INTRODUCCIÓN

En Argentina la minería metalífera de gran escala es una actividad joven, con gran potencial pero aún de limitada relevancia socioeconómica. El marco normativo que regula el régimen de acumulación del sector se gestó durante la década de 1990 como parte de un proceso de reforma regulatorio e institucional favorable a la inversión extranjera, impulsado por el Banco Mundial y bajo lineamientos del Consenso de Washington (^{Álvarez Huwiler y Composto, 2013}; ^{Godfrid, 2015}a; ^{Teubal y Palmisano, 2013}). En ese contexto y después de casi 50 años de haber sido descubierto el yacimiento, la mina cuprífera Bajo de la Alumbrera comenzó a producir en 1997 y se convirtió en el primer y más emblemático proyecto minero a gran escala de la Argentina. Desde entonces y viabilizados por medio de la inversión extranjera directa (IED) se pusieron en marcha alrededor de 20 nuevos proyectos (oro, plata y litio). Con todo, en el 2018 el sector minero metalífero y no metalífero (excluidos minerales energéticos) representaba el 6 % de las exportaciones argentinas, menos del 1 % del PBI y el 0.6 % del empleo formal nacional (^{Abeceb, 2018}).

El desarrollo de dichos proyectos mineros de gran porte implicó la implantación de escalas, tecnologías de producción y gestión de residuos mineros novedosos en Argentina. Esto fue viable gracias a la importación de maquinaria, insumos y servicios especializados, así como de inversión en algunos nodos claves de infraestructura y logística para la puesta en marcha de los proyectos. Desde el Estado nacional se promovió un régimen de incentivos a la IED y la importación de equipos, mientras que los Estados provinciales (a los que corresponde el dominio originario de los recursos minerales luego de la reforma de la Constitución Nacional en 1994) se dedicaron a la administración de permisos e invirtieron en la creación de unidades para el control fiscal y ambiental minero según lo exigía el nuevo marco legal.

En Argentina, el conocimiento de las dimensiones de dichas inversiones en fortalecimiento institucional provincial dirigidas a controlar el nuevo tipo de minería instalado en el país es aún un área con necesidad de mayores investigaciones. Sin embargo, la bibliografía disponible da indicios de que el rápido crecimiento del sector fue posible gracias a la aprobación de permisos para nuevos proyectos emitidos por gobiernos provinciales con limitadas competencias (de recursos humanos, de presupuesto, de equipamiento) a fin de estar en capacidad de auditar y evaluar correctamente los beneficios, los riesgos y los costos económicos y ambientales de proyectos con tecnologías hasta entonces desconocidas en el país (^{Murguía y Godfrid, 2019}). Asimismo, el sector creció de manera progresiva bajo un marco de insuficiente disponibilidad, acceso y calidad de información al público en general (^{Plataforma de Diálogo, 2017}). Por ejemplo, en el caso de la mina Bajo de la Alumbrera en Catamarca, desde el inicio de las operaciones han existido denuncias y acciones judiciales que argumentan pérdidas en el dique de colas que generarían contaminación en la zona aledaña al emprendimiento (^{Lamalice y Klein, 2016}; ^{Montenegro, 2009}; ^{Murguía, 2013}). Según palabras de la exgobernadora de la provincia de Catamarca (L. Corpacci, 2011-2015), hasta el 2015 el Estado provincial había carecido de estudios propios o independientes sobre la estabilidad química del dique, y contaba solo con informes de la empresa (^{Minería en Línea, 2015}).

A su vez, la puesta en marcha de nuevos proyectos mineros ocurrió en paralelo a un creciente movimiento de oposición social a la actividad tanto a nivel mundial (^{Andrews et al., 2017}; ^{Conde, 2017}) como a nivel regional (^{Ocmal, 2019}). En Argentina, la conflictividad y el rechazo a la minería metalífera creció de manera paulatina en muchas provincias a partir de la experiencia de oposición a un proyecto de oro y plata en Esquel, provincia del Chubut (2003). Dicha oposición a lo largo de las provincias dio ímpetu para la sanción de la primera ley a nivel mundial de protección de glaciares y del ambiente periglacial¹ (restringe, principalmente, grandes proyectos de cobre en la provincia de San Juan), de siete leyes provinciales² (^{Christel, 2013}, ²⁰¹⁵) y más de 50 ordenanzas municipales que prohíben diferentes modalidades de minería metalífera, especialmente la minería en modo a cielo abierto y con uso de cianuro o mercurio durante el proceso de producción minera. Más allá de los cuestionamientos jurídicos a la constitucionalidad y validez legal de esta multiplicidad de normativas (^{Castrillo, 2010}; ^{Rodríguez y Macías, 2009}), la existencia de las legislaciones que restringen la minería se puede considerar un indicador de la conflictividad socioambiental³ subyacente al sector y proporciona indicios de la falta de respuesta estatal para dialogar y buscar consenso frente a los cuestionamientos y temores de la ciudadanía ligada a dicha actividad.

La literatura disponible en Argentina indica que las problemáticas asociadas al sector minero metalífero han sido estudiadas, en su mayoría, desde las ciencias sociales (sociología, antropología, ecología política, etc.) (^{Álvarez Huwiler y Composto, 2013}; ^{Composto, 2011}; ^{Machado et al., 2011}; ^{Svampa y Viale, 2015}; ^{Wagner, 2014}). Dichos estudios se han enfocado en el modelo de desarrollo subyacente a la minería de gran escala, como también en la conflictividad, los actores intervinientes, sus intereses, valores, modos y motivos de resistencia, con especial énfasis en comprender la perspectiva de los movimientos sociales y sus redes. Así, gran parte de la bibliografía centra los cuestionamientos en el carácter “extractivista” del modelo de desarrollo, definido como un patrón de acumulación basado en la sobreexplotación de recursos naturales asociado al neoliberalismo económico (^{Giarraca y Teubal, 2010}; ^{Machado y Rossi, 2017}; ^{Schweitzer y Valiente, 2018}; ^{Svampa y Viale, 2015}) y a un proceso de reprimarización, concentración, extranjerización y comoditización de la economía (^{Azpiazu, Manzanelli y Schorr, 2011}; ^{Svampa, 2011}).

