http://dx.doi.org/10.15446/rcdg.v23n2.38230

Panamericanismo y arbitraje en conflictos de límites: la participación de Estados Unidos en la definición de la frontera argentino-chilena en la Puna de Atacama (1899)^*

Pan-americanismo e arbitragem nos conflitos de limites: A participação dos Estados Unidos na definição da fronteira argentino-chilena na Puna de Atacama (1899)

Pan-Americanism and Arbitration in Border Conflicts: The Participation of the United States in the Definition of the Argentinean-Chilean Border in the Puna de Atacama (1899)

 

Perla Zusman^**
Universidad de Buenos Aires (CONICET), Buenos Aires - Argentina

María Cristina Hevilla^***
Universidad Nacional de San Juan, Universidad Juan Agustín Maza, San Juan - Argentina

^* Este artículo contó con el apoyo financiero de Proyecto Individual Plurianual "Paisajes Panamericanistas: la influencia de la política territorial norteamericana en las prácticas territoriales argentinas (1890-1930)", CONICET, Argentina (2010-2013).
^** Dirección postal: Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Puán 480 4to piso. 1406 Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Correo electrónico: perlazusman@yahoo.es
^*** Dirección postal: Universidad Nacional de San Juan, Av. Ignacio de la Roza 1527 (O). J5402 Capital. San Juan, Argentina. Correo electrónico: crishevilla@yahoo.es

RECIBIDO: 24 DE MAYO DEL 2013. ACEPTADO: 8 DE JULIO DEL 2013.
Artículo de investigación que aborda la participación de Estados Unidos en la resolución del conflicto entre Argentina y Chile por la Puna de Atacama (1899). Se discuten las implicaciones de esta participación tanto en términos de aumento de la influencia de Estados Unidos en la región, como en términos de criterios que se toman en cuenta en la definición del límite.

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Resumen

Hacia finales del siglo XIX, el proyecto panamericanista implicó una serie de estrategias políticas, económicas y culturales destinadas a aumentar la influencia de Estados Unidos en Latinoamérica. En ese contexto, los países del Cono Sur comenzaron a aceptar el arbitraje de presidentes o delegados norteamericanos en los conflictos de límites territoriales. Este trabajo analiza la participación del país del norte en el diferendo de Argentina y Chile por la Puna de Atacama (1899). A través de esta aproximación se busca, en primer lugar, identificar las contribuciones de Estados Unidos en la elección de criterios para la negociación del límite y, en segundo lugar, explorar los vínculos de su arbitraje con el alcance del panamericanismo en la región.

Palabras clave: arbitraje, Argentina, Chile, Estados Unidos, Puna de Atacama.

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Resumo

Até o final do século XIX, o projeto pan-americanista implicou uma série de estratégias políticas, econômicas e culturais destinadas a aumentar a influência dos Estados Unidos na América Latina. Nesse contexto, os países do Cone Sul começaram a aceitar a arbitragem de presidentes ou delegados norte-americanos nos conflitos de limites territoriais. Este trabalho analisa a participação dos Estados Unidos na divergência entre Argentina e Chile pela Puna de Atacama (1899). Através dessa aproximação, procura-se, em primeiro lugar, identificar as contribuições norte-americanas na escolha de critérios para a negociação do limite territorial; em segundo lugar, explorar os vínculos de sua arbitragem com o processo de pan-americanismo na região.

Palavras-chave: arbitragem, Argentina, Chile, Estados Unidos, Puna de Atacama.

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Abstract

Towards the end of the 19th century, the Pan-American project implied a series of political, economic, and cultural strategies that increased the influence of the United States in Latin America. In this context, the countries of the Southern Cone began accepting arbitration by American presidents or delegates in territorial border conflicts. The article analyzes the participation of the United States in the conflict between Argentina and Chile over the Puna de Atacama (1899). This approach aims at identifying the contributions of the United Sates in the selection of criteria to negotiate the border, in the first place, and, secondly, to explore the connections between said arbitration and Pan-Americanism in the region.

Keywords: arbitration, Argentina, Chile, United States, Puna de Atacama.

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Introducción

El movimiento panamericanista fue impulsado en Estados Unidos a partir de 1881, cuando James G. Blaine comenzó a desempeñarse como Secretario de Estado, bajo la presidencia de James Garfield (marzo de 1881 - septiembre de 1881); su objetivo era ejercer una influencia política, económica y cultural en América Latina¹. En este contexto, se recurre a un término que se vale del prefijo griego "pan", con el fin de promover la asociación de los países americanos, siguiendo las tendencias unionistas que estaban teniendo lugar en algunos países europeos como el paneslavismo, el panlatinismo y el pangermanismo, entre otros.

Las conferencias interamericanas celebradas de 1889 a 1955, y algunas de las acciones derivadas de estas, le dieron cuerpo al proyecto panamericanista (Mc Gann 1960; Morgenfeld 2007, 2011; Peterson 1986). Ese movimiento dio origen, primero, a la Unión Panamericana y, luego -con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial-, a la Organización de Estados Americanos. El plan era que, con el panamericanismo, la extracción del excedente pudiese realizarse a través del intercambio de commodities y acciones financieras, y no a través de enfrentamientos bélicos (Topik 2009, 75).

