Fundamentación teórica

Un contexto más "humano": el surgimiento de un nuevo capitalismo

Con el desarrollo de una nueva forma del capitalismo, que algunos autores describen como el pasaje hacia una sociedad managerial (^{Aubert & De Gaulejac, 1993}; ^{Linhart, 1994}), surge un nuevo tipo de paradigma. En él, se entiende al trabajador ideal como alguien flexible, con capacidad de adaptación a los cambios, con aptitud para autodirigirse, autónomo, con independencia de criterio, capacidad de autocontrol y creativo (^{Filippi, 2000}; ^{Falcoz, 2001}). En tal sentido, las organizaciones deberían dejar de lado las formas clásicas de control basadas en una disciplina externa rígida, promoviendo, por el contrario, el otorgamiento de responsabilidad y reconocimiento a los trabajadores, lo que genera así un sentido de compromiso e implicación para con la organización (^{Boltanski & Chiapello, 2002}).

Esta renovada forma de capitalismo se propone transformar las estrategias de gestión y las formas de trabajo para adecuarlas no solo a las nuevas dinámicas productivas, sino también a nuevas exigencias culturales (^{Ehrenberg, 1998}). Esta transformación, poniendo el foco en la gestión de los trabajadores, se expresó en el pasaje de la evaluación de las calificaciones hacia el modelo de las competencias³.

¿Cómo ha impactado esta cosmovisión en Argentina? Si bien los autores citados previamente refieren a las transformaciones producidas en las sociedades capitalistas avanzadas, investigaciones locales muestran que Argentina no quedó exenta de estas transformaciones (^{Basualdo & Azpiazu, 2009}). Con las políticas neoliberales implementadas en la década de los años 90, que confluyeron en el ingreso de inversiones extranjeras directas y la privatización de entidades públicas, se propició el arribo y predominio de empresas multinacionales en la economía argentina, dando lugar a un proceso de reconversión organizacional. Según el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), entre 1993 y 2004 el porcentaje de empresas con participación extranjera pasó del 33% al 67%. Este predominio de las multinacionales en la cúpula (^{Basualdo, 2006}) explica la preeminencia del management moderno que estas firmas desarrollaban en sus casas matrices y el sentido que adopta la reconversión local (^{Bisang, 1998}). Como dice ^{Castel (2003)}, los sectores más dinámicos de la economía se imponen en la mayor parte de los sectores productivos y, al tener la capacidad de establecer condiciones de mercado, definen las reglas del juego económico. En sintonía con lo anterior, y tal como lo demuestran estudios más actuales (^{Luci, 2015}), el parámetro calificativo que más les permitió a las grandes empresas locales adaptarse al contexto es la gramática managerial⁴ (^{Luci, 2016}).

Por lo tanto, el management es entendido, desde una perspectiva foucaultiana, como un dispositivo de saber-poder, saber-hacer y saber-ser (^{Zangaro, 2011}), que constituye un conjunto de prácticas que responde a una nueva forma de concebir al trabajo y los sujetos. Este modelo de gestión, en la actualidad, se vincula, entonces, con el modelo de gestión por competencias que anteriormente mencionamos.

A través de su discurso, el management constituiría la forma por la que el espíritu del capitalismo se internaliza y se transmite (^{Boltanski & Chiapello, 2002}), concibiéndose entonces como un modelo de vida social vinculado a las transformaciones del neoliberalismo. Por lo tanto, podríamos inferir que el ethos managerial será un discurso que se hará sentir en todas las esferas de la vida social, siendo "algo más" que un simple modelo de gestión empresarial: una cosmovisión.

Estado y management: ¿un vínculo posible?

Los intentos de crear un Estado eficiente, eficaz y vinculado de manera estratégica con el contexto internacional no son materia exclusiva de esta última década. En relación con esto, ^{Castellani (2002)} explica que, en la instauración del gobierno de facto de Onganía (la denominada "Revolución Argentina" en 1966) y con el establecimiento de un Estado burocrático autoritario, ya desde esa época se buscaba, entre otros objetivos, modernizar y racionalizar la función administrativa estatal, a través de la instauración de una capa "tecnoburocrática" que permitiera administrar sus diferentes sectores.

