Hacia una geopolítica del agua

Eventos recientes de crisis hídrica de grandes megalópolis como São Paulo (2014-2015) y Ciudad del Cabo (2017-2018), junto a problemáticas que han acompañado históricamente a ciudades como Ciudad de México (^{Watts 2015}) y Caracas (^{Kurmanaev y Herrera 2019}), ponen cada vez más de presente el valor estratégico de este recurso para la gestión de grandes áreas urbanas y lo complejo de su manejo por la intervención de múltiples actores y el comportamiento, no siempre previsible, de variables ambientales y sociales (especialmente políticas). Además de ello, se añade la sofisticación de las herramientas tecnológicas que componen la infraestructura del sistema hídrico para el manejo y control del agua, junto a la proliferación de tensiones políticas y sociales por su uso y disposición, en las áreas urbanas y metropolitanas.

Bajo este panorama, la gestión del agua urbano-regional puede examinarse como un Sistema Tecnológico Ampliado -en adelante, STA-, el cual, sustentado en la Teoría Actor-Red (TAR), pone de relieve la relación existente entre lo natural, lo social y lo tecnológico, dentro de los sistemas de infraestructura y servicios urbanos, tales como los hídricos (McFarlane 2011; ^{Roy 2015}) o viales (^{Valderrama Pineda 2010}). Del mismo modo, esta teoría reconoce la participación de un amplio espectro de actores de distinta índole, quienes intervienen en la creación de estos sistemas, ya sea para la construcción o mantenimiento (técnicos, ingenieros, entre otros), o para el diseño de políticas públicas y marcos normativos.

De esta manera, si bien los STA reconocen el papel fundamental del componente técnico y tecnológico, en este caso, el de la gestión del agua urbana -materializado en la infraestructura y equipamiento para el transporte, la potabilización, la distribución del agua y el tratamiento de aguas residuales junto a la creación y sostenimiento de hidroeléctricas, embalses y represas-, estos también reivindican las políticas y normativas, lo cual brinda así la posibilidad de politizar los sistemas de recursos urbanos, tradicionalmente asociados exclusivamente a lo tecnológico, ya que "[...]mucho más que las dificultades de orden técnico, estas cuestiones de la gestión del recurso implican elecciones políticas difíciles que remiten a las representaciones del Estado, las administraciones y los diversos grupos constitutivos de cada sociedad" (^{Lasserre y Descroix 2002}, 107). De este modo, las políticas públicas surgen acá como "reglas para garantizar el equilibrio de poder entre los operadores privados y la coordinación pública" (^{Valderrama Pineda 2010}, 125) por lo que, en últimas, los STA son a la vez tanto técnicos como políticos (Valderrama Pineda 2021, 125).

Este enfoque, que brindan los STA, permite considerar los conflictos y tensiones que pueden surgir alrededor de los sistemas de agua urbana, ya que la gestión del ambiente no se remite exclusivamente a un asunto técnico, también alude a cómo los tomadores de decisión ven el problema y también a los intereses y necesidades de distintos grupos, incluidos políticos, tecnócratas y capitalistas (Foucault citado por ^{Budds 2011}, 62). En este sentido, la gestión del agua, además de aludir a un STA, representa una cuestión eminentemente geopolítica, ya que los sistemas hídricos no solo transportan agua, también discurren por ellos relaciones de poder, económico y político (^{Lasserre y Descroix 2002}, 109).

De este modo, una perspectiva geopolítica del agua genera: (1) una reconfiguración de un conjunto de relaciones, incluyendo relaciones de poder; (2) una competencia por el recurso y; (3) una amplia gama de actores e instituciones multiescalares, quienes intervienen, ya sea en la gestión o utilización del agua dentro de una escala metropolitana. Sobre el primer punto, ^{Valderrama Pineda (2010}, 133) expone el caso del STA del sistema masivo de transporte de Bogotá Transmilenio, cuyo proyecto, más allá de solventar el problema técnico de movilidad urbana en el Distrito Capital, reconfiguré un amplio conjunto de relaciones, incluidas las de poder, espaciales y de distancia, y relaciones de identidad dentro de la ciudad. De la misma manera, ^{Swyngedouw (2004)} hace hincapié en el hecho de que el control del agua implica el control de la ciudad, así como de las actividades económicas que se desarrollan en ella.

