SUMARIO

INTRODUCCIÓN. I. EL CONCEPTO DE REASENTAMIENTO Y SU CONFIGURACIÓN COMO MEDIDA DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS. II. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y REDUCCIÓN DE DESASTRES. III. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA REDUCCIÓN DE DESASTRES Y LOS PROCESOS DE REASENTAMIENTO. IV. REGULACIÓN Y DIRECCIÓN DE LOS PROCESOS DE REASENTAMIENTO. V. PROCESOS INFORMALES DE REASENTAMIENTO Y VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS. CONCLUSIÓN. BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN

El desplazamiento de poblaciones en Colombia ha sido generado por múltiples factores, uno de ellos es la falta de adaptación al cambio climático en el que sus víctimas han sido “invisibilizadas”, tal como ocurrió con el desplazamiento forzado por el conflicto durante muchos años. Las personas desplazadas por desastres naturales pueden sufrir las mismas limitaciones de acceso a derechos, falta de recursos y traumas psicológicos como las desplazadas por la guerra. Pese a esta evidencia, la comunidad internacional se ha centrado en la protección de esta última población, sin atender el creciente y mayor número de comunidades afectadas por desastres naturales¹ y la idoneidad de las medidas para la salvaguarda de sus derechos, entre ellas el reasentamiento.

Si bien no puede negarse como un avance para el país la formulación de un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático y un proyecto de ley sobre la materia, se echa en falta la inclusión del reasentamiento como un componente fundamental de las medidas de adaptación y protección de derechos. Este artículo se centra en la investigación del marco jurídico internacional y los obstáculos del ordenamiento interno colombiano para asumir los procesos de reasentamiento de población como una medida excepcional de protección de derechos. Igualmente, se trata de la ineficacia de la actividad administrativa en la atención de población en condición de vulnerabilidad en una lógica asistencialista estatal y no desde un enfoque de derechos. La metodología de esta investigación se apoyó en el análisis documental² y en la obtención directa de datos por la Clínica Jurídica de la Universidad de Medellín mediante la atención de casos de vulneración de derechos humanos de personas involucradas en procesos de reasentamiento.

El primer problema que se aborda es la falta de un encuadre conceptual adecuado que permita proveer de una protección completa a las víctimas de desastres por la falta de adaptación al cambio climático. Al no existir política pública y regulación especial en la materia, abandonar o alejarse definitivamente del territorio que se habita para buscar protección en lugares más seguros, en virtud de la variabilidad del clima, es un fenómeno que es considerado indistintamente como una migración voluntaria, una forma de adaptación o un desplazamiento forzado, esto es, presenta diferentes enfoques que inciden en la ejecución de los procesos de reasentamiento como una medida de protección de derechos.

En segundo lugar, asumiendo que la mejor manera de comprender el fenómeno citado es por medio de su consideración como un desplazamiento forzado, cuya causa es la ausencia de una planeación territorial para la adaptación al cambio climático y la ejecución de las actividades de prevención de riesgos naturales, se analiza el reasentamiento como una medida idónea y excepcional de protección de derechos. Se resalta que, aunque parezca un contrasentido, muchos de los procesos de reasentamiento realizados en el país han violado los derechos humanos de la población en condición de vulnerabilidad y son considerados como una medida generalizada, reactiva y no excepcional. Como se tratará, la violación de derechos se concreta en la falta de una política pública y de una legislación nacional especial y suficiente; resaltando que las pocas disposiciones legales en la materia, entregan un amplio margen de discrecionalidad a los alcaldes para ejecutar procesos de reasentamiento que, cuando tienen lugar, se hacen por medio de actuaciones informales sin protocolos o procedimientos debidamente regulados.

Teniendo las anteriores ideas como punto de partida, en este estudio se presenta un análisis del concepto de reasentamiento a partir de su diferenciación con otros términos próximos como migración y desplazamiento, con el objeto de aclarar el alcance del reasentamiento como medida excepcional de adaptación al cambio climático y de protección de derechos humanos. Este análisis introduce la exposición del marco jurídico internacional, para posteriormente centrarnos en el estudio de las debilidades de los instrumentos de política y la legislación interna como fundamento de la ejecución de procesos de reasentamiento, con actuaciones informales de la administración que han originado la vulneración de derechos humanos.

