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Introducción
Gracias al desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), los países iniciaron un camino de acercamiento con la ciudadanía mediante el desarrollo del gobierno electrónico, e-gobierno o gobierno digital, con el sentido de favorecer el acceso a la información pública, sus trámites y sus servicios. Este puede ser entendido como un primer estadio en el proceso de utilización y aprovechamiento de las tecnologías por parte del sector público, pues con el paso de los años se ha convertido en una herramienta fundamental para promover gobiernos más eficientes, eficaces y transparentes (Naser & Ramírez-Alujas, 2014), lo cual ha dado paso al concepto de gobierno abierto (en adelante, GA).
Sobre su desarrollo, se han identificado tres ejes fundamentales: la transparencia pública (TF), la participación ciudadana y la colaboración. En el caso de la TF, en el mundo los procesos que buscan fortalecer y mejorar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos a partir de procesos que se relacionan con este eje son de vieja data. Sandoval-Almazán (2015) refiere que en el siglo xvi en Suecia "los datos gubernamentales fueron hechos públicos como un derecho constitucional" (p. 204) y, en adelante, diferentes países han relacionado el concepto de TF con un derecho de los ciudadanos de conocer, saber e informarse sobre las decisiones públicas, y una obligación por parte del gobierno de evitar el secreto y elevados grados de discrecionalidad en la toma de decisiones.
No obstante, el uso de las TIC ha dado paso a escenarios que proponen una novedosa forma de reorganizar y agrupar los fines del Estado en su relación con los ciudadanos; de allí la definición de los tres ejes antes mencionados, y la consolidación en el 2011 de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) (Open Government Partnership, 2019), en cuyo marco los países se comprometen a seguir sus lineamientos en el sentido de desarrollar políticas, estrategias y planes de acción tendientes; a traspasar las estructuras tradicionales del Estado, mediante la superación de un enfoque de comunicación en una sola vía -del Estado al ciudadano-, y a proponer uno que contemple la "apertura del Estado para construir en múltiples vías" (Concha & Naser, 2012, p. 7).
Es así como se viene nutriendo la discusión sobre el significado, naturaleza, alcance, características, elementos, entre otros aspectos, de cada uno de los tres ejes de GA, por lo que en el presente documento se consideró importante realizar un aporte con una revisión de la literatura existente sobre el primero de los ejes del GA, es decir, el de transparencia pública. Para ello, se propone analizar los estudios que hayan sido publicados entre el 2010 y el 2018, en la base de datos Scopus, con el objetivo de identificar cuáles son los enfoques más investigados, en cuál de ellos se han dado las principales contribuciones y cuáles son los principales impactos y retos que se han presentado con su implementación.
Con esto se espera aportar en la identificación de brechas en materia de investigación, lo que puede servir para contextualizar el planteamiento de trabajos futuros, especialmente para el entorno latinoamericano, con el fin de transformar el sector público mediante un adecuado sentido y comprensión sobre lo que significa TF como elemento fundamental de apertura y cuáles son los beneficios en esa renovada relación entre el Gobierno con los ciudadanos como fin principal del GA.
Marco conceptual
Gobierno abierto
El concepto de GA hace referencia a valores para repensar las administraciones y los gobiernos, sus procedimientos y sus creencias (Naser & Ramírez-Alujas, 2014). Para algunos países, esto implica profundas transformaciones que tocan los cimientos mismos de la democracia. De hecho, uno de los lemas usados por la AGA es "democracia más allá de las urnas" (OGF, 2019). Al ser el voto uno de los mecanismos propios de la democracia participativa, con el cual se espera otorgar legitimidad y confianza a la ciudadanía, y con ello "favorecer un mayor seguimiento y niveles de exigencia por parte de las poblaciones respecto al desempeño de los poderes públicos y sus servicios" (Chaves, 2013, p. 215), hoy no resulta ser un instrumento suficiente para sus fines. Por esta razón, se ha planteado la concepción de un nuevo modelo que demanda una democracia dialogante con la ciudadanía, con nuevas características; justamente es en este escenario donde el GA aporta al logro de estos fines, con el ánimo de recuperar y construir la confianza (Fundación Telefónica, 2013).
Estas características no son nuevas, en el sentido de que diferentes países cuentan en su tradición democrática con escenarios de diálogo entre el sector público y la ciudadanía para la toma de decisiones. Pero a estos esfuerzos individuales se suma un esfuerzo colectivo multilateral con la constitución de la AGA en el 2011. Ginsberg (2011) sostiene que fue Barak Obama quien, en el 2009, acuñó el término de gobierno abierto (GA), al incluirlo en el documento público titulado Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto emitida que lleva el mismo nombre (Cucciniello et al., 2017). El objetivo era concentrar en él el conjunto de fines a los cuales están abocados los Estados para la consolidación de la democracia que el siglo XXI demanda y en la que la utilización de las TIC se constituye en una herramienta fundamental.
Así, el GA se entiende como un nuevo paradigma de gober-nanza derivado de la innovación pública (Naser & Ramírez-Alujas, 2014), un nuevo escenario donde la participación y la colaboración ciudadanas son fundamentales para fortalecer la gobernabilidad (Open Government Partnership, 2019), una renovada forma de pensar el Estado y, en tal sentido, determinar "cómo gobernar y [...] cuál es el rol que juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados" (Oszlak, 2015, citado por Montero, 2017, p. 54).
Esta es una renovada manera de entender el rol de los actores de la sociedad, no solo del sector público, sino también de la ciudadanía; en tal sentido, la tecnología facilita un proceso con raíces profundas con base en la comunicación (Fung, 2013) entre funcionarios y ciudadanos, para una toma de decisiones basadas en lo que piensan estos últimos, a partir de sus necesidades y preferencias (Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017). El eje de la TF se refiere a la visión, es decir, al acceso abierto de información mediante la apertura y reutilización de datos públicos; por otra parte, el eje de la participación ciudadana se refiere a la voz, es decir, a la consulta y toma de decisiones; finalmente, el eje de la colaboración resalta la importancia del apoyo y aporte de los ciudadanos como parte activa en esas características que debe tener un GA (Gunawong, 2015).