Otros autores, en consonancia con estudios de la región, caracterizan el modelo minero durante el ciclo político del kirchnerismo en Argentina (2003-2015) de “neoextractivismo progresista”, mediante el cual el Estado capturó mayores excedentes para financiar programas sociales (^{Bueno, 2014}; ^{Gudynas, 2011}). Desde la ecología política se critica el “extractivismo” por ser un dispositivo de orden colonial que mantiene las racionalidades que justifican la mercantilización de la naturaleza y la privatización de la tierra bajo la acumulación por desposesión (^{Grigera y Álvarez, 2013}). Otros estudios señalan que el modelo minero extractivista se caracteriza por el intento de legitimarse discursivamente mediante los conceptos de minería “sustentable” o “responsable” (^{Antonelli, 2007}, ²⁰⁰⁹), o vía estrategias de producción de consenso y legitimidad como, por ejemplo, la responsabilidad social empresarial (^{Composto, 2011}; ^{Godfrid, 2015}b).

Otra parte de la literatura, de menor volumen, de naturaleza técnica y más vinculada a las ciencias económicas, se centra en evaluar el peso y el desempeño actual o potencial del sector con base en indicadores socioeconómicos de competitividad estándar como son el valor de producción, el empleo, los salarios, las exportaciones, los aportes fiscales, la distribución del ingreso, etc. (^{Bernal, Martínez y Medina, 2011}; ^{KPMG, 2016}, ²⁰¹⁸, ²⁰¹⁹; ^{Prado, 2005}; ^{Tolón, 2011}; ^{UTN, 2014}). En esta línea, algunos autores se enfocan en analizar la renta minera y su distribución con la bibliografía diferenciada entre aquellos que asignan la captura de la mayor parte de la renta al privado (^{Basualdo, 2012}; ^{Palmieri, 2012}) o al Estado (^{Jerez, 2009}; ^{Jerez, Jerez y Nielson, 2013}). Con respecto a la generación de empleo existe consenso entre corrientes de pensamiento heterogéneas en que la actividad es capital-intensiva y genera un número de empleos más reducido en comparación con otras actividades (^{CFI, 2014}; ^{Machado et al., 2011}; ^{Méndez, Martin y Gorzycki, 2016}).

En Argentina, las provincias de Chubut y Mendoza figuran entre aquellas siete cuyos parlamentos provinciales han prohibido formalmente la actividad, pero que, dada su riqueza mineral, son hoy día los ámbitos de mayor debate, movilización y conflictividad con respecto a si mantener las prohibiciones o legalizar la actividad. Chubut, provincia cuya actividad económica de mayor importancia ha sido -y es- la explotación de hidrocarburos, tiene un elevado potencial minero metalífero (oro, plata) y energético (uranio). Sin embargo, la legislación provincial vigente⁴ prohíbe en el territorio provincial la actividad minera metalífera a cielo abierto y la utilización de cianuro en procesos de producción minera (art. 1°). Esta prohibición ha impedido el avance de los depósitos metalíferos en etapa de exploración o factibilidad (Navidad, Suyai, Huemules, La Fortuna, etc.). A pesar de la prohibición estipulada en el art. 1°, dicha ley también sostiene (art. 2°) que se zonificará el territorio provincial con el fin de determinar en qué áreas se exceptúa la prohibición del art. 1°, es decir, en qué zonas se habilitaría la actividad, zonificación que aún -desde el 2003 hasta marzo del 2020- no se realiza. Esta cuestión de la “zonificación minera” es actualmente el eje de los debates en Chubut entre aquellos actores a favor del “desarrollo minero” (empresas mineras, proveedores, cámaras, gremios, legisladores, etc.) y aquellos que se oponen (unión de asambleas ciudadanas, movimientos sociales, empresas de turismo, legisladores, académicos, etc.). Asimismo, el prospecto denominado “Navidad”, considerado uno de los reservorios de plata más grandes del mundo, junto con algunos proyectos de uranio, es hoy día uno de los principales alicientes para implementar dicha “zonificación”.

La coyuntura económica de la provincia del Chubut se caracteriza por un elevado déficit fiscal, ajustada liquidez y creciente endeudamiento (en gran parte moneda extranjera) condicionada por una alta dependencia histórica de las regalías del sector hidrocarburífero⁵. Esta situación, actualmente agudizada por huelgas docentes vinculadas a atrasos de pagos a empleados públicos, enmarca los debates públicos en el contexto de movilizaciones a favor y en contra de la “zonificación”, los cuales tienen su epicentro en la legislatura. En esta última, por una parte, se presentan proyectos de ley para implementar la zonificación (proyectos 143/14 y 035/18⁶), mientras que, por otra, se proponen proyectos que van más allá de las restricciones actuales hacia una prohibición absoluta de la actividad minera (Iniciativa popular 075/14⁷ y Proyecto 033/18⁸), o proyectos de ordenanza para prohibir a los comerciantes ser proveedores mineros (caso Trelew) (^{Redacción El Chubut, 9 de abril de 2019}).