I. EL CONCEPTO DE REASENTAMIENTO Y SU CONFIGURACIÓN COMO MEDIDA DE ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS

Antes de abordar el análisis del ordenamiento internacional e interno es pertinente aclarar qué se entiende en este trabajo por reasentamiento y su diferenciación con los conceptos de migración y desplazamiento. Lo anterior es necesario para establecer el alcance y aplicación de la normativa colombiana orientada a garantizar los derechos de las personas afectadas por el cambio climático y que, inevitablemente, deben abandonar los lugares que habitan.

En la doctrina internacional se ha considerado que la migración de poblaciones a causa del cambio climático, si bien es una consecuencia de la imposibilidad de habitar ciertos territorios en razón de las condiciones ambientales inadecuadas para el desarrollo de la vida, también puede asumirse como un medio de adaptación.³ En ese sentido, el Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés)⁴ ha establecido que algunas variaciones relacionadas con la vulnerabilidad y la exposición de las poblaciones al cambio climático pueden ser acciones adaptativas, como sería el caso de la migración de zonas de alto riesgo que reduce la exposición de la población al mismo y la probabilidad de un desastre.⁵ En palabras de McAdam:

La adaptación física tiene que ser financiada y desarrollada y es preciso aceptar las opciones de migración –incluidas las posibilidades de migración económica, familiar y de educación– como una estrategia de adaptación racional y normal, en lugar de interpretarlas como señal de que la adaptación ha fracasado. Aunque los desplazamientos pueden ser un signo de vulnerabilidad, también pueden ser un medio para lograr la seguridad y alcanzar los derechos humanos, especialmente cuando se es capaz de planificarlos. (subraya propia).⁶

La relevancia de esta última idea está determinada por la comprensión de un enfoque de derechos humanos en el análisis del fenómeno de la migración. La pregunta que surge a partir de allí, es si la migración en sí misma es una medida de protección de derechos humanos de poblaciones afectadas por los impactos del cambio climático. La respuesta a este interrogante parece ser negativa, teniendo en cuenta las definiciones que sobre migración sostienen organizaciones como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Agencia de la ONU para los Refugiados (Acnur).

Según la OIM, la migración es el “movimiento de población hacia el territorio de otro Estado o dentro del mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su tamaño, su composición o sus causas; incluye migración de refugiados, personas desplazadas, personas desarraigadas, migrantes económicos”.⁷ De esta definición se desprende que la migración hace referencia simplemente al fenómeno físico de la movilización de una población.

Elizabeth Ferris –experta internacional en temas de desplazamiento forzado y derechos humanos– considera que en todos los casos en que las personas toman la decisión de migrar a otro lugar, debido a los riesgos que implica el cambio climático, se está en presencia de la figura de desplazamiento forzado. Ferris analiza tanto la situación de familias y personas que tienen recursos para movilizarse por su propia cuenta, como las que carecen de estos, por lo que están supeditados a la asistencia del Estado con programas de reasentamiento. En estos dos casos la decisión no es voluntaria debido a que está mediada por la situación o percepción de riesgo en el territorio donde se habita.⁸

De esta manera, en lo que respecta a los casos analizados en este trabajo consideramos que el término de desplazamiento forzado es el más apropiado para identificar aquellas condiciones en las que las personas, dada su condición de vulnerabilidad agravada por la falta de adaptación al cambio climático, no tienen la capacidad de movilizarse y requieren de la asistencia del Gobierno para hacerlo.⁹ Al respecto, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos reconocen el desplazamiento como una situación irresistible provocada, entre otros factores, por las catástrofes naturales, que tiene lugar dentro del territorio estatal.¹⁰ En estos escenarios tienen lugar las situaciones de declaración de inhabitabilidad o de alto riesgo no recuperable de territorios, en los cuales, media una orden de desalojo oficial aceptada o no por la población y en la que puede surgir el reasentamiento como una medida urgente de protección de derechos.

Como se trata más adelante, movilizarse de un territorio a otro no necesariamente implica que se protejan de forma efectiva los derechos humanos. Deben tenerse en cuenta los casos de catástrofes naturales en los que las personas y sus familias que se desplazan no reciben ninguna atención de las autoridades; los desalojos forzados en los que no se garantizan alternativas de vivienda digna y los casos en los que aunque se desarrollan procesos de reasentamiento, estos se tramitan sin participación de la población, falta de acceso a la información y asesoría jurídica, pago de precios irrisorios por las viviendas abandonadas o demolidas y ausencia de atención psicológica para enfrentar los efectos del desarraigo.