Ante esta perspectiva, el segundo aspecto geopolítico del agua alude a la competencia por el manejo y consumo. Respecto al manejo, ^{Harvey (2007}, 74) señala que inclusive en los Estados con políticas neoliberales y de libre competencia, es inevitable caer en los "monopolios naturales" materializados en una institución única que maneja integralmente el suministro y gestión del agua, ya sea una empresa pública o privada. En este mismo sentido, ^{Swyngedouw, Kaïka y Castro (2002}, 21) comprueban que "el control de un mercado monopolista, que es inevitablemente asociado con las redes de suministro de agua, demanda una fuerte regulación del precio del agua por el Estado u otra agencia gubernamental", lo cual desata tensiones entre actores privados y compañías, estas últimas con un importante rol en la toma de decisiones respecto al recurso.

De esta manera, la competencia por el agua no se ve materializada en una amplia cantidad de empresas reguladoras, pero puede ser potencialmente diversa en términos de actores y consumidores que participan dentro del sistema hídrico urbano y metropolitano. Estos actores varían dependiendo de su naturaleza y función como, por ejemplo, la proliferación de instituciones y organizaciones involucradas en el diseño de políticas y estrategias de planeación para la regulación de las empresas prestadoras del servicio; para el control ambiental del agua y sus respectivas fuentes hídricas; y para el manejo y utilización del servicio por parte de los consumidores. Estos últimos son, también, amplios y heterogéneos respecto a la actividad económica en la que se desempeña cada actor.

Resumiendo, los procesos metropolitanos marcan una complejización en la geopolítica del agua, ya que en estos espacios generalmente confluyen industrias, actividades mineras, agroindustrias y urbanizadores, asociados todos a la expansión de la ciudad. Intervienen también un número importante de entes estatales tales como gobiernos de los diferentes niveles, cada uno de ellos con intereses específicos sobre el agua, lo cual, algunas veces, se ve reflejado en tensiones y conflictos dentro del área metropolitana. Todos estos elementos permiten identificar una rica y compleja problemática de gubernamentalidad urbana y metropolitana sobre la que profundizaremos a continuación.

La gestión hídrica en la Sabana

Las dinámicas geopolíticas previamente descritas se manifiestan muy claramente en la Sabana de Bogotá, no solo por la importante expansión metropolitana, sino también por el desarrollo de industrias particulares que, como las flores, las bebidas o los lácteos, implican altos consumos de agua. En este aparte, se busca caracterizar la maraña de relaciones que rigen el uso y disposición del agua en tres etapas: un examen de las características de oferta y demanda hídrica de la región; las actividades económicas asociadas a su explotación (principalmente del sector primario y secundario, más el sector inmobiliario); y finalmente, el marco normativo que regula tanto la conservación como la explotación del recurso hídrico.

Caracterización del complejo hídrico metropolitano

Las particularidades físico-geográficas que rodean a Bogotá y sus municipios aledaños crean un escenario hídrico de abundancia, pero también de complejidad política por sus sensibilidades ambientales y las dificultades en el manejo de cuerpos de agua altamente intervenidos y contaminados. Por un lado, los sistemas de páramos como Guerrero, Chingaza, Guacheneque y Sumapaz configuran importantes fuentes de abastecimiento de agua para la ciudad y sus municipios circundantes. Por otro lado, las características orográficas con páramos volcados a la vertiente oriental, mucho más húmeda, así como un patrón de vientos que facilita la circulación de humedad en ambas vertientes, permite un régimen de lluvias con precipitaciones de entre los 500 a los 1.500 mm/año, repartidas de manera bastante regular durante todo el año, garantizando un suministro constante.

Lo anterior se refleja en una capacidad de almacenamiento que sobrepasa los 1.100 hm³, resultado de la construcción, desde 1938, de una red de embalses y represas que han garantizado no solamente una cobertura casi completa de agua potable de la población, sino que también han absorbido, sin mayores dificultades, la expansión poblacional de Bogotá y los municipios del área metropolitana (Tabla 1). A ello se añade una buena capacidad de tratamiento y potabilización (Tabla 2), que en conjunto otorgan a la región una alta capacidad hídrica neta.

