Introducción

Las principales teorías sobre formación de los Gobiernos en sistemas presidenciales están basadas en trabajo originalmente realizado para entender las dinámicas políticas en países parlamentarios. La inclusión de ministros partidistas, en estas teorías, responde a la necesidad del presidente de obtener apoyo de otros partidos en la legislatura, particularmente cuando su partido es minoritario (^{Amorim Neto 2006}; ^{Martínez-Gallardo 2014}).¹ Las posiciones en el gabinete son fichas de cambio que el presidente usa para construir coaliciones en apoyo a su programa de gobierno (^{Raile, Pereira y Power 2011}). Una vez en el gabinete, se asume que los ministros partidistas actúan como representantes de su partido, con el que mantienen un vínculo estrecho.

Muchos de los avances en nuestro entendimiento del presidencialismo en los últimos años han estado basados en esta concepción de la importancia de la afiliación partidista de los ministros en las dinámicas de reclutamiento al gabinete. Sin embargo, la utilidad de este marco conceptual tiene algunos límites conceptuales y empíricos en países donde los partidos políticos son menos institucionalizados, en donde predominan los Gobiernos monopartidistas y en donde el nombramiento de ministros sin afiliación partidista es muy común (^{Camerlo y Castaldo 2024}; ^{Camerlo y Coutinho 2019}; ^{Martínez-Gallardo y Schleiter 2015}). En estos sistemas, el rol de los partidos políticos en la identificación, formación y selección de los miembros del Ejecutivo varía y muchas veces es suplantado por organizaciones informales (^{Siavelis y Morgenstern 2008}).

La perspectiva analítica tradicional suele considerar a la militancia partidista como dicotómica; es decir, como un atributo entre individuos y partido donde la afiliación está presente o bien no se cuenta con membresía. Sin embargo, esta concepción de afiliación no tiene en cuenta la posibilidad de variaciones en la intensidad del vínculo, que puede ir desde una relación débil, basada exclusivamente en la membresía formal, hasta una asociación estrecha que contempla la participación activa en la organización del partido. Esta definición dicotómica es particularmente limitada con respecto a sistemas presidencialistas monopartido como el de México, donde la existencia o ausencia de membresía partidista formal puede esconder la naturaleza del vínculo entre un ministro y su partido, incluyendo el grado en el que representa los intereses del partido en el Gobierno y el nivel de apoyo que el partido está dispuesto a ofrecerle.

En este artículo utilizamos el marco conceptual desarrollado por ^{Camerlo y Castaldo (2024)} para analizar el rol del partidismo en la formación de Gobiernos en México. Su categorización toma en cuenta no solo el vínculo formal entre los miembros del gabinete y su partido, sino también la intensidad de esta relación, que resulta de una combinación del nivel de compromiso con las metas del partido, de la consolidación de la asociación partidista y de la posición de los miembros del partido en la jerarquía de la organización. Al ampliar nuestra concepción de la variación en el perfil partidista de los miembros del gabinete, este marco nos ayuda a entender las condiciones de gobernabilidad que enfrentan los presidentes, su relación con el partido gobernante y con otros grupos políticos, y el nivel de experiencia partidista de los propios ministros. En contextos como el mexicano, en el que se suele asumir que los ministros pertenecen al partido en el poder -y que los que no están adscritos a este simplemente son independientes-, es aún más importante entender estas variaciones.

Para evaluar el partidismo en los gabinetes mexicanos hemos construido una base de datos original que tiene información detallada sobre la afiliación partidista de todos los ministros que han formado parte del gabinete entre los años 2000 y 2024, cubriendo los Gobiernos del Partido Acción Nacional (PAN) de Vicente Fox (2000-2006) y de Felipe Calderón (2006-2012); el de Enrique Peña Nieto, del Partido Revolucionario Institucional (PRI) (2012-2018), y el de Andrés Manuel López Obrador, del partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) (2018-2024). Los datos incluyen información sobre la trayectoria política de 148 secretarios de Estado y sobre la duración de su militancia partidista. Complementamos el análisis de los perfiles partidistas de los secretarios de Estado con una evaluación del grado de correspondencia entre el perfil partidista de los ministros y la relevancia de la cartera que ocupan.

Nuestro análisis muestra importantes diferencias en los patrones de reclutamiento para el gabinete de los cuatro presidentes postransición. En general, la competencia política y el Gobierno dividido reforzaron los incentivos del presidente para nombrar en el gabinete individuos con una trayectoria político-partidista -comparado con la composición del gabinete durante la era del priísmo hegemónico-. Es claro también, sin embargo, que los patrones de reclutamiento de cada presidente varían de acuerdo al partido al que pertenece, al momento político, y a sus propias redes profesionales y políticas de apoyo.

Empezamos en la sección siguiente con una discusión del concepto de afiliación partidista en las teorías contemporáneas de formación del Gobierno, describiendo las limitaciones que representa para estudiar casos como el de México. En la segunda sección presentamos una redefinición del concepto dicotómico de partidismo que permite describir y analizar la naturaleza e intensidad de la asociación entre políticos y su partido. Pasamos en seguida a analizar el caso de México, comparando primero los patrones de reclutamiento en la era de partido hegemónico y en los Gobiernos postransición, y analizando después el gabinete de cada uno de los presidentes desde el 2000 al 2024. La última sección usa los datos sobre afiliación partidista para explorar la conexión entre la relevancia de las carteras y los patrones de reclutamiento en el gabinete. Concluimos con algunas implicaciones de nuestro trabajo y futuras vías de investigación sobre el papel de la afiliación partidista en la formación de Gobiernos en México.

Partidos políticos y la formación del Ejecutivo en sistemas presidenciales

La mayoría de los estudios sobre los Gobiernos presidenciales de América Latina se han centrado en la importancia de los partidos políticos para la implementación de la agenda legislativa del presidente. En estos estudios, el nombramiento de ministros partidistas es una herramienta esencial para el presidente, quien debe formar un Gobierno que le permita gestionar su programa político. Al inicio de su mandato, el presidente debe decidir si nombra únicamente ministros del partido propio o si incorpora a miembros de otros partidos, conformando una coalición de gobierno que le brinde los votos necesarios para aprobar e implementar su agenda legislativa (^{Amorim Neto 2006}; ^{Martínez-Gallardo 2014}). Desde esta perspectiva, los partidos son el vínculo entre el Ejecutivo y la mayoría legislativa que apoya el programa político del Gobierno. Los ministros, a su vez, están encargados de garantizar al presidente la cooperación de su partido en el Legislativo.