Es por ello que es discutible considerar la simple migración como una medida de adaptación al cambio climático si esta no se acompaña de acciones expresas de las autoridades dirigidas al restablecimiento de los derechos de la población, con unos estándares mínimos de protección. De allí, que McAdam, como citamos al inicio, resalte la planificación gubernamental de la migración, en nuestro caso, puede decirse la planeación del reasentamiento garante de derechos, y no solamente la migración como un instrumento de adaptación al cambio climático.

En este contexto teórico surge el concepto de reasentamiento, que de acuerdo con la Acnur, “se refiere al proceso de asistir a las personas desplazadas a cambiar su residencia, bienes, forma de sustento, tierra, acceso a recursos y a servicios para mejorar, o al menos restaurar, su calidad de vida”.¹¹ Así las cosas, la migración o el desplazamiento serían las causas de la implementación de procesos de reasentamiento por las autoridades, los cuales, siempre que cumplan con unos específicos estándares de derechos, pueden considerarse como una forma de adaptación al cambio climático.

Adelantándonos al desarrollo que se hará posteriormente sobre el tema, es preciso anotar que en el ordenamiento interno colombiano no existe una definición legal de reasentamiento. En la legislación sobre ordenamiento territorial y gestión del riesgo, de manera general, la ley emplea indistintamente los términos de reasentamiento o reubicación para referirse a la obligación de las autoridades locales de trasladar a lugares seguros a las personas que habitan en zonas de riesgo, sin establecer un contenido de esta obligación. Una situación similar, aunque más preocupante, es que en los instrumentos de política pública el reasentamiento no se define ni se incluye como medio de adaptación al cambio climático ni, mucho menos, como medida de protección de derechos.

De todos modos cabe aclarar, e insistimos en ello, que cualquier proceso de reasentamiento genera traumatismos como resultado del desarraigo, los cambios en las formas de vivir y de habitar el espacio de las comunidades.¹² Es por ello que el reasentamiento debe ser asumido como una medida de carácter excepcional y, por tanto, subsiguiente al estudio e implementación de diferentes estrategias de gestión del riesgo.¹³ En todo caso, en el marco de procesos de gobernanza que garanticen la efectiva participación y concertación de las comunidades en los aspectos que rodean todas las estrategias de adaptación.¹⁴

II. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL SOBRE CAMBIO CLIMÁTICO Y REDUCCIÓN DE DESASTRES

La migración producto de los efectos del cambio climático no ha tenido un significativo reconocimiento del Derecho Internacional Ambiental. Prueba de ello es que los dos instrumentos internacionales más importantes en el marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)¹⁵ y el Protocolo de Kyoto¹⁶ carecen de disposiciones específicas sobre adaptación de las poblaciones y medidas idóneas para la protección de derechos.

Desde el inicio de la preocupación por el cambio climático, las estrategias internacionales se han fundamentado principalmente en enfoques económicos y científicos, en una clara ausencia de una perspectiva basada en las personas y su protección efectiva.¹⁷ Justamente, en la revisión de los principios y compromisos definidos en la CMNUCC destaca la falta de alusión al problema de la migración a causa de las variaciones del clima y de la necesidad de medidas adaptativas, cuestión que sorprende al tener en cuenta que el problema de la migración no era desconocida en la época, dado que el Primer Informe del IPCC en 1990 había advertido que uno de los mayores impactos del cambio climático era la movilidad humana.¹⁸

Es de anotar que el tema de la adaptación hace su aparición solo hasta al año 2001 con los Acuerdos de Marrakech como un tema primordial y transversal en la reflexión sobre el cambio climático.¹⁹ Posteriormente en 2006, en la Conferencia de las Partes (COP) 11 se estableció el Programa de Trabajo de Nairobi como un mecanismo en el marco de la CMNUCC para el desarrollo de conocimiento que permita informar y apoyar las políticas y prácticas de adaptación de los países miembros de la Convención.²⁰ Y es hasta 2010, en el que se identifica por primera vez la “reubicación planeada” como una forma de adaptación al cambio climático con la adopción del Marco de Adaptación de Cancún.²¹

Debe igualmente mencionarse que en el IPCC, el Grupo II en sus dos últimos informes –2012 y 2014– al evaluar la dimensión social de la vulnerabilidad y exposición de las poblaciones al cambio climático, incluye la migración y el desplazamiento como un aspecto que debe ser analizado.²² En el último Informe indica que a lo largo del siglo XXI los desplazamientos humanos aumentarán a causa del cambio climático y enfatiza en que los riesgos serán mayores en la medida en que las comunidades carezcan de recursos para hacer una migración planificada.²³