En este contexto, es llamativa la existencia de declaraciones de legisladores a favor de la zonificación, en las cuales se exponen potenciales impactos económicos positivos sin precisiones técnicas sobre cómo se calcularon dichas proyecciones. Por ejemplo, en referencia al proyecto Navidad, el diputado A. Di Filippo, uno de los principales impulsores de proyectos para implementar la zonificación, sostuvo, según un periódico regional, que con una base imponible en regalías del 7 % la provincia recaudaría USD 1000 millones, y con ese monto “se pagaría gran parte de la deuda de Chubut” (^{El Chubut, 26 de marzo de 2018}). Estas declaraciones, a primera vista, suscitan un interrogante sobre si un solo proyecto minero, por más grande que sea, podría cancelar una deuda provincial acumulada durante años.

En el marco de las discusiones legislativas sobre los potenciales impactos socioeconómicos de la actividad minera, los estudios técnicos sobre impactos de proyectos, si bien limitados a su propósito, son instrumentos fundamentales para asegurar el desarrollo de debates públicos y parlamentarios bien informados. Una revisión de la bibliografía existente específica sobre el proyecto Navidad (^{Claps, 2007}; ^{Claps y Huircan, 2007}; ^{Marín, 2017}) revela la escasez de estudios que abordan los potenciales impactos económicos de dicho proyecto. Por ejemplo, con excepción de una presentación (^{SDMN, 2018}), ninguna de las publicaciones disponibles evalúa los montos potencialmente exportados, los ingresos a producir y su distribución o los potenciales empleos a generarse. Este estudio tiene como objetivo dimensionar los potenciales impactos eco-nómicos del proyecto Navidad y ponerlos en contexto con el fin de constituirse en un aporte que permita ampliar el debate público provincial.

El documento se organiza así: en la sección I se presentan mayores detalles del contexto sobre el debate provincial en torno a la habilitación o no de la minería metalífera en una zona del territorio provincial. La sección II presenta los objetivos, la metodología y el alcance del trabajo. La sección III presenta los resultados y la IV su discusión con base en la bibliografía existente. Por último, la sección V presenta las reflexiones finales.

I. CONTEXTO DEL DEBATE SOBRE EL PROYECTO NAVIDAD, LA “ZONIFICACIÓN” Y LA RENTA MINERA

“Navidad” es el proyecto minero metalífero más avanzado y de mayor relevancia económica para la provincia del Chubut, ya que su puesta en marcha no solo generaría dinamismo económico regional durante su ciclo de vida (exportaciones, empleo, compras a proveedores, etc.), sino que, además, sería la puerta de entrada de otros proyectos que se encuentran en exploración avanzada. Navidad es un yacimiento polimetálico (plata, plomo, cobre) que abarca ocho depósitos. En su formulación actual como proyecto consiste en la extracción del mineral a cielo abierto, su procesamiento mediante flotación y la produ-cción de dos concentrados cuyo metal principal es la plata. El yacimiento lo descubrió, en el 2000, la empresa Normandy Mining, y desde el 2010 la minera canadiense Pan American Silver posee los derechos de concesión.

Aquellos actores sociales vinculados al sector poseen grandes expectativas sobre el proyecto, dado que lo consideran “uno de los reservorios de plata más grandes del mundo” (^{Tronfi, 2018}). Al compararlo, se observa que si bien existen yacimientos mayores, el contenido fino recuperable (representado con el tamaño de los círculos en la Figura 1)⁹ supera el de muchos otros proyectos.

La oposición social a los proyectos mineros en Chubut -y en Argentina- tuvo su origen en la década de 1980 en las movilizaciones que rechazaron activamente el proyecto de la Comisión Nacional de Energía Atómica para instalar un sumidero nuclear en la localidad chubutense de Gastre (^{Dichdji, 2018}; ^{Rodríguez, 2006}), y la instalación de una represa hidroeléctrica en Epuyén (^{Chiappe, 2005}). Estos movimientos fueron los antecedentes de los sucesos acontecidos en la localidad chubutense de Esquel donde, en el 2003, la ciudadanía expresó mediante referéndum su rechazo a la instalación de un proyecto de oro y plata a cielo abierto de la empresa Meridian Gold (^{Schiaffini, 2006}; ^{Walter, 2008}; ^{Weinstock, 2006}). El rechazo popular al proyecto minero en Esquel se considera un punto de inflexión (^{Álvarez y Composto, 2013}) en la historia ambiental argentina y un ejemplo emblemático, ya que tuvo gran impacto a nivel nacional y es aún el referente del movimiento por el “No a la mina” (^{Claps y Colao, 2005}; ^{Wagner, 2014}). A partir del caso Esquel la preocupación por el agua y su afectación se constituyó en el principal factor de rechazo común, y en un eje estructurador de conflictos (^{Martín y Wagner, 2013}; ^{Wagner, 2018}) asociado a lo que los movimientos sociales frecuentemente denominan “megaminería”¹⁰ (^{UACCh, 2018}).

Fuente: elaboración propia con base en la última estimación disponible de las empresas publicadas en sus páginas web.

Figura 1. Comparación del proyecto Navidad¹¹ frente a otros yacimientos y proyectos 

Las preocupaciones de los movimientos sociales sobre la potencial contaminación se basan en antecedentes a nivel internacional que incluyen accidentes, como, por ejemplo, los derrames en Choropampa (Perú), la contaminación de largo plazo como drenaje ácido de roca en EE. UU. (^{Sumi y Gestring, 2013}), las fallas en diques de colas con consecuencias ambientales catastróficas y fatalidades. Las preocupaciones nacidas en Esquel permanecen vigentes, ya que en Argentina han ocurrido numerosos incidentes¹². Además, aún no se cuenta con legislación sobre cierre de minas ni con una norma federal de presupuestos mínimos que regule la prevención, identificación y remediación de pasivos ambientales mineros (^{AGN, 2016}).

