de la riqueza”; mientras que en el caso de la indemnización por expropiación por motivos de utilidad pública, se trataba de “que la finca expropiada se transforme para su dueño en un valor equivalente y exacto en dinero, tal como lo tendría de acuerdo con las condiciones con que se fija el precio comercial de las cosas”⁹².

Regresando a la sentencia de 1954, como se dijo atrás, la decisión se fundaba en parte en el precedente fijado por el fallo de 1927, pues la corporación entendía que el decreto 2460 bis de 1952 era inconstitucional porque fijaba el precio de los predios a expropiar según el avalúo catastral y no el avalúo comercial⁹³. Esto dijo la Corte:

De acuerdo con la sentencia de que se acaba de hablar, es inexequible por violatoria de la Constitución la norma legal que imponga el avalúo catastral como necesario e invariable, como el valor preestablecido o equivalente de la indemnización, a que, por garantía constitucional, tiene derecho el propietario cuando por motivos de utilidad pública el interés privado deba ceder al interés público o social. El punto, fue, pues, resuelto en forma definitiva por la Corte.

Pero la Corte de 1954 no solo tuvo en cuenta su precedente de 1927, que aludía al régimen constitucional de la expropiación según Samper, sino que recurrió al pensamiento de Miguel Antonio Caro, padre fundador de la Constitución de 1886 y de la Regeneración, para interpretar los significados atribuibles a las cláusulas constitucionales sobre la propiedad y la expropiación. Dijo la corporación:

El señor Caro, intérprete autorizado de la Constitución, decía que “elprincipio constitucional de la expropiación legítima se desenvuelve así: admítese en primer lugar el derecho de propiedad, como derecho natural. Vienen luego las excepciones a esta regla general -contribuciones públicas, multas y apremios y expropiación forzosa- excepciones fundadas en este otro principio de derecho: que en caso de conflicto entre el interés público y el interés privado prevalece el interés público. Este principio limita el primero; pero a fin de evitar abusos en sus aplicaciones, se establecen en tercer lugar, para llevar a cabo la expropiación, ciertas formas protectoras que aseguran la equidad y justica del procedimiento. Las leyes de expropiación o enajenación forzosa reconocen y acatan en cierto modo el derecho de propiedad como distinto del valor de la cosa que se expropia. El propietario, según estas leyes, solo puede ser privado de su propiedad por causa de utilidad pública, pero esta debe ser legalmente justificada, y el propietario ha de ser satisfecho, no solo del valor de la cosa, sino también de los daños que se le sigan (...) La expropiación resuelve un conflicto entre el interés privado y el público; acto grave y delicado, que la necesidad y la debida indemnización justifican y que no debe ejecutarse sin llenar todas las formas que protegen al derecho individual contra los abusos”⁹⁴.

Así las cosas, la Corte de 1954 recurría de manera indirecta, por la vía de la sentencia de 1927, y de manera directa en el fallo de 1954, a los dos intérpretes más autorizados de la Constitución de 1886: Samper y Caro⁹⁵. Estos constituyentes y juristas representaban posturas doctrinales opuestas en distintos aspectos fundamentales de la Carta Política, siete décadas atrás; pero según la jurisprudencia de la Corte coincidían en que la prevalencia del derecho a la propiedad privada y la necesidad de indemnizar plenamente a quien sufría una expropiación por razones de utilidad pública, eran elementos centrales de la Constitución⁹⁶.

De igual modo, la Corte encontró que el decreto demandado afectaba el debido proceso pues establecía que, cuando un propietario acudiera a un juez en ejercicio de sus acciones indemnizatorias, este solo tendría en cuenta el valor de su inmueble según el avalúo catastral: “La expropiación de la propiedad privada se valida en cuanto no signifique una transgresión de la regla del debido procedimiento legal, que constituye una garantía sustantiva de la libertad civil, y esta exige que la limitación impuesta por la ley a los derechos individuales sea razonable en vista del fin que forma su objeto”. También consideró que el decreto vulneraba el “principio de igualdad ante la ley” porque fijaba una regla para la expropiación que solo era aplicable a los propietarios de los predios necesarios para la ampliación, pavimentación y arborización del “Paseo de los Libertadores” mientras que las demás expropiaciones se regían por las leyes generales sobre la materia, que sí establecían una justa y plena indemnización de conformidad con la Constitución.