En este punto, cabe agregar que este tema ha sido abordado con un mayor énfasis bajo la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de Naciones Unidas (EIRD), que por los acuerdos multilaterales de medio ambiente.²⁴ La EIRD a partir del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015²⁵ y, el actual, Marco de Acción de Sendai 2015-2030²⁶ ha establecido los instrumentos clave para la reducción de desastres desde un enfoque global. El Marco de Acción de Hyogo tuvo como objetivo general el aumento de la resiliencia, tanto de los Estados como de sus comunidades, ante los desastres naturales para alcanzar una reducción significativa de pérdidas humanas, económicas y ambientales.²⁷ Recientemente, el Marco de Acción de Sendai 2015-2030, actualiza los compromisos adoptados en Hyogo, con el objetivo fundamental de reducir la mortalidad de desastres en 2030, por medio del fortalecimiento de las estrategias establecidas en el marco de acción anterior, con un enfoque adicional centrado en la inclusión de la discapacidad.²⁸

Para la EIRD, la planeación de procesos de reasentamiento es una de las medidas clave para enfrentar los desastres naturales. Es por ello que las prioridades de acción atienden directamente a la necesidad de garantizar los derechos de acceso a la información, a la participación, a la igualdad, no discriminación y a la vivienda digna de las personas afectadas por el riesgo de desastres naturales cuyo origen puede estar asociado al cambio climático.²⁹ Derechos que cobran una importancia considerable en los procesos de reasentamiento, en los que es evidente la necesidad de información clara, veraz y oportuna sobre la inminencia y consecuencias de los riesgos que se enfrentan; la participación en la toma de medidas atendiendo a las necesidades individuales y colectivas y la garantía de una vivienda digna que cuente con los atributos de seguridad y habitabilidad.³⁰

La revisión general de los instrumentos internacionales relacionados con el cambio climático indica que el reasentamiento ha sido un tema marginal y que, hasta hace muy pocos años, ha cobrado importancia de la mano de otras estrategias internacionales como la EIRD. La debilidad del derecho internacional es evidente y, como consecuencia de ello, no se ha reconocido seriamente en el cambio climático el origen de una verdadera crisis global de violación de derechos humanos. Por tanto, no se han definido obligaciones y marcos de acción especiales que orienten a los Estados a adoptar medidas eficaces que garanticen, entre otras, políticas públicas y regulación de los procedimientos de reasentamiento de población con un verdadero enfoque de derechos.

III. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, EL CAMBIO CLIMÁTICO, LA REDUCCIÓN DE DESASTRES Y LOS PROCESOS DE REASENTAMIENTO

Una prueba del no reconocimiento del cambio climático y de la falta de adaptación como causas de violación de derechos humanos que requieren medidas urgentes, se refleja en el ordenamiento jurídico colombiano en el que las políticas públicas, la legislación y la actividad administrativa siguen atendiendo las emergencias y desastres naturales, producto de la variación del clima, de manera reactiva desde un enfoque asistencialista. De acuerdo con este enfoque, las comunidades afectadas no se consideran como verdaderas víctimas cuyos derechos exigen mecanismos de reparación efectivos con base en estándares de derechos humanos.³¹

En el orden de las políticas públicas, en 2002 se formularon los Lineamientos de Política de Cambio Climático en atención a los compromisos internacionales adoptados por Colombia. En este documento se informó sobre la grave situación de vulnerabilidad en la que se encontraban los habitantes del Caribe y del Pacífico colombiano:

En el litoral Caribe, aproximadamente 2 121 887 personas (excluyendo población indígena), se encuentran localizadas en la zona de afectación, de las cuales alrededor del 58,5 %, se localizan en la zona de amenaza por inundación. La población ubicada en la zona de amenaza representa el 3 % de la población nacional y el 17 % de la población del Caribe. Para el litoral Pacífico, se calcula que la población que se encuentra en zona de afectación asciende a 498 970 personas, de las cuales un 48 % se encuentra expuesta a algún tipo de amenaza por inundación. Una proporción importante de la población de los centros urbanos de Tolú, San Juan de Urabá, Turbo, San Bernardo del Viento, Ponedera, Puerto Colombia, Cartagena, Buenaventura, Tumaco, Timbiquí, Nuquí, Charco y Guapi serán afectadas por la inundación por encontrarse en zona de amenaza alta y media.