La historiadora mexicana Teresa Sotomayor destaca que hacia la segunda mitad del siglo XIX casi todos los países americanos estaban involucrados en conflictos de tipo diplomático o militar:

Chile, Perú y Bolivia se encontraban en guerra; Venezuela continuaba peleando con Gran Bretaña por el control del Orinoco; Colombia y Costa Rica estaban envueltos en pleitos de carácter limítrofe; México y Guatemala se encontraban al borde de la guerra por el Soconusco², y el resto de los países, incluyendo Brasil, Argentina y Estados Unidos estaban involucrados de una u otra manera con los países beligerantes, ya fuera intentando una solución diplomática o como aliados. (Sotomayor 1996, 763)

Desde esta perspectiva, el panamericanismo estadounidense prometía un recurso diplomático práctico para dirimir algunos de estos conflictos. La estrategia de priorizar soluciones diplomáticas sobre aquellas que implicaban enfrentamientos bélicos pretendía agregar al conjunto de "virtudes" (y excepcionalidad) que algunos líderes latinoamericanos reconocían al modelo político norteamericano. En efecto, para algunos dirigentes de la región, Estados Unidos aparecía como un modelo a imitar: un país democrático, republicano, igualitario, donde el esfuerzo individual garantizaba el ascenso social.

El establecimiento del principio de arbitraje como forma de saldar "[...] los conflictos, territoriales, de privilegios diplomáticos y consulares, indemnizaciones, derechos de navegación, inteligencia y cumplimiento de los tratados" (Chianelli 1989, 12), discutido en la primera conferencia interamericana celebrada en Washington (1889-1890), buscaba erigir a Estados Unidos como mediador por excelencia de los diferendos y garante de la paz³. Así, se intentaba recrear la Doctrina Monroe, reformulada posteriormente en el Corolario Roosevelt (1904). Según esta doctrina, dicho país se consideraba con derechos para intervenir en los asuntos internos de los países de la región. A su vez, la participación del país del Norte en los procesos de arbitraje buscaba desplazar a Gran Bretaña de esta función en la región.

Algunos de los países de América Latina, especialmente Argentina y México, veían en el establecimiento de este principio de arbitraje y en la promoción de otro tipo de acciones -como el establecimiento de una moneda común o de una unión aduanera⁴- un interés por quebrar la independencia de los Estados nacionales de América. De tal forma, puede entenderse que los delegados argentinos en las conferencias abogaran por mantener "[...] la igualdad de los países grandes y pequeños, el principio de no intervención y el respeto de la soberanía" (Morgenfeld 2007, 71-72). En este sentido, la admiración de algunos líderes latinoamericanos por la forma de organización política norteamericana, señalada anteriormente, no significaba la aceptación de la intervención de Estados Unidos.

Los delegados concordaban con el principio de arbitraje, pero insistieron en el hecho de que fuese voluntario y que su utilización quedase a criterio de las naciones involucradas. Por sugerencia de la delegación argentina, la moción de crear un tribunal permanente en Washington fue desestimada⁵. Frente a la experiencia y el legado de la intervención militar de Estados Unidos que derivó en la guerra de 1846 a 1848⁶, México insertó una cláusula que vetaba el derecho de conquista territorial en las Américas.

Cabe señalar que, con anterioridad a la Primera Conferencia Panamericana, Estados Unidos comenzó a instalarse como mediador o árbitro en algunos diferendos de límites en América del Sur, alternándose con Inglaterra. Trabajos como el de Willett (1976) destacan que el interés de Estados Unidos por promover negociaciones en disputas que tuvieron lugar en el Cono Sur se constata a partir de la finalización de la Guerra de Secesión, momento en el que inicia su expansión en territorios no contiguos. Por su lado, Lacoste (2003b) afirma que es en este periodo cuando los líderes latinoamericanos perciben las ventajas del arbitraje como forma de resolver los conflictos. En este marco, se observa la intención de Estados Unidos en mediar durante la guerra que la Cuádruple Alianza (Chile, Ecuador, Bolivia, Perú) mantuvo con España (1864-1866); en la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870); en la Guerra del Pacífico, a través de la celebración de la conferencia de Lackawanna (1880). También es claro el interés por la participación de los ministros norteamericanos Thomas A. Osborn (en Santiago de Chile) y Thomas O. Osborn (en Buenos Aires), en las negociaciones entre Chile y Argentina, en 1881. Estados Unidos actuó directamente como árbitro en la resolución del conflicto de límites entre Paraguay y Argentina (1878); y luego de la celebración de la Primera Conferencia Panamericana, en la superación del diferendo entre Brasil y Argentina, sobre el territorio de las Palmas/Misiones (1895) y en la definición del límite en torno a la Puna de Atacama (1899) (Peterson 1986).

El objetivo de este artículo es analizar la relación entre el panamericanismo y la incorporación de Estados Unidos como árbitro de conflictos de límites, a través del análisis del desempeño del país del norte en la resolución del diferendo entre Argentina y Chile por la Puna de Atacama. Esta participación es estudiada a partir de los mecanismos de creación de consensos (tanto políticos como territoriales) que el representante norteamericano William I. Buchanan llevó al campo de las negociaciones. En particular, se destaca la elección del criterio de línea recta y su división en siete sectores para organizar la votación. A su vez, se tiene interés por comprender los vínculos entre el proceso de arbitraje y la (re)definición de las relaciones entre Estados Unidos, Chile y Argentina.

