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1. INTRODUCCIÓN
La inembargabilidad como característica de los bienes de uso público, los recursos parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los recursos públicos tiene su fundamento en el artículo 63 de la Constitución Política colombiana, norma que a su vez ha extendido la aplicación del principio a bienes y recursos públicos que el legislador determine necesarios para la protección del interés general y el patrimonio público, y mantener las condiciones económicas necesarias para que se realicen los fines y cometidos estatales:
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 63)
Sin duda alguna, la inembargabilidad como principio constitucional contribuye a realizar los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho, porque elimina el riesgo de embargos a determinados bienes que por su naturaleza deben gozar de una especial protección constitucional, y además garantiza la disponibilidad de los recursos económicos para el cumplimiento de sus fines (Sentencia C-263, 1994). En similar sentido se incorporó en la Carta Política el principio de sostenibilidad fiscal (Acto Legislativo 3 de 2011), como instrumento jurídico que favorece la consecución de los fines del Estado y que aunado al principio de progresividad (Sentencia C-288, 2012) entra a reforzar los mecanismos de protección del patrimonio público, a través de la creación del incidente de impacto fiscal (aspecto que no será objeto de observación en este escrito).
La discrecionalidad con que se ejerce la libertad de configuración legislativa para determinar cuáles y en qué condiciones resultan inembargables los bienes y rentas de las entidades públicas, requiere límites. Declarar dichos bienes como inembargables implica que los acreedores del Estado queden despojados del derecho de prenda y de las garantías que ofrece el proceso ejecutivo para demandar el cumplimiento de una obligación de dar una suma de dinero a cargo del deudor. En ese orden de ideas, la potestad que ejerce el legislador para determinar que bienes son inembargables y por qué debe guardar respeto y armonía con los principios y valores de la Carta Política.
Este privilegio de inembargabilidad ha sido ampliamente tratado por la doctrina foránea, en la que se destacan autores españoles como Ballesteros Moffa (2001), Mir Puigpelat (1999), Ariño (1970), Meseguer Yebra (2001), Ibáñez López (Ibáñez López e Ibáñez Lozano, 2016) y Rodríguez Bereijo (2014) y escasamente estudiado en Colombia, donde se destacan algunos trabajos monográficos no publicados.
Para el autor chileno Ríos Muñoz (2016), la inembargabilidad genera una situación jurídica extraordinaria o de excepción establecida única y exclusivamente por ley en determinados casos, y ciertos bienes pertenecientes a un deudor que se extraen de la esfera de bienes que pueden ser objeto de persecución, de sus acreedores, sustrayéndose así de la responsabilidad patrimonial universal que contrae cuando se obliga.
Si el proceso de ejecución opera como mecanismo para obtener la satisfacción de derechos plenamente reconocidos en títulos ejecutivos, y este mecanismo se priva de las herramientas procesales para que se materialice su propósito, deslegitima no solo la administración de justicia, sino que compromete el orden social pues como bien lo expresó López Blanco (2004), el proceso ejecutivo constituye también " un instrumento esencial del orden público" (p. 417).
Para Prieto Monroy (2010), el proceso ejecutivo es una "actuación jurisdiccional regulada por las leyes de procedimiento, mediante la cual el titular de un derecho formalmente probado, puede hacerlo exigible por intermedio de la manifestación de un juez" (p. 47); desde esta definición se reitera ¿qué sentido tiene una orden de pago impartida por un juez si no existen los medios para materializarla?
Suárez Hernández (1996) complementa la anterior definición enfatizando en el carácter coercitivo del proceso, al afirmar que "el proceso ejecutivo persigue que el Estado, a través de un juez, logre por medios coercitivos, el pago de una obligación insatisfecha contenida en un título ejecutivo" (p. 51). Dicha coercibilidad no se refleja solamente en las órdenes de pago que profiere el juez al librar mandamiento ejecutivo y ordenar seguir adelante con la ejecución, sino especialmente en la posibilidad del uso de la medida de embargo para garantizar el pago de obligaciones de dar sumas de dinero.