El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina fue declarado área crítica de alta importancia. Un aumento de un metro en el nivel del mar haría desaparecer el 17 % del área de San Andrés.³²

De cara a este preocupante contexto se esperaría que dentro de las estrategias establecidas en el instrumento de política, se incluyeran aquellas relacionadas con el reasentamiento de comunidades en riesgo potencial de desalojo, por ejemplo, debido al aumento del nivel del mar. Sin embargo, en las líneas de acción de la estrategia “Mejorar la capacidad de adaptación a los impactos del cambio climático” se omite la capacidad de adaptación de la población y, como es lógico, no se señala el reasentamiento como medida que mejora la capacidad de adaptación de las zonas costeras e insulares.³³

En lo que respecta al cumplimiento de compromisos internacionales y su evaluación en los informes presentados por el Estado colombiano, se advierte la ausencia de identificación y evaluación de los procesos de reasentamiento como una medida adaptativa al cambio climático. Por ejemplo, en la Primera y Segunda Comunicación Nacional ante la CMNUCC, de 2001 y 2010 respectivamente,³⁴ aunque se avanza en el reconocimiento de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, especialmente de aquellos ubicados en las zonas costeras y de alta montaña, el reasentamiento de población no es un asunto objeto de informe.

En particular es necesario apuntar que en la Segunda Comunicación, los indicadores que más se relacionan con la vulnerabilidad y adaptación de la población recibieron una evaluación muy baja, lo que evidencia la falta de políticas dirigidas a atender la situación de las comunidades y el fenómeno migratorio.³⁵ En este caso, en una evaluación de cero a cinco, siendo cinco el valor óptimo y cero el más bajo, el indicador sobre identificación de asentamientos humanos localizados en zonas con potencial de afectación por el cambio climático recibió un puntaje de tres punto cinco; y a los indicadores de existencia de investigaciones que relacionen: dinámica, población y cambio climático e identificación e inventario de la infraestructura localizada en zonas con potencial afectación de la variabilidad climática se les asignó un puntaje de uno punto cero.³⁶

Por otra parte, pese a los compromisos asumidos en el Marco de Acción de Hyogo desde 2005 y, más recientemente, en 2010 con el Marco de Adaptación de Cancún, solo hasta el año 2011 se formula en el país un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático como desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.³⁷ La finalidad de este plan es “consolidar un marco conceptual para la adaptación al cambio climático en el país y establecer los lineamientos que se deberán seguir durante el proceso de formulación de los Planes Sectoriales y Territoriales de Adaptación”.³⁸ Aunque este instrumento constituyó una oportunidad para incluir directrices de política sobre el fenómeno migratorio causado por la variación del clima y la vulnerabilidad del país, este componente no fue integrado al Plan.

Como se mencionó al inicio, aunque es un avance la formulación de un Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático que, entre otras cosas, integra las acciones ambientales y de gestión del riesgo asociadas al cambio climático, con lo cual, se promueve una actividad administrativa en coordinación con las diferentes entidades competentes,³⁹ los lineamientos formulados poseen importantes falencias; entre ellas, la no inclusión de estándares precisos de protección de derechos humanos, en los que, sin duda, debe incluirse el reasentamiento como medida excepcional de adaptación.

La formulación de unos lineamientos en este sentido exige partir de una evaluación de las responsabilidades del legislativo y del ejecutivo en la materia. En este caso, es necesario un diagnóstico real de la violación de derechos, no solamente por efectos de la variación del clima, sino producto tanto, de la falta de una legislación nacional que reconozca el carácter de víctimas de la población afectada y las medidas idóneas de reparación, como de la negligencia de las autoridades administrativas en el cumplimiento de sus obligaciones relacionadas con la gestión de riesgos y la atención eficaz de la comunidad en condición de vulnerabilidad.⁴⁰

IV. REGULACIÓN Y DIRECCIÓN DE LOS PROCESOS DE REASENTAMIENTO

Como se ha sostenido en este trabajo, la adopción de compromisos internacionales relacionados con la adaptación al cambio climático no ha trascendido a una reflexión nacional sobre la situación real de la ciudadanía que se encuentra en riesgo o que ha sufrido ya los impactos negativos derivados de la vulnerabilidad del país. Esta cuestión pendiente no puede ser desvinculada del cumplimiento de las obligaciones estatales de garantía y protección de los derechos humanos, entre las que se encuentra la formulación de medidas legislativas apropiadas.