A pesar de ello, el sistema ha sido severamente afectado en coyunturas climáticas asociadas a la ENSO en 1997-1998 y 2005-2006 (Niño) y 2010-2011 (Niña). En todo caso, la oferta hídrica ha variado en el tiempo positivamente con un aumento de un caudal de 10 m³/s en 1980 a 18 m³/s en 1997; desde entonces, el caudal de agua ofertada comenzó a disminuir hasta llegar a 14,2 m³/s en 2005 (^{EAB-ESP 2009}) y se ha mantenido en valores cercanos, con la capacidad más alta en el Sistema Chingaza que ofrece un caudal medio de 16,6 m³/s (EAB-ESP 2020). La demanda del agua, por su parte, ha fluctuado de 21,8 m³/s en 1996 a 14,6 m³/s en 2002, cambio que no solo está en función a las variaciones de la oferta hídrica, sino también en concordancia con el aumento de las tarifas y políticas agresivas de uso racional del agua. Este valor se ha mantenido sin mayor variación en la última década, registrando 14,4 m³/s en el 2020 para Bogotá y un 17,5 m³/s para el total, con un estimado de crecimiento para el 2030 hasta 19,4 m³/s, debido principalmente al crecimiento esperado en la demanda de los municipios que surte la EAB (EAB-ESP 2020).

Del mismo modo, el potencial hídrico subterráneo en la Sabana de Bogotá es considerable (Figura 2). Se han censado 4.181 pozos, 959 aljibes y 565 manantiales² (^{CAR 2008}, 83), de los cuales, dentro de la Área Metropolitana Funcional, se encuentran 813 pozos activos o en periodo de uso. De ellos se extraen en promedio 37.907 l/s, es decir el 70 % del volumen total de agua extraída del subsuelo del departamento (^{CAR 2012}, 180) y cuyo uso es principalmente para consumo doméstico, floricultura y minería (CAR 2014).

Fuente: ^{CAR (Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca) (2005)}.

Figura 2 Número de pozos de agua subterránea en uso por provincia. 

Sin embargo, la mayor parte del abastecimiento en la región es por aguas superficiales que están controladas, en términos de captación, almacenamiento, potabilización, suministro y saneamiento (Figura 3), principalmente por la EAB-ESP. En la Sabana de Bogotá se identifican tres sistemas de abastecimiento de aguas superficiales a los que se les asocian ríos, embalses, represas y plantas de tratamiento de agua potable -en adelante, PTAP-: Sistema Chingaza (conformado por los embalses de Chuza y San Rafael, el río Blanco y la PTAP Francisco Wiesner); el Sistema Tibitóc (cuenca alta del río Bogotá cuyo caudal es regulado durante sus crecidas por el "Agregado Norte" o conjunto de embalses conformados por Los Aposentos, Neusa, Sisga y Tominé (controlados por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -en adelante, CAR- y la Empresa de Energía de Bogotá) y la PTAP Tibitoc); y el Sistema Sumapaz (compuesto por la laguna Los Tunjos, los embalses Chisacá y La Regadera y las PTAP La Laguna, El Dorado, Yomasa y Vitelma) (Figura 3).

Fuente: ^{EAB-ESP (s.f.)} y ^{Enel-Emgesa (2018)}.

Figura 3 Sistemas de abastecimiento, potabilización y saneamiento del agua en la Sabana de Bogotá. 

Adjunto a lo anterior se añaden las redes de tuberías, túneles, acueductos y alcantarillados que transportan y distribuyen el agua, ya sea desde la zona de captación a las zonas de almacenamiento y PTAP; desde las PTAP hacia las zonas de consumo a lo largo del área metropolitana; o desde los espacios de consumo a las áreas de descarga. Respecto a las PTAP, se destacan aquellas pertenecientes a la EAB-ESP, ya que esta entidad, además de potabilizar y suministrar agua al Distrito Capital, -donde las coberturas residenciales en acueducto superaron el 99 % para 2019 (^{EAB-ESP 2019})- también vende agua en bloque a los municipios de Tocancipá, La Calera, Sopó, Cajicá, Chía, Funza, Madrid, Mosquera, la zona industrial de Cota y a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios Aquápolis (predios aledaños a la Planta de Tratamiento de Tibitóc), Coopjardín (borde noroccidental de Bogotá) y Emar (norte de Soacha) (^{SIC 2018}) (Figura 4).