En ese orden de ideas, las medidas cautelares constituyen el mecanismo procesal idóneo para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar sumas de dinero, pues a la larga ayudan a materializar la pretensión ejecutiva y el derecho de acceso a la justicia, la propiedad y la efectividad de los derechos fundamentales. La medida cautelar, a efectos de este trabajo se define a partir de un criterio finalístico, descrito por Suárez Hernández (1996) como:
Un acto jurídico procesal complejo que limita la facultad de disposición del propietario de bienes determinados sea éste el deudor o no, con el fin de asegurar el cumplimiento de una pretensión, mediante la posibilidad cierta de su entrega al acreedor o de su realización en pública subasta. (p.43)
Esta definición involucra los mecanismos de tutela de crédito, como parte de un "sistema de aseguramiento legal o voluntario, cuya finalidad esencial es preservar el interés del acreedor" (Roca Trías, 1996). Articulado a la idea de asegurar el pago de las acreencias por parte de los deudores se encuentra el derecho de prenda general, que se convierte en el vínculo jurídico entre la obligación y el derecho subjetivo que le asiste al acreedor para hacerla exigible.
Sobre el derecho de prenda, el artículo 2488 del Código Civil colombiano, autoriza al acreedor a perseguir todos los bienes del deudor para satisfacer su crédito (exceptuando los no embargables del artículo 1677 C.C.). Por su parte el artículo 2492 de la misma norma permite que se pongan en venta todos los bienes del deudor, hasta obtener el pago total de la deuda junto con las costas y agencias en derecho.
De lo expuesto resulta pertinente analizar las normas que contemplan la inembargabilidad de bienes y rentas públicos, que desarrollan del artículo 63 de la Constitución Política y que, por ende, privan del ejercicio del derecho de prenda a los acreedores de las entidades públicas. A modo de ejemplo se pueden mencionar la Ley 100 de 1993 (art.134), 179 de 1994 (art. 6), 258 de 1996 (art. 7), 715 de 2001, 1530 de 2012 (art. 70), 1564 de 2012 (art. 594) y previo a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Ley 38 de 1989 y la Ley 21 de 1992, entre otros desarrollos legales que muestran importantes retos a los acreedores del Estado para que se materialice pretensión ejecutiva y que convocan el análisis de los límites al principio de IBRP.
La existencia de principio de IBRP y su desarrollo legal ha generado discusiones de carácter constitucional, particularmente en torno al derecho de acceso a la justicia, derecho fundamental que se vincula directamente con valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Se trata de un derecho medular, con un amplio margen de configuración procesal, de contenido múltiple o complejo que ha sido articulado como un presupuesto esencial del debido proceso, porque a través de él se posibilita el cumplimiento de las garantías sustanciales y formas procesales establecidas por el legislador. Toscano López (2015) lo describe como un derecho en potencia porque: "su contenido general consiste en tener la posibilidad de acudir ante los jueces para hacer valer las propias pretensiones, por lo que al legislador procesal le estaría prohibido establecer requisitos excesivos para ejercer la acción" (p. 214).
Desde la perspectiva de Toscano López resulta claro que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se limita al derecho de acción ante la jurisdicción, sino que incorpora condiciones necesarias para que este sea materialmente realizable, lo que se traduce necesariamente en que los fallos proferidos por los jueces cuenten con los mecanismos procesales idóneos para que sean efectivos; en tal sentido enfatizó que:
El derecho de acceso a la administración de justicia no sólo es entendido en términos de presupuesto para el ejercicio de los demás derechos fundamentales, sino que abarca, a su vez, tres grandes etapas: (i) el acceso efectivo de la persona al sistema judicial; (ii) el decurso de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales y decidido en un plazo razonable; y (iii) la ejecución material del fallo.