Este marco conceptual ha contribuido sustancialmente a nuestro entendimiento de los sistemas presidenciales, incluyendo las circunstancias bajo las cuales se forman coaliciones multipartidistas en estos sistemas (^{Alemán y Tsebelis 2012}; ^{Martínez-Gallardo 2014}), su duración y estabilidad (^{Martínez-Gallardo 2012}) y las condiciones en las que su construcción puede contribuir a la estabilidad democrática (^{Cheibub, Przeworski y Saiegh 2004}; ^{Pereira y Melo 2012}). Sin embargo, este marco conceptual se deriva en gran parte del estudio de gabinetes en países parlamentarios y, por ende, tiene limitaciones en su aplicación a los Gobiernos presidenciales de América Latina.

Primero, la mayoría de trabajos sobre la formación de Gobiernos -tanto en sistemas parlamentarios como presidenciales- conciben la afiliación partidista como dicotómica; en general, los miembros del gabinete son considerados partidistas, siempre que exista alguna evidencia de su vínculo con un partido político y como no partidistas, si no hay evidencia de este vínculo (^{Camerlo y Castaldo 2024}; ^{Camerlo y Coutinho 2019}). Esta definición dicotómica es especialmente útil para describir las dinámicas de formación de gabinetes en sistemas parlamentarios, donde el requerimiento de investidura parlamentaria se traduce en organizaciones partidistas institucionalizadas y disciplinadas, estables en el tiempo y con la estructura necesaria para alcanzar sus fines organizativos -en su vida interna, en la competencia electoral y en el acceso a cargos públicos (^{Katz y Mair 2007}; ^{Samuels y Shugart 2010})-.

En los sistemas parlamentarios, los partidos políticos sirven como instancias de selección, capacitación y profesionalización, que buscan maximizar la probabilidad de que sus miembros persigan los intereses del partido (^{Amorim Neto y Strøm 2006}). A su vez, el ministro promedio accede al Ejecutivo mediante una carrera como miembro de un partido político y, una vez en el gabinete, tiende a actuar como representante de los intereses de este (^{Alexiadou 2015}). En términos prácticos, en estos contextos la afiliación partidista suele ser relativamente estable en el tiempo y fácil de discernir.

En los sistemas presidenciales, en cambio, la sobrevivencia política del Poder Ejecutivo no depende de la aprobación de una mayoría en el Legislativo, y las organizaciones partidistas tienden a ser más débiles y volátiles (^{Mainwaring 2018}). La elección popular y directa del presidente debilita aún más a los partidos políticos, y abre el camino para la elección de candidatos independientes o outsiders que pueden ganar la elección presidencial sin el apoyo de un partido político fuerte (^{Linz 1990}). En este contexto, el vínculo entre los miembros del gabinete y su partido tiende a ser menos estable, duradero y significativo -y la utilidad de una definición dicotómica de afiliación partidista es menor (^{Camerlo y Coutinho 2019})-. En contraste con los sistemas parlamentarios con partidos altamente institucionalizados, discernir la afiliación partidista en el contexto presidencial no siempre es posible. Como veremos más adelante, aun donde existe información sobre afiliación partidista, la distinción entre partidistas y no partidistas oculta -especialmente en sistemas con partidos débiles- variación importante en cuanto a la intensidad, la estabilidad y el arraigo del vínculo entre miembros del Gobierno y su partido.

Una segunda limitación de los estudios existentes sobre formación de Gobiernos es que la mayoría de estos modelos no problematizan el nombramiento de ministros sin afiliación partidaria. Esta omisión es particularmente importante en los sistemas presidenciales donde la práctica de nombrar ministros sin afiliación partidista es extremadamente común. De acuerdo con ^{Martínez-Gallardo y Schleiter (2015)} , entre los Gobiernos presidenciales incluidos en su estudio,² alrededor del 35 % de los miembros del gabinete no reportan afiliación partidista,³ y la proporción de ministros sin partido es especialmente alta en países donde predominan los Gobiernos monopartido y las coaliciones de gobierno no son habituales.

La concepción más común del nombramiento de ministros no partidistas es que sucede cuando el presidente tiene apoyo legislativo suficiente y no necesita nombrar ministros partidistas para construir una coalición legislativa en apoyo a su programa político (^{Amorim Neto 2006}). Pero este no es el único objetivo del Ejecutivo al conformar un gabinete. Primero, desde ^{Blondel (1985)} hasta tiempos recientes (^{Alexiadou, Spaniel y Gunaydin 2022}; ^{Batista 2023}; ^{Vittori et al. 2023}), ha habido una serie de trabajos que exploran el nombramiento de ministros tecnócratas o expertos y documentan su importancia para la implementación de políticas públicas. Mas allá de la necesidad de construir mayorías legislativas en favor de su programa, el presidente requiere también ministros con cierto conocimiento o formación técnica relevante en las áreas de la administración pública que puedan ayudar a diseñar políticas públicas y guiar su implementación.

Segundo, ^{Martínez-Gallardo y Schleiter (2015)} argumentan que el Ejecutivo también usa su poder sobre los nombramientos para el gabinete con el fin de manejar la relación con su partido. Cuando el presidente y su partido divergen en términos de sus ambiciones y objetivos, es más probable que el presidente nombre para el gabinete a individuos sin vínculos partidistas, ministros cercanos a su grupo político personal, leales al presidente y no al partido. Esto puede pasar donde las reglas electorales se traducen en incentivos diferentes para el Ejecutivo y los miembros de su partido en la legislatura.