La literatura que, desde distintos campos disciplinares, ha abordado históricamente los conflictos de límites en América del Sur discute los resultados de las mediaciones desde una perspectiva nacionalista, poniendo el acento en el análisis de sus implicaciones en términos de ganancias y pérdidas territoriales. En este sentido, Lacoste señala que estos textos "[...] cuestionan severamente a los actores políticos y diplomáticos que en su momento aceptaron someter territorios a un arbitraje internacional" (Lacoste 2003b, 81), o recriminan a estos mismos actores la aceptación de los fallos arbitrales⁷. Este trabajo propone otra perspectiva para el estudio del arbitraje, al articularlo con los propósitos norteamericanos de influir en la región territorial y políticamente.

Este artículo se divide en tres partes: en la primera, se hace un seguimiento del proceso que llevó a resolver el conflicto de la Puna de Atacama mediante el arbitraje del delegado estadounidense William Buchanan. En la medida en que Buchanan recurre a la idea de la línea recta (con una amplia historia en la construcción territorial norteamericana) para resolver el diferendo, se revisa la tradición internacional de definir los límites mediante el criterio de frontera natural y se lo contrapone al uso de la línea recta. En la segunda parte, se analizan los avatares posteriores al laudo arbitral de Buchanan, en materia de delimitación de la divisa internacional entre Argentina y Chile, que -para las autoras de este artículo- resultan ser indicios del alcance del panamericanismo en la región. Finalmente, en la tercera parte, se consolidan las conclusiones, para comprender la cuestión del arbitraje en el marco de los vínculos entre los países del Cono Sur y en el pasaje de la hegemonía de Inglaterra a Estados Unidos en el sistema mundo (Wallerstein 2005).

La participación de Estados Unidos en la resolución del conflicto por el límite de la Puna de Atacama (1899)

Una de las tareas que Argentina y Chile llevaron adelante en su proceso de constitución como Estados nacionales fue la definición de los ámbitos geográficos excluyentes y exclusivos bajo su dominio. No solo se apropiaron de ámbitos geográficos bajo dominio indígena, sino que también procuraron configurar sus límites internacionales. Así, el tratado de 1881, firmado entre ambos países, establecía la cordillera de los Andes de norte a sur, hasta el paralelo 52º de latitud, como el límite entre Argentina y Chile. La línea fronteriza estaría definida por el criterio de altas cumbres divisorias de aguas⁸. Los territorios que quedaban al oeste de dicha línea corresponderían a Chile y los situados al este, a Argentina.

La dificultad de aplicar este criterio en una "[...] altiplanicie andina de casi 4.000 m de altura y alrededor de 80.000 km2, surcada por cordones de poca elevación, que corren de sur a norte y de este a oeste [...]" (Escudé y Cisneros 2000), donde no se podían identificar ni altas cumbres ni divisorias de aguas, dejó abierta la controversia en la zona de la Puna de Atacama. En realidad, esta área fue objeto de reclamos por parte de Argentina, Chile y Bolivia⁹, luego de finalizada la Guerra del Pacífico (1879), en un contexto en que había adquirido cierta relevancia estratégica a partir del desarrollo de la economía salitrera.

Luego de un largo tiempo de negociaciones, en 1889 Bolivia cedió sus pretensiones a Argentina, a través de la firma del tratado Quirno Costa-Vaca Guzmán¹⁰. Chile, cuyas tropas habían ocupado el área durante la Guerra del Pacífico (1879), no firmó dicho tratado y "se negó a reconocer la validez de los derechos argentinos" (Peterson 1986, 297), ya que consideraba que Bolivia no podía "ceder un territorio que había perdido en una guerra" (Lacoste 2003a, 329). Los intercambios diplomáticos entre los gobiernos argentinos y chilenos, así como las mediaciones de Inglaterra y Estados Unidos, lograron detener la posibilidad de conflicto bélico hacia la segunda mitad de 1898. Frente a la resistencia de Chile a solicitar un arbitraje de toda la frontera y la garantía de que Gran Bretaña -con quien Argentina y Chile, como se verá más adelante, mantenían fluidas relaciones económicas, sociales y políticas-, no se iba a oponer a la intervención norteamericana. A través de un acuerdo secreto, celebrado el 2 de noviembre de 1898 entre el presidente argentino Julio A. Roca y su homólogo chileno Federico Errázuriz, se aprobó la celebración de una conferencia internacional en Buenos Aires. Esta conferencia contaría con diez delegados¹¹, cinco por cada país, y tendría como finalidad trazar la frontera de Atacama. Si no se llegaba a una solución después de diez días de estudio, esta tarea habría de ser trasladada a una comisión de demarcación con facultades definitivas. La comisión estaría compuesta por un argentino, un chileno y el ministro de Estados Unidos en Argentina, promotor del proyecto panamericanista, William I. Buchanan¹².

La conferencia, en la que participaron los diez delegados, se realizó en Buenos Aires, en marzo de 1899. Allí no se logró llegar a un acuerdo para definir el límite internacional en la Puna. Por tal motivo debió reunirse la comisión conformada por un delegado argentino, José Evaristo Uriburu, un delegado chileno, Enrique Mac Iver, y el representante estadounidense, William I. Buchanan.

