El espacio como ambiente natural y su ocupación

En investigaciones recientes³ ya hemos abordado la temática referida a los problemas generados por las grandes obras arquitectónicas que invaden humedales y cuyos efectos más graves, como el de las inundaciones, aparecen en un escenario de cambio climático. El concepto de humedal refiere justamente a zonas en las que el agua es el principal factor controlador del medio y la vida vegetal y animal asociada a él. Estos son ambientes donde la capa freática se halla en la superficie terrestre o cerca de ella o donde la tierra está cubierta por aguas poco profundas. En estos sectores, el agua es parte de un ecosistema en el que las riberas son corredores de vida silvestre y filtro de los escurrimientos, lo cual impide o reduce el ingreso de sedimentos durante las tormentas. El cuidado de su morfología, hidrología, estructura del suelo adyacente y vegetación -y, por ende, de la química del río- es fundamental para que el paisaje continúe brindando esos servicios.

En los últimos años, se ha prestado especial atención a la presencia del humedal como parte de un ecosistema, en el que está presente la dependencia recíproca de sus propiedades estructurales y funcionales con el régimen hidrológico. Las funciones que cumple están asociadas fundamentalmente a dicho régimen, y si bien en esencia son reguladoras de los excesos y deficiencias hídricas, están vinculadas a todo su funcionamiento complejo (^{Morello 2000}; ^{Kandus et ál. 2011}). No obstante, ese proceso se interrumpe, con la presencia de obras de gran envergadura, en las que se modifica el curso y eleva la cota o se ocupa el humedal, con el consiguiente aumento de la erosión y la escorrentía. Incluso en el largo plazo se producen modificaciones en el nivel freático y se verifica afloramiento del agua subterránea. Los fenómenos descriptos atentan contra la heterogeneidad necesaria para las especies del paisaje y aumenta el riesgo de plagas. Asimismo, se pierde la ovoposición de algunos peces, se modifica el ciclo de nutrientes y se retroalimenta el proceso.

El documento Evaluación de Ecosistemas del Milenio (^{Finlayson, D’Acruz y Davidson 2005}) y otro similar de ^{De Groot et ál. (2007)} plantean que los impactos son altos para las funciones de aprovisionamiento, control de inundaciones, funciones culturales y recreativas. Además, si se considera el ecosistema, surgen innumerables limitaciones a la posibilidad de restauración (^{Zedler y Callaway 2000}), sobre todo en un contexto en que se viene modificando el volumen de lluvia y su intensidad, así como la velocidad de las aguas de la gran mayoría de las cuencas, debido al cambio climático (^{Pouget et ál. 2011}). Por ende, para estos enfoques, salvo en casos particulares, es claro que el humedal debe conservarse (^{Brinson 1993}).

Al respecto, la Convención de Ramsar sobre los Humedales ha recorrido un largo camino. En ^{Ramsar (1990)} se considera que el uso racional de los humedales y su utilización sostenible para beneficio de la humanidad son compatibles con el mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema, de los diversos componentes y las interacciones entre ellos. Por eso se pone énfasis en su conservación. Al mismo tiempo, se plantea la necesidad de la mirada de largo plazo. Cada caso debe plantearse en forma integral desde el inicio, abarcando los proyectos que se desarrollen aguas arriba del humedal y en él, así como otros proyectos que puedan afectarlo. ^{Ramsar (2008)} y la ^{Secretaria de la Convención Ramsar (2010a)} alertan que muchos ya están degradados o están degradándose, sin planificación alguna, y recomiendan su total protección, salvo que una intervención sea imprescindible. Lo mismo surge del Manual de Ramsar n.° 19 (2010b) y de ^{Ramsar (2012)}. En este último caso, se plantea que la restauración, mitigación o compensación son mecanismos asociados a eventos anteriores, generados fundamentalmente por desconocimiento. Dice que los gobiernos deben prestar atención prioritaria a las amenazas de calamidades naturales y desastres de origen humano y sus impactos en las poblaciones urbanas y los humedales, y adoptar medidas convergentes para reforzar la resiliencia a los desastres.

En lo que respecta a las regulaciones posibles y las experiencias relevadas, lo que puede verse es que -además de las leyes ambientales generales- existen innumerables leyes nacionales de protección de humedales, una de las cuales, entre las más antiguas y paradigmáticas, es la ley ambiental estadounidense, que incluye un apartado sobre humedales. A partir de la misma, la Agencia Ambiental Americana realiza el control y aplica fuertes penalidades. El problema es que en muchos países estos procesos se judicializan y finalmente el humedal se destruye (^{Agencia EFE 2016}; ^{Consejería de Agricultura y Medio Ambiente 2012}; ^{EPA 2015}; Iagua 2015; ^{La Calle 2003}). En América Latina puede mencionarse la norma mexicana, que establece la prohibición de toda obra de canalización, interrupción de flujo o desvío de agua (^{Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2003}). En Chile hay otro caso interesante, ya que en el 2011 se reglamentó la protección de los suelos, las aguas y los humedales y se prohibió su alteración (^{República de Chile 2011}).

A nivel local, más allá de las normas sobre ordenamiento urbano, se utiliza el concepto de área protegida, y siempre está el sistema de permisos para el movimiento de tierras, relleno o construcción de obras. Pero si la norma no es clara, suele judicializarse (^{Simmons 2015}). Dentro de esta categoría entra Bogotá, que en 2008 prohibió la construcción, urbanización, rellenos, disposición de tierra o escombros y cualquier otra conducta que atente contra los humedales, sus zonas de ronda hidráulica y de manejo y preservación ambiental del Distrito Capital (^{Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 2008}). Otra estrategia es la de compra del territorio en riesgo, generalmente por parte del gobierno regional o local. Un caso importante fue el del Humedal de Ballona, en Los Ángeles, California (EE.UU.), donde desde los años cincuenta diversos proyectos urbanísticos fueron ocupando el espacio y el estado de California debió comprar tierra para frenar el proceso. Muchas veces, hasta que se resuelve el conflicto, se producen cerramientos (^{El Tiempo 2009}; ^{Escobar 2012}). Las normas en Argentina y la provincia de Entre Ríos están lejos de las mencionadas.