En sistemas presidenciales, por ejemplo, el presidente y los miembros del Poder Legislativo responden a mandatos diferentes; mientras que el presidente es electo por votantes en todo el país, los miembros del Legislativo provienen de distritos geográficos acotados y frecuentemente tienen mandatos de duración distinta. ^{Martínez-Gallardo y Schleiter (2015)} argumentan que esta discrepancia de incentivos se traduce en el nombramiento de más ministros sin partido en estos sistemas que en sistemas parlamentarios. No es fortuito que ^{Linz (1990)} se refiera a los ministros en estos sistemas como “criaturas” del presidente. Donde los incentivos del presidente y su partido no coinciden, los ministros tienden a venir del círculo más próximo de colaboradores del presidente, con quien comparten estrategias, directrices y preferencias respecto a la buena conducción del Gobierno, y con quien los une una estrecha cercanía política, profesional e incluso de amistad.

Las características del partido y el rol del presidente en las decisiones del partido también son determinantes. Si el partido centraliza las decisiones sobre las carreras políticas de sus miembros, el presidente, como líder del partido, puede nombrar a ministros partidistas sobre los cuales ejerce algo de control. Sin embargo, cuando el nivel de institucionalización del partido es bajo, el presidente tiene incentivos para nombrar a ministros apartidistas, sobre quienes pueda ejercer control. En sistemas con niveles de institucionalización partidista relativamente bajos, la afiliación partidista es solo una de varias vías de acceso a puestos políticos, y con frecuencia los ministros provienen de organizaciones afiliadas formales (sindicatos, cúpulas empresariales, ONG) o informales (grupos o redes sociales).

Redefiniendo la afiliación partidista en el Ejecutivo

Para zanjar estas limitaciones en las concepciones tradicionales de partidismo, ^{Camerlo y Castaldo (2024)} desarrollan una categorización que reconoce la afiliación partidista como continua y no como dicotómica, y que identifica la variación en la intensidad del vínculo entre el político individual y la organización partidista. En esta sección explicamos la tipología, y en las secciones siguientes la usamos para analizar el vínculo entre partido, ministros y Gobierno para el caso mexicano.

La clasificación de ^{Camerlo y Castaldo (2024)} parte de una serie de elementos implícitos en los modelos de formación de Gobiernos existentes. Como describimos en la sección anterior, estos modelos asumen un vínculo entre un ministro que es miembro activo de un partido consolidado y estable, y que actúa a nombre del partido que a cambio proporciona incentivos -simbólicos o selectivos- para mantener cohesionados y estimulados a los integrantes de la organización (^{Panebianco 1982}). Basándose en esta concepción del vínculo entre político y partido, ^{Camerlo y Castaldo (2024)}consideran no solo la membresía formal al partido, sino también el nivel de compromiso del individuo y su partido, la consolidación de la militancia y la posición en la jerarquía partidista, variables que combinan para crear una tipología de afiliación partidista que resumimos en la tabla 1 y describimos brevemente.

La categoría sin partido, como es evidente, refiere a aquellos ministros sin membresía ni vínculo con algún partido político, quienes también son denominados como apartidistas o independientes.

Los ministros de afiliación reciente pertenecen a las filas del partido con una antigüedad no superior a los tres años al momento de su nombramiento (el equivalente a un periodo legislativo). Al contar con membresía partidista, el ministro adquiere cierto compromiso con la organización, pues actúa políticamente a nombre del partido.

En la categoría de bajo rango, además del compromiso que tiene el ministro por realizar activismo a nombre al partido, se considera que cuenta con un nivel básico de consolidación como militante. Para su medición, se agrupa en esta categoría a quienes suman entre tres y nueve años de adscripción partidista (el equivalente entre una y tres legislaturas).

La de alto rango refiere al ministro que cuenta con una antigüedad superior a los nueve años en el partido (más de tres legislaturas), pero también que ha tenido posiciones jerárquicas intermedias en la organización.

Finalmente, la categoría de líder también implica una trayectoria superior a los nueve años en el partido, pero, además, indica que el ministro es dirigente de la organización al momento de su nombramiento en el gabinete, con lo cual alcanza la categoría superior de militancia.

En las siguientes secciones usamos esta tipología para analizar los vínculos entre ministros y partidos en el caso mexicano. Para realizar este análisis, construimos una base de datos original basada en una revisión exhaustiva del padrón de afiliados⁴ de cada partido político que ha ocupado la presidencia desde la primera alternancia democrática en el país hasta la actualidad (2000-2024): el PAN, el PRI y el partido Morena. Incluimos en el análisis cuatro Gobiernos distintos y un total de 148 secretarios de Estado que han integrado el gabinete presidencial.

Patrones de reclutamiento para el gabinete y la transición democrática

En esta sección evaluamos brevemente la dinámica de formación del Gobierno durante los años de régimen hegemónico del PRI para describir, en la sección siguiente, los cambios en patrones de reclutamiento para el gabinete después de la primera alternancia en México.

Históricamente, la fortaleza del Ejecutivo como vértice del poder político en México fue manifiesta durante el régimen de partido hegemónico en la mayor parte del siglo XX. En los años de hegemonía del PRI, el presidente de turno mantenía un amplio control de la política nacional. A pesar del diseño constitucional, que proveía contrapesos al poder del Ejecutivo, la subordinación del partido gobernante a los dictados del presidente y el dominio electoral del PRI resultaban en el sometimiento en la práctica de los poderes públicos a la voluntad presidencial. En cuanto al gabinete, su integración dependía de la voluntad del presidente, incluso al grado de ignorar al partido casi por completo (^{Klesner 2005}). En este sentido, los ministros efectivamente eran “criaturas” del presidente, a quien debían el cargo y el tiempo de permanencia en el Gobierno.

En efecto, aunque durante el régimen priísta los miembros del gabinete fueron casi exclusivamente emanados de las filas del PRI o de sus organizaciones afiliadas, pocos tenían una carrera activa dentro del partido. En su estudio sobre las carreras de los miembros de la clase política mexicana, ^{Camp (2010)} argumenta que, a pesar de ser miembros nominales del partido, la gran mayoría de los integrantes del Gobierno no podían considerarse como militantes, es decir, no solo como miembros formales del partido, sino como miembros activos que ocuparon puestos en su estructura. En promedio, de acuerdo con los datos de ^{Camp (2018)}, solamente alrededor de un tercio de los secretarios de Estado priístas entre 1929 y 1988 eran militantes partidistas. El rol limitado del partido en la conformación del gabinete durante el régimen de partido único se debe, en gran parte, a la preponderancia del presidente de turno que elegía a sus ministros entre la clase política que creía más apta para acompañarlo, pudiendo ser o no militantes.