Luego de esta presentación de las características y finalidades que diferentes autores han identificado como propias del GA, a continuación se presenta la definición aportada en la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], 2016,) sobre GA:
Conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo. (p. 5)
Para finalizar la estructuración del concepto de GA, resulta pertinente mencionar que más recientemente sus fines se han hermanado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), dentro de los cuales el número 16 -paz, justicia e instituciones sólidas- responde a "configurar un nuevo marco de gobernanza pública y una renovada arquitectura estatal que garantice [...] sociedades pacíficas e inclusivas" (Naser et al., 2017, p. 15).
Transparencia pública
Algunos autores consideran que desde la TF se han dado los primeros pasos para el establecimiento de un GA por su relación con el acceso a la información para facilitar la rendición de cuentas, y es gracias al eje de la TF que la comunidad puede ejercer control social, y participar en la toma de decisiones y en la formulación de políticas públicas (Ramírez-Alujas, 2012).
No obstante, la TF va mucho más allá del acceso a la información, aunque hace parte de sus bases, y justamente por ello es importante recordar que diferentes países décadas antes dan cuenta de la creación de normas que buscan asegurar el acceso a la información. Tal es el caso de la Ley sobre Libertad de Información (FOIA, por sus siglas en inglés), promulgada en Estados Unidos en 1966, en la que se establece por primera vez como un derecho "el acceso a los registros y a la información de las agencias federales" (Concha & Naser, 2012, p. 28); posteriormente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 1969 estableció, en el artículo 13, el "derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones", y en adelante se considera en las normas internas de los países como derecho fundamental, a partir del cual la ciudadanía tiene el poder de conocer la gestión del Gobierno en cuanto al manejo de los recursos públicos; de esta manera, puede ejercer control respecto al abuso del poder y la lucha contra la corrupción, lo cual se asocia con el ideal de TF.
Más tarde, valiéndose de las TIC se llega al escenario de implementar sistemas de información que aseguren la interoperabilidad, la compatibilidad, la rapidez, el acceso y la seguridad de la información, entre otros (Concha & Naser, 2012). Aquí entra en juego un nuevo concepto al lado de la información: el dato, que adquirirá la forma de dato abierto, de lo cual es reflejo la creación de portales sobre datos abiertos de Gobierno (Patiño et al., 2018). Así, se entenderá como datos abiertos aquellos que los Gobiernos, organizaciones, investigadores o cualquier otra persona pueden usar, reutilizar o redistribuir libremente sin restricción de derechos de autor (Open Knowledge International, 2017; Sadiq & Indulska, 2017); para su comprensión, la Carta Internacional de Datos Abiertos (Open Data Charter, 2015) es un referente importante, pues en ella se definieron los siguientes principios: abiertos por defecto; oportunos y completos; accesibles y utilizables; comparables e interoperables, para mejorar la gobernanza y la participación ciudadana, y para el desarrollo inclusivo y la innovación (Osorio et al., 2017; Patiño, 2014).
Por otro lado, los datos públicos abiertos se definen como "todos aquellos que los gobiernos y administraciones recopilan para sus propias funciones y que luego ponen a disposición libremente, para que sean utilizados por ciudadanos y organizaciones para sus propios fines" (García García, 2014, p. 82); bajo este entendido, los datos solo serán realmente públicos cuando estén disponibles en formatos abiertos, mediante el uso de software libre y código abierto, pues los principios de apertura "refuerzan el sentido de corresponsabilidad y de apropiación de lo público, y contribuyen a consolidar la confianza entre el Gobierno y la sociedad" (Naser et al., 2017, p. 44).
Así, entonces, la transparencia pública es considerada como un mecanismo para crear valor público. Algunos autores (Janssen & van den Hoven, 2015; Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017; Meijer et al., 2012; Piotrowski, 2017) resaltan esta característica, cuando mencionan que este eje tiene fundamento en la democracia y, en este sentido, la transparencia adquiere un valor intrínseco e instrumental (Meijer et al., 2012).
El valor intrínseco consiste en el derecho a saber que este se materializa en la libertad de información y se considera que, al asegurarse la disponibilidad de los datos -fase técnica con componentes legales de garantía de derechos como la intimidad y propiedad intelectual-, lo más importante es el beneficio que puede reportar a la sociedad esta disponibilidad de información, al convertirse en una nueva fuente de innovación, un bien común; según Trigo y Álvarez (2017), se trata de un "elemento esencial para el fortalecimiento de la legitimidad de los gobiernos democráticamente electos" (p. 37), que convierte la transparencia en elemento clave para la estabilidad y calidad de la relación entre los ciudadanos y el Gobierno.
Por otra parte, como valor instrumental, la TF es un medio para alcanzar otros objetivos (Janssen & van den Hoven, 2015), como garantizar la existencia de mecanismos de control en sociedades democráticas en las que los políticos deben respondan por sus acciones y estar en disposición de cooperar con sectores privados y no gubernamentales (Kassen, 2017; Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017).
En la práctica, existen diferencias entre lo que se espera de la TF y lo que aporta en la transformación de la administración pública, lo cual ha generado debate sobre la definición de sus límites y, en consecuencia, sobre la posibilidad real de cumplimiento de sus fines. En el estudio realizado por Cucciniello et al. (2017), en un esfuerzo por clasificar los aportes en la literatura, se identificaron dos vertientes de definiciones de TF: la primera se enfoca en la disponibilidad de información, la cual puede ser de tres tipos: sobre el manejo presupuestal, sobre el manejo operativo de la institución y sobre el desempeño del Gobierno; la segunda se enfoca en el flujo de información, en el que se tiene en cuenta el factor relacional con los interesados en acceder a un tipo particular de información pública o respecto a quienes la administración está abocada a llegar.