Parte de la literatura y de los actores que se oponen a los proyectos argumentan una muy desigual distribución de la renta minera, entendida esta última como una renta (o ganancia) extraordinaria para la empresa minera que supera la rentabilidad (o utilidad) normal del capital (^{Harman y Guj, 2006}). En Argentina existe escasa bibliografía que provea un cálculo de la dimensión de la renta minera o de su distribución entre las empresas y el Estado a lo largo de todo el ciclo de vida de un proyecto. Los estudios disponibles indican que, en el caso del oro y para el periodo 2008-2011, el Estado se apropió de entre un 34 % y un 24 % del total de la renta minera generada (^{Palmieri, 2012}). En el caso de un solo proyecto minero aurífero en la provincia de San Juan, en el periodo 2006-2010, ^{Palmieri (2012)} estimó que la apropiación estatal de la renta fue menor al 20 % mientras que según ^{Basualdo fue de alrededor del 36 % (Basualdo, 2013}). Para el caso del proyecto Bajo de la Alumbrera, la apropiación privada promedio en el periodo 2007-2010 fue, según ^{Basualdo (2013)}, del 54 %. A diferencia de dichos autores, los trabajos de ^{Jerez (2009)} y ^{Jerez et al. (2013)} estiman la recaudación indirecta que percibe el Estado mediante un multiplicador y concluyen que el beneficio para el Estado es superior al de la empresa que desarrolla y corre el riesgo.

El debate actual sobre la “zonificación minera” en Chubut se nutre de los argumentos mencionados, disponibles en la literatura, y se caracteriza por una situación de alta polarización entre aquellos actores sociales a favor y aquellos en contra (véase la Tabla 1). Aquellos a favor argumentan que la actividad minera puede realizarse de manera “responsable”, con respeto por los estándares ambientales; además, resaltan como aspectos positivos la generación de empleos directos e indirectos, de importancia en la meseta central (área en la que se ubica el yacimiento), donde hay un déficit de empleos y de ingresos. Los argumentos en contra incluyen muchos de los mencionados, incluidos aspectos narrativos tales como la necesidad de relativizar los discursos que plantean que la “meseta es un desierto” (^{Caeut, 2018}) e incluyen argumentaciones por las cuales se sostiene que el proyecto, además de los riesgos de contaminación ambiental, generará escasos empleos, con baja remuneración y una distribución desigual de los beneficios con grandes ganancias para la empresa minera y pocos destinados al Estado.

Tabla 1. Principales actores sociales y posición frente a la “zonificación minera” en Chubut 

^a A pesar de la prohibición, la secretaría de minería de la Nación ofreció el yacimiento en eventos como China Mining 2018 y PDAC 2018.

^b Véase al respecto el artículo de ^{El Comodorense (10 de octubre de 2018)}.

^c Paso de Indios (M. Pichiñan), Telsen (L. Bowman), Lagunita Salada (M. O. Ancamil), Gastre (G. Perez), Las Plumas (M. Colón), Los Altares (M. Oviedo), Gan Gan-Chacay Oeste (H. Muñoz) (^{El Chubut, 2019}).

^d Véase al respecto el artículo de la Redacción de ^{Sur Actual (21 de junio de 2018)}.

^e Véase al respecto el artículo de ^{Marín (24 de septiembre de 2018}).

Fuente: elaboración propia con base en manifestaciones públicas recolectadas de fuentes periodísticas¹³, del sitio web “No a la mina”, y participación en los eventos en Telsen durante el 2018 denominados “Cumbre Minera” y “Diálogo intercultural y desarrollo productivo de la Meseta Central del Chubut”; en Trelew, denominado “La experiencia de los pueblos originarios con los emprendimientos mineros. El diálogo intercultural en la actividad minera sostenible”; y en P. Madryn, “Megaminería y desarrollo sustentable: ¿una ecuación posible?”. Actualizado a abril 2019.

II. OBJETIVOS, METODOLOGÍA Y ALCANCE

El objetivo principal de este artículo es cuantificar los impactos económicos que podría generar el proyecto Navidad y dimensionar su importancia a nivel nacional y provincial. El texto se organiza con base en los potenciales beneficios económicos que podrían llegar a percibir la empresa minera y el Estado en los niveles nacional y provincial. Excepto en materia de empleo, no se incluyen los beneficios que podrían recibir los municipios, ya que Chubut no cuenta aún con una ley de regalías mineras que establezca la distribución a nivel municipal.

Los beneficios económicos se evalúan sobre cuatro parámetros clave con frecuencia empleados en discusiones políticas: exportaciones, flujos de fondos (ganancias) de la empresa minera, recaudación (directa e indirecta) del Estado y empleos (directos e indirectos).

Se emplea como punto de partida un caso base¹⁴, presentado por la Subsecretaría de Desarrollo Minero de la Nación (SDMN), repartición oficial ubicada dentro de la Secretaría de Minería, la cual es la autoridad minera de mayor rango a nivel nacional en Argentina. A partir de dicho caso se modifican los valores de las variables a fin de construir escenarios. Se empleó dicho caso ya que es la única fuente de información completa y actualizada públicamente disponible. Si bien esta publicación responde a los intereses de la SDMN, esta última es la máxima autoridad minera de la Nación y se considera la fuente más confiable para el tipo de análisis planteado.

A. Presentación del caso base

En el caso base se describe el yacimiento Navidad como uno polimetálico rico en plata, plomo, cinc y cobre, conformado por ocho depósitos en tres trazas paralelas (Navidad, Esperanza y Argenta). La extracción de material minado se planifica realizar mediante el método a cielo abierto. Desde los tajos se planea extraer mena y ganga (estéril), con una tasa de extracción de mena de 15 000 toneladas¹⁵ por día (5.47 Mt¹⁶ por año), las cuales se procesan mediante flotación y filtración (no se utiliza cianuro)¹⁷ con el propósito de producir dos concentrados: uno de cobre-plata (Cu-Ag) y otro de plomo-plata (Pb-Ag). Ambos concentrados se exportarían a fundiciones en el exterior.