Fue esta comisión de tres la que tomó las resoluciones finales en torno al diferendo. Para ello, Buchanan presentó una propuesta que consistía en dividir la línea que había que establecer entre los 23º y los 26º 52' 45'' en siete sectores. La divisa no se precisaba a través de una línea que resultaba de la unión de puntos definidos por cerros, como proponían las delegaciones argentina y chilena -que buscaban apoyar el límite político en accidentes geográficos, siguiendo el criterio de frontera natural-, sino a través de líneas rectas (figura 1). Cada uno de los siete sectores fue votado de forma separada¹³. En relación a los sectores 1 y 4, Buchanan apoyó la posición de Chile, mientras que, respecto a las 2, 3, 5 y 6, el delegado estadounidense votó a favor de la postura de Argentina. El voto fue unánime en relación a la recta que configuraba el límite en la última sección¹⁴.

Más allá del mecanismo usado por el delegado norteamericano para crear consenso entre las partes, hay que destacar las implicaciones de la sustitución del criterio de frontera natural por el trazado de líneas rectas imaginarias, materializadas en la representación cartográfica¹⁵.

La frontera natural y la línea recta: dos tradiciones diferenciadas

La idea de frontera natural se expandió en Europa en el momento de definición de los territorios excluyentes y exclusivos de los Estados Modernos. En ese momento, se buscaban elementos naturales, como los cursos de ríos o las altas cumbres, para establecer los límites de los países de forma precisa y sin que las coyunturas políticas pudieran afectarlos. Para el caso francés, quizás uno de los primeros antecedentes se encuentra en el artículo n.o 42 de la Paz los Pirineos (1659), en donde se reconoce a los Pirineos como la divisoria entre los reinos de España y Francia. Este tratado es una primera expresión del interés de Francia por cerrar sus fronteras y constituir un territorio homogéneo y unificado. Hasta entonces, y particularmente durante el periodo en el que el Cardenal Richelieu se desempeñó como primer ministro de Luis XIII (1624-1642)

[...] las fronteras naturales proveían un objetivo concreto alrededor de las cuales se organizaban las aspiraciones diplomáticas y las estrategias militares. Los ríos y las montañas no eran límites que encerraban el territorio de Francia, separándolo de otros, sino obstáculos a ser conquistados -y pasos a ser controlados- a través del establecimiento de fortalezas más allá de ellos. De esta manera, la idea de frontera natural ayudaba a determinar las decisiones políticas a corto y largo plazo. (Sahlins 1990, 1433)

La constitución de un territorio unificado y cerrado encontrará su más fiel expresión en la "frontera de hierro" de Vauban: una doble línea de fuertes que rodeaba a Francia, que comienza a construirse luego de la Paz de Nijmegen en 1678 y que se completa hacia finales del siglo XVIII (Sahlins 1990, 1434). Este proceso contribuirá a convertir la frontera natural en una frontera política. Cabe destacar que, con el pasaje de la soberanía regia a la soberanía popular, el criterio de frontera natural fue preservado para justificar la expansión de Francia hacia las tierras del Rin, como parte de la política revolucionaria (Sahlins 1990, 1451).

La noción de frontera natural también aparece en los momentos de definición de las divisas intercoloniales en América. En este sentido, la firma de los tratados de límites de Madrid (1750) y San Idelfonso (1778) entre España y Portugal o el tratado de límites entre Francia y España en la Isla de Santo Domingo (1777), parecería demostrar una preocupación por la organización de los territorios exclusivos y excluyentes en paralelo a la formación de los Estados europeos.

La idea de la línea recta como divisoria de posesiones territoriales, encuentra su primer antecedente en el Tratado de Tordesillas (1494), por el cual se definieron las áreas que podrían ser sometidas a la exploración del reino de Castilla y Aragón y las que podrían ser objeto de navegación y conquista de Portugal. Sin embargo, la línea recta reapareció en el imaginario cartográfico en el Nuevo Mundo, ya en un contexto de apropiación y organización territorial diferenciado, como el que llevaba adelante Estados Unidos hacia finales del siglo XVIII. Dentro de este marco, la línea recta convivió y se transformó en cuadrícula: una operación calificada por André Corboz como utópica, en la medida en que se organiza la ocupación y distribución de la tierra de Estados Unidos suponiendo al territorio como "[...] una extensión ilimitada, homogénea y desprovista de centro. La organización territorial así establecida ignoraba la topografía, la naturaleza del suelo, la diversidad climática y hasta la estratificación histórica" (Yuln 2012, 2). Ese criterio orientó el contenido de la Land Ordinance, aprobada en el Congreso Continental de 1785¹⁶ para organizar la ocupación y distribución de la tierra.

La línea recta participó en la organización de la ocupación de los territorios que habían sido despojados a las poblaciones indígenas y que estaban siendo incorporados al territorio de Estados Unidos. Así, la ordenanza de 1784 establecía que las fronteras de las nuevas unidades jurídico-administrativas estarían representadas por líneas rectas (definidas por latitudes o longitudes). Por su lado, la ordenanza de 1787 puntualizaba que los límites de los estados serían establecidos por el uso de las líneas de latitud y longitud y también por los cursos de los ríos (Hubbard 2009). De esta manera, se hizo tabula rasa de las dinámicas de las poblaciones preexistentes en estos ámbitos geográficos y, a su vez, se definían las dinámicas de aquellas que los ocuparían en el futuro¹⁷.

William Buchanan llegó a mediar en el conflicto de la Puna de Atacama con el bagaje que la experiencia estadounidense había adquirido en el uso de la línea recta y de la cuadrícula en los procesos de apropiación territorial. La política diplomática hizo caso omiso de la geografía física y de la historia regional, en su lugar procuró imponer un criterio "racional" y "abstracto", que superase las posiciones de cada uno de los países beligerantes¹⁸.