Esta obligación hace alusión al deber de expedir un marco normativo eficaz para la protección de los derechos de la ciudadanía, que para el caso del reasentamiento en Colombia, ha sido abordada a partir de una legislación general que entrega un amplio margen de discrecionalidad a las autoridades locales. Es por ello que, aunque no puede afirmarse la inexistencia de un reconocimiento legal del deber de llevar a cabo procesos de reasentamiento, sí puede decirse que tal regulación carece del cumplimiento de unos estándares mínimos para su debida aplicación y control judicial conforme a un enfoque de derechos. Un repaso de la legislación en la materia nos permitirá fundamentar esta afirmación.

Por medio de la Ley 1523 de 2012, el Estado colombiano creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) con el fin de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.⁴¹ La citada Ley establece el marco político y normativo que fundamenta el proceso mismo de la gestión del riesgo, entendido como: “La formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo”.⁴² En el marco del SNGRD es deber de los alcaldes la protección y garantía de los derechos de las personas que habitan en zonas de riesgo.⁴³ De acuerdo con esta previsión legal general se concreta en los alcaldes la responsabilidad directa “de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción”.⁴⁴

Esta responsabilidad, prevista de tiempo atrás en la normativa nacional,⁴⁵ se verifica en: obtener y mantener información actual y completa de las zonas de alto riesgo;⁴⁶ emprender procesos de reasentamiento de las personas que se encuentren en dichas zonas⁴⁷ y tomar todas las medidas y precauciones necesarias para que los inmuebles desocupados y en condiciones de riesgo no vuelvan a ser usados para vivienda humana.⁴⁸ Estas obligaciones deben ser tenidas en cuenta de manera integral y transversal en los instrumentos de planificación en coordinación con las diferentes autoridades locales, departamentales y nacionales.⁴⁹ Así, se materializa el deber de incorporar la gestión del riesgo tanto en los planes de desarrollo locales, planes de ordenamiento territorial y planes de manejo de cuencas hidrográficas, como en la elaboración de un plan municipal de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias.⁵⁰

Como se puede apreciar, debido al diseño finalístico de la Ley 1523 de 2012, nos referimos a una programación de fines y una escasa o nula dirección de las formas por medio de los cuales deben cumplirse, no se incluyen obligaciones concretas sobre estándares o procedimientos administrativos que deban seguir los procesos de reasentamiento. Desde nuestro punto de vista, la entrega de un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad local es quizá, entre otros factores, la causa del incumplimiento de una efectiva gestión del riesgo que se ha evidenciado en la débil planificación local y la negligencia de la actividad administrativa en la atención de situaciones de emergencia, agravada por la falta de procedimientos regulados con base en estándares de derechos humanos. Tal discrecionalidad comprende tanto la reglamentación local relacionada con el reasentamiento de comunidades, como la expedición de actos administrativos particulares que otorgan beneficios como vivienda nueva y la ejecución de actos materiales, como las actividades concretas de reasentamiento como se explica a continuación.

V. PROCESOS INFORMALES DE REASENTAMIENTO Y VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS

Los procesos de reasentamientos de la población que habita en territorios de alto riesgo en el país se ejecutan con actuaciones informales de las autoridades municipales, bajo el amparo de la discrecionalidad legal otorgada. Esto es, procedimientos que no poseen una expresa reglamentación municipal, pero cuyas autoridades cuentan con la competencia legal para efectuarlos.⁵¹ En este caso, la Ley 1523 de 2012 y, las demás normas que la complementan, no establecen una obligación expresa de reglamentar un procedimiento administrativo local especial. En otras palabras, en Colombia no existe legislación, reglamentos o protocolos –promovidos por la política pública– que establezcan principios, parámetros o directrices para realizar los procesos de reasentamiento de población que se desplaza forzadamente gracias a los riesgos que implica la falta de adaptación al cambio climático.

Lo anterior se corrobora en los hallazgos de la investigación que sustenta este artículo. En efecto, en las respuestas a peticiones de información dirigidas a algunas de las alcaldías de las principales ciudades del país como Bogotá,⁵² Medellín⁵³ y Cali⁵⁴ se aprecia la ausencia de normativa o directrices expresas de la forma como se realizan los procesos de reasentamiento. En su lugar se aduce la existencia de regulación sobre subsidios de vivienda para familias en condiciones de vulnerabilidad por causa de la declaración de riesgo de territorios. Esta normativa se limita a regular competencias, funciones y requisitos de acceso a los subsidios.