Finalmente, se tiene la propuesta del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo en la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (CLAD, 2016), donde se definieron tres tipos de transparencia a las que está abocada la administración pública: i) transparencia pasiva, la cual hace referencia al ejercicio del derecho a la información; ii) transparencia activa, la cual hace referencia a la "obligación legal y estrategia de publicación en formato abierto" (CLAD, 2016, p. 11); y iii) transparencia forzada, la cual hace referencia a liberación de información sobre un asunto específico, con la finalidad de mejorar el conocimiento público en la toma de decisiones.
Metodología
Esta es una investigación que utiliza fuentes de información cualitativa y que tiene un alcance descriptivo, en la medida en que permite la identificación de los componentes del problema, hacerles seguimiento a través del tiempo mediante la obtención secuencial de datos para poder analizar objetivamente sus características y particularidades (Hernández et al., 2014). Para ello, se realiza un estudio de mapeo sistemático que permite trazar la evidencia en un dominio a un alto nivel de granularidad, con lo cual se identifican áreas para llevar a cabo otros estudios primarios (Kitchenham et al., 2007). Este método es idóneo para capturar el estado actual de la investigación relacionada con el GA y el eje de TF, ya que proporciona un enfoque formal, bien estructurado y con una perspectiva de amplitud que resulta especialmente útil para informar sobre un área de investigación nueva y omnipresente (O'Donovan et al., 2015), es decir, la TF, donde existe un número suficiente de estudios primarios para desarrollar revisiones sistemáticas y hallar tópicos que requieren de mayor investigación. En la figura 1, se presentan las cuatro etapas del mapeo sistemático según la construcción realizada por Petersen et al. (2008).
Fuente: elaboración propia con base en Petersen et al. (2008).
Figura 1 Etapas del estudio de mapeo sistemático.
Amenazas a la validez
El proceso de mapeo sistemático, como cualquier metodología de investigación secundaria, se encuentra expuesto a amenazas de validez, por lo que, con el fin de reducir los potenciales riesgos, a lo largo del proceso se tuvieron en cuenta los siguiente puntos:
Respecto a las estrategias de búsqueda. Para obtener los documentos del estudio, el primer paso consistió en validar que las palabras clave gobierno abierto y transparencia pública correspondieran a términos convencionales, bien definidos y aceptados, lo que debería reducir el número de publicaciones omitidas, ya que los autores pueden utilizar términos sinónimos. El segundo paso fue definir los criterios de inclusión y exclusión, para los cuales se atendió al alcance acordado de la investigación y las preguntas de investigación que debían responderse, con la intención de obtener los documentos más relevantes en el área, una vez aplicado cada uno de los filtros; sin embargo, y aunque se tomó la mayor precaución para elegir las cadenas de búsqueda más adecuadas para el estudio, existe un riesgo inherente de que esto podría restringir el hallazgo de documentos que no cumplían con los criterios definidos.
Respecto a la selección de bases de datos digitales. El equipo de investigación seleccionó la base de datos Scopus, por ser un repositorio digital multidisciplinario que integra fuentes de información de distintas áreas del conocimiento, con lo cual se obtienen documentos relevantes para el estudio.
Exactitud de clasificación. Para reducir el sesgo individual y ganar confianza en la precisión del proceso de cuantificación y clasificación, el proceso de clasificación se realizó de manera individual por cada integrante del equipo de investigación, quienes posteriormente compararon y discutieron sus decisiones. Por otra parte, para identificar diferentes perspectivas sobre el estado actual de la investigación en el área, en la clasificación de las publicaciones se consideró tener en cuenta parámetros de trabajos previos como el de Cucciniello et al. (2017) y de la AGA, como el organismo referente en ese campo.
Definición de preguntas de investigación
El objetivo de este artículo es identificar y clasificar la investigación actual del GA y su contribución específica al eje de TF, para analizar los temas, subtemas, tendencias, brechas y desafíos que se presentan en torno a este asunto puntual. La pregunta principal de investigación es intencionalmente amplia, como es propio de los mapeos sistemáticos, con el fin de abarcar los diversos aspectos asociados con el área. Por lo tanto, la pregunta de investigación principal del estudio es la siguiente: ¿Cuáles han sido las contribuciones y resultados de la investigación en el ámbito de la TF como aporte al GA?
Para responder a la pregunta principal de investigación, se identificaron cinco preguntas complementarias que se relacionan con diversas tendencias de investigación de GA y la TF. Así, se seleccionaron las siguientes preguntas complementarias:
P1. ¿Cuál ha sido la evolución y distribución de las publicaciones sobre TP?
La intención de esta pregunta es, por una parte, ilustrar los movimientos que en el tiempo se han dado en la publicación de estudios sobre GA para la transparencia pública y, por otra, evidenciar las variaciones en intensidad o cantidad en el comportamiento de esas publicaciones entre 2010 y 2018. Con lo anterior, se pretende dar cuenta del interés investigativo en el tema de GA y TF en la última década; del mismo modo, se busca identificar los tipos de medios de difusión seleccionados por los autores, lo cual es indicativo de las características de los escritos que se están realizando y permitirá al equipo de trabajo reflexionar sobre la profundidad, apropiación social y madurez con que se está trabajando el tema.
P2. ¿Cuáles son los enfoques existentes de la TP, y cómo se pueden clasificar?
La intención de esta pregunta es destacar los enfoques utilizados para resolver desafíos específicos sobre GA y TP.
Si bien los documentos pueden variar, respondiendo a esta pregunta se pretende analizar los alcances que se plantean con el campo, con la suposición de que los primeros esfuerzos de implementación de TF pueden orientarse en la adopción de políticas, mientras que procesos más maduros pueden enfocarse en evaluar y validar los resultados.
P3. ¿Cuáles son los beneficios y barreras de adopción de las políticas, estrategias, iniciativas o programas de GA para la TP que se han determinado en los trabajos de investigación?