La problematización de la línea recta y los caminos seguidos por el proyecto panamericanista en el Cono Sur

Si bien el laudo Buchanan fijó el límite de la Puna entre Argentina y Chile, en mayo de 1904 el Ministro plenipotenciario de Argentina, José A Terry, y el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, José Vergara Donoso, consensuaron las instrucciones destinadas a la Comisión Mixta que llevaría adelante la fijación de los hitos en el terreno. En este marco, firmaron un convenio que abría a los peritos demarcadores la posibilidad del sustituir la línea recta fijada en el laudo arbitral por accidentes geográficos, ya que estos podrían "ofrecer una frontera más permanente"¹⁹ (Oficina de Límites Internacionales - Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, República de Argentina 1908b, 516). La idea de sacrificar el principio de frontera natural a favor de la línea recta no resultaba totalmente satisfactoria para quienes signaron este convenio. El carácter racional y abstracto de la línea era puesto en cuestión, ya que se suponía que la precisión y permanencia de la demarcación solo podrían ser reafirmadas al apoyar el límite en un accidente geográfico. Este criterio legitimaba científicamente la decisión política. Los firmantes del convenio ponían así en cuestión el principio elegido por Buchanan para resolver el conflicto e insinuaba una crítica a su uso.

Si bien el arbitraje de Buchanan había contribuido a resolver el conflicto del límite entre Argentina y Chile en la zona norte, no sucedía lo mismo respecto al área que se extendía desde el Paso San Francisco al Cabo de Hornos. En 1902, se firmaron los Pactos de Mayo entre ambos países, con el fin de bajar la tensión política creada por la falta de la definición del límite en la zona sur y desacelerar la carrera armamentista asociada a este conflicto. Este tratado²⁰ buscó ofrecer instrumentos que aproximaran posiciones entre Argentina y Chile (Escudé y Cisneros 2000; Lacoste 2003a). En este contexto, se estableció el principio de arbitraje como criterio para la resolución de conflictos. Inglaterra fue seleccionada para participar como árbitro en la solución de diferendos tanto presentes como futuros, y en su defecto, este rol sería desempeñado por la Confederación Suiza, (Oficina de Límites Internacionales - Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, República de Argentina 1908c, artículo III, 502). Estados Unidos no estaba incluido en la lista de posibles mediadores.

La crítica al país del Norte por el criterio usado para la definición del límite se acompaña de su exclusión como posible mediador de futuros conflictos.

Se cree que este apartamiento de Estados Unidos guarda relación con el vínculo que tanto Chile como Argentina mantenían todavía con Inglaterra. Este último país ocupaba un papel relevante en la balanza comercial, tanto en el volumen de inversiones industriales y financieras, como en las redes sociales y políticas existentes entre las comunidades británicas locales y las elites dirigentes de cada uno de estos países.

A su vez, las relaciones económicas y comerciales entre estos dos países latinoamericanos y Estados Unidos eran todavía débiles (Ferns 1966; Villablanca Zurita 2000). Hacia 1890, Estados Unidos colocó un impuesto a la lana argentina, reconocido como la tarifa McKinley. Este impuesto motivó constantes reclamos del gobierno argentino, frente a los cuales el propio Buchanan buscó interceder. Este tipo de conflictos no contribuyó a establecer una relación más fluida con el país del Norte.

Más allá de los intereses de ciertos sectores de las elites dirigentes de Argentina y Chile por mantener los lazos de lealtad con Inglaterra, algunos autores (Escudé y Cisneros 2000; Ferrari 1980) sostienen que la presencia inglesa en las tareas de definición de límites en el Cono Sur guardaba relación con cierto acuerdo entre los ingleses y los norteamericanos de repartir sus áreas de influencia. Estos expertos en relaciones internacionales afirman que, según el tratado Hay-Pauncefote, firmado entre Reino Unido y Estados Unidos en 1901, el primer país otorgaba al segundo el derecho de construir un canal en América Central que conectase el océano Pacífico y el océano Atlántico. A su vez, ambos autores afirman que Gran Bretaña solicitó permiso al presidente Theodore Roosevelt para mediar en el conflicto entre Argentina y Chile, en 1902.

Quizás este acuerdo justifique que los trabajos de demarcación del límite en la Puna se adecuaron a los resultados de la mediación de Buchanan y no persiguieron sacrificar las decisiones tomadas por el representante norteamericano. Sin embargo, las definiciones posteriores de límites, en el sector sur de la cordillera de los Andes, en las que Inglaterra participó como árbitro, priorizaron el criterio de frontera natural; el principio de línea recta no logró desplazarlo²¹.

Arbitraje e imperialismo informal

La participación de Estados Unidos como árbitro en conflictos territoriales es un aspecto no siempre incorporado en la discusión sobre las prácticas imperiales. Dicha práctica puede considerarse parte del imperialismo informal (Salvatore 2006), entendido como el conjunto de intervenciones de tipo político-cultural que contribuyen a crear y difundir ciertos imaginarios que enfatizan la relevancia de mantener vínculos fluidos con Estados Unidos. En este caso, estos imaginarios destacan la disposición pacificadora del país del norte en la región. De hecho, algunos textos que discuten el papel de Estados Unidos en la resolución de conflictos sitúan la preocupación mediadora por encima de cualquier tipo de interés económico que este país pudiera tener en el Cono Sur (Peterson 1986; Willett 1976).