En la década de los años 90, el entorno, a diferencia del contexto anterior, fue claramente favorecedor para la instalación de empresas multinacionales y políticas manageriales en nuestro país. Este hecho, en vinculación con el surgimiento de una nueva concepción sobre la forma de llevar adelante la gestión pública, tuvo un importante impacto dentro de la gestión estatal: por un lado, el management, concebido como un modelo de éxito social en el ámbito privado, se transformó en la ideología dominante de estas épocas (^{Gaulejac & Taboada, 1994}); por otro, en relación a lo anterior, la necesidad de realizar reformas más "hacia adentro" que "hacia afuera" del Estado (^{Oszlak, 1999}, p. 5) dio por sentado que la lógica managerial sería superadora al modelo de la burocracia weberiana. El movimiento que dio origen a esta necesidad de reforma del sector público es el que se conoce como "new public management": la incorporación de herramientas del management en el ámbito público que recrearan condiciones similares a las del funcionamiento de los mercados (^{López, 2003}).

Siguiendo el desarrollo de ^{Gerchunoff y Cánovas (1995)}, el gobierno que asumió la conducción del Estado en 1989 necesitaba, en primera instancia, implementar políticas que permitieran remontar el propósito social que debía cumplir, dado que la calidad de los servicios que brindaba era cada vez más deficiente, el rendimiento de las inversiones era considerablemente bajo, el endeudamiento había crecido, su productividad declinaba y hasta inclusive el precio de sus servicios iba en detrimento. En este marco, la necesidad de implementar una ola privatizadora que promoviera confiabilidad ante el mundo y permitiera mejorar la reputación del país fue clave para promover la aceptación del pueblo y el carácter inflexible que asumió el poder ejecutivo a la hora de llevar adelante el proceso más ambicioso y acelerado implementado hasta el momento. Como resultado de este proceso, gracias a la implementación de normas como la Ley 23.696 (Reforma del Estado) y la Ley 23.697 (Emergencia Económica), se instrumentaron modificaciones sustanciales en el aparato estatal.

En cuanto a las empresas públicas, se transfirieron diversos servicios públicos a manos de entidades privadas: en una primera etapa, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones S. A. (ENTEL) y Aerolíneas Argentinas (línea aérea de bandera argentina); posteriormente, el resto de los servicios considerados como "básicos" (servicio eléctrico, gasífero, de agua y cloacales), entre otros (por ejemplo, subterráneos, líneas de ferrocarriles, compañías petroquímicas, canales de televisión y estaciones de radio). En cuanto al interior de su estructura, y poniendo el foco en las políticas de recursos humanos (^{Blutman, 1994}), las consecuencias de este proceso se tradujeron en la reducción de personal en algunos organismos y la ampliación y fortalecimiento en otros⁵, así como la implementación de un sistema de profesionalización y de designación a través de concursos públicos de cargos con funciones ejecutivas.

¿Cómo llevar adelante, entonces, estos nuevos cambios? Para ello, la figura de los "consultores", poseedores del saber de la gramática managerial, fueron clave para auxiliar el proceso. Como bien lo especifica ^{Luci (2012a)}, en nuestro país la participación de las consultoras era solicitada tanto por quienes pretendían adquirir alguna repartición estatal como por parte del Estado mismo, para evaluar tanto la situación general del segmento en el cual invertir como para constituir comisiones técnicas previas a la concreción de la venta. Este requerimiento estaba basado en la gran valorización de la experiencia y conocimientos adquiridos en el ámbito privado por parte de estos actores, que les permitía ser imparciales y asociados con la modernidad, en clara contraposición con el desprestigio creciente que caracterizaba al Estado.

No obstante, a pesar de haberse llevado adelante las distintas reformas estatales, estas no pudieron lograr su objetivo de la manera en que debían concebirse bajo la perspectiva de los parámetros de excelencia en materia estatal. ^{Estévez (2003)}, quien basa su análisis bajo la óptica del Schneider, menciona que existen tres tipos principales de programas de reforma: un primer tipo (el weberiano, que busca suprimir el clientelismo y el patrimonialismo brindando cierta autonomía burocrática respecto de la política) se pudo evidenciar en la implementación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (Sinapa), que no se asemejaba a los principios establecidos por el nuevo management de lo público, debido al posicionamiento político de muchos de los cargos y las limitaciones presupuestarias; un segundo tipo (las reformas de accountability, que buscan incrementar el control político de la burocracia a través de mecanismos de control de cuentas) se puede comprobar gracias a la implementación del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano en el 2000, a través del Decreto 229, durante la presidencia de Fernando de la Rúa; y un tercer tipo (las reformas gerenciales, que buscan eliminar las características intrínsecas de la burocracia y sus aspectos más negativos, como la rigidez, ineficacia y papeleo innecesario) se observa a través de la descentralización y fin de la estabilidad de los funcionarios públicos.

En relación con este último tipo de reformas, pasamos a poner sobre la lupa las acciones implementadas por la gestión estatal a partir de la asunción de Mauricio Macri como presidente.