Según el caso base, cuyas estimaciones de recursos son aún las más actualizadas¹⁸, los recursos¹⁹ minerales medidos e indicados (M+I) alcanzan los 155 Mt. Debido a consideraciones de optimización, en el caso base el plan de minado considera un subconjunto de 89.4 Mt, el cual se emplea como base para todos los cálculos en este artículo. La mena se extraerá junto con 418 Mt de ganga, es decir, se alcanzaría un material minado total de 507.5 Mt. El contenido fino de plata recuperable (aplicando tasas promedio de recuperación metalúrgica durante la flotación²⁰) alcanzaría los 275.5 Moz²¹ Ag (Tabla 2).

Tabla 2. Caso base. Producción total estimada durante la vida útil de la mina 

^a Kilotoneladas (kt) métricas, 1 kt equivale a 1000 toneladas métricas.

Nota: no se incluye el contenido fino de plomo en el concentrado de cobre-plata ni de cobre en el concentrado de plomo-plata, ya que no se consideran en la evaluación preliminar.

Fuente: ^{M3 (2010)}, Secciones 3.5 y 20.13.3.

El caso base asume la producción de contenido fino en la Tabla 2 y los siguientes precios promedio: 16 USD²²/oz Ag, 2100 USD/t Pb y 6500 USD/t Cu, lo cual generaría un ingreso bruto total de USD 5853 millones (en adelante M)²³. A ese ingreso bruto se le deben deducir los costos de tratamiento y comercialización²⁴, los cuales son, de acuerdo con el caso presentado por la SDMN, USD 300 M y USD 696 M, respectivamente²⁵. Esto implica ingresos netos totales (por exportaciones) de USD 4857 M, con un promedio anual de USD 285 M (durante 17 años de explotación).

Con base en el monto de las exportaciones, en el caso base se provee una estimación del ingreso neto anual de la minera durante la vida útil de la mina, es decir, del flujo de fondos anuales netos a la minera (ventas menos costos de producción²⁶)²⁷. Estos flujos se presentan descontados y no descontados. A partir de una inversión inicial de USD 943 M, el flujo de fondos directos acumulados (no descontados) durante 19 años (incluye dos años de construcción) alcanzaría USD 1303 M (promedio: USD 68.6 M/año). Si se descuentan los flujos con una tasa de descuento del 10 %, el valor actual neto (VAN) del proyecto sería de USD 238 M y la tasa interna de retorno (TIR) del 15.2 %.

III. RESULTADOS

A. Escenarios de ingresos por exportaciones

En el caso base se asume que el proyecto exportará un promedio anual de 16 Moz Ag, 37 000 t de Pb y alrededor de 1000 t de Cu. Esta producción de plata representaría el 1.8 % y el 62 % de la producción minera anual global (aprox. 852 Moz en 2017) y Argentina (25.6 Moz en 2017), respectivamente. Empleando los precios promedio a largo plazo del caso base, las exportaciones acumuladas alcanzarían USD 4857 M, con un valor anual promedio de USD 285 M (Tabla 3). En el caso de que los precios fueran inferiores, el valor anual promedio se situaría cerca de USD 216 M, mientras que en escenarios de mejores precios estaría en el rango anual de USD 354 a USD 406 M.

Tabla 3. Ingresos por exportaciones con diferentes precios promedio a largo plazo 

Fuente: elaboración propia con base en ^{M3 (2010)} y ^{SDMN (2018)}.

B. Escenarios de variaciones en los ingresos netos a la minera

A partir de los ingresos por exportaciones se pueden calcular los flujos de fondos mediante estimaciones de costos operativos. De acuerdo con el caso base, los flujos directos anuales a la minera son negativos los dos primeros años (etapa de construcción)³⁷, disminuyen hasta el quinto año -ya que es el periodo de amortización (acelerada) de la inversión-, luego se recuperan y vuelven a caer en los años número 10 y 16, subiendo al año 17 (Figura 2).

Fuente: elaboración propia sobre el caso base en ^{SDMN (2018)}.

Figura 2. Flujo de fondos anuales netos a la minera (no descontados). Caso base y escenarios 

Al analizar los flujos de fondos acumulados (no descontados), el ingreso neto acumulado de la empresa minera alcanzaría al año 19 (caso base) US$ 1303 M, es decir, una ganancia anual promedio de USD 68.6 M (ARS³⁸ 4141 M) con una TIR de 15.2 %. La ganancia acumulada al año 19 sería de USD 1752 M (escenario “optimista”) y USD 854 M (escenario “pesimista”).

Si se considera el valor temporal del dinero (flujos descontados), el ingreso neto para la empresa (o VAN³⁹ aplicando una TD del 10 %) alcanzaría los USD 238 M al año 19 (Tabla 4), es decir, la minera obtendría una ganancia anual descontada promedio de USD 12.5 M para el caso base, siendo esta muy sensible a variaciones en la TD. Esto equivale a una ganancia promedio de USD 4.9 por cada USD 100 exportados, una TIR del 15.2 % y un periodo de retorno de 6.8 años.

Tabla 4. Proyecto Navidad. Análisis de sensibilidad del VAN, TIR y periodo de retorno por escenario 

Fuente: elaboración propia con base en el caso base en ^{SDMN (2018)}.

Más allá de las variaciones en el VAN asociadas a diferentes TD, para el escenario “optimista” el proyecto alcanzaría una TIR del 20 %, mientras que en el “pesimista” una TIR del 10 %. Estos resultados son, en comparación con otros proyectos, menos atractivos en cuanto a la TIR y a presentar un periodo de retorno mayor (Tabla 5).