Cuestiones del ambiente físico con perspectiva sistémica

La ciudad de Gualeguaychú, provincia de Entre Ríos (Argentina), está en la costa del río homónimo, el cual se ubica en una zona geológica y ecosistémica caracterizada por la formación de humedales, entre la pampa mesopotámica y el delta (^{Matteucci 2012}, 2013). En los últimos años, se ha prestado especial atención no solo a la presencia del humedal, sino a su constitución; considerando el concepto de ecosistema, en el que está presente la dependencia recíproca de sus propiedades estructurales y funcionales con el régimen hidrológico (^{Brinson 2004}; ^{Kandus et ál. 2011}; ^{Ten Brink et ál. 2013}). El río Gualeguaychú forma parte de la cuenca del río de La Plata. Sus principales colectores son los ríos Paraná, Paraguay y Uruguay. En consonancia con lo expuesto, y de acuerdo con la clasificación de ^{Morello et ál. (2012)}, el ambiente del río Gualeguaychú forma parte del que presenta el río Uruguay y se ubica en un impreciso límite entre la pampa mesopotámica y la ecorregión del Delta e Islas del río Paraná y Uruguay (complejos delta del Paraná y complejo Islas del río Uruguay). El área está atravesada por cursos de agua y las costas de los ríos funcionan como valles de inundación y humedales. Esta es la perspectiva central del análisis (figura 1).

Datos: elaborado por John F. Chamacho a partir de información del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable - Presidencia de la Nación Argentina 2017.

Figura 1 Gualeguaychú: ecorregiones y complejos. 

También la definición es compatible con los análisis de ^{Arzamendia, Giraudo y Bellini (2015)} y otros autores que plantean que los dos ríos funcionan como corredores para especies tropicales hacia latitudes templadas, siendo el río Uruguay la principal ruta de elementos tropicales del delta inferior, aunque ambos contienen componentes bióticos tropicales que explican la superposición en su recorrido de especies paranaenses, chaqueñas, del espinal y pampeanas, siempre en el clima de un importante intercambio biótico con las regiones biogeográficas aledañas. Presenta asimismo los bloques boscosos remanentes más grandes y un bioma unitario particular, con interacciones propias, consecuencia de su ubicación de transición entre la ecorregión pampa (complejo pampa mesopotámica), el delta y las islas de los ríos Paraná y Uruguay (confluencia del complejo Delta del Paraná y el complejo Costas e Islas del río Uruguay), y, en especial, a causa de la adyacencia y relación con el río Uruguay, principal ruta de elementos tropicales al delta inferior.

Para los efectos de este trabajo, importa fundamentalmente el río Gualeguaychú como valle de inundación en el que río drena una cuenca de unos 6.981,9 km² y donde el bioma es central para su conservación, por tratarse de un ecosistema que se retroalimenta. Para ^{Felquer y Moreira (1962)} esta área de la cuenca es algo menos baja que la del delta propiamente dicho y, junto al proceso erosivo, los efectos de la creciente son más intensos. Además, el Gualeguaychú desemboca en el Uruguay, y ambos ríos se influencian en diversos escenarios. A los elementos expuestos hay que sumar los actuales procesos generales en los que son clave los cambios en la cantidad, intensidad, frecuencia y tipo de precipitación, de una gran variabilidad natural y alta influencia de los fenómenos. Se han observado aumentos en el promedio anual y en la cantidad e intensidad de las precipitaciones, incluso con cambios tipológicos de focalización extrema que generan crecidas inusuales. En Argentina, el promedio anual presenta un aumento generalizado. Se puede observar en la figura 2 que Gualeguaychú se encuentra en el área de los 300 mm, con tendencia al aumento de la precipitación en 54 años.

Fuente: ^{Servicio Meteorológico Nacional 2016}.

Figura 2 Tendencia de la precipitación (mm/54 años) anual (1961-2014). 

Las precipitaciones promedio en Gualeguaychú fueron entre 1978 y 1988 de 976,12 mm; de 1989 a 1998 fueron similares, pero de 1999 a 2015 se elevaron a 1.257,48 mm. Como muestra la tabla 1, la tendencia de lluvias acumuladas anuales del periodo 2006-2015 supera el promedio del registro del periodo anterior en 378 mm y en 271 mm el del periodo 1986-1995. Los registros tomados desde el 2005, comparados con la media de 61-90 mm arrojan que en el periodo 2005-2015 se superó la media anual, al menos en siete oportunidades. Sin embargo, año a año, el efecto no es semejante y la correlación no es lineal.

Tabla 1 Comparación mensual: precipitaciones (mm), 2005-2016 

Datos: TuTiempo.net 2016.

Nota: las casillas de color gris oscuro corresponden a valores por encima de la media, las casillas resaltadas en color gris claro corresponden a valores por debajo de la media.

La mediana nos sirve para ver la progresión que ha tenido la distribución de las lluvias anuales, siendo el valor representativo de la mitad de los casos cada vez mayor: mientras hoy el número que agrupa la mitad de los casos es de 1.229,48 mm, hace 10 años era de 1.140 y veinte años atrás de 959.07 mm. El número actual promedio solo es comparable con el de la década 1976-1985, pero vale aclarar que esto se debe a las precipitaciones promedio de 1978 y a la ruptura del terraplén durante la construcción de la ruta nacional 14 que llevaron a la crecida record de 7,28 m y el valor atípico en toda la serie con 1.459 mm de lluvias (hecho que explica por qué, aunque el promedio es el segundo mayor de la serie, la mediana es también la segunda menor) (tabla 2). Esta fue la peor inundación en la historia de Gualeguaychú.

Tabla 2 Precipitaciones (mm), 1965-1985 

Datos: ^{TuTiempo.net 2016}.

Si analizamos las lluvias mensuales, observamos un progresivo aumento de los meses que pasan la media por año (la establecida por el Servicio Meteorológico Nacional -en adelante, SMN- es de 1.065,6 mm). Comparado con las precipitaciones anuales desde el 2005 al 2015, como fue señalado, siete años fueron mayores a la media. Asimismo, se destaca el periodo 2009-2012, donde dicha superación se dio por cuatro años consecutivos, con un total entre 1.100 mm y 1.700 mm. Los meses más lluviosos del año, según el SMN, son desde octubre a marzo con un poco más de 100 mm. En la tabla 3 podemos ver que ese promedio claramente ha aumentado en 10 años, incluso en casos extraordinarios, en un mes llovió la mitad de lo que llueve en un año (ver marzo-2007, diciembre-2009). Otra particularidad es que en los meses invernales las precipitaciones se han duplicado e incluso ha alcanzado valores del verano o mayores (ver junio 2006, agosto 2012, mayo 2014). Inclusive en el 2015, cuando llovió poco cada mes, enero (con precipitaciones extraordinarias de 300 mm), agosto, octubre y diciembre, alcanzaron a llegar a la media anual. Los factores mencionados han contribuido a la progresión de eventos en los que aumenta la altura del río Gualeguaychú. En la tabla 3 se observa el fenómeno año a año y sus máximas.

Tabla 3 Puerto Gualeguaychú: alturas máximas anuales (m), 1926-1956 

Datos: ^{Prefectura Naval Argentina de Gualeguaychú 2016}.