La intención de esta pregunta es conocer los avances de GA para la transparencia pública en relación con las áreas prioritarias que la AGA ha identificado en el Informe Global (OGF, 2019), con el fin de hacer seguimiento a la coherencia entre orientaciones internacionales con el interés investigativo. Estos resultados facilitarán la identificación de brechas por cerrar, con lo cual se aporta al desarrollo del GA.
P4. ¿Cuáles han sido los posibles efectos de GA en la TP identificados en los trabajos de investigación?
La intención de esta pregunta es identificar las experiencias de diferentes países en la implementación de las políticas de GA y sus consecuencias en el eje de transparencia pública desde dos perspectivas: la del ciudadano y la del Gobierno. Estos efectos se analizarán respecto a los resultados o expectativas esperadas de la implementación del GA.
P5. ¿Cómo se ha abordado la evaluación de la TP en los trabajos de investigación?
La intención de esta pregunta es comparar las propuestas de evaluación del GA y del eje de TF, las cuales han sido diseñadas e implementadas como mecanismo de seguimiento. Esta comparación se realiza teniendo en cuenta los alcances, el país de implementación, el nivel de Gobierno y el enfoque de transparencia asumido.
Desarrollo de la búsqueda
Selección de palabras clave, y criterios de inclusión y exclusión
Una vez definidas las preguntas de investigación para determinar el alcance general del estudio, el paso siguiente es realizar la selección de las palabras clave que se utilizarán para hacer la búsqueda. Las palabras clave principales son gobierno abierto, open government, transparencia pública y transparency; adicionalmente, el equipo de trabajo definió un conjunto de criterios de inclusión y exclusión para identificar aquellos documentos que están alineados a las preguntas de investigación. Teniendo en cuenta el enfoque de este estudio, se definió dejar una búsqueda amplia para considerar distintos temas y tendencias de investigación, omitiendo los trabajos de investigación que no se encontrarán directamente relacionados con el área de estudio.
Criterios de inclusión
Para el estudio, se aplicó como primer criterio que la investigación proviniera de una fuente académica con publicación periódica o de trabajos publicados en revistas académicas y conferencias en inglés o español. El segundo criterio aplicado fue la selección de los trabajos publicados en la ventana de observación del 2010 al 2019, teniendo en cuenta que el enfoque de GA fue promovido a partir de la declaración que hizo Barack Obama en 2009, en el Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto. Adicionalmente, la fuente consultada debía contener en su título, resumen y palabras clave los términos de búsqueda primaria gobierno abierto y transparencia pública. Una vez se tuvo la totalidad de publicaciones que cumplieron con este criterio, se procesan nuevamente, utilizando en esta oportunidad criterios de exclusión, es decir, nuevamente fueron sometidas a un filtro, con la intención de resaltar las investigaciones más relevantes en el área.
Criterios de exclusión
Para las publicaciones que pasaron los criterios de inclusión, se aplicaron tres criterios de exclusión para seleccionar aquellas que se consideraron directamente alineadas con el enfoque del estudio. Estos filtros se describen en la tabla 1.
Tabla 1 Criterios de exclusión.
| Criterio | Descripción |
|---|---|
| Criterio 1 | Se descartaron los documentos que no contenían los términos gobierno abierto y transparencia pública en su título. |
| Criterio 2 | Una vez el equipo de trabajo revisó los resúmenes de los documentos, se descartaron los trabajos que no abordaban de manera directa el tema de GA y TF. |
| Criterio 3 | Se procedió a la búsqueda de los documentos, descartando aquellos que no contaran con el acceso completo de su contenido. |
Fuente: elaboración propia.
Búsqueda principal
Para la realización de la búsqueda, se eligió la base de datos Scopus, debido a que es una base de datos multidisciplinaria que integra estudios de distintas fuentes de información. La tabla 2 presenta la ecuación de búsqueda aplicada a la base de datos seleccionada.
Tabla 2 Ecuación de búsqueda aplicada.
| Base de datos | Palabras clave |
|---|---|
| Scopus | (( "open government" OR "gobierno abierto" ) AND ( "transparency" OR "transparencia" ) ) |
Fuente: elaboración propia.
La aplicación de los criterios de exclusión a los resultados de la búsqueda fueron filtros que, al aplicarse, formaron la entrada para el próximo paso, tal como se muestra en figura 2. Cabe anotar que los trabajos de investigación se analizaron con el propósito de descartar las publicaciones que no se relacionaban con este estudio, dando lugar a 52 publicaciones que se utilizaron como base para dar respuesta a las preguntas de investigación planteadas.
Fuente: elaboración propia.
Figura 2 Resultados de la búsqueda y aplicación de criterios de exclusión.
En la figura 3 se presenta el aumento anual de las 52 publicaciones seleccionadas como relevantes para la clasificación y mapeo de los aportes del GA a la TF. Es en el 2010 que se identifican las primeras publicaciones (3), las cuales aumentan significativamente en el 2014, casi tres veces. Cabe anotar que la disminución en las publicaciones para 2018 obedece a que solo incluyeron en el estudio los trabajos publicados de enero a agosto de 2018.
Fuente: elaboración propia.
Figura 3 Tasa de publicación por año; fecha de consulta: agosto de 2018.
Clasificación de la investigación
Los trabajos de investigación que superaron el proceso de filtrado se clasificaron en cuatro aspectos, con el fin de dar respuesta a las preguntas de investigación y brindar diferentes perspectivas sobre el estado actual de la investigación en esta área.
Tópicos de los trabajos analizados
En la tabla 3 se presenta la descripción del enfoque que se consideró para la clasificación de cada documento seleccionado.
Tabla 3 Descripción del enfoque.
Fuente: elaboración propia.