Fuente: ^{SIC (2018}, 3).

Figura 4 Venta de agua en bloque de la EAB-ESP a los municipios aledaños a Bogotá. 

Además, municipios como Zipaquirá (EAAAZ), Facatativá (EAF), Tabio (Emsertabio), Sibaté (EPM Sibaté), cuentan con sus propias fuentes de captación de agua e infraestructura de potabilización y saneamiento, siendo autónomos respecto a la EAB-ESP, pero con un mercado pequeño y limitado. Igualmente, los municipios (excepto Soacha) cuentan con empresas de servicios públicos propias -en adelante, ESP- las cuales, independientemente de las asociaciones y convenios entre ellas, se rigen bajo una normatividad nacional impuesta por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -en adelante, CRA-.

Finalmente, asociado al saneamiento de agua se encuentran las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales -en adelante, PTAR-, las cuales pueden ser municipales o privadas y están distribuidas a lo largo de toda el área metropolitana (véase figura 3). Sin embargo, su irregular funcionamiento y el incumplimiento de la normatividad propuesta por el Sistema de Gestión Ambiental Municipal (SIGAM) (^{Revista Semana 2019}) es evidenciado en la alta contaminación del río Bogotá y el Embalse del Muña, cuya principal fuente de desechos proviene de la descarga de las aguas residuales de los sistemas de alcantarillado de los municipios de la Sabana Centro y del Distrito Capital (^{SDP 2014}).

Finalmente, otro tipo de infraestructura asociada a las fuentes hídricas de la Sabana son las centrales de energía hidráulica, materializadas en la cadena de plantas ubicadas sobre la ronda de la cuenca baja del río Bogotá y las localizadas en la región del Guavio (Figura 3) -esta última propiedad de la empresa privada Enel-Emgesa y que si bien no está en la cuenca del río Bogotá, es fundamental para el suministro de energía de la región- y las pequeñas estaciones hidroeléctricas de Santa Ana, Suba, Usaquén y Ventana controladas por la EAB-ESP para proveer de energía a una parte del Distrito Capital y su área metropolitana.

Caracterización de los procesos metropolitanos y actividades económicas asociados al agua

El soporte "hidráulico" territorial previamente descrito permite un conjunto amplio de actividades económicas y de urbanización en la Sabana de Bogotá que, además, están estrechamente ligadas al amplio desarrollo de la región, la cual soporta el 25,5 % del PIB del país-2019 y determina unos retos importantes en términos de gobernanza y formulación de políticas metropolitanas, respecto al uso y gestión de las aguas potables, subterráneas y residuales. Dentro de estas dinámicas metropolitanas se pueden identificar: el incremento de las áreas urbanas y la emergencia de nuevos tipos de urbanización, en particular conjuntos cerrados de suburbios; la relocalización de industrias y bodegas; y la intensificación de la agro-industria, floricultura y extracción minera, estas últimas estrechamente asociadas a las condiciones de distancia a mercados, así como a las características climáticas y de formaciones superficiales en la Sabana.

En todo caso, la mayor demanda recae en la urbanización y la expansión del consumo doméstico, no solo de Bogotá sino también de los municipios ubicados dentro del Área Metropolitana Funcional, especialmente aquellos que cuentan con grandes proyectos residenciales. Las últimas dos décadas han evidenciado una fuerte expansión del área metropolitana, lo cual se refleja en el aumento de commuters o personas que tienen un desplazamiento diario intermunicipal, así como el incremento del número de viviendas construidas en los municipios del Área Metropolitana Funcional. Entre el 2005 y el 2018, los municipios cercanos a Bogotá tuvieron un crecimiento de viviendas, y población, que en algunos casos triplicaron el número de unidades habitacionales disponibles, son los casos de Madrid, Facatativá y Mosquera. En otros municipios las dinámicas de urbanización tuvieron un patrón de urbanización más dispersa y de alta renta, como el corredor Cota-Chía-Cajicá, con impactos importantes en nuevas redes para suministro de agua, además del alto consumo de este tipo de urbanización (Figura 5).³

Fuente: ^{DANE (2005}, 2018).