Tabla 5. VAN, TIR y periodo de recuperación de otros proyectos productores de plata 

^a Después de pagar impuestos.

^b Después de pagar impuestos.

^c La tasa que se muestra es la que se utilizó en los estudios citados en la fuente.

Fuente: información de la empresa Abra Plata sobre Diablillos, ^{Kuchling et al. (2016)} y ^{Tetratech Inc. (2014)}.

C. Beneficios impositivos al Estado

1. Nivel nacional

De modo directo y según el caso base, se estima que el proyecto Navidad pagaría a la Nación un total de USD 1116 M (ARS 67 369 M) conformado por: USD 701 M de impuesto a las ganancias desde el sexto año (considerando los dos años de construcción), USD 388.6 M por concepto de retenciones (asumiendo permanecen vigentes y con la alícuota actual durante toda la vida útil del proyecto), y USD 26 M por impuesto al cheque, de lo cual parte retorna a la provincia y a los municipios a través de la coparticipación federal. Aplicando el multiplicador del caso base a la recaudación directa del Estado, la recaudación indirecta del Estado nacional se estima podría alcanzar los USD 479 M, llegando a una recaudación total de USD 1594 M (ARS 96 298 M) (Tabla 6).

Tabla 6. Beneficios impositivos al Estado nacional y provincial (total y promedio anual) 

^a Según el caso base, los promedios se calculan sobre diferentes periodos: ganancias 13 años (a partir del sexto año), fondo fiduciario, retenciones, ingresos brutos, regalías 17 años (operación), recaudación indirecta e impuesto al cheque 19 años (construcción y operación).

Fuente: elaboración propia en base al caso base (SMDN, 2018). Flujos no descontados.

2. Nivel provincial

Según el caso base, la recaudación provincial proveniente de las regalías más el fondo para desarrollo productivo y la infraestructura totalizarían USD 216 M, con una contribución anual promedio estimada en USD 12.7 M/año (ARS 769 M/año) durante 17 años. A ello se le agrega el impuesto a los ingresos brutos que sería de USD 36.4 M, alcanzando el total a percibir por la provincia USD 253 M (ARS 15 286 M). Ese nivel de recaudación provincial arroja como resultado una relación nación-provincia 86/14 en cuanto a recaudación total (con retenciones), y de 83/17 sin considerar retenciones. En el caso provincial, el total recaudado anual promedio (ARS 899 M) equivaldría al 1.9 % del presupuesto provincial 2018 (aprox. ARS 46 000 M) y al 2.6 % del total del presupuesto destinado al pago de salarios a los empleados de la Administración Central y de organismos descentralizados (73 % del presupuesto en el 2018, ARS 33 900 M) (^{Redacción El Chubut, 13 de diciembre de 2017}).

Del total recaudado directamente por la provincia, los ingresos por regalías durante toda la vida útil de la mina alcanzarían, según el caso base, USD 144.6 M (ARS 8732 M). Estos ingresos equivaldrían al 32 % de la actual deuda consolidada provincial a diciembre del 2017 (aprox. ARS 27 000 M) (^{FixSCR, 2018}), una cifra muy diferente al 70 % expresado desde el ámbito legislativo (^{El Chubut, 26 de marzo de 2018}). Por otra parte, los USD 144 M se obtendrían a raíz de un promedio anual de USD 8.5 M/año (ARS 513 M/año), lo que es muy reducido en comparación con el endeudamiento provincial anual: durante el 2018 la deuda pública provincial ascendió en más de ARS 11 000 M y la provincia pagó en intereses de deuda más de ARS 3000 M (^{El Diario de Madryn, 2019}).

Asimismo, las regalías que aportaría el proyecto serían casi la mitad de las que aportó, por ejemplo, el proyecto Bajo de la Alumbrera a la provincia de Catamarca en el periodo 2014-2016 (promedio de USD 15.9 M/año). El promedio anual que percibiría la provincia del Chubut por regalías del proyecto (ARS 513 M) representa una contribución limitada a la economía provincial: equivaldría al 1 % del presupuesto provincial 2018 y al 1.3 % de la recaudación impositiva (tributaria y no tributaria) de origen provincial en el 2018 (ARS 38 500 M)⁴⁰. Asimismo, es una fuente de ingresos menor en comparación con los hidrocarburos: representaría el 4 % de los ingresos fiscales anuales por regalías hidrocarburíferas⁴¹.

Existen propuestas legislativas para aumentar el porcentaje de regalías (^{Mining Press, 21 de junio de 2012}; ^{27 de marzo de 2018}), lo cual contradice el tope fijado por la ley nacional de inversiones mineras⁴² a la que adhirió la provincia del Chubut mediante la Ley XVII-47. Dichas propuestas están alineadas con lo estipulado en el nuevo Acuerdo Federal Minero (2017) -al que Chubut no adhirió y que aún no ha logrado aprobación en el Congreso Nacional-, el cual ratifica el tope de 3 % a las regalías que las provincias firmantes podrían cobrar, aunque ya no sobre el “valor boca mina”, sino sobre la facturación bruta de la empresa sin considerar deducción alguna.

Un ejercicio hipotético del aumento de regalías con bases imponibles entre el 4 % y el 10 % muestra que los montos totales y promedios anuales provenientes del proyecto no causarían un impacto significativo en la recaudación provincial propia. Por ejemplo, en el caso de aumentar la base imponible a un 7 %, el promedio anual recaudado por la provincia sería de USD 19.8 M (ARS 1198 M), de modo que se alcanza un monto total acumulado luego de 17 años de explotación de ARS 20 376 M (USD 337 M) (Tabla 7). Esta cifra es casi tres veces menor a las estimaciones brindadas por el diputado A. Di Filippo, las cuales rondaban los USD 1000 millones (^{El Chubut, 26 de marzo de 2018}).