Lamentablemente no contamos con información diaria. La mayor crecida anual no es un indicador adecuado, por lo que esta falencia la hemos cubierto, al menos en parte, con informantes claves. Hasta los años sesenta se verificaba cero o un año de crecida por década en el puerto. Hasta los años noventa, se pasó de dos a tres. Y en la última década hubo seis años con seis crecidas por encima de 4 m, con algunas tormentas, como la de 1978, que superó los 7 m. Como se observa, la intensidad, frecuencia y forma van cambiando, hay pocas correlaciones precisas y los modelos no aclaran estas situaciones. La península empieza a inundarse, si el agua viene de arriba, en el puerto está a 2,8 m y los caminos que la comunican tienen una elevación de 3,80 m, los cuales no se elevan pero generan inundación en los bajos. Algo similar sucede en el Parque Unzué, donde además repercute la elevación realizada en su borde, que funciona como valla de contención para el río dentro de su valle. En el Camino de la Costa se empieza a inundar a 3,2 m y en la zona del arroyo Munilla a 3,5 m. Hay que tener en cuenta que cuando el agua alcanza 4 m, en el puerto se inician las evacuaciones, como en las de 2015, en que 6.000 personas llegaron a ser evacuadas. Con un nivel de 3,8 m en el puerto, los gestores turísticos se ven obligados a suspender las reservas. En los últimos dieciséis años hubo siete eventos que superaron la marca.

Por lo expuesto, se puede concluir que el humedal bajo análisis configura un ambiente dinámico, rico en especies e interacciones, en el que el agua es un elemento central. La idea de ecosistema no es abstracta. La ocupación irregular de la costa, la elevación de la cota, el desvío del río, la eliminación de la biodiversidad y la contaminación son factores que impiden sostener el equilibro y que se cumplan las funciones ecológicas. A partir de las crecidas, se ha visto que en Gualeguaychú el riesgo aumenta, por lo que se tomaron algunas medidas, aunque erráticas. De eso nos ocuparemos en los próximos párrafos.

Especialización y evolución sociodemográfica e institucional de la ciudad

Sobre este espacio natural se asienta el municipio y la ciudad de Gualeguaychú, ciudad intermedia basada en la actividad primaria, aunque fue desarrollando una cierta estructura industrial y una impronta turística que la diferencia. PGB es parte integrante del aglomerado urbano ligado a la ciudad de Gualeguaychú y constituye parte de la periferia de dicha mancha urbana. Presenta una estructura económica simple, al mismo tiempo que una situación sociodemográfica, comparativamente, más precaria. Algunos datos ilustran claramente lo dicho. En la economía de este territorio se destaca la producción de soja y trigo, y en menor medida cítricos y arándanos. Solo en el primer caso hay plantas transformadoras. A su vez, está en el primer lugar provincial en cuanto a bovinos y quinto en la actividad avícola (^{Ministerio de Producción 2012a}, ^2012b).

No es casualidad que la Sociedad Rural Argentina -en adelante, SRA- sea una de las primeras instituciones de la ciudad desde 1897. Tampoco es casual que unos años antes se hubiera elegido el primer intendente ni que este haya sido un productor agropecuario. Recién en 1929, y en abierta confrontación con los grandes productores, los chacareros de Gualeguaychú se constituyeron en seccional de la Federación Agraria Argentina -en adelante, FAA-. Mientras la SRA no tiene un núcleo político visible y más bien los productores parecen seguir los reclamos sectoriales generales, la FAA local sí ha tenido su perfil propio. Cabe destacar que en 1923 se fundó el frigorífico al lado del río, que llegó a tener 1.200 empleados y cerró en 1986. Este es un hito en el contradictorio proceso de ocupación del río que luego retomaremos.

La pujanza general del municipio y su rol en la red de ciudades entrerianas explica cómo se fue fortaleciendo el gobierno local, incluso con una cierta independencia respecto de la autoridad provincial. La industria iba creciendo en paralelo, y hoy representa el 16% del PBI y el 21% del empleo formal del municipio. El resto del empleo urbano está concentrado en los servicios, de escasa complejidad. Entre los sectores industriales, la química significa el 50% del producto y el 10% del empleo y también hay un pequeño sector metalmecánico (^{INDEC 2005}), mientras que la producción de alimentos (aceiteras, molineras, jugos, etc.) representa el 45%, respectivamente. El parque industrial fue creado en 1974 en el marco de una institucionalidad más amplia. La Corporación del Desarrollo de Gualeguaychú, encabezada por las autoridades municipales, pero con participación de las instituciones intermedias, se constituyó en un espacio que lograba darles fortaleza y autonomía a estas. El parque es uno de los principales del país, con un carácter diametralmente opuesto al del frigorífico, ya que refleja el intento de proteger las costas. Desde su creación es la institución que ha mostrado mayor número de actividades, búsqueda de inversiones, bases de datos, etc. Como en el caso del centro comercial, las mismas son netamente sectoriales. En el 2015, el parque industrial aglutinaba 1.788 empleados en 27 empresas (CODEGU 2015). Una de las más importantes del parque y del país es la empresa familiar Baggio, dedicada a la elaboración de jugos de fruta, gaseosas, aguas, sodas, bebidas de fruta y diversos productos lácteos, con filiales en Concordia y provincia de Mendoza. La empresa enfrenta diversos problemas desde 2010 y ha sido una fuente de conflictos laborales, incluso hasta el 2017, pero no deja de ser un fuerte inversionista de la zona, junto al principal diario, El Día. También, entre otras empresas de la zona, está Unilever.

El turismo comienza a tener importancia algo más tardíamente que en otros lugares de la provincia, pero logra un desarrollo destacado desde los años noventa, con la obra del corsódromo, y fundamentalmente durante los años 2000-2009. En esta década se constituye el Consejo Mixto del Turismo, que agrupa a los sectores directa o indirectamente relacionados con la actividad local del ámbito privado y estatal. En 2002, se da la transferencia de la terminal de ómnibus del centro de la ciudad a uno de los accesos y se inaugura el Hotel Agua y las Termas de Gualeguaychú. A nivel nacional y provincial, en el 2005, el Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS) Argentina 2016, estimulaba tímidamente el modelo basado en el disfrute de la naturaleza y la vida tranquila, el “turismo termal” y el “turismo cultural”, con eje en el carnaval, durante el mes de febrero (^{Secretaría de Turismo de la Nación 2005}). En sintonía con el Plan, los organismos oficiales y la publicidad rescataban explícitamente al río como eje (^{Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda 2016}) y la ciudad -que, entre otras, era uno de los pocos municipios con reglamentación complementaria de las disposiciones provinciales en temas como locaciones eventuales, el alquiler en casas de familia, etc. (^{Wallingre 2008})- planteó el Plan de Competitividad Turística Comercial, en dos etapas (2005-2006 y 2007-2009) y con 21 balnearios en varios kilómetros de playas y otro tanto de playas públicas, no todas en buen estado.