Figura 5 Número total de viviendas por municipio del Área Metropolitana Funcional de Bogotá, 2005-2018.  

Por otro lado, la presión sobre el sistema hídrico también se ve aumentada por el desarrollo paralelo de actividades económicas muy dinámicas en la región como la floricultura (Figura 6), -especialmente en los municipios de Madrid, El Rosal y Facatativá-, y otros cultivos, principalmente fresas, cereales, plantas aromáticas y tubérculos. El abastecimiento de agua para estas actividades proviene, en gran medida, de fuentes subterráneas, pero también de recursos superficiales, altamente afectados por la contaminación con agroquímicos y plaguicidas (como sucede en las corrientes de los ríos Frío, Subachoque, Chicú y las fuentes hídricas derivadas del páramo de Guachenequé), a pesar de la normativa vigente expedida por el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible (Artículo 2.2.3.3.4.19), sobre el control de contaminación por agroquímicos.

Fuente: ^{DANE (2010)} y ^{Gobernación de Cundinamarca (2014)}.

Figura 6 Fincas Productoras de Flores (FPF). 

A las anteriores actividades económicas, se añade la producción y tratamiento de leche y productos derivados como queso y yogur, para el abastecimiento del mercado regional y nacional, con la presencia de grandes industrias lecheras: Alpina SAS (Sopó), Parmalat (Chía), Alquería (Cajicá), junto a otros productores de menor escala. Estas fábricas obtienen su materia prima de una región que se extiende hasta Ubaté e incluye varios municipios del norte y occidente de la Sabana (^{Cámara de Comercio de Bogotá 2019}). En consecuencia, la región posee un amplio stock de ganado lechero, carne y doble propósito, con mayor número de cabezas en los municipios de Bogotá (Sumapaz), Villapinzón y Chocontá (Figura 7).

Datos: ^{ICA (2020)}.

Figura 7 Número total de bovinos por municipio dentro del Área Metropolitana Funcional de Bogotá.  

Este clúster ganadero ejerce una importante presión sobre el sistema hídrico al demandar, por un lado, agua limpia para el consumo del ganado, que se extrae tanto de fuentes hídricas superficiales como subterráneas (Figura 10). Por otro lado, la demanda del agua se puede doblar en épocas de escasa precipitación en la que es necesario regar los pastos. Igualmente, este hato bovino también representa un agente de contaminación microbiológica importante, incluyendo elementos tóxicos derivados de medicamentos veterinarios, nitratos, sales, fosfatos Todos estos desechos, mezclados con aguas de lluvia, desembocan en zonas de recarga de acuíferos y fuentes hídricas superficiales. Finalmente, la presión ganadera sobre las zonas de bosque altoandino y páramo ha generado la pérdida de la vegetación natural y el deterioro de los suelos en un área estratégica por su valor hídrico, como ejemplifica el municipio de Villapinzón, donde el avance de la frontera agropecuaria ha transformado en praderas amplias zonas del páramo de Guachenequé, donde nace el río Bogotá (^{Bernal 2017}), así como el aceleramiento de la desecación de algunos cuerpos hídricos como la laguna de Suesca.

Respecto a la minería (Figura 8), esta se concentra en Soacha -en el borde suroriental de Bogotá-, Nemocón, Zipaquirá y zonas concretas de Subachoque, Guatavita, Mosquera y Suesca. La actividad remite principalmente a la extracción de materiales para la construcción, arcillas, sal y otros minerales como carbón, con efectos sobre las aguas superficiales, principalmente por alteración de los cursos de agua, vertimiento de aguas mezcladas con residuos, drenajes ácidos provenientes de las minas y lixiviados derivados de la actividad minera (Figura 9). Un caso ilustrativo es la laguna de La Herrera en Mosquera, cuya colindancia con la zona minera del municipio y su cercanía al relleno sanitario de Mondoñedo, ha causado la pérdida de superficie del cuerpo del agua y la contaminación del espejo de agua con sedimentos.

Fuente: ^{Tierra Minada (2018)}.

Figura 8 Títulos mineros vigentes, 2018. 

Fotografía de Montoya, octubre de 2007.

Figura 9 Cuenca media del río Tunjuelito con vista hacia el suroriente, 2007. 