Algo cambió: Cambiemos al poder

En este nuevo escenario político se desencadenaron e implementaron diferentes estrategias de gestión donde se intentó transformar el aparato estatal nacional en clara vinculación a los postulados de la nueva cosmovisión managerial, pero con una característica ciertamente novedosa: parte de las acciones de este plan estratégico implicaron la ubicación de actores con determinadas características en particular en puestos políticos dentro de la estructura de cada una de las instituciones que componen el Estado. Estos actores venían, en gran parte, del mundo privado como representantes de los ideales manageriales y, como tales, su objetivo consistió en brindar "nuevos aires", trayendo consigo renovados conocimientos y una filosofía del mundo de los negocios que permitiría adaptar el Estado a esta nueva perspectiva.

Estos managers, que comenzaron a formar parte de la estructura estatal, poseían experiencias, credenciales y formaciones que les permitían ser dignos representantes del mundo managerial. Como bien lo especifica ^{Castellani (2017)} de manera exhaustiva, el gabinete de Cambiemos poseía una edad promedio de 50 años, mayoritariamente de sexo masculino (77,4%), con un alto porcentaje de nivel educativo máximo alcanzado (el 75% poseía un título universitario), con predominio en instituciones privadas y en ciencias del tipo tradicionales en el país (Ciencias Económicas, Derecho o Ingeniería) y, como característica principal y excepcional, que el 31,3% del total ocupó alguna vez un puesto de alta o media gerencia en empresas privadas.

A diferencia, entonces, de las reformas instauradas en la década de los 90, ya no serán "consultores" externos quienes acompañen a los responsables de llevar adelante las diversas estrategias pactadas, sino que serán los mismos ocupantes de estos diversos cargos los líderes de este "cambio", líderes que configuran un antimodelo del empleado funcionario y burócrata: un homo psychologycus obsesionado con su ser y su bienestar, que encuentra en la empresa managerial una organización a su imagen y semejanza, que vive por, gracias y para ella, caracterizado por el fanatismo, narcisismo ético y la necesidad de tener éxito para ser un "ganador" (^{Aubert & De Gaulejac, 1993}). En tal sentido, y tomando en consideración las nuevas concepciones de lo que implicaría un "trabajador eficiente" para la nueva gestión estatal, estos miembros, que viven y respiran el management, representarían en su totalidad el tan necesario y promulgado "principio de idoneidad" que debía caracterizar al trabajador estatal para esta nueva época, como base del ingreso y promoción de la carrera administrativa.⁶

¿"Trabajador del Estado" o "trabajador de la eficiencia"?

El funcionario de carrera o interino, como empleado en relación de dependencia con una entidad estatal, a sabiendas de la atadura política que tiene el Estado en materia electoral, está acostumbrado a ver modificado tanto el organigrama como el nombre de quienes ocuparán, dentro de la estructura de la cual forma parte, los denominados "cargos políticos" (los llamados funcionarios designados), con lo cual podría inferirse que, ante cada nueva vuelta electoral, el empleado público prevé que, tal vez, podría ocurrir alguna modificación que impacte en su labor cotidiana. No obstante, a sabiendas de este hecho, el funcionario de carrera es muy probable que no vea afectada su labor y metodología de trabajo de manera considerable, dado que -recordemos- la designación de funcionarios en un Estado burocrático como el nuestro se debe más a criterios políticos que meritocráticos.

A diferencia de las últimas décadas, el arribo de esta nueva oleada de especialistas en management a posiciones directivas dentro del Estado, y aún más considerando las características que cada uno de ellos tiene impresas en su ser, desestructuró las típicas acciones esperables, generando la aparición de conflictos con los trabajadores estatales: a diferencia del recambio de personal habitual (los nuevos nombramientos políticos, que reemplazan a los del gobierno anterior), en este caso se llevó adelante una reducción importante de personal estatal vinculado a la militancia del gobierno previo (^{Vommaro, 2017}). Este hecho, sumado al prejuicio negativo sobre el desempeño de los funcionarios públicos y la percepción de inutilidad de la gestión anterior⁷, reforzó el accionar de estos managers a modo de auditores técnicos y, por ende, es factible que, por esas causas, la resistencia de los trabajadores estatales haya sido superior a lo esperado.