Avances de áreas prioritarias de la AGA (beneficios y barreras)
La AGA, en el Informe Global de 2019, identificó tres áreas como prioritarias para el desarrollo del GA: i) corrupción, ii) espacio cívico y iii) servicios públicos. Su elección se hizo atendiendo el alto interés de los gobiernos en su cumplimiento, por considerar que son temas con una "posibilidad importante de cambiar las normas globales" (OGF, 2019, p. 47).
Efectos
Se analizaron los documentos teniendo en cuenta los efectos de TF propuestos por Cucciniello et al. (2017), los cuales se clasifican para los ciudadanos y el Gobierno. Estos efectos se describen en la tabla 4.
Tabla 4 Descripción de los impactos de la transparencia.
| Efectos | Descripción |
| Ciudadano | Legitimidad, participación, confianza en el Gobierno, satisfacción. |
| Gobierno | Responsabilidad, disminución de la corrupción, mejor desempeño, mejor proceso de toma de decisiones, mejor gestión financiera, mayor colaboración entre los Gobiernos. |
Fuente: elaboración propia con base en Cucciniello et al. (2017).
Evaluación de la transparencia pública
Las evaluaciones se compararon teniendo en cuenta el alcance, las dimensiones, el nivel de gobierno (nacional, estatal o municipal), y la clasificación de formas de transparencia propuesta por Cucciniello et al. (2017), las cuales se corresponden a la transparencia administrativa, política, relacionada con el presupuesto, para la toma de decisiones y para la formulación de políticas.
Resultados
Tras el proceso de filtrado, se obtiene el conjunto de trabajos más relevantes, que son clasificados para responder a las preguntas de investigación establecidas, tal como sigue:
Respuesta a P1. ¿Cuál ha sido la evolución y distribución de las publicaciones sobre TP?
Al aplicar la ecuación de búsqueda, se obtuvo como resultado 646 estudios. Con base en los datos de los documentos encontrados, se realizó un mapa de asociación de términos presentados en el título y resumen a través de la herramienta VOSviewer. En la figura 4 se muestra la asociación de 63 términos, con una ocurrencia superior a 20.
Figura 4 Mapa de coocurrencia de términos; fecha de consulta: agosto de 2018. Fuente: elaboración propia mediante el software VOSviewer.
Posteriormente, a partir de los estudios seleccionados (52), se observó que durante la ventana de observación las publicaciones en conferencia superan a las de revista, lo que muestra una correlación lineal entre el aumento de las publicaciones en estos dos tipos de documento. En la figura 5 se presenta la comparación de las publicaciones de artículos en revista y en conferencia.
Fuente: elaboración propia.
Figura 5 Comparación de publicaciones por tipo de documento y año; fecha de consulta: agosto de 2018.
Por otra parte, se analizó la cobertura geográfica de los trabajos seleccionados. En la figura 6 se presentan los países o regiones en los que se desarrollaron los estudios seleccionados sobre GA y TF.
Se observó que el 26,92% de los estudios se han desarrollado en Brasil y Estados Unidos, con siete trabajos de investigación cada uno. Adicionalmente, se identificaron dos estudios en Latinoamérica y Reino Unido, y los demás trabajos se desarrollaron en China, España, Finlandia, Italia, Portugal, Suecia y Tailandia. En la tabla 5 se presentan los trabajos por país.
Tabla 5 Distribución de documentos por país.
Fuente: elaboración propia. Fecha de consulta: agosto de 2018.
Respuesta P2. ¿Cuáles son los enfoques existentes de la TP, y cómo se pueden clasificar?
En la tabla 6 se muestran los resultados por enfoque abordado en cada trabajo analizado. El enfoque más abordado es la estrategia o programa (34,6%), seguido por las evaluaciones (21,12%) y los efectos o impactos (11,5%).
Respuesta P3. ¿Cuáles son los beneficios y barreras de adopción de las políticas, estrategias, iniciativas o programas de GA para la TP que se han determinado en los trabajos de investigación?
A partir de las denominadas áreas prioritarias en el informe anual de la AGA (2019), a saber: anticorrupción, espacio cívico y servicios públicos, se propone una clasificación en la cual es posible evidenciar, por un lado, la tendencia de investigación en los últimos diez años en relación con las áreas prioritarias que se han denominado "beneficios" y, por otro, se proponen tres tipos de "barreras", en las cuales los países deberían trabajar para lograr mejores resultados en la implementación del eje de transparencia pública. En la tabla 7, las celdas marcadas con "X" indican que el trabajo hace referencia a alguno de los aspectos de los beneficios y barreras, mientras que las celdas en blanco indican que este tema está ausente en el estudio.
Tabla 7 Clasificación de beneficios y barreras en la aplicación de transparencia pública.
| Fuente | Beneficios/oportunidades | Barreras | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Anticorrupción | Espacio cívico | Servicios públicos | Políticas | Gestión | Tecnológicas | |
| (Harrison & Sayogo, 2013; McDermott, 2010; Piotrowski, 2017) | X | |||||
| (Fung, 2013; Liu, 2016; Palmirani et al., 2014; Reddick et al., 2017) | X | X | ||||
| (Dawes, 2010) | X | X | X | |||
| (Dos Santos Brito, Silva Costa et al., 2014; dos Santos Brito, dos Santos Neto et al., 2014) | X | X | ||||
| (Kassen, 2017; Oztoprak & Ruijer, 2016; Villoria & Iglesias, 2017) | X | |||||
| (da Silva Craveiro & Albano, 2017; Fox et al., 2011; Janssen & van den Hoven, 2015; Lux Wigand, 2011; Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017) | X | X | ||||
| (Ganapati & Reddick, 2012; Gunawong, 2015; Lourenço et al., 2016; Reggi & Dawes, 2016) | X | X | ||||
| (Capuano, 2014; Mora-Rodriguez et al., 2017) | X | X | X | |||
| (Kimball, 2011) | X | X | X | X | ||
| (Ganapati & Reddick, 2012) | X | X | ||||
| (Fox et al., 2011) | X | X | X | X | ||
Fuente: Elaboración propia
Respuesta P4. ¿Cuáles han sido los efectos e impactos de la TP identificados en los trabajos de investigación?