Por otro lado, en el área metropolitana se destaca también la presencia de industrias que se relacionan con el agua, ya sea por el consumo directo de ella para el funcionamiento de los equipos o por el vertimiento de sus residuos hacia las fuentes hídricas, asociadas a la cuenca de Bogotá. De esta manera, sobre el primer aspecto, industrias principalmente de bebidas y alimentos como la embotelladora de Manantial (perteneciente a Coca-Cola-Femsa) en La Calera, Alpina en Sopó o Bavaria en Tocancipá, dependen necesariamente de agua potable de alta calidad para su posterior transformación en los respectivos productos de cada industria. Frente a ello surgen problemáticas asociadas a la privatización y acaparamiento del recurso y la no observación de las normas ambientales, lo cual se combina con numerosos acueductos comunitarios, privados y extracciones de aguas subterráneas, difíciles de controlar por las autoridades ambientales. Así, diferentes industrias, a pesar de tener sus respectivas políticas sostenibles sobre el vertimiento de sus aguas residuales, han sido involucradas en múltiples acciones populares (Acción popular 25000-23-27-0002001-90479-01) recolectadas por el Consejo de Estado en 2014 para poner en relieve su participación en la contaminación de las fuentes hídricas, en este caso, de la cuenca del río Bogotá y el embalse de El Muña.

Este aumento en la demanda de agua para usos de distinto tipo, además de ejercer presión sobre las fuentes hídricas superficiales, así como en su respectiva infraestructura técnica y la gestión de los mismos por parte de las ESP, también se ve reflejado en el uso y riesgo de contaminación de las aguas subterráneas, el cual es predominantemente doméstico en las cuatro provincias de Cundinamarca correspondientes a la Área Metropolitana Funcional (Figura 10) y que se ejemplifica en los volúmenes anuales extraídos para el abastecimiento de los municipios de Mosquera, Funza, Tenjo, Madrid y Cota. En total, estos suman más del 68 % de los 10.500.000 m³ anuales extraídos en 2008 (^{CAR 2008}) (Figura 11).

Fuente: ^{CAR (2014)}.

Figura 10 Usos del agua subterránea por provincia de Cundinamarca encontradas dentro de la Área Metropolitana de la Sabana. 

Fuente: ^{CAR (2008}, 85-86).

Figura 11 Volumen anual de agua subterránea extraída para abastecimiento de acueductos en el Área metropolitana Funcional de Bogotá. 

Por otro lado, en orden de uso, el agua subterránea presenta un servicio significativo para el riego y uso agrícola, con una explotación realizada principalmente por las empresas floricultoras, cuyo protocolo para la explotación y manejo ambiental de los pozos está claramente definido (^{Montero y Quintero 2010}, 35). Ello, sin embargo, no se ve representado en el pago de regalías a los entes estatales por el uso de este recurso, a lo que se suma la ausencia de una normativa regulatoria al respecto (Anexo 1). De igual manera, a los efectos sobre la explotación de aguas subterráneas con fines agrícolas y floricultura, se añade el riesgo por contaminación en los pozos, manantiales y zonas de recarga de acuíferos.

Por último, la minería que se desarrolla dentro de la Sabana de Bogotá representa también una actividad que se abastece de agua subterránea para su desarrollo, con una regulación mediada por marcos normativos de escalas estatales múltiples (Anexo 1). Su aplicación, queda cuestionada frente a los evidentes efectos ambientales de la actividad, en particular la contaminación de aguas subterráneas por mezclas con aguas residuales; la desecación y desaparición de acuíferos y manantiales -sea por excavaciones subterráneas o por su transformación en botaderos como las canteras en Ciudad Bolívar-; y la afectación del acuífero del Tunjuelo por explotación de gravas, entre otras problemáticas (^{CAR 2014}, 32-33).

Finalmente, cabe aclarar que, si bien se han señalado los principales actores involucrados en la demanda y gestión del agua, hay otro conjunto de actores dentro del sector turístico, recreativo y comercial que se concentran en Bogotá, aunque también están en proceso de expansión en los municipios aledaños, impulsando una mayor demanda de agua potable y generando un aporte a la cantidad de aguas residuales ya generadas por los actores mencionados a lo largo del presente artículo.