Esta precaria regulación local ha contribuido a la generación de un sinnúmero de obstáculos para el acceso a la medida de protección. Se constatan procesos de reasentamiento improvisados, sin publicidad e información idónea a la comunidad sobre los impactos reales que se derivan del reasentamiento.⁵⁵ Las comunidades denuncian las debilidades del acceso a la información, que muchas veces es inexistente, inoportuna, insuficiente, fragmentada y confusa; la ausencia de espacios de participación de las comunidades, y con ello, un total desconocimiento de los mecanismos para exigir sus derechos.

Pueden citarse como casos representativos las intervenciones que el municipio de Medellín ha hecho en las comunidades donde proyecta procesos de reasentamiento por encontrase en zonas de alto riesgo e implementar allí obras de renovación urbana. Tal es el caso de la intervención del barrio Moravia en la ciudad de Medellín en la que la comunidad denuncia que “la información brindada es parcializada desde el momento de la declaratoria de la obra, si bien se expide un decreto de adopción, debe establecerse un protocolo de información adecuada y asertiva que se expida y se cumpla desde la misma fecha con todas las partes vinculadas”. Igual sucede en el proyecto Cinturón Verde Metropolitano (Comunas 1, 3 y 8) en el que las exigencias de las comunidades de participación ciudadana “se convirtieron en fuente de conflictividad entre las mismas comunidades y entre estas y los entes encargados del proyecto, ubicándolo en el plano de la lucha, más que de la construcción conjunta de lo público”.⁵⁶

Adicionalmente, a las familias se les imponen requisitos engorrosos para ser registrados en los censos de población asentada en territorios afectados por algún factor de riesgo, ser beneficiarios de ayudas temporales como arriendos o definitivas, como los subsidios para la adquisición de vivienda nueva o usada. La situación es igualmente crítica cuando la administración asigna los arriendos temporales. Los principales inconvenientes se presentan porque las sumas entregadas son irrisorias y no permiten el acceso a vivienda en lugares no afectados por condiciones de riesgo y en condiciones distintas al hacinamiento. Adicionalmente, en muchos casos, la administración incumple el pago de los arriendos o suspende los procesos de asignación de subsidio de vivienda por la falta de apropiación presupuestal, razón por la que las familias no tienen otra opción que retornar a las zonas de alto riesgo y exponer nuevamente su vida.⁵⁷

En este contexto, tanto la Corte Constitucional como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) han reiterado que todo procedimiento que involucre la determinación de derechos y obligaciones de las personas debe respetar el debido proceso legal⁵⁸ de acuerdo con unos estándares mínimos. No puede dejarse de citar como deber principal de cumplimiento del Estado los numerales 1 al 4 del artículo 22 de la Convención Americana de Derechos humanos. En lo concerniente a los estándares que debe verificar un procedimiento administrativo respetuoso del debido proceso legal, el SIDH ha establecido que debe cumplirse con una notificación previa a las comunidades sobre la existencia de planes, proyectos y cualquier información sobre la decisión que se va a tomar; proveer a las personas de asistencia jurídica gratuita durante todo el procedimiento administrativo; el derecho a contar con una decisión fundada; la publicidad de la actuación administrativa; contar con plazos razonables en el proceso administrativo y el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas.⁵⁹

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre las responsabilidades de las autoridades locales, los derechos vulnerados y las orientaciones que deben asumirse en los procesos de reasentamiento, reiterando que “es deber de las autoridades administrativas desarrollar herramientas idóneas y eficientes que permitan la reubicación de la población asentada en zonas de alto riesgo, ello con el fin de proteger la vida del grupo de personas”.⁶⁰ Así, la Corte ha considerado que como mínimo, en el ejercicio de la actividad administrativa de prevención y atención de riesgos, debe cumplirse con la realización de censos de personas en condición de vulnerabilidad que aseguren la integración de todas las víctimas; garantizar la actualización permanente de dichos censos; proveer acceso a la información; establecer espacios de participación de las comunidades; no imponer requisitos onerosos, o adicionales a los regulados, para la asignación de subsidios de vivienda y garantizar, las condiciones de una vivienda digna.⁶¹