Al gestarse la primera alternancia en el país en el año 2000, con la llegada del PAN a la presidencia, observamos una serie de cambios en el contexto en el que se da la integración del gabinete. La primera modificación notable es que el auge en la competencia política y la necesidad de ganar elecciones repercutieron en incrementar el valor de una trayectoria político-partidista entre los aspirantes a puestos políticos (^{Camp 2018}; ^{Langston 2006}). Obviamente, este patrón fue especialmente marcado entre candidatos a puestos de elección popular, pero también se extendió a los miembros del Ejecutivo (^{Camp 2010}; ^{Kerevel 2012}). Con la transición democrática, las dirigencias partidistas -primero del PAN, entre 2000 y 2012, y luego del PRI, entre 2012 y 2018- pasaron a jugar un papel mucho más central en la identificación y profesionalización de candidatos a posiciones en el Gobierno (^{Camp 2010 y 2018} ).

Un segundo cambio relevante para el reclutamiento del gabinete fue la inauguración en 1997 de un régimen de gobierno dividido. En contraste con el régimen hegemónico, a partir de las elecciones intermedias de 1997 y hasta la elección de 2018, ningún presidente llegó al poder con el apoyo de una mayoría simple en el Legislativo.⁵ En el contexto de un Ejecutivo formalmente débil, pero ahora sin el apoyo mayoritario de su partido, los incentivos para incluir en el gabinete a políticos con trayectorias partidistas o con experiencia en el Congreso incrementaron a la par de la necesidad del presidente de mantener la disciplina partidaria y de negociar con otros partidos para aprobar leyes. De hecho, incluso antes de la alternancia en el 2000, los datos de ^{Camp (2010)} ya apuntan a un aumento en la proporción de militantes partidistas en las administraciones priístas: el gabinete pasó de alrededor del 20 % en los años 1940 a más del 40 % en los 1980.

Perfil partidista de los ministros en la era democrática

En esta sección analizamos con detalle el perfil partidista de los gabinetes de los cuatro presidentes que han ocupado el cargo desde el año 2000: Vicente Fox (2000-2006), Felipe Calderón (2006-2012), Enrique Peña Nieto (2012-2018) y Andrés Manuel López Obrador (2018-2024). Mas allá de los cambios en las dinámicas de integración del gabinete entre el sistema de partido hegemónico y el sistema competitivo y multipartidista, la formación del Ejecutivo en México en el periodo postransición tiene características distintivas que hacen particularmente interesante estudiar el perfil partidista de los ministros desde la perspectiva del marco conceptual de ^{Camerlo y Castaldo (2024)}.

Primero, todos los Gobiernos han sido monocolor; es decir, con algunas excepciones, los integrantes del gabinete han sido todos miembros del partido gobernante. Como mencionaremos más adelante, en contadas ocasiones el presidente ha incluido en el gabinete a algún miembro de otro partido. Pero en ningún caso se ha formado una alianza formal, o una coalición de gobierno, entre más de un partido, a pesar de que sí se han formado coaliciones electorales para apoyar a un candidato a la presidencia. El abordaje de ^{Camerlo y Castaldo (2024)} es especialmente útil en casos como este, donde una concepción dicotómica de afiliación partidista no nos dice mucho acerca de las diferencias en el grado de jerarquía y de vinculación de ministros con su partido, variables imprescindibles para conocer la lógica de integración del gabinete y la relación del presidente con las estructuras, las corrientes y los liderazgos del partido.

En la figura 1, presentamos la composición partidista de los gabinetes de los presidentes Fox, Calderón, Peña Nieto y López Obrador, de acuerdo con el criterio dicotómico que clasifica como partidista a un secretario de Estado para el cual hay evidencia de un vínculo con un partido político; y como sin partido, a ministros para quienes no existe evidencia. Según este criterio, nuestros datos indican que en promedio el 54 % de los miembros de los gabinetes postransición pueden considerarse como partidistas. Este porcentaje es significativamente más alto que el de ministros partidistas en los Gobiernos del régimen hegemónico y provee evidencia de los efectos de la competencia electoral y el Gobierno dividido sobre los patrones de reclutamiento partidista.

Fuente: elaboración propia.

Figura 1. Ministros afiliados y sin partido en México (porcentajes) 

La figura 1 muestra una segunda particularidad de los gabinetes mexicanos, que desde el 2000 se han caracterizado por un número relativamente alto de ministros sin partido. A pesar del crecimiento del papel de los partidos en el reclutamiento político, más del 40 % del gabinete en promedio no tiene vínculo formal con un partido político y, como veremos más adelante, proviene de distintas organizaciones sociales, grupos de interés o redes políticas no partidistas. Aquí, también, la categorización de ^{Camerlo y Castaldo (2024)} nos permite explorar las estrategias de reclutamiento de los presidentes con más detalle reconociendo que los nombramientos de ministros sin partido no son todos iguales y, por el contrario, responden a necesidades tan diversas como la lealtad, el conocimiento técnico o el pago de prebendas.

Para investigar a fondo los patrones de afiliación partidista en México, en la figura 2 usamos la categorización de ^{Camerlo y Castaldo (2024)} dividiendo a los ministros afiliados en líderes, miembros de alto o bajo rango y afiliados recientes. Es notable que en todos los gabinetes han dominado los afiliados de alto rango, que han sido miembros del partido nueve o más años y han ocupado alguna posición jerárquica intermedia en la organización. Esta categorización también nos permite explorar cómo las circunstancias políticas que les tocó afrontar en sus respectivos mandatos moldearon las estrategias de reclutamiento de cada presidente.

Fuente: elaboración propia.