(...) En esa medida el cumplimiento de las decisiones judiciales es un elemento constitutivo del derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no se agota en la posibilidad que tienen los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, sino que su materialización implica que el mismo sea resuelto y que, si hay lugar a ello, se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico. (Toscano López, 2015, p. 214)
Lo expuesto en la cita no deja duda de que se trata de una mirada del derecho procesal constitucionalizado, en la que el papel de las garantías constitucionales como el acceso al juez, la resolución de las causas en términos razonables, y especialmente el propiciar las condiciones jurídicas para que la sentencia sea efectiva y eficiente (Ramírez Carvajal, 2013). Como elementos esenciales del ordenamiento jurídico que debe observar el juez, para dar alcance al derecho de ejecución de la sentencia, Toscano López (2015) precisa tres criterios:
a) que no se creen impedimentos en el trámite de ejecución que dificulten o hagan imposible obtener lo acordado en Sentencia (... ) b) que las medidas que se adopten por los órganos judiciales para ejecutar la resolución sean eficaces para garantizar la ejecución, ya que puede darse el caso de que la actividad desplegada no consiga la efectividad del fallo judicial (... ) y c) el derecho a la intangibilidad de lo resuelto. (p. 15)
Bajo las consideraciones anteriores es posible partir de la hipótesis según la cual el principio de inembargabilidad de los bienes y rentas pública no puede ser absoluto, y que el legislador, al desarrollarlo, no debe pasar por alto principios y derechos constitucionales medulares en un estado Constitucional de Derecho. De ahí la cuestión en torno a la cual gira este estudio: ¿Cuáles límites ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional a la potestad discrecional del legislador en el desarrollo del principio de inembargabilidad de los bienes y rentas públicos y su aplicación por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado?
2. METODOLOGÍA
Este artículo recoge los resultados de una investigación dogmática con referencia al derecho positivo y jurisprudencia la colombiana, que, desde el enfoque cualitativo, buscó establecer los límites fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la potestad discrecional del legislador, en el desarrollo del principio de inembargabilidad de los bienes y rentas públicos y su aplicación por el Consejo de Estado en el escenario del proceso ejecutivo. El periodo de observación seleccionado fue el de la vigencia del artículo 63 y hasta la culminación del proyecto, esto es, 1992-2019.
Como el objeto central de observación es la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, se acudió a la hermenéutica jurídica como método de análisis y algunos elementos de la metodología de la línea jurisprudencial en las búsquedas y clasificación de las sentencias, sin que en estricto sentido haya sido desarrollada.
3. RESULTADOS
3.1. Límites de la Inembargabilidad de los Bienes y Recursos Públicos: sentencias de constitucionalidad 1992-2019
Periodo 1992-2014: Nacen y se consolidan reglas que exceptúan la inembargabilidad del presupuesto general de la nación
La discusión sobre la posibilidad de no observar la aplicación de normas que establecen la inembargabilidad de los bienes y recursos públicos (en adelante IBRP) tiene su antecedente inmediato en la Sentencia de inconstitucionalidad 1992 de 22 de marzo de 1990, en la que la Corte Suprema de Justicia estudió la inexequibilidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, que establecía la inembargabilidad de rentas y recursos incorporados al presupuesto de la Nación.
En el caso referenciado, el accionante indicó que la norma acusada contrariaba lo dispuesto en los artículos 210 y 211 de la Constitución de 1886 por consagrar una "norma de carácter permanente, en una ley de naturaleza transitoria" (Sentencia de Inconstitucionalidad 1992, 1990), lo que, a su juicio, quebrantaba las estipulaciones taxativas que sobre la materia debía establecer la Ley del Presupuesto. Explicó la alta corporación que el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 modificó normas contenidas en los códigos Laboral y de Procedimiento Civil, al establecer prohibiciones para embargar a la Nación y que ello desconocía el ordinal 2 del artículo 80 de la Carta Política.