Para los managers implicó, por lo tanto, un doble desafío: aprehender el Estado y (re)construir la subjetividad del trabajador estatal. En referencia al primer desafío, ^{Vommaro (2017)}, en su trabajo, menciona que los managers entrevistados consideraban que el conciliar los tiempos de gestión estatal con los que manejaban en la empresa, fue uno de los principales puntos de aprendizaje que debieron llevar a cabo (el denominado "saber de expediente"). Por otro lado, a diferencia de lo anterior, el segundo desafío no les implicó el mismo nivel de esfuerzo. Contrariamente a lo que se podría pensar, los managers entrevistados por Vommaro consideraron haber desarrollado las habilidades necesarias para liderar a los trabajadores estatales, en el cual existió una reconducción del vínculo libidinal del trabajador con la entidad estatal (^{Pierbattisti, 2008}), así como también de los modelos mentales imperantes. Este fenómeno ha sido correlativo con la capacidad que posee el nuevo capitalismo de poder inmiscuirse en las representaciones mentales de los sujetos (^{Boltanski & Chiapello, 2002}).

Ahora bien, ¿Qué ocurre con los trabajadores estatales? La construcción de la subjetividad implica simultáneamente la convivencia entre un plano interno (lo psíquico, individual) y otro externo (el entorno, la cultura, que rodea al sujeto), y conlleva, por lo tanto, un proceso de construcción social. En el caso del ámbito del trabajo, la subjetividad laboral estará delineada por los diversos procesos de significación y sentido que se constituyen históricamente en los distintos sistemas que componen el entorno laboral, impactando en -y determinando- la estructura de la personalidad.

En nuestro caso, la subjetividad laboral de los empleados estatales, expuestos a un entorno organizacional con una fuerte impronta burocrática administrativa, define un tipo de configuración subjetiva determinada. Para ilustrar este punto, ^{Merton (1993}; ²⁰⁰²) explicita el impacto que el entorno estatal tiene sobre la personalidad de los funcionarios públicos: la burocracia implica una expectativa de permanencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores, lo que genera que el trabajador, en pos de lograr un determinado ascenso dentro de la estructura, solo deba cumplir minuciosamente sus tareas.

Este hecho promueve el fortalecimiento de la "eficacia técnica", premiando y afianzando competencias que se asocien con la precisión metódica, capacidad de autocontrol y autodisciplinamiento, prudencia, previsibilidad y discreción, con lo cual el apego a las normas se convierte en una actitud clave para estos trabajadores, generando, como consecuencia, la aparición de conductas asociadas a la timidez, conservadurismo y tecnicismo característicos del funcionario público. De este modo, la conducta de "soberbia" y "altanería" que también se asocia al sujeto trabajador es consecuencia de la impersonalidad de las relaciones que la misma estructura propicia para con el "cliente final". A diferencia de esto último, "puertas adentro" existe muy poca agresión intragrupal, dado que el nivel de competencia entre los trabajadores es escaso, debido al sistema de promoción por antigüedad, promoviendo, por lo tanto, un sentido de grupo altamente cohesionado y defensor de sus propios intereses, con lo cual, ante el arribo de funcionarios que no reconozcan sus aportes, se replegarán como grupo e implementarán acciones de retención de información para protegerse internamente.

Por esta razón, en esta nueva etapa, vemos que los principios por los cuales se rigen los managers son claramente antagónicos a los promovidos de antaño por la burocracia estatal vigente hasta ese momento, con lo que la transformación del Estado implicará también un cambio radical en la configuración de la subjetividad de los trabajadores estatales.

Metodología

En términos metodológicos, y en relación con los propósitos que buscaron abordarse en este artículo, se optó por llevar a cabo un estudio de carácter cualitativo, exploratorio y no experimental, a través de la aplicación de entrevistas a un total de ocho funcionarios de la "alta dirección pública" dentro de los Ministerios de Producción y Hacienda de la Nación Argentina.

Las condiciones que los entrevistados debían cumplir para su incorporación en la muestra consistían en que ocupara un cargo jerárquico dentro de esas estructuras ministeriales (ministro, jefe de gabinete, secretario, subsecretario o director nacional), que hubieran ingresado en el periodo de gobierno de la coalición Cambiemos y que hubiera ocupado, previamente, cargos jerárquicos en organizaciones privadas. Esta segmentación, considerando las características relevadas por el Observatorio de las Elites Argentinas de la IJNSAM (^{Castellani, 2016}), permitirá obtener una muestra representativa del perfil sociodemográfico, educativo y de trayectoria laboral de los funcionarios que ocuparon cargos dentro de la Alta Dirección Pública de ambas entidades ministeriales.