La corporación también señaló que la Constitución le fijaba al ejecutivo unas reglas expresas para afectar el derecho a la propiedad privada. Así, en tiempos de paz solo procedía la expropiación por sentencia judicial e indemnización previa; o sin indemnización para el caso de una declaratoria de utilidad pública aprobada por mayoría absoluta del Congreso, mientras que en el caso de guerra solo podía haber ocupación temporal del inmueble pero nunca una expropiación sin indemnización. Con base en este análisis, consideró que el decreto demandado sometía a la propiedad privada, durante el estado de sitio, a reglamentaciones y limitaciones diferentes a las prescritas por la Constitución, pues el gobierno no tenía “más facultades para limitar el contenido y el ejercicio de la propiedad que las previstas en el texto constitucional que contempla el estado de guerra”⁹⁷. En suma, que la Carta Política limitaba los poderes legislativos del gobierno en los casos de afectación del “contenido y el ejercicio del derecho de propiedad” en la hipótesis del estado de guerra, que debían entenderse como aplicables al caso de la turbación del orden público interno, es decir, al estado de sitio.

Por último, la Corte expresó que no era del caso estudiar otros cargos de la demanda ni tampoco el concepto del Procurador General de la Nación que se referían al alcance y las limitaciones de las facultades del gobierno durante la turbación del orden público, “porque las razones expuestas hasta aquí son suficientes para declarar, como en efecto habrá de declararse, que son inexequibles las disposiciones acusadas”.

Los magistrados liberales Darío Echandía y Néstor Pineda salvaron su voto y dejaron constancia de que la sentencia había quedado incompleta. Manifestaron que el proyecto de fallo que había elaborado Pineda contenía un estudio del régimen del estado de sitio, pero que este fue rechazado por el pleno de la Corte al considerar que ya había “suficiente fundamento” para decidir.

Contrario a la postura de la Sala Plena, ambos magistrados insistieron en que la Corte debió haber reafirmado su competencia para fijar límites a los decretos de estado de sitio que dictaba el Ejecutivo; así mismo, que era inaceptable que tales decretos, por el solo hecho de ser dictados por el gobierno, gozaran de un sello de legitimidad, dado que el propósito de la Constitución era: “impedir la posibilidad de un exceso o desviación de los poderes presidenciales en estado de sitio, que ponga los decretos del Gobierno en conflicto con las normas constitucionales”⁹⁸.

En criterio de los magistrados disidentes, cuando el gobierno declaraba turbado el orden público lo hacía con la finalidad de contar con medios de acción más rápidos y eficaces que aquellos “que lícitamente puede usar en el estado normal del derecho”, y así cumplir el fin primordial de mantener en todo el territorio el orden, así como restablecerlo cuando y donde fuere turbado. De este modo, si bien le reconocían al Ejecutivo una amplia esfera de actuación, su límite era el fin y el objetivo concreto de esas facultades que la Constitución le concedía; que se expresaban por medio de los decretos extraordinarios. Por tanto, si aquellas medidas no tenían “relación alguna, lógica, ni real con dicho fin, ellos deben ser declarados inexequibles”.

Para defender su argumento de que el gobierno tenía límites para actuar bajo el estado de sitio, ahondaron en la concepción de los fines del Estado, de la Constitución y de los poderes públicos. En su opinión, el Estado perseguía con toda su actividad unos objetivos determinados, que se ataban en últimas a un “concepto de los valores sociales”; y que por tanto el Constituyente y el Legislador no podían obrar “sin designio preconcebido”. El sistema jurídico, además, debía inspirarse en un concepto del bien común, es decir: “en una idea acerca del conjunto de condiciones sociales que son necesarias para que el hombre pueda cumplir un destino material y espiritual”.

Esa concepción del ordenamiento jurídico, dijeron, era la misma del jurista francés François Gény, padre de la libre investigación científica⁹⁹, para quien una organización jurídica¹⁰⁰: “tiene como fin buscar el equilibrio de los intereses opuestos. Su objeto, en efecto, no es otro que dar una más adecuada satisfacción a las diversas aspiraciones rivales, cuya justa conciliación parezca necesaria para realizar el fin social de la especie humana. El medio general de obtener tal resultado consiste en reconocer los intereses opuestos, valorar su fuerza respectiva, pesarlos en cierto modo en una balanza de la justicia para asegurar el predominio de los más importantes, según el criterio social y, finalmente establecer entre ellos el equilibrio deseado”¹⁰¹.