Las costas y esos espacios aún mantienen en buena medida el paisaje del monte y además existe el Parque Unzué, un espacio de 120 ha que cuenta con una frondosa vegetación, específicamente en el “sector grande”, con paisajes más tupidos y flora autóctona. Entre los balnearios debe mencionarse Ñandubaysal, una superficie de 35 ha con algunas zonas de monte autóctono. En ese marco, se suma la costa del río Uruguay, más alejado de la ciudad. En cuanto a plazas, hay 75 hoteles y hospedajes y 16 campings. Estos números denotan que la inversión en plazas se ha duplicado en los últimos veinte años, aunque no hay datos oficiales. Además hay diversos clubes, la mayoría sobre el río, que coorganizan el carnaval a través de las murgas y de los buffettes. Se conforma así un entramado de actores sin una representación clara, pero que crece en la generación de opiniones y presión al gobierno local, muchos de ellos ambientalistas.

Para graficar la importancia de la actividad, se debe decir que la ciudad recibió, según estimaciones surgidas del trabajo de campo, más de 300.000 visitantes. Ese número se concentra en verano, con el pico del carnaval, y en fines de semana largo. Mientras, el volumen de turistas disminuye considerablemente en julio y de setiembre a diciembre, periodos en los cuales unas 40.000 personas llegan atraídas por las termas. La presencia de visitantes superaría fuertemente los de los años noventa.

Este perfil sucintamente caracterizado se traduce en términos socioespaciales, lo que puede observarse a lo largo del río, especialmente en el centro y en la península, en ambas costas y en la proliferación de cabañas hacia la ruta 14 y hacia Ñandubaysal, así como en todo el camino de la costa y las vías de comunicación (figura 3). En todos esos espacios ha proliferado la oferta de alojamiento y de gastronomía, los negocios de artesanías, y otros tipos para atender la demanda de los fines de semana largo, el verano y especialmente durante el carnaval. También surge el negocio termal, que va en el mismo sentido.

Datos: fotointerpretación, relevamiento de campo; Google Earth 2016.

Figura 3 Descripción del uso del suelo en la costa. 

En conclusión, se trata de un perfil económico que fue mutando desde lo estrictamente agropecuario hacia lo turístico. El sector comercial y de servicios creció en ambos modelos y tiene una gran importancia, pero no logra aumentar la calidad, a excepción de algunos casos puntuales relacionados con el turismo y uno de los dos complejos termales. Al mismo tiempo, la ciudad siguió siendo atractora poblacional, pero todo el proceso es caótico espacialmente y, como veremos luego, termina invadiendo el río.

En lo referente a la institucionalidad, como consecuencia del poder económico relativo a la red de ciudades y cierta diversificación, puede advertirse un gobierno local con cierta autonomía, pero en un entramado institucional tradicional solo abocado a sus demandas sectoriales, aunque, dijimos, sí ha surgido un actor asociado al turismo con demandas de desarrollo local más claras. Un hito de este perfil lo da la conformación en 2003 de la Asamblea Ambiental, en sus luchas por evitar la instalación de plantas pasteras (de procesamiento de celulosa) en el río Uruguay. Nacida con fuerte apoyo del intendente municipal, luego de algunas tensiones, obtuvo el gobierno nacional y provincial -este último, sin mostrar autonomía-, hasta que en 2006 presentó una demanda ante la Corte de La Haya. Como señalan ^{Delamata (2007)}, ^{Rosso (2010)} y buena parte de los observadores, surgida como asamblea de vecinos autoconvocados, en su mayoría de clase media, la Asamblea luego se convirtió en una ONG que funcionaba muy horizontalmente en la que participaban activamente vecinos destacados, muchos de ellos dirigentes clave de la FAA y el Centro Comercial, e incluso miembros de la Iglesia. Las instituciones participaban tímidamente, más bien a pedido de la Asamblea, prestando lugares o firmando notas. En este escenario, y tal vez por presión municipal, la Corporación del Desarrollo de Gualeguaychú decidió en 2007 sumarse a las acciones emprendidas por el resto por el caso.

Entre 2006 y 2007, como expresión de la protesta social, vinieron los cortes de ruta, con asistencia masividad única, llegando a haber unas 80.000 personas. Por entonces se constituía un grupo técnico y se elaboraba un plan estratégico (^{Sejenovich 2006}). Para 2008 ya existía un sector antagónico a la toma, que se organizó en el grupo Pro Liberación de la Ruta 136 (^{Skubij 2009}). Debe tenerse en cuenta que en ese momento los cortes se daban al tiempo con el reclamo ruralista contra el gobierno nacional y que algunos dirigentes de la Asamblea comenzaban a tomar posiciones partidarias más claras, distanciándose del gobierno. En 2010, el Movimiento Ciudadanos Movilizados presentó una demanda para levantar los cortes y el gobernador interrumpió el diálogo. Luego de que la Corte de La Haya cuestionó el proceder de Uruguay, sin reconocer la presencia de contaminación, la presión de ambos gobiernos fue insostenible y el bloqueo fue interrumpido definitivamente. En este proceso habían confluido los sectores que hemos llamado sujeto pro-desarrollo local y parecía generarse una perspectiva de desarrollo distinta de la tradicional. Sin embargo, las tensiones que se dieron entre 2009 y 2010 minaron esa alianza y dividieron a sus miembros originales.

Normativa ambiental y efectos ambientales de la especialización

En lo que respecta a la norma ambiental nacional, la Ley 25.675 de 2002 da un marco general y las provincias se han plegado a ella, con algunas diferencias metodológicas. La norma categoriza todos los proyectos y las obligaciones para definir los parámetros de evaluación de impacto ambiental -en adelante, EIA-, a cargo del Estado, por medio de la cual se aprobará o no el estudio de impacto ambiental -en adelante, EsIA- presentado por la firma. De aquí se desprenden dos cuestiones. Por un lado, que no es lo mismo la evaluación de impacto ambiental, como actividad estatal, que el estudio de impacto ambiental, eminentemente privado. Y no hay una norma reglamentaria que determine la metodología para ninguno de los dos estudios.

La mayor parte de problemáticas de este tipo de proyectos se clasifican en el anexo 6 de la ley antes mencionada como categoría 2 y 3. En esta última, están los emprendimientos dedicados a “construcción, reforma y reparación de obras hidráulicas”, lo que “incluye obras fluviales y canales, acueductos, diques, etc.”, que deben someterse a ese proceso. Muchas veces se intenta avanzar, como si fuese una categoría menos peligrosa. En cuanto al proceso de aprobación de un proyecto, la ley presupone la participación ciudadana y la puesta a disposición de información pública. Según la Ley 25.831 sobre “Régimen de libre acceso a la información pública ambiental”, de 2004. Es uno de los aspectos más susceptibles de manipulación, con procesos sesgados, limitados y escenificados de participación social. En el nivel provincial, la Constitución prescribe la realización de dicha evaluación con carácter de “acumulativa”. La ley provincial y el decreto reglamentario ratifican la nacional, ya mencionada, y establecen que, luego de su aprobación, se otorgará el certificado de aptitud ambiental. Por último, en correspondencia con la norma nacional, la autoridad de aplicación -no así los desarrolladores del proyecto- deberá llevar adelante algún procedimiento de participación ciudadana durante el proceso de evaluación.