Considerando la representatividad del cargo ejercido, su vinculación con el Poder Ejecutivo y el cumplimiento estricto de las condiciones de la muestra, se utilizó un muestreo de casos tipo (^{Hernández Sampieri, Fernández-Collado, & Lucio, 2006}). En vista que la cantidad de funcionarios que posee experiencia laboral como manager representa, en ambos ministerios, un 40% sobre el total de puestos de Alta Dirección Pública de ambas reparticiones (según el informe del Observatorio de las Elites del año 2016, seis sobre quince puestos en Hacienda y nueve sobre 23 puestos en Producción), se seleccionó un total de cuatro altos funcionarios que cumplieran esa condición por cada ministerio. Es decir, en el Ministerio de Hacienda se entrevistó un total de cuatro funcionarios de alta dirección pública sobre seis (67%) y, en el Ministerio de Producción, se entrevistaron cuatro funcionarios de alta dirección pública sobre nueve (44%), que ocuparon previamente cargos de alta dirección en el ámbito privado .

La muestra obtenida abarcó la totalidad de los puestos especificados (desde ministro hasta director nacional inclusive) y se distribuyó de la siguiente forma: ministro (13%), jefe de gabinete (13%), secretario (13%), subsecretario (38%) y director nacional (25%). Con un promedio de edad de 46 años, existe un marcado predominio del sexo masculino. Si bien todos cumplen con la característica de ser graduados universitarios en ciencias tradicionales en el país (Derecho, Ciencias Económicas e Ingeniería), tres de ellos obtuvieron su título de grado en una institución pública. Pero en cuanto a estudios de posgrado, seis lo obtuvieron en escuelas de negocios de instituciones educativas privadas⁸. En cuanto a su experiencia laboral dentro del ámbito privado, detentan un promedio de 14 años de experiencia, dentro de los cuales han ejercido cargos jerárquicos.

Los encuentros se llevaron a cabo en las oficinas de las entidades ministeriales entre mayo y octubre del 2019, especificándose dos ejes de análisis: por un lado, las ideas previas, el aprendizaje y la adaptación al Estado por parte de los entrevistados; por el otro, los preconceptos e identificación de la subjetividad laboral sobre el trabajador estatal que estos managers poseían. Para ello, se trabajó con un conjunto de guías de pautas semiestructurados (^{Vasilachis de Gialdino, 2007}). Estas guías sirvieron como disparadores que permitieran recolectar versiones de la memoria de los participantes en relación con sus prácticas de trabajo actuales y pasadas, buscando generar categorías de análisis de forma mixta. Se buscó, por un lado, obtener categorías tales como la trayectoria académica y laboral previa a la ocupación del cargo en el Estado; motivos que lo llevaron a formar parte de la conducción estatal; características del Estado; diferencias y similitudes contra las funciones ejercidas anteriormente; la concepción del trabajador público y las estrategias de conducción de los recursos humanos implementadas. Por otro lado, en términos de categorías emergentes, podemos mencionar aquellas categorías de análisis que, producto de la dinámica del trabajo de campo, surgieron como espontáneas: las relacionadas a una mirada crítica hacia el Estado mientras ocupaban el cargo, los alcances de la función ejercida y el surgimiento de la identificación de un tercer actor dentro del vínculo para con los funcionarios públicos que dependían de ellos.

Cabe aclarar que la participación de cada uno de los entrevistados ha sido voluntaria, informándoseles que las entrevistas son anónimas y confidenciales, y especificándoseles que podían dar por finalizada la entrevista cuando lo desearan, así como también que poseían el derecho de formular todas las preguntas que consideren necesarias para aclarar dudas.

Asimismo, este tipo de técnica se complementó con entrevistas del tipo "informal" con informantes "clave" (trabajadores de planta, sin cargo jerárquico, en ambos ministerios), que permitieran obtener mayor información respecto de las características de la población que representó la muestra.

Por último, se implementó, como estrategia cualitativa complementaria, un análisis de archivo (basado en la revisión de una serie de documentos oficiales emitidos a nivel gobierno -resoluciones, decretos y decisiones administrativas-, relacionados con el tema en cuestión), análisis bibliográfico gracias a elementos brindados espontáneamente por los entrevistados, y análisis hemerográfico, utilizando periódicos impresos y digitales.

Eje 1: ideas previas, el aprendizaje y la adaptación al Estado

En relación con nuestro primer eje de análisis, evidenciamos que los preconceptos sobre el Estado que surgen en los sujetos antes de ocupar un cargo en la administración pública están vinculados a concepciones de lo burocrático, "atrasado, como distinto al sector privado, doloroso, [que busca] trabar por trabar, [que] no [tiene] predisposición a innovar y hasta como peleador". Todas estas características se mencionan con una connotación negativa y magnificada a su dimensión estructural, que algunos definen como "[poseedora de una gran] estructura impositiva [que la caracteriza], un gran transatlántico o elefanticio". Esta magnitud que representa el Estado, si bien es "eficiente para servicios a gran escala como la policía, educación y salud, porque en el privado sería difícil", conlleva que exista la percepción de que exista una "fuerte desidia, bajísimos niveles de control y muy poco profesionalismo".