De acuerdo con esta concepción, los magistrados estimaban que la Constitución era un conjunto de normas tendientes a realizar los fines del “ordenamiento positivo”. De ahí se seguía que la interpretación de la Constitución debía hacerse: “siempre en relación con esos fines últimos y superiores”. Como aun en tiempos de perturbación del orden público la norma constitucional debía entenderse como un principio para organizar en lugar de “disolver” o “anarquizar”, controvirtieron la tesis del procurador según la cual la Corte carecía de competencia para juzgar si un decreto del Ejecutivo era conducente para restablecer el orden público. De acogerse tal tesis, el gobierno podría declarar turbado el orden público para eliminar todas las garantías y libertades constitucionales, y “destruir la totalidad del ordenamiento jurídico”¹⁰².

Por todo esto afirmaron que la Corte debió mantener la doctrina que había fijado en las sentencias del 12 de junio de 1945 y del 9 de julio de 1948, según la cual el poder Ejecutivo estaba limitado por el orden constitucional cuando tomaba medidas dentro del régimen del estado de sitio; y que estas debían ceñirse a la finalidad del restablecimiento del orden público. Esta doctrina, dijeron: “es la acorde con los textos de nuestra Carta Política fundamental y con los principios universales que informan el derecho público de los estados democráticos”.

Como se puede notar, este salvamento insistía en la necesidad de que la Corte mantuviera su línea de fijar límites a las facultades del Ejecutivo bajo el estado de sitio, pero la mayoría en la corporación prefirió otro camino, precisamente cuando el general Gustavo Rojas Pinilla gobernaba mediante decretos de estado de sitio.

Por otra parte, no se debe descartar que la voz de los magistrados liberales Pineda y Echandía haya sido un síntoma de la distancia que empezaba a separar a sectores importantes de la dirigencia del partido liberal y el gobierno de Rojas, o que al menos haya sido una señal de advertencia sobre los riesgos del gran poder que empezaba a acumular el régimen militar. En ese sentido, se debe recordar que un mes antes del fallo, Rojas había reintegrado la Asamblea Nacional Constituyente (ANAC) con miembros leales al gobierno; y que ese órgano presidido por el expresidente conservador Mariano Ospina-Pérez había reelegido a Rojas para el período presidencial 1954-1958, con lo cual poco a poco empezaban a resquebrajarse sus relaciones con el liberalismo. Por último, en marzo de 1954, Echandía habría asistido a alguna de las reuniones promovidas por el dirigente liberal Alfonso López-Pumarejo¹⁰³, quien pensaba en un plan para sacar a Rojas del poder e insistía en que los liberales no deberían colaborar con el gobierno militar.

Otro magistrado liberal también salvó su voto. Eduardo Rodríguez-Piñeres defendió con vehemencia la competencia de la Corte para juzgar la constitucionalidad de los decretos de estado de sitio, y reaccionó a la tesis del Procurador según la cual ese tribunal no podía ejercer tal control: “al admitirse tal concepto como ajustado a la Constitución, se desconocía esta y se cumpliría en Colombia el anatema consignado por el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano proclamado por la Asamblea Constituyente de Francia conforme al cual ‘toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución’”¹⁰⁴. Por último, consideró que el Ejecutivo había extralimitado sus facultades constitucionales al dictar un decreto que no tenía nada qué ver con el restablecimiento del orden público ni con el estado de sitio que regía en el país.

Así las cosas, en esta sentencia de 1954 la Corte asumió la competencia para juzgar la constitucionalidad del decreto demandado, pero prefirió centrarse en analizar si este vulneraba normas constitucionales sobre la propiedad privada, la expropiación, la igualdad y el debido proceso, de modo que no tocó el asunto de las facultades presidenciales bajo el estado de sitio. La corporación parecía actuar con deferencia ante el gobierno militar, tal vez midiendo los posibles efectos de una decisión que podría recordarle al general Rojas que sus actuaciones dentro del estado de excepción estaban sujetas al control de constitucionalidad del tribunal. Esta abstención, a su vez, le evitaba a la Corte tener que evaluar si los decretos extraordinarios dictados desde que se declaró el estado de sitio en 1948, guardaban o no relación con los fines de ese estado de excepción, es decir, con el restablecimiento del orden público turbado.

En suma, si bien en este caso la Corte declaró inexequible un decreto sobre un asunto que parecía puramente rutinario y que no produjo tensiones con el gobierno del general Rojas, con el fallo anunciaba que no fijaría límites a las facultades del Ejecutivo bajo el estado de excepción. Así, este comportamiento estratégico de la Corte de 1954 parecía asemejarse al de 1912, cuya postura minimalista permitió proteger la propiedad privada, y al mismo tiempo, evadir el debate constitucional sobre el poder presidencial en el marco del estado de sitio.