En la tabla 8 se presenta la clasificación de los trabajos de acuerdo con los efectos de TF del lado del ciudadano (EC1 - legitimidad, EC2 - participación, EC3 - confianza en el gobierno y EC4 - satisfacción.) y del Gobierno (EG1 - responsabilidad, EG2 - disminución de la corrupción, EG3 - mejoras en el desempeño, EG4 - mejoras en el proceso de toma de decisiones, EG5 - mejoras en la gestión financiera y EG6 -mayor colaboración entre los Gobiernos).
Tabla 8 Clasificación de efectos o impactos del GA en la TP.
| Fuente | Ciudadano | Gobierno | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| EC1 | EC2 | EC3 | EC4 | EG1 | EG2 | EG3 | EG4 | EG5 | EG6 | |
| (Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017) | X | X | ||||||||
| (Manfredi Sánchez et al., 2017) | X | X | ||||||||
| (Reggi & Dawes, 2016) | X | X | X | X | ||||||
| (Sayogo & Harrison, 2012) | X | X | X | X | ||||||
| (Ganapati & Reddick, 2012) | X | X | X | |||||||
| (Fox et al., 2011) | X | X | ||||||||
Fuente: elaboración propia.
Respuesta P5. ¿Cómo se ha abordado la evaluación de GA y la TP en los trabajos de investigación actuales?
En la tabla 9 se presenta la comparación de las propuestas de evaluación, teniendo en cuenta alcance, dimensiones, nivel de gobierno (nacional, estatal y municipal) y la forma de TF que se asume para su medición (administrativa, política, relacionada con el presupuesto, para la toma de decisiones y para la formulación de políticas).
Discusión
P 1. ¿Cuál es la evolución y la distribución de publicaciones sobre GA y TP?
A partir de los resultados obtenidos en la búsqueda de literatura y del mapa de red de coocurrencia de términos en el título y resumen de los estudios encontrados, se observó que en 2014 el término transparencia de gobierno se asocia con términos como participación, colaboración y tecnología, mientras que, de 2016 en adelante, se relaciona con los términos datos, datos de gobierno y datos abiertos de gobierno. Lo anterior se asocia con el desarrollo de iniciativas de apertura de datos de gobierno como estrategia para aumentar el acceso a la información pública y a la participación ciudadana para el seguimiento y control de la gestión pública.
Por otro lado, a partir del incremento de las publicaciones en revistas y en conferencia del 2010 al 2018 (figura 5), se observó que el estudio del área de GA y TF ha aumentado en los últimos ocho años, resaltando que la mayoría de estudios analizados se centran en Estados Unidos y Brasil. Estos resultados se corresponden al desarrollo que el movimiento de GA ha logrado desde el 2009, a partir de los memorandos sobre transparencia y GA emitidos por el presidente Obama en ese año (Ganapati & Reddick, 2012), la conformación de la AGA en 2011, así como la regulación emitida por la Unión Europea (Cucciniello et al., 2017) en los cuales se reconoció la importancia y responsabilidad que las agencias gubernamentales deben asumir a través de la TF (Kimball, 2011).
P 2. ¿Cuáles son los enfoques en que se están desarrollando trabajos de investigación en GA para la TP?
Se evidencian artículos que hacen diferentes aportes en el eje de TF, referentes a los siguientes tópicos: políticas, estrategias de implementación, impacto o efecto, modelos de evaluación, entre los principales.
En el desarrollo de estrategias es relevante la variedad de plataformas digitales basadas en TF creadas por el Estado como con ayuda para los ciudadanos (Capuano, 2014; da Silva Craveiro & Albano, 2017; dos Santos Brito, dos Santos Neto et al., 2014; Villorio & Iglesias, 2017), el uso de redes sociales (dos Santos Brito, Silva Costa et al., 2014; Gunawong, 2015; Lux Wigand, 2011), la preocupación por mejorar la integración de los sistemas de información (Mora-Rodriguez et al., 2017) y las investigaciones para identificar las necesidades de información de la ciudadanía (Lourenço et al., 2016; Reddick et al., 2017).
Respecto a los impactos o los efectos de la implementa-ción de TF, de manera puntual se informa que la transparencia es esencial para la reutilización de datos, lo que la convierte en fuente de innovación y bien común (Harrison & Sayogo, 2013; Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017; Reggi & Dawes, 2016), así como para la generación de nuevos productos o servicios digitales (Kassen, 2017). Además, se resalta la relación entre una efectiva auditoría pública y una adecuada formación de la ciudadanía para el ejercicio del derecho a la información como mecanismo para la defensa de los intereses públicos (Fox et al., 2011).
En el desarrollo de políticas se evidencian los esfuerzos por identificar lo que significa TF, y en este ejercicio se han propuesto diferentes conceptos que resaltan su naturaleza dual: por un lado, se entiende como valor público relacionado con la construcción de democracia (Piotrowski, 2017; Reddick et al., 2017); por otro, se resalta el valor instrumental o medio para alcanzar otros objetivos como la rendición de cuentas y, en ese sentido, que la ciudadanía pueda monitorear, evaluar y, en general, hacer seguimiento a la actuación de los Gobiernos (Piotrowski, 2017). También se refleja el interés por proporcionar mayores elementos de interpretación sobre el alcance de la TF al proponer clasificaciones (Oztoprak & Ruijer, 2016; Piotrowski, 2017), principios orientadores entre los cuales se destacan aquellos para evaluar cuándo los datos públicos son abiertos (Dawes, 2010; Fung, 2013); también son relevantes las reflexiones que se ocupan de comprender los límites, diferencias y complementación entre la TF con las políticas de acceso a la información (Liu, 2016; McDermott, 2010) y la privacidad de los datos (Janssen & van den Hoven, 2015).