La concepción de Estado complejo que sostienen los managers como preconcepto se traduce en una serie de características: el encontrarse con extensos procedimientos que dan "diez veces ida y vuelta y [que] te corrigen cinco veces lo mismo", con un Estado que le gusta "trabar por trabar, muy desorganizado administrativamente y con mucho ruido con respecto a corrupción", le genera a los entrevistados que, sin experiencia en el Estado, deban transitar por un periodo de adaptación de, "como mínimo, 6 meses", hasta poder internalizar y comprender su parte de su funcionamiento.

Durante la ocupación del cargo, los managers consideran que las experiencias previas en el ámbito privado les permiten, desde su percepción, poder generar lo que llaman "discrecionalidad" al momento de establecer las reglas de juego: lograr mayor claridad en los procesos y ocuparse de definir políticas públicas a largo plazo y no inversiones (el Estado no como inversor en sí mismo, sino como articulador de inversiones). Ese valor agregado que ellos le darían al Estado buscaría darle mayor protagonismo al sector privado al momento de implementar las políticas, o como bien expresó un entrevistado, realizar "un trabajo en conjunto" con el privado. La definición de este entorno justo y el establecimiento de estas reglas "claras y transparentes" que consideran haber implementado en el Estado, al parecer impactó también en el vínculo con ese sector, al cual, según sus palabras y diversas anécdotas compartidas, le fue sorpresivo el nuevo accionar:

Al sector privado también le ha costado reaccionar, porque no estaban acostumbrados a trabajar así, no estaban acostumbrados a que nosotros les digamos, "vengan ustedes a contarnos que es lo que quieren y después nosotros veremos qué es lo que podemos dar". (Funcionario en Hacienda)

Si bien el leitmotiv que impulsa a los managers es la modernización del Estado, estos mencionaron que hay un personaje que vuelve esta estructura "elefanticia", aún más lenta: el Ministerio de Modernización. Esta entidad "estrella" del gobierno de Cambiemos⁹ es concebida por los sujetos como un ministerio creado para lo contrario. Esta unidad de gestión es considerada como un "cuello de botella" que centraliza rígidamente todos los procesos, impidiendo la fluidez típica a la que el manager está acostumbrado en el ámbito privado, tanto a niveles de procesos generales como en la administración de los recursos humanos:

El equipo de Modernización tiene que tener (sic) una mirada efectiva a lo eficiente, cuando vos buscas la eficiencia en una organización vos llegas al proceso de la eficiencia en el tiempo y acá vos no tenés tiempo, vos acá tenés que ser efectivo, mostrar el resultado y ese resultado hace que puedas ganar las elecciones [...] y el equipo de Modernización ese concepto no lo entiende, por ejemplo, fue muy restrictivo a la hora de la administración de los recursos humanos. (Funcionario en Producción)

En el proceso de ejercer el rol de funcionario público, los managers no quedan exentos de su impacto, lo que los lleva a un proceso de introspección respecto del rol que entonces tendría el Estado en la vida de los ciudadanos. Luego de este periodo de adaptación, del ejercicio de la responsabilidad y de sus distintas vicisitudes, se percibe el surgimiento de un nuevo punto de vista.

En este nuevo campo perceptual se detectan tres aristas: en primer lugar, la percepción de complejidad que posee el Estado y sus diferentes estratos no es solo vivida, sino también comprendida por los entrevistados que, habiendo incluso cumplido funciones en reparticiones municipales o locales previamente, deben ahora transitar la experiencia en el poder nacional. Como bien lo expresa uno de ellos: "En la Nación es distinto; vos te equivocás de política monetaria y rompés al país" (Funcionario en Producción).

En segundo lugar, las consecuencias que generan las decisiones tomadas corresponden a una de las características más valoradas por los managers, quienes, ahora conscientes de la magnitud y de las consecuencias que conllevan las determinaciones que se tomen en el puesto, les permite también, en otro aspecto, reflexionar sobre las posibilidades reales del rol ejercido contra el ideario original: "Uno piensa desde afuera que el funcionario tenía más poder que lo que realmente tiene" (Funcionario en Producción).