Figura 2. Perfiles partidistas de ministros en México (2000-2024) 

El primer Gobierno de la era democrática, dirigido por el presidente Vicente Fox, se distinguió por contar con un número relativamente alto de secretarios de Estado sin adscripción partidaria, equivalentes a la mitad de los integrantes (50 %). De estos miembros afiliados, la mayoría no contaba con antigüedad en el partido y se integraron al gabinete mayormente en la segunda parte del mandato, después de las elecciones intermedias del 2003. A pesar de pertenecer al PAN, un partido fuertemente institucionalizado, no existió una correspondencia proporcional entre militantes de partido y miembros de gabinete, como se esperaría de un partido con fuerte arraigo en el sistema de partidos y que por primera vez encabezaba un Gobierno presidencial.

En gran parte, la composición del gabinete del presidente Fox refleja su propia carrera. Fox se había dedicado prioritariamente a la iniciativa privada antes de participar en política y, desde su campaña para la gubernatura de Guanajuato, buscó el apoyo de grupos fuera del PAN, en especial, el grupo Amigos de Fox creado en 1999 por empresarios (^{Klesner 2005}; ^{Shirk 2000}). No era de sorprenderse, entonces, que el presidente Fox formara un gobierno “de empresarios, por los empresarios y para los empresarios” (“Mi gobierno” 2001)-, sector con el que se identificaba ideológicamente y que sumó como aliados estratégicos para la conducción de su gobierno.

Sin embargo, las realidades de la competencia política y la necesidad de negociar con el Legislativo en un contexto de Gobierno dividido significaron que con el tiempo el presidente Fox tuviera que recurrir a mayores apoyos del partido y fuera incorporando a personalidades más cercanas al PAN, tanto para reforzar las políticas gubernamentales como para impulsar sus iniciativas de ley en el Poder Legislativo, sobre todo de aquellos que tenían mayor peso en el ámbito territorial. Algunos ejemplos incluyen a Fernando Canales, Rodolfo Elizondo y Felipe Calderón, quien después ocuparía la presidencia en 2006.

Al suceder a Fox como presidente, Felipe Calderón replanteó la lógica foxista en la integración de su gabinete inaugural. Como resultado de una cuestionada elección como presidente en 2006 -con acusaciones de fraude electoral por parte de su principal opositor, el entonces perredista Andrés Manuel López Obrador-, Calderón formó un gabinete compuesto esencialmente por aliados del panismo tradicional. Los militantes del PAN predominaron en su gabinete, equivalentes al 56 %, cifra que se incrementa al 63,3 % si se incluye a los simpatizantes y beneficiarios de cargos a través del PAN, pero que no contaban con membresía partidista. Dentro de los ministros partidistas algunos provenían del gabinete anterior y se identificaban con el foxismo,⁶ y otros eran panistas con peso político regional, como la exlegisladora yucateca Beatriz Zavala y los exgobernadores jaliscienses Alberto Cárdenas y Francisco Ramírez. Además, el propio Calderón había sido dirigente nacional del PAN, por lo que mantenía una conexión directa con los sectores más tradicionales del panismo.

Por otro lado, una tercera parte del gabinete calderonista estuvo integrado por ministros sin adscripción partidista, así como por dos asociados al PRI, Javier Lozano y Luis Téllez. Sin embargo, estos dos secretarios se sumaron al Gobierno de Calderón a título personal, sin representar al partido tricolor en el gabinete y sin dar pie a una coalición multipartidista de gobierno. Javier Lozano incluso terminó afiliándose al PAN.

La alianza de Calderón con panistas tradicionales resultó estratégica para poder afianzar su mandato mediante la diversificación de apoyos políticos. Una vez asentado su Gobierno, en el transcurso de este, Calderón reconfiguró el gabinete para hacerlo más afín a su grupo político personal. Es decir, desplazó a sus aliados estratégicos para incluir a personas muy cercanas que, aunque estaban adscritas al partido, pertenecían a una nueva generación de jóvenes panistas. En este grupo se encontraban Juan Camilo Mouriño, Ernesto Cordero, Gerardo Ruiz y Dionisio Pérez Jácome, entre otros. Dadas las condiciones políticas distintas, la lógica de integración del gabinete del presidente Calderón fue contraria a la de Fox; mientras que Fox integró a miembros distinguidos del panismo en la parte final de su mandato, cuando percibió un cierto desgaste político, Calderón lo hizo al comienzo, pero, una vez que se apuntaló en el poder, reemplazó a los notables del partido con una nueva camada de panistas cercanos a su grupo político.

El retorno del PRI a la presidencia en 2012 marcó de nuevo un cambio en la dinámica de integración del gabinete. De los Gobiernos analizados, el gabinete de Peña Nieto es el que ha contado con secretarios de Estado de mayor arraigo partidista: los ministros provenientes del PRI equivalieron a más del 70 % de los integrantes de este gobierno. Obviamente, también contó con un menor número de ministros sin afiliación alguna, inferior a la quinta parte de los integrantes del gabinete durante su sexenio (17,64 %). Como los de sus antecesores, el gabinete de Peña Nieto reflejó su propia carrera dentro del partido, así como los retos de gobernar en un contexto de Gobierno dividido.

Un primer patrón notable es la selección de un alto número de exgobernadores como secretarios de Estado. En parte, este patrón se debe a que, después de doce años sin acceso a puestos en el Poder Ejecutivo, el poder político dentro del PRI había migrado en gran parte hacia los gobernadores, quienes adquirieron un rol central en la organización partidista (^{Camp 2018}; ^{Langston 2006}). Adicionalmente, Peña Nieto adquirió reconocimiento nacional como gobernador del PRI por el estado de México entre 2005 y 2011, y ahí creó redes de apoyo extensas que usó para impulsar la elección de gobernadores alrededor del país y conseguir apoyos importantes dentro del partido (^{Loaeza 2020}). Al llegar a la presidencia, llamó al gabinete a figuras de extensa militancia y amplia experiencia en cargos políticos y partidistas, incluidos varios gobernadores de su partido: Pedro Joaquín Coldwell, que ocupaba en ese momento la presidencia del PRI y había sido gobernador de Quintana Roo; Emilio Chuayffet, que había sido también gobernador del estado de México; Enrique Martínez y Martínez, exgobernador de Coahuila; y Jesús Murillo Karam y Miguel Ángel Osorio, exgobernadores de Hidalgo.