En general, es usual apelar a otra normativa que permite limitar la ocupación y transformación de un humedal, solo que la autoridad no suele considerarla, si es su intención aprobar el proyecto. En el caso de la provincia de Entre Ríos, ella se acompaña del siguiente cuerpo legal⁴:

Por otro lado, en el nivel local, los gobiernos han establecido planes estratégicos ambiciosos, pero sin políticas concretas ni actores capaces de llevarlos adelante. Los Códigos de Ordenamiento Urbano -en adelante, COU-, en los pocos casos que existen, son muy limitados y su generalidad parece el modo de estimular la actividad constructiva, con el apoyo de los colegios profesionales y los sindicatos. Para Gualecuaychú debemos mencionar varias ordenanzas, pues son normas centrales para lograr un permiso.

La ordenanza n.° 5807 de 1959, que declara insalubres todos los terrenos del municipio ubicados dentro de las zonas de planta urbana y quintas cuyas cotas sean inferiores al de la máxima creciente registrada en el río Gualeguaychú y sus afluentes, y establece que los edificios destinados a viviendas que se construyan en el futuro en la zona tendrán sus locales principales (dormitorios, comedor y baño) a niveles superiores al de la cota máxima de las crecientes, reservándose los espacios a niveles inferiores para locales secundarios. No dice cómo elevar físicamente la cota.

La ordenanza n.° 8913 de 1989, que declara objeto de protección municipal todas las áreas verdes y establece que se evitará el asentamiento precario en áreas de inundación y se estimulará su respeto. Además, produce norma para el espacio público, prohíbe la extracción y poda de arbolado, cambios en el relieve del área, edificaciones de ningún tipo, equipamientos ni infraestructuras realizadas en lugares públicos propiamente dichos o en lugares públicos concedidos. Y declara de interés municipal los yacimientos arqueológicos y/o paleontológicos existentes.

La ordenanza n.° 8914 de 1989, que determina como área natural protegida especial el área comprendida entre ambas márgenes del río Gualeguaychú, que pasa a denominarse área recreativa de preservación Yaguarí Guazú. Sin embargo, en concreto, no aporta regulaciones nuevas. Además, el Decreto 1654 de 2008 planteaba que todo desmonte requería autorización.

Luego, la ordenanza n.° 9542 de 1991 divide a Gualeguaychú en zonas principales: urbana, quintas, chacras, rural y áreas especiales, una de ellas, la costera. La otra zona que nos interesa, la verde, enuncia el interés turístico y productivo, pero no va mucho más allá. Las ordenanzas 9541/91 y 9543/91 definen los usos del suelo para una amplia gama de actividades, pero no regulan el uso de cada una en la zona bajo análisis. La ordenanza n.° 7329 de 1974, que rige desde entonces el Código de Edificación, fue modificada por la ordenanza n.° 9650 1991 y la ordenanza n.° 10499 de 2001, de “Área de Promoción Urbana”, que delimitan el área que el municipio fija como de interés público para promocionar el desarrollo urbano, con base en condiciones de factibilidad por parte del municipio de equipamiento e infraestructura básica (agua y cloaca).

Por otro lado, en el 2006 se crea el PGB, pero para este municipio no hemos contado con información específica, solo que la ordenanza de Yaguarí Guazú no regía para ese territorio y la nueva junta no propició una norma similar, y tampoco se hallan documentos oficiales en los que se regule el uso del río o la actividad turística. Se sabe sí que para 2006 se aprueba el código de edificación y parcelamiento, en 2010 se regulan los loteos en el ejido de PGB para la planta urbana, aunque las normas son muy superficiales y no se basan en un verdadero COU. No obstante, sí se impide parcelamientos en terrenos anegadizos y/o sujetos a inundaciones, a menos de que sean tomadas todas las providencias y ejecutadas todas las obras necesarias para asegurar el escurrimiento de las aguas o la protección contra las inundaciones y se haya demostrado la inexistencia de perjuicio al medio físico paisajístico. Dice la norma que se podrá exigir la elaboración de un EsIA. Sin embargo, esto no pareciera una señal suficientemente clara y operativa para el cuidado del río.

En cuanto a la normativa para proteger humedales, en la actualidad hay un proyecto de ley nacional sobre presupuestos mínimos para la conservación, protección y uso racional y sostenible de los humedales, que goza de sanción en el Senado y se encuentra en proceso en Cámara de Diputados. En cuanto a los temas fundamentales ya tratados, se plantea promover los medios de vida tradicionales en las áreas de humedales y, para ello, asegurar que los planes de ordenamiento territorial no alteren las características ecológicas de los humedales. Propone así que prevalezcan los principios precautorio y preventivo, manteniendo los humedales de origen natural, cuando los beneficios o daños ambientales que su ausencia generase aún no puedan demostrarse con las técnicas disponibles, cuestión fundamental, dado el incremento de la recurrencia de altas precipitaciones e inundaciones. En el caso de necesidad de intervención, se incluye la exigencia de la recomposición. En la provincia de Buenos Aires hay un anteproyecto de ley de protección de humedales que tiene objetivos similares al proyecto nacional, pero plantea un conjunto taxativo de requisitos mínimos para el certificado de aptitud ambiental. Lo novedoso es que la norma exige modificaciones en los proyectos terminados e incluso la demolición y expropiación de los terrenos. En Entre Ríos no conocemos proyectos legislativos actuales.

A pesar de esta normativa, la especialización planteada generó cambios espaciales importantes en el río: en ambas costas, sobre la vera del río, se ve la proliferación de cabañas y diversas concesiones (clubes, campings, bares, piscinas, etc.). Están los casos de la Guardería de Lanchas del Tiro Federal Gualeguaychú, el Club de Pescadores, el Balneario Norte y Náutico, que en su mayoría presenta elevaciones clandestinas, lo que evidencia una clara falencia del poder ejecutivo. De todos modos, hay dos casos de barrios cerrados en la costa que han sido suspendidos. Cuando nos alejamos algo de la ciudad, mantiene su importancia la producción agropecuaria de la costa. Por otro lado, se verifica la proliferación de barrios vulnerables sobre zonas inundables, y algunos han sido trasladados, con lo que se generan parquizamientos⁵, pero aún hay gente viviendo en las partes bajas de los barrios Munilla, Pueblo Nuevo, Ayacucho al sur y Médanos. La densidad es mínima, pero se observa una tendencia al aumento. El mismo caos puede verse cerca de otro futuro parquizamiento, en Plaza de Aguas, cerca del cual hay un basural a cielo abierto. La Municipalidad de Gualeguaychú propone ampliar los citados espacios, incluso parquizando las avenidas y habilitando las reservas mencionadas, junto con los arroyos, como potenciales corredores para parques públicos e interpretación de especies nativas.