El sistema técnico ampliado del agua en el Área Metropolitana Funcional de Bogotá: una síntesis

El sistema técnico-natural hídrico del área metropolitana se sintetiza en el diagrama de la Figura 12. Este no es organizado de manera jerárquica porque tanto la normativa, como los actores, dependen y actúan en diferentes niveles del Estado: nacional, regional y local. Así, por ejemplo, la mayor parte de la regulación asociada al planeamiento es originada en el congreso y, por tanto, de orden nacional. Sin embargo, el diseño de los programas de planeación suele ser de escala regional (como los Pomca y los planes de desarrollo departamental) o local (como los POT). Por otro lado, los organismos institucionales de vigilancia son esencialmente controlados por el nivel nacional, y ello incluye tanto la supervisión a las ESP como a las industrias en general. En ese sentido, el marco de la acción local está altamente limitado a la gestión de las ESP, que son generalmente públicas de régimen privado; y a la regulación, vía planeación y normas municipales, del componente consumidores. El nivel regional queda, entonces, restringido a la influencia del gobierno departamental; a las asociaciones de municipios; sobre las corporaciones regionales-ambientales; y a la incidencia del gobierno departamental a través de los planes de desarrollo. Se evidencia, así, una alta complejidad de interacción en la que no es notable el dominio de un nivel del Estado, lo que frecuentemente crea conflictos y "cortocircuitos" que dificultan la gestión del agua, pero permiten también el consenso de intereses múltiples.⁴

En primer lugar, se resalta la descripción y caracterización, por un lado, del sistema técnico y tecnológico asociado al manejo del agua en el área urbano-regional de la Sabana de Bogotá y, en segundo lugar, se resalta el diseño y formulación de políticas públicas encargadas de la regularización de la gestión y usos del agua y sus respectivas fuentes hídricas, a través de una serie de entes estatales delegados para esta función, quienes están igualmente vigilados o amparados por otros organismos de control. Esta articulación entre lo técnico y lo social, especialmente político, alude a un STA del agua urbano-regional.

Adjunto a los actores previamente señalados, se añaden los consumidores finales que se abastecen del agua provista por las ESP o a través de concesiones lo cuales, dada la fuerte expansión metropolitana de las últimas dos décadas, se constituyen en actores cada vez más significativos en la gestión hídrica del Área Metropolitana Funcional de Bogotá. Pero esta expansión metropolitana también implica un fuerte desarrollo industrial y agro-industrial, que se expresa en la minería, la floricultura, la ganadería, industrias de alimentos y bebidas, y otras actividades, con altas demandas de agua, que hacen complejo el diseño de políticas públicas para el manejo del agua, así como marcos normativos de explotación y regulación tanto a nivel de consumo como de disposición de aguas residuales. Ello se complementa, en este STA, con la infraestructura necesaria para atender la demanda creciente de agua potable.

De esta manera surge una compleja red de actores interconectados (Figura 12) por marcos normativos que son dictados por múltiples entes estatales de orden local, regional, y nacional, aludiendo a una multiescalaridad transversal en la gestión y gobernanza del agua. Ahora, si bien es cierta la existencia de un amplio marco normativo, la presencia de una serie de problemáticas ambientales asociadas al agua, como la contaminación del río Bogotá y de las aguas subterráneas al sur del área metropolitana, ponen de manifiesto una serie de dificultades asociadas a la gobernanza del agua como la desarticulación y descoordinación institucional, la fragmentación municipal en el uso y gestión del recurso, el incumplimiento en los macro proyectos de gestión del agua (por ejemplo la recuperación del río Bogotá), y las dificultades en el control a la explotación del recurso por los actores privados.

Nota: * Fincas Productoras de Flores.

Figura 12 Esquema de actores que intervienen en la gestión del sistema hídrico en el Área Metropolitana Funcional de Bogotá. 

En este orden de ideas, los conflictos socioespaciales dentro del Área Metropolitana Funcional de Bogotá están atravesados, paradójicamente, por un alto municipalismo que pone en evidencia la incapacidad de una articulación regional entre el Distrito Capital y los otros municipios, lo cual se manifiesta en la insuficiencia institucional, normativa y de organismos de escala metropolitana que den razón de las problemáticas asociadas al manejo del agua en la Sabana de Bogotá.