A pesar del predominio de figuras partidistas, Peña Nieto también vinculó a su gabinete a dos integrantes no priístas, pertenecientes al Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Juan José Guerra y Rafael Pacchiano, ambos muy cercanos al presidente más que a su propio partido.⁷ De nuevo, estos nombramientos respondieron más a una relación personal con el presidente que a la representación de su partido en el Gobierno, pues no hubo un programa ni acuerdo específico de cogobierno entre el PRI y el PVEM, salvo la alianza electoral y legislativa que sostuvieron a lo largo del gobierno peñista.

Finalmente, la llegada a la presidencia de Andrés Manuel López Obrador en 2018 trajo una tercera alternancia. A diferencia de sus predecesores, sin embargo, el partido Morena de López Obrador llegó al poder en un contexto más holgado, con una mayoría legislativa, garantizada por el apoyo de sus aliados del Partido del Trabajo (PT) y el Partido Encuentro Social (PES), además del PVEM, que se sumó a la coalición morenista al comienzo del gobierno. También, en contraste con los tres presidentes anteriores, menos del 40 % de los secretarios de Estado han contado con afiliación partidista. Aunque hay ejemplos peculiares de ministros del gabinete que, si bien no tienen carnet partidista, son claros simpatizantes del partido e incluso han sido impulsados por Morena para ocupar posiciones políticas. Ha sido el caso de Alejandra Frausto, Rosa Icela Rodríguez, Marcelo Ebrard y Rogelio Ramírez, por mencionar algunos de los que no aparecen en el padrón de militantes del partido, pero son identificados con este y además han contado con el apoyo del presidente en algunos de sus nombramientos a lo largo de su trayectoria política.

El gabinete del presidente López Obrador se ha caracterizado por estar constituido predominantemente por perfiles muy cercanos al mandatario, cuenten o no con militancia partidista. Los secretarios del Gobierno, sean militantes, simpatizantes o no adscritos a Morena, tienen en su mayoría un vínculo estrecho con el grupo político del Ejecutivo, con contadas excepciones de secretarios de perfil técnico, pero que también responden políticamente al presidente.

El amplio predominio del presidente en la nominación de sus ministros refleja también las condiciones políticas favorables durante su gobierno, con altos niveles de popularidad y de reconocimiento, tanto por parte del público en general como dentro de su partido, del cual fue fundador y líder indiscutible. Esta legitimidad le ha permitido diseñar a criterio propio la integración del gabinete, sin necesidad de recurrir a aliados políticos o de grupo, pues los pocos que tuvo fueron desligándose paulatinamente del Gobierno.⁸

Las categorías partidistas de los ministros permiten examinar el grado de influencia del partido en el Gobierno, así como la vinculación y jerarquía de los ministros en su partido. Por su parte, los ministros sin adscripción partidista también poseen gradualidades distintivas en su condición de independientes. En el caso mexicano, observamos distintos tipos de perfiles ministeriales apartidistas. En el Gobierno foxista, por ejemplo, predominaron los de perfil proveniente del sector privado, sin experiencia en la arena política y valorados más bien como cuotas del sector empresarial. En cambio, en presidencias con mayor vinculación partidista, como las de Calderón y Peña Nieto, el perfil que caracterizó a los secretarios apartidistas fue su experiencia técnica, predominantemente en la administración pública. Un tercer perfil apartidista de los ministros corresponde a quienes, si bien formalmente no están adscritos al partido, poseen un alto grado de cercanía con este y pueden ser identificados como simpatizantes. En todos los Gobiernos hay casos de ministros que han realizado carrera política mediante el impulso de determinado partido sin estar adscritos a este. De manera que los ministros de perfil independiente, al igual que los partidistas, poseen rasgos distintivos que permiten precisar su tipo de perfil y el rol que pueden desempeñar en el gabinete.

Perfil partidista y jerarquía en las carteras de los gabinetes en México

Los ministerios de Gobierno poseen distintos grados de relevancia de acuerdo a sus capacidades institucionales, que pueden ser medibles mediante la ejecución de políticas estratégicas, los recursos económicos de que disponen, y el nivel de influencia política y organizacional con que cuentan (^{Camerlo y Martínez-Gallardo 2022}). Evidentemente, no es lo mismo el Ministerio del Interior que el del Deporte, ni en la naturaleza de sus funciones, ni tampoco en el grado de capacidades organizativas e influencia política y estratégica que tienen en la arena pública.

En el caso mexicano, las secretarías de Estado legalmente gozan del mismo nivel jerárquico, sin rango o preeminencia alguna.⁹ En la realidad, en cambio, cuentan con una amplia gama de rasgos distintivos debido a sus respectivas capacidades institucionales, lo cual hace la diferencia en el grado de relevancia que tienen en el gabinete (^{Cuevas Hernández 2022}). El índice de importancia ministerial aplicado al caso mexicano muestra el grado de relevancia de las secretarías de Estado -siguiendo el modelo analítico propuesto por ^{Camerlo y Martínez-Gallardo (2022)}-, a través de una evaluación de las capacidades de cada ministerio en: 1) la ejecución de políticas públicas estratégicas y de alto impacto en la población; 2) la disponibilidad de recursos presupuestarios; 3) la influencia de los ministerios en la agenda política del Gobierno, y 4) la capacidad organizacional de cada cartera para influir en otros ministerios. A cada una de estas variables se le asignó una escala de medición de alta (3), media (2) y baja (1) capacidad institucional de cada ministerio en dichos aspectos, para después obtener un valor promedio que dio como resultado el grado de relevancia ministerial ilustrado en la figura 3.¹⁰

Fuente: elaboración propia con base en ^{Cuevas Hernández (2022)}.

Figura 3. Índice de importancia ministerial (1994-2021). 