Desde el punto de vista de las autoras de este artículo, los intereses pacificadores se acompañan de la búsqueda por definir a América Latina como un ámbito de influencia propia, desplazando a las potencias europeas. Sin embargo, en el pasaje del siglo XIX al XX, sectores de las elites dirigentes de Chile y Argentina, involucrados en el trazado de los lineamientos de la geopolítica regional, no estaban interesados en redefinir sus relaciones políticas y comerciales con Inglaterra. Por otro lado, estos dos países veían que la alianza de Estados Unidos con Brasil podía contribuir a consolidar la hegemonía regional de este último (Escudé y Cisneros 2000; Moniz Bandeira 2010).

La firma del tratado Hay-Pauncefote (1901) supuso la aceptación por parte de Inglaterra de la incorporación de Estados Unidos a la contienda colonial, siempre y cuando este país respetara al Cono Sur como el área de influencia del antiguo Imperio.

La decisión de los sectores dirigentes de Argentina y Chile de reconocer a Inglaterra como país mediador en los conflictos de límites puede ser articulada con otras prácticas observadas en otras arenas internacionales; por ejemplo, las Conferencias Panamericanas celebradas en el periodo, en las que los delegados de ambos países intentaron evitar el avance de la influencia de Estados Unidos en la región (Morgenfeld 2011; Villablanca Zurita 2000).

En este contexto, la elección de Estados Unidos como árbitro en el conflicto por la Puna de Atacama habría adquirido un carácter puntual. En el pasaje al siglo XX, los firmantes de los Pactos de Mayo prefirieron perpetuar y formalizar el rol de la Corona británica como mediadora en los diferendos territoriales, reafirmando los lazos fraternales con este imperio. Estos vínculos serán puestos en cuestión con los inicios de Primera Guerra Mundial, con el aumento de la hegemonía de Estados Unidos a nivel mundial y con el crecimiento de su influencia en el Cono Sur.

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Pie de página

¹ Cabe señalar que el panamericanismo contó con opositores dentro de Estados Unidos. Los demócratas apoyaron la unión comercial y los republicanos casi siempre votaron en su contra. Mientras que los primeros consideraban que el proyecto de unión comercial podría ampliar las posibilidades de colocación de la producción agrícola del Sur (a quien representaba fundamentalmente el partido demócrata), los segundos se veían preocupados por el efecto del levantamiento de la política proteccionista en la economía del país. Algunos miembros del Partido Republicano, como Blaine, creían que la celebración de acuerdos de reciprocidad con determinados países era una forma de enfrentar el problema con una solución que no implicara una apertura total al libre comercio (véase Topik 2009).

² Región situada entre México y Guatemala, actualmente corresponde al estado de Chiapas (nota de las autoras).

³ Estados Unidos proponía un sistema de arbitraje compulsivo, con un tribunal permanente que respondiera a los dictados de Washington.

⁴ Los países latinoamericanos rechazaban la idea de romper las relaciones comerciales con sus socios europeos. Además, las economías de los países americanos eran más competidoras que complementarias y, en su mayor parte, dependían de los recursos recaudados por las aduanas.

⁵ En la Segunda Conferencia Panamericana de México (1901- 1902), Estados Unidos se distanció de la propuesta planteada en la primera conferencia y propuso que los países refrendaran las disposiciones de la Convención de la Haya. La moción de Estados Unidos en esta ocasión obtuvo el apoyo de Argentina, Bolivia, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. La falta de consenso llevó a que, en las conferencias posteriores, el tema del arbitraje siguiese apareciendo en la agenda de las reuniones.

⁶ La guerra culminó con la firma del Tratado Guadalupe-Hidalgo, por el cual México renunció a los territorios sobre la frontera de Texas, al norte de río Grande, y cedió California y Nuevo México por US$ 15 millones. A esto se debe agregar el pago de las reclamaciones de los ciudadanos estadounidenses contra México (Bosch S. 2005).

⁷ Para el caso argentino y, específicamente, para el análisis del conflicto en torno a la Puna, véase Scenna (1981), Rey Balmaceda (1979) y Fitte (1978). Autores como Escudé y Cisneros (2000) y Lacoste (2003a, 2003b) consiguen superar las limitaciones de las perspectivas nacionalistas señaladas.

⁸ "La línea fronteriza debía correr por las cumbres más elevadas que dividen aguas y por entre las vertientes que se desprenden a uno y otro lado. En el norte del estrecho de Magallanes, el límite estaba formado por una línea que, partiendo de punta Dungenes, tocaba el monte Dinero y el monte Aymond hasta llegar a la intersección del meridiano de 70º con el paralelo de 52º, de aquí seguía hacia el oeste la línea de este paralelo hasta el divortium aquarum de los Andes. Los territorios que quedaban al norte pertenecían a la Argentina y los del sur a Chile. Con esto el gobierno argentino reconocía la soberanía chilena sobre el estrecho de Magallanes y el chileno aceptaba los reclamos argentinos sobre la Patagonia". (Escudé y Cisneros 2000)