En este contexto de densificación, en el río recrudece el problema central: los fenómenos de crecida con efectos directos sobre el hábitat y la economía. Las acciones que pudimos constatar en los últimos años para minimizar los efectos fueron pocas. Tal vez la más importante se dio en 1992, cuando se resolvió evitar el modelo de defensas -que resultan costosas y atentan contra la belleza del río-, aunque, debido al avance de la erosión, no pudo evitarse la colocación de bloques de hormigón en la costa, en diversos lugares, incluso en la zona del Parque Unzué. Como se ha mencionado, la Municipalidad de Gualeguaychú, por la falta de recursos, de modo errático ha trasladado barrios precarios y ha generado espacios verdes. La organización de los servicios públicos acompañó este proceso. En los últimos treinta años se logró un nivel de cobertura casi total en el ejido, se inauguró el parque industrial ambientalmente adecuado, se construyó una planta de tratamiento para residuos cloacales y se inauguró el ecoparque para residuos urbanos. De todos modos, aún hay basurales a cielo abierto. Y la separación de la ciudad dejó una de las dos márgenes con déficits superiores.

También sigue sin resolverse la ocupación caótica de las playas privadas y el estado de abandono de las públicas. Asimismo, la presencia de lanchas desperdigadas en toda la costa, incluso en zonas angostas del río, así como la cuestión de las elevaciones ilegales, sobre todo en la península y el estacionamiento de lanchas de Isla Libertad, constituyen problemáticas complejas aún no resueltas.

Las desavenencias del 2009 y 2010 y las contradicciones entre ambientalistas, así como el hecho de que los mismos actores del turismo contribuyen al caos en la costa, se traducen en un silencio abrumador respecto de estas anomalías y explican el nulo avance de una institucionalidad más clara que regule lo relacionado con el río.

El conflicto de Amarras

En ese contexto surge el proyecto Amarras, un barrio cerrado típico, de una superficie aproximada de 1.125.400 m² descubiertos y 682.793 m² cubiertos, subidividos en unos 900 lotes, a orillas del río, en la costa del municipio de PDG. Lindante con el Parque Unzué y a menos de 1.000 m del puente Méndez Casariego, que conecta con Gualeguaychú y la Ruta Provincial n.° 42, de acceso vehicular (figura 3). Los elementos más importantes de la obra, que han generado polémica, son el desmonte casi completo de un área natural, la elevación de la cota a más de siete metros y la existencia de una bahía central, con comunicación con el río, que modifica el curso natural. El proyecto fue presentado como “loteo público con características residenciales”, incluso PGB lo publicitó como la “posibilidad de tener una costanera”. En este marco, las autoridades han defendido el EsIA como un documento “muy prolijo” (^{La Región 2014}).

Allí comienza un proceso que muestra claramente la debilidad de las instituciones, arriba mencionada. En 2012, el proyecto logra el certificado de aptitud hídrica por parte del organismo provincial, con algunas recomendaciones laxas, una de ellas extraña: elevar la cota, aunque con la salvedad de que la obra no profundice el problema de las inundaciones. Este certificado no es suficiente, según la normativa vigente, pero suele usarse para iniciar los trabajos. El Concejo Deliberante de PGD aprobó por ordenanza el permiso para el loteo, pero primero debió ampliar el éjido. En el 2013 las organizaciones ambientales de Gualeguaychú presentaron un recurso administrativo en la Secretaría de Medio Ambiente de la provincia reclamando por el daño ambiental que generaría el emprendimiento. El 4 de diciembre de 2013 la secretaría paralizó las obras por noventa días, a la espera de la resolución del Consejo Regulador del Uso de Fuentes de Agua -en adelante, CORUFA-, pero no consultó la opinión a las autoridades de la cuenca, siendo que existe, como vimos, una ley provincial. Esa orden nunca fue cumplida y las obras continuaron.

En las imagenes del lote en el que se planea el proyecto (figura 4, fotografía superior), de junio 2004, desde el punto de vista físico-biótico, puede verse un monte denso mixto de algarrobos, ñandubay, coronillos, talas, chañar y espinillos, en el que era posible encontrar la flora y la fauna descripta en párrafos anteriores. En la imagen de enero del 2012 (figura 4, fotografía inferior) puede verse el desmonte total del predio, aun cuando el emprendimiento no contaba con un dictamen de CORUFA ni con certificado de aptitud ambiental.

Fuente: Google Earth 2016.

Figura 4 Degradación del suelo en el lote del emprendimiento Amarras. 

Su condición de humedal puede verse claramente en las fotos sucesivas de la figura 5. En la foto de agosto 2012 (superior), cuando el hidrómetro del puerto marcaba los 3,98 m, el lote de referencia estaba completamente anegado, cumpliendo su rol de valle de inundación. La foto del centro e inferior muestran en el mismo momento el volumen de agua de la península, con sus barrios aledaños.

Fuente: ^{Municipalidad de Gualeguaychú 2012}.

Figura 5 Areas inundadas en el lote del emprendimiento Amarras. 

En este escenario, los vecinos están divididos en dos organizaciones nuevas: Salvemos al río Gualeguaychú y Fundavida. Subsistiendo la antigua asamblea, sus miembros se mueven individualmente, pero se mantiene un buen nivel de diálogo entre ellos. La primera tiene un compenente importante de los sectores vulnerables que viven sobre la ribera y en el resto de los casos hay empresarios turisticos y amantes del río. Dos vecinos presentaron amparos que fueron aceptados por dos jueces provinciales y revocados por el superior tribunal provincial. Según diversas opiniones, el municipio no se pronunciaba para no oponerse al gobierno provincial. Este había dado curso a los trámites de Amarras con base en el EsIA, que a su vez fue legitimado por la Universidad Tecnológica Nacional de Entre Ríos. Hubo otra orden de paralización que fue notificada en mayo de 2014, esta vez por 180 días, con argumentos categóricos, entre ellos, “manipulación maliciosa en el procedimiento” y por “obstaculizar la acción de las autoridades ambientales” (^{Página Política 2014}).