Tabla 7. Recaudación directa de regalías del proyecto Navidad con base en alícuotas crecientes 

^a Se asume una recaudación provincial anual propia de ARS 38 500 millones según DNAP, recursos tributarios de origen provincial, ingresos corrientes (2018). Véase https://www.minhacienda.gob.ar/dnap/recursos.html.

^b Se asume una recaudación anual por regalías hidrocarburíferas de ARS 11 921 millones, valor del 2018, según DNAP.

Fuente: elaboración propia con base en el caso base. Se asume una tasa de cambio mayorista de 1 USD = ARS 60.39 (05.02.2020).

Incluso, en el escenario de mayor presión impositiva por regalías (10 %) el monto recaudado anualmente por regalías alcanzaría ARS 1712 M, lo que representa el 3.7 % del presupuesto provincial 2018 (ARS 46 000 M), el 5 % del pago de sueldos de ese presupuesto (ARS 33 900 M) y un 14.3 % del total recaudado por regalías de hidrocarburos en el 2018 (ARS 11 921 M). En resumen, se puede concluir que incluso más que triplicando la base imponible actual de regalías, el proyecto no generaría un impacto fiscal extraordinario en la economía provincial.

IV. DISCUSIÓN

Los potenciales ingresos que podrían generar las exportaciones del proyecto se configuran como uno de los principales argumentos esgrimidos por actores a favor de este. La magnitud de los ingresos por exportaciones en los escenarios de “precios elevados” y “precios muy elevados” (entre USD 6000 M y USD 7000 M) están alineados con las cifras presentadas por la consultora Abeceb, la cual estimó exportaciones acumuladas en el orden de los USD 6192 M a lo largo de la vida útil del proyecto (^{Diario Jornada, 13 de mayo de 2018}).

Con respecto al impacto que el proyecto podría generar en materia de exportaciones, a nivel nacional un incremento en las exportaciones anuales en el orden de entre los USD 200 y USD 400 M representaría un incremento porcentual de entre el 0.3 % y 0.6 % en el total de las exportaciones del país (Argentina exportó por un valor de USD 61 621 M en el 2018). Sin embargo, a nivel provincial el impacto sería de mayor importancia, pues llegaría -en el caso base- a casi el 9 % de las exportaciones totales de Chubut en el 2018 (USD 3141 M). Con precios elevados y muy elevados las exportaciones anuales promedio podrían representar entre el 11 % y el 13 % de las exportaciones provinciales en el 2018. Debemos resaltar que las exportaciones constituyen una fuente de divisas para la provincia y la Argentina, lo cual mejora la balanza comercial y de pagos. Sin embargo, se debe considerar que la balanza de pagos se encuentra afectada por el egreso de divisas en concepto de renta de la inversión (transferencias por dividendos y utilidades hacia las casas matrices en el exterior), lo cual no fue considerado en este artículo y se deberá conside-rar en trabajos futuros. A su vez, la cuestión del desarrollo nacional o regional de proveedores también aparece como un área que requiere mayor investigación.

Con respecto a los beneficios impositivos para el Estado, a nivel nacional los ingresos promedio anuales que devengaría el proyecto por ganancias e impuesto al cheque alcanzarían ARS 3339 M, lo que representa el 0.2 % del total recaudado por la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) en el 2019 para ambos conceptos (ARS 1 446 080 M)⁴⁸. Al considerar también la recaudación indirecta anual promedio (ARS 1523 M) y las retenciones (ARS 1380 M), la recaudación total anual representaría un 0.4 % de lo percibido por AFIP en el 2019. Con respecto a la distribución de beneficios entre el privado y el Estado, los resultados del caso base para el total de 19 años de construcción y explotación indican que el Estado, en su conjunto (nacional y provincial), obtendría más beneficios directos e indirectos (un total de USD 1848 M⁴⁹) con relación a aquellos adquiridos por la empresa privada inversora (USD 1303 M), lo que da una relación de apropiación de la renta Estado-privado de 59/41. Durante la búsqueda de bibliografía que permita comparar estos resultados no se encontraron trabajos que analizaran esta distribución para proyectos mineros de plata, aunque sí para proyectos de cobre y oro, con un alcance limitado, ya que no analizan la distribución en todo el ciclo de vida de proyecto (solo en periodos seleccionados). Si se tiene en cuenta dicha limitación y que las metodologías no son del todo comparables, es posible observar que los resultados en este artículo muestran coeficientes de apropiación privada menores que aquellos trabajos de F. Basualdo, quien determinó que la apropiación privada promedio para un emprendimiento cuprífero en Catamarca alcanzó el 53.9 % durante un periodo con retenciones (2007-2010) (^{Basualdo, 2013}), y el 55 % en un periodo con algunos años⁵⁰ sin retenciones (2005-2009) (^{Basualdo, 2012}). Al comparar resultados de dichos trabajos de Basualdo con referencia a un proyecto aurífero en San Juan, se observa que en ese caso la apropiación privada promedio de la renta alcanzó valores más elevados (un promedio del 64 % en el periodo 2006-2010) (^{Basualdo, 2013}).

En materia de distribución de la recaudación intraestatal, los resultados (relación nación-provincia de 86/14 con y 83/17 sin retenciones) son similares a los valores que muestra el sector en su conjunto para el 2018 (con retenciones): 84/16 (^{Abeceb, 2018}), es decir, una apropiación mayoritaria de los beneficios por el Estado nacional.