⁹ Según Benedetti (2005) la denominación Puna de Atacama se institucionaliza a partir de la controversia que se establece entre los tres países. Esta área formó parte del incanato hasta su incorporación al Imperio Hispánico. Bajo la administración española perteneció primero al Virreinato del Perú y luego, a partir de 1776, al Río de La Plata. Durante las guerras de independencia sudamericanas, se incorporó a la jurisdicción del estado boliviano (1825). Como resultado de la Guerra del Pacífico (1879-1883), la Puna de Atacama fue ocupada por Chile hasta la resolución del laudo arbitral en cuestión (Michel y Savic 2003). Históricamente, ese lugar fue un ámbito de circulación de ganado, de alimentos y de personas. Durante el periodo colonial y hasta avanzado el siglo XIX, el tráfico de ganado se dirigía desde las zonas cordilleras hacia los mercados y las áreas mineras altoperuanas. Con el desarrollo de la industria salitrera y hasta la década de 1930, por ese espacio transitaron ganado (vacuno y mular) y productos alimenticios (maíz, trigo, grasa, harina y charqui) provenientes del centro y norte de Argentina (Benedetti 2003; Conti 2003; González M. 2000).

¹⁰ Por este tratado, Bolivia cedió a Argentina la Puna de Atacama a cambio de Tarija y parte del Chaco.

¹¹ La delegación argentina estuvo formada por Bernardo de Irigoyen (firmante del tratado de 1881, en tanto Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina); Bartolomé Mitre (presidente de Argentina entre 1862 y 1868); Juan José Romero (Ministro de Hacienda durante las presidencias de Julio A. Roca, Luis Sáenz Peña y José Evaristo Uriburu); José Evaristo Uriburu (ex embajador en Chile y presidente de Argentina entre 1895 y 1898), y Benjamín Victoria (responsable de la Campaña al Chaco de 1884, destinada a incorporar esta región al Estado Nación argentino). La delegación chilena fue integrada por Eulogio Altamirano (Ministro plenipotenciario y secretario del ejército en la Guerra del Pacífico); Enrique Mac Iver (Ministro de Hacienda de Jorge Montt entre 1891 y 1896); Eduardo Matte (Ministro de Relaciones Exteriores, Culto y Colonización de José Manuel Balmaceda y Ministro del Interior de Jorge Montt); Luis Pereira (su tesis para recibirse como abogado fue sobre política de arbitraje chilena), y Julio Zegers (Ministro de Hacienda del presidente Aníbal Pinto durante la Guerra del Pacífico).

¹² Luego de desempeñarse como responsable de la organización de la Exposición Universal de Chicago, de 1893 -primera exhibición en la que Estados Unidos expresa su interés de establecer vínculos con los países de América Latina-, el presidente Grover Cleveland lo nombró Ministro plenipotenciario en Argentina. Buchanan se desempeñó en esta función entre 1894 y 1899. Desde este cargo, buscó promover las relaciones comerciales entre Estados Unidos y Argentina, trabajando por la firma de acuerdos para la reducción de las tarifas aduaneras. Así, Buchanan inició su carrera diplomática por América Latina, con la defensa de los intereses de las compañías privadas y del estado norteamericano en los países de la región (Peterson 1977).

¹³ Según Escudé y Cisneros (2000), conforme al fallo arbitral, de los 75.000 km2 de territorio en disputa, 64.000 km2 (85% del total) quedaron para la Argentina y 11.000 km2 (15%) para Chile.

¹⁴ Conforme al Laudo de Buchanan, los siete sectores correspondientes a la línea que establecía la divisa en el área comprendida entre los 23º y los 26º 52' 45'' se extendían: "Desde la intersección del paralelo 23 grados con el meridiano de 67 grados, una recta hasta la cima del cerro del Rincón [sector 1], otra recta desde la cima del cerro del Rincón hasta la cima del volcán Socompa [sector 2]. La línea divisoria seguirá corriendo desde la cima del volcán Socompa hasta el lugar llamado Aguas Blancas en los mapas argentinos, por los puntos y trechos llamados volcán Socompa, punto marcado con el número 29 en la proposición del Perito argentino que consta del acta levantada en Santiago de Chile el 1º de septiembre de 1898, cerro Socompa Caipis, cerro Tecar, punto principal del cordón de cerros entre Tecar y cerro Inca, cerro Inca, cerro de la Zorra vieja, cerro Llullaillaco, Portezuelo de Llullaillaco, punto marcado con el número 39 de la proposición antedicha, corrida de Cori, volcán Azufre ó Lastarria, cordón del Azufre ó Lastarria hasta el cerro Bayo, punto al Sur del cerro Bayo, numero 48 de la proposición ya referida, cerro del Agua de la Falda, cerro Aguas Blancas [sector 3]. Como continuación de la línea divisoria, una recta que partiendo de la cima del cerro de Aguas Blancas llegue á la cima de los cerros Colorados [sector 4], en seguida otra recta desde la cima de los cerros Colorados hasta la cima de los cerros de Lagunas Bravas [sector 5] hasta la cima de la llamada Sierra Nevada en el mapa argentino y calculada en el mismo mapa con la altura de 6.400 metros [sector 6]. Finalmente, una línea recta que partiendo del último punto indicado, llegue hasta el que se fije en el paralelo 26 grados 52 minutos 45 segundos por el Gobierno de Su Majestad Británica, en conformidad al acta de 22 de Septiembre de 1898, firmada en Santiago de Chile por el Ministro de Relaciones Exteriores de esa república y por el Enviado Extraordinario y Ministro Plenipotenciario de la República Argentina, como punto divisorio entre estos dos países en dicho paralelo [sector 7]" (Oficina de Límites Internacionales - Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto - República de Argentina 1908a, 494-495).