En noviembre de 2014, los desarrolladores organizaron un encuentro para presentar el proyecto, sin la presencia de autoridades provinciales. En dicho espacio, los vecinos no reconocieron la reunión como “audiencia pública”. En ese encuentro circuló un informe -presentado como continuación del estudio de base del medio físico y biótico, pero que no formaba parte del mismo-, en el que se dice que se realizó un estudio de diagnóstico identificando, clasificando y describiendo las unidades ambientales del establecimiento. En el mismo informe se concluye que debe conservarse un bañado de aproximadamente 12 ha y un espacio de selva ribereña de 8 ha, menos del 5% del total. Los naturalistas de la zona han manifestado que el monte en su conjunto tenía las características de flora y fauna de la aun conservada reserva Parque Unzué⁶. En diciembre de 2014, la empresa realizó una rueda de prensa en la que estaban presentes los principales referentes técnicos del estudio, donde se hizo una nueva defensa de los documentos que se analizaron en nuestra investigación. En lo referido al riesgo de inundación, se planteó que lo máximo de elevación a la que se afecta el río es de 7 cm, argumento puesto en discusión por un técnico de la Dirección Provincial de Hidráulica, que está en el expediente (^{Romero 2014}). Los vecinos consideran que estas maniobras intentar evitar la audiencia pública.

Recién en marzo de 2015, la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Municipio de Gualeguaychú objetó el proyecto, aunque la Provincia y pgb aducen que no de manera formal, según corresponde con su formalización en el expediente. En septiembre de 2015, la justicia concedió el amparo ya mencionado y ordenó el cese de las obras, planteando la inconstitucionalidad de todas las disposiciones dictadas por el Municipio de PGB y la provincia de Entre Ríos. Esta medida obliga a la empresa y a la municipalidad a recomponer el predio. En diciembre llegaría el segundo amparo. Luego del cambio de gobierno en 2015, el municipio solicitó, y la provincia concedió, emitir un decreto que dejara sin efecto la aprobación del EsIA y demandó un nuevo estudio, pero en abril de 2016 el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia lo rechazó, por razones de forma, por lo cual se presentó un recurso extraordinario, aceptado en la Corte Suprema. La obra, pues, está detenida y su futuro es una incógnita.

Economía y sujeto en nuestra perspectiva crítica

Hemos trabajado anteriormente la idea de que la estructura económica en general condiciona fuertemente los territorios. En ese sentido, hemos sostenido el concepto de expoliación urbana (^{Kowarick 1975}), entendido como un proceso en el cual la ciudad se ve sometida a la lógica de la especulación inmobiliaria que, como la financiera y la comercial, genera lógicas destructivas del espacio económico y residencial y una superexplotación de los recursos naturales, y por eso el espacio urbano se organiza en función de la estrategia extractiva de las empresas.

En contraposición, en este trabajo se asume que el desarrollo, entendido como la mejora en la calidad de vida de la población, se relaciona con la lógica de producción y de necesidades. Se admite que países y regiones se ordenan jerárquicamente, por la complejidad de su aparato productivo, junto a su contraparte: la preservación de los recursos, la autonomía del consumo y de las estructuras sociales e institucionales que ellos generan y retroalimentan. Para no estar subordinados en la jerarquía y sufrir las consecuencias, los países y las regiones deben aumentar la producción de bienes y servicios tradicionales y asumir estrategias tendientes a desarrollar sectores de servicios que sean: intensivos en conocimiento, típicos del sistema de ciencia y técnica (CyT); estéticos, como pueden ser los servicios de diseño y, sobre todo, los negocios vinculados a la naturaleza: el turismo y todos los eslabones que conlleva; así como los que hagan relación con espectáculos. Al modelo basado en estas premisas lo llamaremos modelo proactivo.

Esta disyuntiva se refleja en la construcción del espacio. En este sentido, se asume que el territorio, a través de las representaciones y de la producción de identidad, va definiendo una trayectoria en función de los parámetros naturales, las condiciones materiales y una construcción subjetiva, elementos en que el ambiente natural es importante, pero para nada único. Se producen así formas de interacción colectiva, las cuales se acoplan con la estructura económica y física y dan lugar a formas específicas, capaces de elaborar una identidad colectiva, no exenta de contradicciones. Nos inspiramos en ^{Rullani (1997}, 1998), pero naturalmente el concepto es similar al de espacio construido de ^{Harvey (1996)} y ^{Massey (1999)}.

Para el abordaje de esa construcción, seguimos la tradición de los enfoques urbanos críticos, fundamentalmente de ^{Lefebvre (1974)}, donde se asume que cada etapa histórica da lugar a un tipo de ciudad y de prácticas espaciales económicas y relacionales, en este último caso, incluyendo contradicciones y resistencias. En nuestro análisis se considera que estas prácticas espaciales del capitalismo están influidas por la lógica de la reproducción del capital, pero atravesadas por las experiencias de la vida cotidiana, en lo que hace tanto a las representaciones que refieren a saberes técnicos y racionales, fruto del poder hegemónico, como a los espacios de representación locales, que pueden ser antagónicas (^{Oslender 1996}). Las mismas se construyen según las trayectorias locales, plano en el que importan los lazos entre clases, pero también otros imaginarios basados en ciertas tradiciones productivas, las identidades de género, las relativas al ambiente, las raza, las afinidades generacionales, distintas formas desde las cuales los actores, a su manera, promueven la heterodoxia, en íntima relación, además, con otros imaginarios globales (^{Harvey 1996}; ^{Lash 1990}; ^{Lash y Urry 1994}; ^{Ortiz 1996}). Aparecen nuevas formas organizativas e institucionales y obviamente subsisten las formas tradicionales, algunas legitiman y otras se oponen al poder dominante, sobre todo en sus formas más violentas. Como se ve, no estamos lejos del particularismo militante de Harvey o de las políticas de vida de ^{Bauman (2002)}.

Como han planteado ^{Rofman y Romero (1997)} y ^{Narodowski (2008)} para la Argentina, los sectores rentistas, en diversas escalas y con su base política, defienden esa estructura especulativa contra otro tipo de proyectos que intentan complejizar la producción, con sustento en políticas nacionales, regionales y locales, como en el caso de las empresas CyD. Por el otro lado, hay un cierto desarrollo de segmentos empresariales vinculados a los servicios complejos mencionados, y aunque no hay una masa crítica suficiente, pueden verse núcleos de este tipo de actores que, junto con sectores vulnerables -que ven cercenado su derecho a la ciudad y fundamentalmente a la vivienda, así como otros muy vinculados identitariamente al ambiente-, empiezan a presentar una resistencia que, como veremos, no logra plasmarse con fuerza en la institucionalidad urbana y ambiental. Se trata del SPDL (^{Rofman y Romero 1997}).