De acuerdo con esta medición, las secretarías de mayor relevancia son las de Hacienda y de Gobernación; es decir, el brazo económico y el político de un Gobierno. Son seguidas por las carteras sociales de Desarrollo Social, Salud, Educación y Comunicaciones y Transporte. Un segundo bloque, de grado de relevancia intermedio, está representado por los ministerios de Defensa, Procuraduría, Seguridad Pública, Relaciones Exteriores, Función Pública, Energía, Agricultura y Ganadería. Finalmente, un tercer sector de menor rango -con capacidades, recursos e influencia política más disminuidos- agrupa a las secretarías de Marina, Turismo, Economía, Desarrollo Agrario, Trabajo, Cultura y Medio Ambiente.

Para investigar la conexión entre la relevancia de los ministerios y la afiliación política de sus miembros, en la figura 4 mostramos dicha correlación. ¿Cuál es la correspondencia entre ministerios y titulares de las carteras de gobierno durante el periodo democrático en México? El índice de partidismo en ministerios promedia el tipo de perfil político-partidista de los ministros que han encabezado estas carteras durante el periodo de estudio. El mayor puntaje (3) corresponde a perfiles altamente partidistas al mando de la cartera; es decir, ministros que han ocupado posiciones de liderazgo en la organización partidista y tienen una trayectoria relativamente larga como militantes. En contraste, el puntaje inferior (1) equivale a perfiles no partidistas como titulares del ministerio, en tanto que, en la posición intermedia (2), los ministros son simpatizantes o de nuevo ingreso al partido.¹¹ En la figura 4 cruzamos el índice de partidismo con el índice de importancia ministerial para evaluar si existe alguna relación entre el tipo de perfil partidista de quienes han encabezado cada cartera y la relevancia de estas carteras durante los cuatro mandatos del periodo democrático (2000-2024).

Fuente: elaboración propia.

Figura 4. Partidismo y relevancia en ministerios mexicanos (2000-2024) 

El primer aspecto a resaltar con respecto a la partidización del gabinete es que la figura 4 no muestra un patrón claro sobre la relación entre el perfil partidista de los ministros y la relevancia de la cartera. Por ejemplo, entre las dos carteras más importantes del gabinete, la de Hacienda y la de Gobernación, se mantiene una tendencia de perfiles ministeriales contrastante. La primera ha sido tutelada, en la mayoría de Gobiernos, por ministros apartidistas, que cuentan preponderantemente con formación técnica en el área económica. La cartera de Gobernación, en cambio, ha sido dirigida por perfiles altamente partidistas en la mayoría de Gobiernos, en sintonía con las necesidades institucionales de un ministerio de naturaleza política que tiene a su cargo la seguridad interna, y la relación con otros poderes y con los Gobiernos de los estados.

La Secretaría de Desarrollo Social, por su parte, es también altamente relevante, y es el ministerio más partidizado cuando promediamos los datos de todo el periodo. Los presidentes han optado por que la conducción de los programas sociales que agrupa esta secretaría sean tutelados por operadores netamente políticos: personas cercanas al partido. Este patrón contrasta con las otras carteras de corte social, como las de Salud y de Educación, que han sido dirigidas por perfiles de menores vínculos con el partido -con la excepción del Gobierno de Peña Nieto, que en ambos ministerios nombró a políticos con militancia partidista consolidada-.

En cuanto a los ministerios que tradicionalmente han contado con titulares desligados de membresía partidista, el ejemplo más notable es el de las Fuerzas Armadas: Defensa y Marina. Históricamente, estas carteras son encabezadas por generales y almirantes de extensa carrera militar, sin adscripción partidista y ajenos a cargos políticos, por lo que sus perfiles son netamente independientes, o al menos no vinculados a organización política alguna.

Otras carteras de signo menos partidista entre sus titulares, han sido las de Cultura, Medio Ambiente, Relaciones Exteriores y Seguridad Pública. Por el contrario, se observan ministerios curiosamente más politizados, como son Energía, Función Pública, Trabajo y Desarrollo Agrario y Territorial, con secretarios de trayectoria partidista de nivel intermedio, en la mayoría de los casos.

Por Gobiernos, también hay precisiones de importancia. El de Fox, por ejemplo, mantuvo una línea menos partidista, respecto a sus pares, en el grupo de carteras de mayor renombre. De hecho, en la mayoría de secretarías, Fox alternó entre perfiles apartidistas y otros de moderada experiencia de partido, salvo en los ministerios de Energía, Trabajo, Función Pública y Desarrollo Agrario, que fueron apuntalados por perfiles de mayor trayectoria político-partidista.

La presidencia de Calderón, en cambio, se distinguió por un predominio de ministros de partido en el sector de carteras de mayor relevancia. La presencia de panistas primó en los ministerios más politizados y de mayor impacto social, como son Gobernación, Desarrollo Social, Desarrollo Territorial y Función Pública. En el resto de carteras, Calderón alternó entre distintos tipos de perfiles con mayor o menor vinculación con el PAN. En contraste, donde el presidente sostuvo perfiles estrictamente independientes fue en las secretarías de Seguridad Pública, Energía, Trabajo y Relaciones Exteriores, encabezadas por ministros sin adscripción partidista.

Como hemos dicho antes, el Gobierno de Peña Nieto se distinguió por el amplio predominio de perfiles priístas en la mayoría de los ministerios del gabinete. El brazo político partidista prevaleció en todas las carteras de corte social (Salud, Educación, Comunicaciones y Desarrollo Social), así como en las de Agricultura, Turismo, Economía, Trabajo, Desarrollo Territorial y Función Pública. Es decir, en cuanto a temáticas y funciones, en las carteras predominaron notoriamente perfiles de amplia experiencia partidista. Las principales excepciones fueron las secretarías de Cultura y de Medio Ambiente, encabezadas por personalidades apartidistas o con escasa vinculación con el partido gobernante.