En relación con los impactos sobre el empleo, las estimaciones presentadas en el caso base para empleos directos e indirectos durante la etapa de operación se ajustan a los valores promedio de este tipo de proyectos. El multiplicador utilizado para cálculo de empleos indirectos (3.29) en el caso base es superior al aplicado por la consultora Abeceb, el cual por cada empleo directo representa 0.6 contratistas y 1.4 indirectos puros (Abeceb, 2018), pero alineado con estimaciones presentadas en ^{Jordán et al. (2004)}. Con respecto a la procedencia geográfica de los futuros empleados, no se conoce bibliografía que permita ponderar la viabilidad de que la PEA radicada en la provincia de Chubut, especialmente en la zona del proyecto, tenga el perfil técnico demandado por la minera, algo en general poco probable dado que no existen experiencias modernas de gran minería en la provincia que puedan nutrir la infraestructura educativa de acuerdo con el perfil requerido por el sector. Estudios disponibles sobre el empleo minero en la vecina provincia de Santa Cruz, la cual tiene una matriz productiva y un ordenamiento geográfico similar a Chubut, desarrolla minería hace dos décadas y dispone de una ley por la cual se exige que el 70 % de los empleados cuente con residencia de al menos tres años en la provincia, indican que, en la mayoría de los emprendimientos mineros, el porcentaje de mano de obra provincial es bastante menor al 70 % exigido (entre 25 % y 59 %) (^{Gómez, 2016}; ^{Lurbé, 2012}). Esto da indicios de la dificultad de que el 60 % de la mano de obra empleada por el proyecto sea de origen chubutense.

A nivel municipal, la población de los departamentos que componen la comarca de la meseta central no muestra un perfil sociotécnico acorde con los requerimientos de la demanda minera. Dicha comarca presenta los más bajos índices educativos de la provincia. Los departamentos que la conforman verifican las tasas provinciales más elevadas de analfabetismo y elevados niveles de deserción escolar en un contexto de precariedad sanitaria (^{Della Bitta et al., 2017}). Así, los datos proporcionan indicios de que existe una significativa brecha entre el perfil técnico-educacional requerido por las empresas mineras y la población rural dispersa con experiencia en actividades ganaderas. Esto pone en cuestión la factibilidad de las estimaciones del caso base en cuanto al porcentaje de mano de obra que podría contratarse en los departamentos de Gastre y Telsen. Para que esto fuera factible sería necesario anticiparse al inicio del proyecto e invertir en programas de capacitación de la mano de obra. Por ejemplo, en la provincia de Santa Cruz el Consejo Provincial de Educación ha realizado asociaciones con la mina San José con el fin de implementar un programa de formación de ayudantes mineros y perforistas, así como un convenio con Cerro Vanguardia dirigido a implementar prácticas profesionales para los estudiantes del Industrial N.° 8 de la localidad de Puerto San Julián.

V. REFLEXIONES FINALES

La presente evaluación de los potenciales impactos socioeconómicos positivos asociados al proyecto Navidad permite concluir que este se presenta como atractivo para la empresa minera y el Estado, especialmente en su nivel nacional, el cual se apropiaría de la gran mayoría de los flujos impositivos (directos e indirectos) producto del dinamismo económico nacional y regional a través de las exportaciones, los empleos formales y las compras a proveedores de bienes y servicios.

Sin embargo, a escala provincial es posible concluir que las contribuciones a la situación fiscal provincial serían limitadas. En contraposición a lo esgrimido por algunos legisladores chubutenses, los ingresos fiscales generados por el proyecto en concepto de regalías, fondo de infraestructura e ingresos brutos no contribuirían de manera significativa a reducir la deuda pública provincial ni a cancelar las obligaciones presupuestarias: si se asume una recaudación provincial anual promedio de ARS 899 M, esto equivaldría al 1.9 % del presupuesto provincial 2018, el 2.3 % de la recaudación impositiva de origen provincial, el 7.5 % del total recaudado por regalías de hidrocarburos en el 2018 y, aproximadamente, un 30 % de los intereses de la deuda pública provincial pagados en el 2018, la cual se incrementó en ARS 11 000 M entre el 2017 y el 2018. En materia de impactos laborales, si bien se espera la generación de empleos directos bien remunerados, a escala provincial el impacto sería reducido (alrededor del 0.8 % de la PEA provincial en el mejor de los casos) mientras que a escala municipal es incierto el porcentaje de empleos que se generarían. Esto último se basa en la brecha existente entre los perfiles técnicos demandados por las empresas mineras y el perfil sociocultural ganadero de la fuerza laboral en el área de proyecto, hecho que pone en duda los números de empleos a generarse en los departamentos de Gastre y Telsen según el caso base.

Si bien en este trabajo hemos buscado aportar un mayor nivel de información y precisiones al debate, en general se evidencia una fuerte necesidad de investigaciones que analicen para un proyecto sus potenciales contribuciones en materia de aportes fiscales (tanto directos como indirectos), de empleo, desarrollo de proveedores y necesidad de capacitación de la mano de obra local. A su vez, la cuestión de la recaudación y distribución impositiva entre la nación, las provincias y los municipios requiere de mayores investigaciones que clarifiquen en detalle el diagnóstico actual e indiquen posibles caminos que permitan establecer una distribución más justa y equitativa entre aquellos actores que conllevan los mayores impactos y riesgos ambientales (nivel local-municipal) y aquellos que se apropian de la mayor cantidad de los beneficios (privados y el Estado nacional) y asumen menores riesgos.

Por último, si bien se encuentra fuera del alcance de este trabajo, cualquier discusión sobre la “zonificación minera” en la provincia del Chubut debe considerar los potenciales impactos ambientales negativos que podría causar el proyecto. En caso de ocurrencia, las comunas rurales que viven y trabajan en la zona del yacimiento serían las más perjudicadas. A su vez, existe la posibilidad de que otras actividades económicas (de mercado o no) se vean perjudicadas por la apertura y operación de la mina, con las consiguientes pérdidas de valores económicos (monetarios o no) y de fuentes de trabajo, aspectos que también deberán evaluarse en futuros trabajos.