La debilidad en la contrucción política de este actor está influenciada, en primer lugar, por diferenciales objetivos de los tres segmentos de potenciales adherentes, sobre todo por la necesidad de empleo de corto plazo de los trabajadores. En segundo lugar, por los desencuentros discursivos que surgen entre ellos. Por último, por las derrotas de diversas experiencias de resistencia, entre ellas, la que intentó y fracasó, también en Gualeguaychú, evitar la implantación de la papelera sobre el río Uruguay⁷.

En el escenario mundial, buena parte de los países subdesarrollados y sus ciudades solo han logrado sostener un fordismo periférico, como el de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China), y otros han vuelto al taylorismo y siguen fuertemente especializados en recursos naturales, con escasa complejidad productiva. Allí la especulación, en sus diversas formas, tiene una importancia elevada, que, en el caso de la inmobiliaria, viene de la influencia del sector constructivo en la actividad económica y el empleo. En Argentina y la provincia de Entre Ríos, el perfil productivo es de tipo neotaylorista y su estructura económica es simple, basada en la explotación de los recursos naturales, con algunos pocos nichos fordistas (^{Narodowski 2008}; ^{Narodowski y Remes 2012}), con un peso del sector constructivo en el pbi cercano al 6,5%, durante 2011 (IERIC 2016). Esto se refleja en la red de ciudades, sobre todo dentro del país, con una fuerte concentración de funciones político-administrativas, algunas cuaternarias, industriales y terciarias (^{Narodowski 2014}; ^{Narodowski y Remes 2012}). Esta estructura se traduce en la debilidad de los actores productivos y en una institucionalidad que legitima esa lógica rentista en las diversas escalas.

Las provincias tienen redes urbanas muy simples, con capitales -en este caso, Paraná- que se fortalecen en las funciones políticas, por las cuales ofician como nodos administrativos. No obstante, ya muchas de estas capitales ni siquiera tienen el comando de los pocos enclaves industriales y los recursos naturales de la provincia, tal como sucede en Entre Ríos, debido a la cercanía con Buenos Aires. Son ciudades en cuyas periferias se concentran los servicios residenciales, con sus áreas periurbanas-hortícolas y de agricultura familiar. Las ciudades secundarias, como Gualeguaychú, dependen jerárquicamente de la capital y rara vez tienen el comando, ni siquiera de un enclave. Estas ciudades secundarias están rodeadas de zonas agropecuarias, y los servicios que allí se prestan dependen de su tamaño, sobresaliendo el comercio y los servicios tradicionales. Según las oportunidades que le brinda el ambiente, logran desarrollar el turismo, pero generalmente como actividad subalterna. Cuando tienen una universidad en su área, hay algunos emprendimientos de servicios complejos, por ejemplo, software. En este caso, como en el de las capitales, donde su capacidad residencial sigue captando algo de migración interna, muchas, como la que estamos analizando, presentan una periferia precaria, con más importancia relativa de la agricultura familiar de subsistencia. La obra pública y los emprendimientos inmobiliarios vienen a resolver lo que otras actividades productivas no aportan. En este contexto, los proyectos rentistas, encarnados por los CyD siempre predominan sobre sus alternativas y dominan el panorama productivo, la lógica de localización y la institucionalidad reinante, por sobre el incipiente SPDL.

Debilidad institucional y alianza local de resistencia

Lo que se ha visto en el caso de Gualeguaychú es que, en los procesos especulativos, las empresas logran omitir las normas establecidas, debido a la debilidad institucional existente en nuestros países y a los grandes diferenciales de poder que detentan los actores sociales. En el espacio bajo análisis, se produjo una apropiación caótica del humedal, ocupación del río validada normativamente y por la institucionalidad tradicional, habida cuenta de la debilidad de los actores locales. Algunas normas, conceptualmente aún muy lejanas a las prescripciones internacionales mencionadas, pueden ser entendidas como pasos importantes, pero dan lugar a diversos “trucos procedimentales”, como comenzar sin el permiso definitivo, y además generan espacios grises en la norma que a su vez solo producen más pleitos legales. Hemos visto también que la Cámara de Diputados provincial sistemáticamente falla a favor de las empresas, aduciendo problemas de forma. En el caso bajo análisis, debe agregarse que, con la creación de PGB, la gobernanza del río tiene este “doble comando”, que la literatura recomienda evitar y que en general surge de disputas políticas, muchas veces por el manejo de un recurso.

En este contexto, uno de los temas centrales es la EIA que en general es reemplazado por el EsIA presentado por la firma. Y no hay una norma reglamentaria que determine la metodología para ninguno de los dos estudios. Si bien, como vimos, la Constitución provincial prescribe la realización de dicha evaluación con características de “acumulativa”, buena parte de los proyectos inmobiliarios han utilizado metodologías muy parciales. Toda la estrategia de CyD se sustenta en presentar un EsIA con falencias graves, aunque cumple con la normativa de evaluación de impacto, que solo brinda parámetros muy generales. En el EsIA de Amarras hemos detectado los siguientes:

Los problemas mencionados son inherentes a la debilidad normativa, que no define los parámetros y criterios fundamentales y da lugar a que los Estados y las empresas se inclinen por un modelo estándar de matriz neoclásico (^{Narodowski 2014}). Sobre estos problemas se producen además unas manipulaciones flagrantes. Esto sucede porque, en la mayoría de los casos, los sectores que hemos llamado SPDL son débiles a nivel nacional y provincial. En la escala local, aún hay una alianza conformada por un grupo de notables de la ciudad, algunos de ellos amantes del río, los empresarios turísticos y algunos dirigentes, que logran el apoyo de los barrios precarios. Se están sobreponiendo a la sensación de fracaso de movilización del 2006 y 2007, pero en cambio han ganado experiencia política. Asimismo, estos actores han podido establecer vínculos con jueces provinciales, y tal vez por eso los funcionarios de la Dirección de Hidráulica provincial no quieren tener problemas y emiten informes precautelares. En el último periodo, fue el municipio quien lideró el proceso, con el impulso interno de algunos dirigentes de larga tradición ambientalista involucrados en su seno. Dos diarios y algunos medios alternativos los apoyan. Si bien, sin la cohesión de otros años, el núcleo de SPDL sigue vigente.

La alianza especulativa de CyD tiene el apoyo de otros grandes inversores, del periódico tradicional y al menos el silencio de los funcionarios del anterior gobierno (2007-2015) que permitieron que la obra avanzara, a los que se sumaron profesionales de la sede provincial de una universidad nacional implicada en el proceso de evaluación y, finalmente, los jueces del Tribunal Superior. En ese marco, se produjo un equilibrio que permitió la intervención de un tercer actor, un equipo de investigación de otra universidad nacional, que en su rol de asesor experto emitió un dictamen favorable a la alianza local. Es evidente que las contradicciones existentes han permitido a los SPDL sobreponerse a los problemas de la normativa y la laxitud de los procedimientos y frenar la obra.