Los aportes mencionados a partir del estudio de la TF han contribuido al enfoque de GA al sensibilizar a la comunidad en su definición e importancia, así como en generar nuevos canales de comunicación e interacción entre el Estado y la ciudadanía para facilitar rendición de cuentas, así como la veeduría y la participación ciudadana.
P3. ¿Cuáles son los beneficios y barreras de adopción de las políticas, estrategias, iniciativas o programas de GA para la TP que se han determinado en los trabajos de investigación?
Dentro de los beneficios en el contexto de políticas, se reitera en varios artículos el vínculo de la TF como mecanismo para el fortalecimiento de la democracia (Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017; Oztoprak & Ruijer, 2016; Piotrowski, 2017), que se ve reflejado en acciones como los procesos de rendición de cuentas (Dos Santos Brito, Silva Costa, et al., 2014; Fung, 2013; Ganapati & Reddick, 2012; Harrison & Sayogo, 2013). Esto tiene eco en las acciones diseñadas por los países en el tema prioritario de combatir la corrupción.
Sobre los beneficios relacionados con las estrategias para la implementación de la TF, se plantea el uso de redes sociales por los organismos del Estado, atendiendo a que son de bajo costo, fáciles de adoptar y compatibles con las tecnologías existentes (Gunawong, 2015; Liu, 2016; Lux Wigand, 2011); la presencia de los intermediarios como vínculo crucial entre el Gobierno y la ciudadanía, quienes pueden obrar como innovadores, gracias al aprovechamiento de la disponibilidad de la información pública que puede ser reutilizada (Reggi & Dawes, 2016); el fortalecimiento de la capacidad de los ciudadanos de consumir la información proporcionada a través de la transparencia, con el fin de involucrarse activamente en la revisión, retroalimentación y evaluación de la información bajo el entendido de que la información pública les pertenece y no es un patrimonio de los funcionarios (da Silva Craveiro & Albano, 2017; Fox et al., 2011; Harrison & Sayogo, 2013; Reddick et al., 2017); finalmente, respecto a los beneficios del uso de tecnologías en el escenario de la TF, que se dan en el diseño e implementación de plataformas digitales, no solo creadas por el Gobierno, sino también por la ciudadanía, pues se han propuesto espacios de esta naturaleza que mejoran el avance hacia los otros ejes de GA o participación y colaboración (dos Santos Brito, dos Santos Neto et al., 2014; Gunawong, 2015; Lourenço et al., 2016; Lux Wigand, 2011; Mora-Rodriguez et al., 2017).
Por otro lado, en lo relacionado con las barreras para la implementación de TF desde el punto de vista de construcción de políticas, existen riesgos como los relacionados con la vulneración de derechos como la privacidad y la propiedad intelectual, en contraste con los fines de acceso abierto; por lo tanto, la realización de todos es un reto sobre el que no existe un enfoque unificado (Janssen & van den Hoven, 2015); otra barrera evidenciada es que, a pesar de existir una política nacional, es recurrente detectar la ausencia de estándares legales y tecnológicos que orienten la actividad de las oficinas públicas (Palmirani et al., 2014), y se destaca con preocupación la actitud de los servidores públicos hacia la aceptación de una nueva cultura y nuevas prácticas (Fox et al., 2011); se expone la importancia de capacitar a los funcionarios públicos sobre los fines e importancia de la transparencia pública en el proceso de alcanzar mayores niveles de democracia (Kimball, 2011), partiendo del hecho de que custodian los registros públicos y responden las solicitudes de información de la ciudadanía, uno de los canales para fortalecer los espacios de participación ciudadana; y, finalmente, se señala de manera independiente el caso de China, donde se aplica un modelo de GA sujeto a los controles jerárquicos consistentes en la sujeción a la Ley de Secreto de Estado y a la Ley Penal (Liu, 2016).
Ahora bien, respecto a las barreras en las estrategias para la implementación de TF, la primera detectada es la variedad de formatos y maneras en que se almacena la información en las oficinas públicas, pues esta falta de estructura impacta negativamente en los tiempos y los efectos positivos que pueden generarse para la ciudadanía (Capuano, 2014; da Silva Craveiro & Albano, 2017; Dawes, 2010; dos Santos Brito, dos Santos Neo et al., 2014; Fox et al., 2011; Ganapati & Reddick, 2012; Mora-Rodriguez et al., 2017). Por otra parte, a pesar de las potencialidades del uso de redes sociales por parte de oficinas públicas, estudios más detallados informan que su uso no aporta de manera sustancial a esta, ya que no mejora la comprensión del público de las complejidades de los temas y políticas o su participación en la deliberación de políticas relevantes (Gunawong, 2015), sin dejar de mencionar los asuntos legales que pueden surgir con los propietarios de estos espacios (Lux Wigand, 2011); también se plantea que en el proceso de selección de datos abiertos muchas plataformas no tienen en cuenta las expectativas o las necesidades de información de los ciudadanos comunes y muchas de ellas son construidas con base en consideraciones técnicas, sin atender la comprensibilidad por los usuarios; todo en su conjunto genera una gran brecha para el cumplimiento del eje de transparencia (Lourenço et al., 2016), que impacta en el uso público de la información (Dawes, 2010); finalmente, se ha detectado como una barrera la falta de mecanismos efectivos de comunicación para la retroalimentación del ciudadano hacia el proceso político (Reggi & Dawes, 2016).
P4. ¿Cuáles han sido los posibles efectos de GA en la TP identificados en los trabajos de investigación?
A partir de la clasificación y análisis de los trabajos seleccionados, se observó que se han estudiado los efectos de la TF del lado del ciudadano y del Gobierno. Se observó en los estudios que, para el ciudadano, el efecto de la TF más señalado fue la participación, mientras que para el Gobierno la TF se asocia con la disminución de la corrupción, el mejoramiento en la toma de decisiones y la mejora en la gestión financiera.