En la presidencia de López Obrador, un rasgo distintivo ha sido la alternancia de perfiles en carteras estratégicas, como Gobernación y Educación, particularmente. En principio, el presidente optó por perfiles alejados de la vida partidista, sin militancia en Morena; y en el transcurso de su gobierno desplazó dichos perfiles por otros de marcada experiencia en las filas morenistas. Ha sido el caso de los titulares de Gobernación, los morenistas Adán Augusto López y Luisa Alcalde Luján, que sucedieron en el cargo a la exministra de perfil independiente Olga Sánchez Cordero. Y en la Secretaría de Educación, que fue ocupada inicialmente por el expriísta Esteban Moctezuma, y posteriormente por Delfina Gómez y luego por Leticia Ramírez, ambas de consolidada militancia en el partido.

En cambio, en las secretarías de Salud, Comunicaciones y Transportes, Fiscalía, Agricultura, Cultura y Medio Ambiente, López Obrador ha sostenido perfiles apartidistas o de escasa cercanía con Morena. En otras carteras, los cambios han sido a la inversa: de contar con perfiles altamente partidistas al comienzo del gobierno, como en Energía, Seguridad Ciudadana y Función Pública, transitó hacia perfiles independientes en la fase complementaria del sexenio, acaso como estrategia para despolitizar y dotar a estas carteras de mayor dirección técnica.

La variabilidad de carteras temáticas de un gabinete y del tipo de perfiles que las pueden dirigir pone de relieve la amplitud de opciones de los presidentes en la integración del gabinete. Es decir, están abiertos a la posibilidad de intercalar distintos tipos de perfiles en la titularidad de cada secretaría. Ante esto, no necesariamente se cumple una correspondencia armoniosa entre la “naturaleza” de las atribuciones de la cartera y el perfil “idóneo” para encabezarla.

Sin embargo, hay carteras que, dada su temática, mantienen una tendencia casi invariable en el tipo de perfiles que las dirigen; es decir, que existe un alto grado de coherencia entre ministro y ministerio. Gobernación y Desarrollo Social, por ejemplo, son ministerios altamente politizados, que suelen estar encabezados por personalidades de amplia experiencia partidista. En contraste, hay ministerios de carácter más técnico, que son completamente ajenos a perfiles políticos, como son las secretarías de Defensa y de Marina, dirigidas históricamente por personal militar competente en la materia; esto también ocurre en varias ocasiones en el ministerio de Hacienda, que suele ser tutelado por un ministro de perfil técnico, conocedor del ámbito económico. Lo mismo sucede con otros ministerios que no tienen peso político, como Cultura o Medio Ambiente, casos en los que los perfiles de sus titulares suelen ser menos partidistas, en sintonía con las funciones de las carteras. En cambio, la media restante de ministerios tiende a tener mayor holgura en cuanto al perfil que los dirige, y entonces entra en juego la estrategia del presidente para colocar a los perfiles que considere más idóneos para la conducción de cada ministerio, variando entre unos altamente partidistas y otros completamente ajenos al ámbito político.

Conclusiones

En contextos de un Gobierno monopartido como el mexicano, en los que se suele asumir que los ministros pertenecen al partido en el poder o son independientes, es esencial entender el perfil partidista de los ministros con base no solo en su membresía, sino también en la intensidad y la naturaleza de su relación con el partido. En México, la variabilidad de perfiles partidistas que participan en el Gobierno es resultado del proceso de democratización y de competencia política efectiva entre los partidos durante las últimas tres décadas, en contraste con la época de predominio priísta, en la que, aun cuando todos los secretarios de Estado provenían del mismo partido, pocos eran militantes. Más bien, el proceso selectivo quedaba sujeto a la voluntad del presidente de turno, sin influencia efectiva de su partido en la composición del Gobierno. En un sistema democrático, en cambio, la incorporación de determinados perfiles partidistas en los gabinetes mexicanos está determinada por el contexto político y coyunturas críticas que afrontan los presidentes al asumir su mandato: las condiciones (des)favorables de gobernabilidad, el tipo de apoyo recibido de los partidos, las alianzas con sectores estratégicos y las condiciones de gobierno dividido, entre otros factores, repercuten en la selección de diversos tipos de perfiles ministeriales en el gabinete.

Igualmente importantes son los factores de carácter institucional del partido que respalda al presidente en la configuración del gabinete. Aquellos partidos más institucionalizados -PAN y PRI, por ejemplo- y con los que el Ejecutivo mantuvo estrecha cercanía -como Calderón y Peña Nieto, respectivamente-, apoyan al presidente tanto en la incorporación en el gabinete de perfiles distinguidos del partido como en el aval de sus políticas gubernamentales.

En cambio, los partidos desligados de su presidente o que no cuentan con el mismo grado de institucionalización que los tradicionales influyen en menor medida en la colocación de partidarios en el gabinete. No es casual, por tanto, que Fox -desvinculado del PAN- y López Obrador -perteneciente a un partido en proceso de institucionalización- optaran preferentemente por perfiles independientes que por militantes de sus respectivos partidos, pues tanto el grado de cercanía entre presidente y partido como el nivel de institucionalización partidista resultan determinantes en la integración del gabinete y el tipo de perfiles que lo constituyen.

Una vez en el Gobierno, el paso complementario propuesto en este análisis permitió conocer si el perfil partidista de los ministros se corresponde con el grado de relevancia de la cartera que dirigen. El caso mexicano exhibe ciertos patrones lógicos, como lo es que ministerios de corte político suelan regirse por ministros altamente partidistas; o, a la inversa, que secretarías de naturaleza técnica sean tuteladas por personalidades desvinculadas de la vida de partido y más bien conocedoras de la temática del ministerio.

No obstante, como hemos observado, ningún Gobierno está exento de nombramientos carentes de sintonía entre la naturaleza del ministerio y el perfil del ministro, y que incluso resulten abiertamente ilógicos o contradictorios, acaso como resultado de coyunturas críticas que orillan al presidente a realizar nombramientos atípicos; o quizá solo impera el criterio subjetivo del mandatario para formar su Gobierno, aunque este se perciba escasamente armonioso, pero que, a consideración del Ejecutivo, le sea funcional.

Poner a examen los perfiles partidistas de los ministros y el grado de correspondencia con las carteras de gobierno contribuye favorablemente en la comprensión de las lógicas de integración del Gobierno y el ejercicio del poder.