En tercer lugar, esta reflexión, muy común en los entrevistados, les permite comprender el verdadero alcance de los puestos de alta dirección en el marco de un elemento adicional: el porqué de la complejidad del aparato estatal. La concepción de complejidad del Estado ahora no solo es abrazada, sino también hasta justificada, comprendiéndose que el alcance de la función del rol lo es también debido a la responsabilidad que posee para con la nación:

El Estado es como un gran transatlántico [al] que cuesta mucho modificar su rumbo y, en cierto sentido, está bien que sea así, porque el Estado pertenece a todos los argentinos, y de decir todos digo los que están muertos y los que van a nacer; entonces, es un instrumento que segmenta a la sociedad y que tampoco un gobierno puede llegar y dar un golpe de timón y querer hacer algo radicalmente opuesto a lo que la sociedad ha venido andando, queriendo o pudiendo ser durante décadas. (Funcionario en Hacienda)

Esto les permite obtener, entonces, una mirada más profunda, con un mayor entendimiento y sobre todo una notable valoración del "saber de expediente" (^{Vommaro, 2017}), principal ganancia que estos managers consideran haber obtenido a lo largo de su recorrido por el Estado:

Siempre el empresario pierde dimensión de lo que puede o no puede pedirle al sector público y, en especial, en una economía tan cerrada, tan discrecional, donde los movimientos son tan corporativos, concentrados; donde muchas veces al empresario le gusta más discutir la tasa de ganancia en los despachos oficiales que en los mercados. Entonces, lo que uno le da como valor adicional es conocer la dinámica del sector público. (Funcionario en Producción)

Esta ganancia obtenida implicó, también, el poner sobre la mesa la antigua percepción sobre los trabajadores del Estado, lo cual nos lleva a nuestro segundo eje de análisis.

Eje 2: preconceptos e identificación de la subjetividad laboral del trabajador estatal

El que debieran coexistir con ellos al ocupar un cargo jerárquico en la estructura y ya no como actores externos nos conduce, entonces, a este segundo eje de análisis: los preconceptos y la concepción de la subjetividad del trabajador estatal por parte de los managers.

La concepción inicial sobre el trabajador público previo a ocupar un cargo de alta dirección, al igual que la del Estado, no está exenta de negatividad: se vinculaba con características como "defectuoso" y con "muchas limitaciones", distinguiéndose un prototipo de empleado público en relación con el personaje "Flora, la empleada pública"¹⁰. En algunos casos muy limitados (que casualmente muestran haber tenido experiencia ocupando cargos de menor rango jerárquico en el sector público), existen como pre-conceptos percepciones más positivas del rol:

Veía un Estado [en el] que hay [...] gente que le encanta y labura, y tiene la camiseta puesta, y es recontraprofesional; hay mucha heterogeneidad. Eso es lo que tenía en la cabeza y [es] lo que veo ahora. (Funcionario en Producción)

Una vez dentro de la estructura estatal, los entrevistados en muchos casos confirmaron sus preconceptos al comenzar a tener que gestionar sus propios recursos humanos, observando que en algunos casos "la planta [de personal] no es tan profesional". Esta mirada está puesta en lo que denominan "conocimientos técnicos": desde, por ejemplo, la ausencia del conocimiento de idiomas ("siempre hay que leer documentación o regulación o modelos de otros lugares del mundo para los que necesitabas el inglés"), pasando por la ineficacia en el cumplimiento de las labores ("les falta profundidad al analizar los temas"), hasta la ocupación de cargos por profesionales que distaban mucho de cumplir con las competencias idóneas para el rol: Yo creo que antes acá se reglamentaba mucho [...]; me encontré con un equipo de abogados y poca gente técnica (Funcionario en Hacienda).

Hay, además, otras características que manifiestan patologías:

No sabíamos dónde estaban los tipos y teníamos 100 personas con problemas psiquiátricos; es el cotolengo de Don Orione, en ese aspecto sí, más allá de las personas que tenés que tener para cumplir [...], hay después mucha lógica de enfermedad. (Funcionario en Producción)

Algo "sorpresivo" para los managers es que la rigidez en los modos de acción no distingue edad ni antigüedad en los empleados públicos:

Hay algo que está faltando y es una capacitación de concientización de qué significa ser un funcionario público; hay que cambiar la mentalidad. Me sorprendí [cuando encontré] que acá gente muy capaz profesionalmente y joven [...] ya tenían (sic) las típicas mañas del mítico funcionario público a lo Gasalla, de que "yo cumplí con mi papelito, con mis obligaciones, hice el pase al otro y ahora es problema del otro"; y yo [me veía en la necesidad] de hacerle entender que "no, si hay un problema que resolver vos sos responsable de principio a fin de ese problema aunque no pasen todas las tareas por vos [...], vos tenés que ocuparte de que se destrabe porque si no el ejemplo que estás dando es el típico ejemplo del Estado burocrático". (Funcionario en Producción)

Pero así como surgió una nueva cosmovisión respecto del Estado, a partir de no solamente ser conscientes, sino también de ser influidos por sus características, el contacto directo con los empleados públicos permitió poner en duda estas connotaciones negativas. Esto significó que, entonces, esos preconceptos no podrían vincularse al total de la planta estatal, como bien lo expresa otro entrevistado:

[Los] podés dividir en dos: la gente que lleva muchos años en el Estado y que no le interesa cambiar nada y que prácticamente te oye como oír llover, que no quiere modificar su manera de vivir, de trabajar, de nada [y] después tenés un montón de gente ávida por adoptar estas nuevas prácticas, porque lo viven como un enriquecimiento personal. (Funcionario en Hacienda)

Esto nos permite, en ese sentido, confirmar tanto el surgimiento de una cierta comprensión y justificación del modus operandi y los modelos mentales de los empleados estatales, así como en algunos casos hasta una revalorización de su rol. Los managers, al realizar un análisis situacional, también parecen haber comprendido las causas por las cuales sus actuales colaboradores manifestaban esas singulares características, por lo que se evidenció un proceso de desestigmatización del rol del trabajador público.

Los fundamentos que serían los causantes de esos comportamientos se deberían a una serie de cuestiones relacionadas, por un lado, con el reducido nivel de estrés que tendrían debido a que "no tienen rango de firma" y, principalmente, porque poseerían una cierta "tranquilidad" en su vínculo contractual respecto de la ausencia de factores que inquietan la vida laboral: "El estrés es distinto en el sentido de que tenés tu vida, casi hasta el momento de la jubilación, todo está asegurado" (Funcionario en Producción).

Por otro lado, siendo la fundamentación más recurrente entre los entrevistados, la falta de reconocimiento tanto económica como emocional sería la variable organizacional más influyente en el comportamiento de los trabajadores estatales. Esta situación detectada y que complejiza la premiación de los talentosos y el castigo de los improductivos atraviesa a ambas entidades ministeriales, y es una constante en el relato de los entrevistados:

Encontré mucho valor en la gente que trabaja para el Estado, gente muy valiosa; lo que pasa es que, al no haber un programa de incentivos y reconocimiento, trabajar o no trabajar, hacer bien o no las cosas no tiene recompensa. Entonces, yo creo que eso sí es muy importante de forma centralizada: una estrategia de planificación de carrera, de ascenso, de reconocimiento, flexibilizar un poco más lo público; [si] a veces no podés dar un reconocimiento dinerario, [entonces] poder decir "si vos cumplís con sacar estos 70 expedientes te podés tomar el viernes". (Funcionario en Producción)

Como forma de compensación, y considerando las serias limitaciones que los managers tuvieron en materia de decisión sobre los recursos humanos¹¹ (ya sea por el cargo que ocupaban, como también por la concentración de poder que manifiestan tenía el Ministerio de Modernización, cercenando su posibilidad de proceder a un campo de acción sumamente estrecho), la implementación de sistemas que permitieran la "discrecionalidad", pero en este caso a un nivel más informal, no sistemático y aplicado de manera interna en cada una de las reparticiones y sectores liderados por estos managers, impactó positivamente en la gestión de los trabajadores del Estado, según su consideración:

El hecho de haber logrado hacer más eficientes los sistemas, de que los expedientes o los procesos o los programas que teníamos empezaban a funcionar más rápidamente, que les dimos un mejor espacio de trabajo y el hecho de que sacamos gente que no laburaba y le dimos un mejor espacio de laburo, jerarquizamos el trabajo de los empleados de línea, hizo que la gente de línea se sintiera mucho mejor y pudiera trabajar más. (Funcionario en Producción)

Esta realidad que vivencian los entrevistados, sumada a la rigidez que continúa atravesando todas las esferas de los procesos e impacta de lleno en los trabajadores estatales, les permite entonces empatizar con estos sujetos:

El empleado público es una persona muy maltratada históricamente, que nosotros también hemos maltratado, nosotros no hemos tenido una buena política de reconocimiento salarial del empleado público, que es una política muy agresiva de reducción de gastos; entonces, el empleado público lo padeció. Yo encontré mucho valor en la gente que trabaja para el Estado, gente muy valiosa; lo que pasa es que al no haber un programa de incentivos y reconocimiento, trabajar o no trabajar, hacer bien o no las cosas no tiene recompensa; entonces yo creo que eso sí es muy importante de forma centralizada, una estrategia de planificación de carrera, de ascenso, de reconocimiento, flexibilizar un poco más lo apto público (Funcionario en Producción)

De igual forma, los managers llegan a comprender y a aceptar que la complejidad que caracteriza al Estado también se refleja en las personas que, como ellos, forman parte de su estructura: "Como decía Facundo Cabral, 'imagínate lo malo que debe ser el trabajo que te tienen que pagar para que lo hagas'" (Funcionario en Hacienda).