Marino et al. (2017) identificó que en el contexto brasileño se han desarrollado estudios sobre los efectos de la TF del lado del Gobierno y del ciudadano, encontrando que estos efectos se evidencian en el control social por parte de los ciudadanos, la participación ciudadana, la reducción de la corrupción gubernamental, el desempeño del Gobierno y la legitimidad de las instituciones (Marino et al., 2017).
Por otro lado, se determinó que la clave para la creación de una TF efectiva es la presencia de un público capacitado capaz de consumir la información proporcionada (Harrison & Sayogo, 2013; Reggi & Dawes, 2016). Sin embargo, las barreras persisten en las revelaciones no comprensibles por los ciudadanos, muchas veces basadas en consideraciones técnicas (Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017).
P5. ¿Cómo se ha abordado la evaluación de GA para el eje de TP en los trabajos de investigación actuales?
En los resultados obtenidos de la comparación de propuestas de evaluación de GA y TF se identifica que el alcance e interés de medición en la mayoría de estudios se orienta hacia los portales web, lo que puede estar relacionado con el evento de que los esfuerzos iniciales de los gobiernos se han dirigido a implementar recursos tecnológicos que evidencien la TF, al permitir el acceso a los datos del Gobierno a través de estas plataformas (Machado et al., 2018). Por otro lado, la adopción de la TF es otro aspecto evaluado en los estudios, puesto que, para lograr su apropiación, se requiere de elementos adicionales a los sitios web y la integración y publicación de datos (Villorio & Iglesias, 2017).
Cabe anotar que la mayoría de las evaluaciones propuestas se han orientado a nivel municipal, dado que es en este nivel de Gobierno donde se asumen retos para llevar a cabo la implementación de las políticas y directrices nacionales, de acuerdo con las necesidades de la comunidad en sectores como salud, educación y otras áreas (Machado et al., 2018). Finalmente, se identificó que las formas de TF más asumidas eran las relacionadas con el presupuesto y con la toma de decisiones, considerando que hay una fuerte relación entre la gestión financiera de las entidades públicas con la percepción de TF, así como con el interés de brindar información para que el ciudadano se vincule y participe en la toma de decisiones en el sector público (Martínez-Rolán et al., 2016; Murillo, 2015).
Para finalizar, es importante referir que en los primeros estudios realizados sobre transparencia pública se pensaba que el uso de las TIC resultaba ser una herramienta importante para combatir la corrupción, al posibilitar el acceso abierto de datos públicos; en tal sentido, la rendición de cuentas de las oficinas del Estado se dedicaba a llevar a espacios virtuales de información que, teóricamente, cumpliría con los fines de información. Pero con el paso de los años los trabajos demuestran que no es el acceso o la legibilidad por parte de los ciudadanos de la información el fundamento de un gobierno transparente, sino que se requieren procesos más refinados, que no pueden asegurarse con la gestión exclusiva del Gobierno, y empieza a encontrarse una segunda ola de artículos en los cuales hay mayor claridad teórica sobre la diferencia entre el derecho a la información y los fines de la TF, para comprender que la maduración de este eje del GA no es un monólogo planteado por el Estado. Pero no solo se debe atender a estándares universales, sino que a estos deben sumarse consideraciones que apuntan a las características del ciudadano a quien pretende llegar y la creación de mecanismos para vigilar y dialogar con el sector público.
Conclusiones
Dentro de los enfoques utilizados para resolver desafíos específicos sobre GA y TF, se destaca el enfoque de estrategias o programas implementados por los Gobiernos nacionales o locales, donde se presenta el mayor número de estudios, seguidos por el interés de evaluar el desarrollo de la TF y medir su impacto.
En cuanto a los beneficios y barreras para el desarrollo de la TF, los estudios muestran que existe una coincidencia parcial entre el interés investigativo con las tres áreas prioritarias (anticorrupción, espacio cívico y servicios públicos), identificadas por la AGA para el desarrollo de GA. Donde más beneficios se espera es en la adopción de medida anticorrupción, seguida del fortalecimiento de espacios cívicos, mientras que existe bajo interés investigativo sobre los beneficios que puede reportar al GA en servicios públicos. Sobre las barreras para el desarrollo de las áreas prioritarias, se identificó que la principal barrera tiene que ver con la gestión lo que encuentra una relación estrecha con la cultura organizacional y la necesidad de capacitación de los funcionarios públicos, seguida por las barreras políticas y tecnológicas.
Respecto a los efectos de la TF, desde la perspectiva de los ciudadanos los resultados muestran que el interés investigativo se centra en los efectos sobre la participación del ciudadano, mientras que desde la perspectiva del Gobierno las investigaciones se centran en los efectos para la disminución de la corrupción, la mejora en la toma de decisiones y la gestión financiera.
En cuanto a las propuestas de evaluación del GA y del eje de transparencia pública, los países que más interés investigativo reportan sobre este aspecto son Estados Unidos y Brasil. También se evidencia interés por evaluar la TF a nivel municipal, en lo relacionado con ejecución financiera, y el apoyo a la toma de decisiones para fomentar la participación ciudadana.
Finalmente, para lograr una relación bidireccional y dialogante entre el sector público y la ciudadanía como una de las metas del GA, se recomienda para trabajos futuros relacionados con el eje de TF proponer investigaciones centradas en los ciudadanos en relación con su contexto local. Por ejemplo, aquellas que permitan evaluar si la percepción del ciudadano sobre el Estado ha cambiado en virtud de las acciones emprendidas para asegurar la TF; si en alguna medida se ha contrarrestado la imagen de corrupción a partir de la rendición de cuentas; si la información alojada en los portales públicos es suficiente y ajustada a las necesidades de lo que desea conocer un ciudadano; si se ha considerado que en la población no todos son nativos digitales y, en consecuencia, que la información debe entregarse teniendo en cuenta las habilidades de uso de las TIC.