De igual manera, en una regulación administrativa de la ruta del reasentamiento no se puede dejar de incluir las orientaciones de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos.⁶² Tales principios exigen⁶³ a los Estados que desarrollen las medidas apropiadas para que los desplazados internos gocen de las mismas libertades y derechos que los demás habitantes del país sin discriminación alguna,⁶⁴ sin que ello sea un obstáculo para implementar las medidas especiales de asistencia que merecen las niñas y los niños, las mujeres embarazadas, las madres con hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con discapacidades, los pueblos étnicos y las personas de edad.⁶⁵ En particular, los principios rectores obligan a que los procesos de reasentamiento aseguren “la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”;⁶⁶ se hagan de forma que no vulneren “los derechos a la vida, dignidad, libertad y seguridad de los afectados”;⁶⁷ y logren unas nuevas circunstancias de alojamiento o vivienda “en condiciones satisfactorias de seguridad, alimentación, salud e higiene y de que no se separe a los miembros de la misma familia”.⁶⁸

En suma, como hemos expuesto, no cabe duda de que los diferentes instrumentos internacionales relacionados con la protección de los derechos de los migrantes, la adaptación al cambio climático y la prevención de desastres naturales permiten el reconocimiento de los procesos de reasentamiento como una medida excepcional para la protección de los derechos humanos de las víctimas del cambio climático. Este reconocimiento impone al Estado colombiano la obligación de revisar el ordenamiento jurídico que ha servido de fundamento para la atención de estas víctimas, en especial, evaluar si el actual diseño de competencias discrecionales locales es suficiente para afrontar eficazmente el desplazamiento de población a causa de la vulnerabilidad del país.

Ahora bien, reconocer la relevancia jurídica del reasentamiento como medida de protección de derechos, cuya práctica se hace mediante actuaciones informales de la administración, ha de significar que, como toda actividad administrativa que genera efectos jurídicos, debe respetar estándares obligatorios de derechos humanos, con lo cual, quedan dudas de si mantener los procesos de reasentamiento como actuaciones informales sea la forma más eficaz de cumplir con el fin constitucional de garantizar los derechos humanos de la ciudadanía (art. 2 C. P.).⁶⁹ Es por ello que en el marco de los estándares del SIDH consideramos que un debido desarrollo legal en Colombia debe partir de la determinación de la naturaleza jurídica del reasentamiento de población que habita en territorios en riesgo, como un mecanismo o medida de protección de derechos, que exige la expedición de una legislación idónea con las garantías suficientes para rodear los derechos que se pretenden proteger, entre las cuales, es primordial la determinación de un procedimiento administrativo que fije concretamente la ruta del reasentamiento.

En este orden de ideas, la reglamentación de un procedimiento administrativo especial de reasentamiento de población afectada por condiciones de riesgo respetuoso del debido proceso legal facilitaría el ejercicio efectivo de todas las garantías de prevención de vulneración y protección de los derechos humanos como quiera que, como lo ha expresado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al fijar la aplicación de las garantías del debido proceso legal en ámbitos administrativos “ha establecido la obligación de los Estados de contar con reglas claras para el comportamiento de sus agentes, a fin de evitar márgenes inadecuados de discrecionalidad en la esfera administrativa, que puedan fomentar prácticas arbitrarias o discriminatorias”.⁷⁰

CONCLUSIÓN

El Estado colombiano ha hecho esfuerzos para establecer las condiciones institucionales que se requieren para responder al cambio climático. Sin embargo, todavía persiste la ausencia de legislación y políticas públicas eficaces para afrontar la vulnerabilidad del país y asumir un enfoque de derechos que permita el cumplimiento de las obligaciones de garantía y protección de los derechos humanos de las víctimas del cambio climático.

Como se expuso a lo largo de este trabajo, un ejemplo de la improvisación en el tema han sido los procesos de reasentamiento de población asentada en territorios de alto riesgo. El modelo de discrecionalidad de competencias legales de las autoridades locales y su manifestación en actuaciones informales no refleja su carácter de medida de protección de derechos humanos, que dada su naturaleza jurídica debe estar provista expresamente de todas las garantías que exigen las especiales condiciones de las víctimas. Como resultado, estimamos que responde a un enfoque asistencialista que depende de la discrecionalidad política y que no reconoce el deber del Estado de otorgarle un debido desarrollo jurídico. Sin lugar a dudas la regulación de un procedimiento administrativo especial que guíe el reasentamiento de población y establezca protocolos de atención, fundamentado en un debido proceso legal, sería un avance importante en la vía de construir un sistema de gestión de riesgos respetuoso de los derechos humanos y un compromiso firme del Estado en las acciones de adaptación del país al cambio climático.