¹⁵ En realidad los criterios de frontera natural y de línea recta confluyen en una misma ilusión: presentar el límite como una línea contigua y diferenciadora, que se materializa en la representación cartográfica y que tiene capacidad para imponerse sobre los actores que conviven en la frontera y más allá de ella. Sin embargo, la contigüidad de esta línea imaginaria es continuamente desafiada por las prácticas cotidianas que hacen de ella un lugar poroso y de permanente contacto.

¹⁶ Cada cuadrícula tendría 6 millas de largo, y su totalidad 36 millas cuadradas. Cada población sería dividida en secciones de una milla cuadrada y estas, a su vez, en otras tantas de 640 acres. Cada sección tendría su propio número. La sección 16 estaría destinada a la escuela pública. Las secciones 8, 11, 26 y 29 serían otorgadas a los veteranos de la revolución americana, en forma de pago a sus servicios en la guerra. Las secciones que quedaban serían colocadas a la venta pública.

¹⁷ La utilización de líneas rectas como criterio para la definición de límites se difunde en otros contextos hacia finales del siglo XIX. De hecho, este sistema fue utilizado en el reparto colonial de África, en la Conferencia de Berlín de 1881. Este principio, también es incorporado en la demarcación de las gobernaciones patagónicas conformadas por la ley n.º 1532 de organización de los territorios nacionales en Argentina (1884), norma inspirada directamente en las ordenanzas estadounidenses de 1784 y 1787 (Zusman 2010). La ley n.º 1532, al igual que la ordenanza estadounidense de 1787, estableció los límites de los territorios patagónicos valiéndose de meridianos, paralelos y cursos de agua.

¹⁸ A pesar de que el laudo arbitral de Buchanan no tomó en cuenta las dinámicas fronterizas, estudios como los de Benedetti destacan que la demarcación del límite en este periodo no afectó a las movilidades transandinas. Al menos hasta la década de 1930, cuando comenzaron a intensificarse las barreras arancelarias y se creó en Argentina la Gendarmería Nacional, concebida como una fuerza de seguridad destinada al control de las fronteras (Benedetti 2005).

¹⁹ "Art. VIII: Si en el curso de las operaciones de demarcación material de las líneas rectas indicadas en el laudo arbitral resultare que estas líneas costean alguna serranía ú otro accidente natural que por su proximidad á las mismas pudiesen ofrecer una frontera más permanente, los Jefes de la Comisión Mixta dispondrán la realización de los estudios necesarios, pero sin perjuicio del establecimiento de aquellas líneas, y procurarán ponerse de acuerdo para proyectar una modificación parcial del límite sobre la base de una equitativa compensación" (Oficina de Límites Internacionales Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, República de Argentina 1908b, 516).

²⁰ Los Pactos de Mayo incluían un acta preliminar, un tratado general de arbitraje, la convención sobre limitación de armamentos navales y otra acta que solicitaba al árbitro que fijase los hitos demarcatorios sobre el terreno (Escudé y Cisneros 2000).

²¹ Tanto el fallo británico de 1902 como los trabajos posteriores de demarcación en el terreno fueron orientados por el criterio de frontera natural. La línea recta reaparece (combinada con el principio de frontera natural) para resolver el litigio sobre el campo de hielo patagónico sur recién en 1998.

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Perla Zusman

Profesora de Geografía por la Universidad de Buenos Aires (Argentina), Magíster en Integración de América Latina por la Universidad de San Pablo (Brasil) y Doctora en Geografía Humana por la Universidad Autónoma de Barcelona (España). Actualmente es miembro de la Carrera de Investigador del CONICET, en la categoría de adjunta, con sede en el Instituto de Geografía de la Universidad de Buenos Aires. Ha publicado los siguientes libros en colaboración: Viajes y geografías, Una mirada catalana a l'Africa, Geografías culturales: aproximaciones, intersecciones y desafíos y La institucionalización de la Geografía en Córdoba. Sus trabajos de investigación se desarrollan en el campo de historia del pensamiento geográfico, los procesos de formación territorial y las geografías culturales.

María Cristina Hevilla

Profesora en Historia por la Universidad Nacional de San Juan (Argentina) y Doctora en Historia por la Universidad de Barcelona (España). Actualmente se desempeña como docente en la Universidad Agustín Maza y en la Universidad Nacional de San Juan (Argentina). Participó en el grupo de investigación "Viajeros, migrantes y turistas: los desplazamientos en la constitución de lugares en el territorio argentino" (Instituto de Geografía-FFyL, Universidad de Buenos Aires). Sus líneas de investigación se desarrollan en el área de la historia social, específicamente en el análisis de la historia de la construcción de la frontera argentino-chilena en el siglo XIX y XX. También se ha centrado en el análisis de los procesos actuales en el citado ámbito de frontera, con énfasis en las representaciones de la región y en las tradicionales formas de circulación que se han ido modificando en el tiempo, pero que persisten. Cuenta con artículos en publicaciones nacionales e internacionales sobre procesos de formación territorial, trashumancia y nuevas movilidades en las fronteras.

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Para citar este artículo, utilice el título completo así:
Zusman, Perla y María Cristina Hevilla. 2014. "Panamericanismo y arbitraje en conflictos de límites: la participación de Estados Unidos en la definición de la frontera argentino-chilena en la Puna de Atacama (1899)". Cuadernos de Geografía: Revista Colombiana de Geografía 23 (2): 95-106.

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