La Corte Suprema de Justicia, que para la época ejercía el control de constitucionalidad de las leyes, explicó que el estatuto orgánico podía contemplar reglas de inembargabilidad de las rentas y recursos públicos a pesar de que no existiera norma constitucional que lo contemplara. Argumentó que se buscaba proteger el equilibrio fiscal y
el estricto cumplimiento de los principios constitucionales a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas, lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto, en la ley de apropiaciones. (...) (Sentencia de inexequibilidad 44, 1990)
Esta misma discusión fue retomada por la Corte Constitucional en la Sentencia C- 546, pero esta vez planteó que el papel que cumple el equilibrio presupuestal tiene un sentido diferente; explicó que dicho principio pasó de tener un sentido económico a un significado meramente formal, es decir, anteriormente se entendía que los ingresos corrientes siempre debían ser suficientes para atender el rodaje normal del Estado, y el recurso al endeudamiento solo se utilizaba para financiar gastos extraordinarios (Sentencia C-546, 1992).
También invoca el principio de dignidad humana a la luz de la racionalidad kantiana, es decir, como valor inherente y absoluto del hombre, a partir del cual "la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos" (Sentencia C-546, 1992). De esta manera, la decisión en comento se convierte en la sentencia hito que funda un importante precedente, según el cual se fija una regla que posibilita exceptuar la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados al presupuesto de la nación, cuando frente al pago de obligaciones de origen laboral,
El derecho al trabajo, por su especial protección en la Carta y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección respecto de la inembargabilidad del presupuesto.
En consecuencia, esta Corporación estima que los actos administrativos que contengan obligaciones laborales en favor de los servidores públicos deben poseer la misma garantía que las sentencias judiciales, esto es, que puedan prestar mérito ejecutivo -y embargo- a los dieciocho (18) meses después de haber sido ejecutoriados, de conformidad con el artículo 177 del código contencioso administrativo. (Sentencia C-546, 1992)
Para los años 1993 y 1994 la Corte Constitucional profirió las sentencias C - 013 de 21 de enero de 1993 y C-103 de 10 de marzo de 1994, en las que reiteró la regla fijada en la Sentencia C-546 de 1992 y explicó que, si bien el asunto hacía referencia a los bienes y recursos del Fondo de Pasivo Social y a los bienes muebles e inmuebles de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación, esta conservaba plena validez y se extendía al caso de los fondos que se creaban, como parte del presupuesto general de la Nación (Sentencia C-013, 1993).
De una parte, mediante de la Ley 01 de 1991 se ordenó la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos, y se concedió facultades extraordinarias al Gobierno nacional para crear un fondo que permitiera atender las obligaciones de la entidad y regular temas de contratación, régimen laboral y presupuesto, norma demandada por vicios de constitucionalidad, que suscitó su revisión a través de la Sentencia C-013 de 1993.
De otra parte, en desarrollo del ejercicio de las competencias otorgadas al Gobierno Nacional por la citada Ley 01 de 1991, el Ejecutivo expidió los decretos leyes 035,036 y 037 de 1992 y creó el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia (en liquidación) y con el fin de preservar este patrimonio de los acreedores incorporó en su normativa la inembargabilidad de sus bienes muebles e inmuebles, así como de sus rentas y recursos.
Para la Corte, la medida de protección jurídica de inembargabilidad del Fondo Pasivo atentaba contra los derechos de los trabajadores portuarios y los del Fondo, porque los despojaban de las garantías efectivas para la protección y pago de las acreencias su empleador. En esta oportunidad reiteró su doctrina originaria a favor de la protección de los derechos de los trabajadores y aunque resolvió declarar la excequibilidad del precepto acusado, advirtió que vía jurisprudencia se había establecido un límite en la aplicación de la inembargabilidad (Sentencia C-013, 1993).
Posteriormente surge la revisión de la constitucionalidad de la Ley 15 de 1982, por contemplar la inembargabilidad de los dineros oficiales destinados al pago de pensiones, y en esta oportunidad la Corte reiteró los argumentos ya expuestos en la Sentencia C-013 de 1993 (Sentencia C-017, 1993).
Lo mismo ocurre con la Sentencia C- 555 de 1993, decisión en la que la Corte reitera el precedente fijado en la Sentencia C 546 de 1992, insistiendo esta vez en que los pagos de los créditos judiciales se acojan a las normas presupuestales. De ahí que considerara ajustado a la Carta el término de inejecutabilidad de 18 meses establecido por el Decreto 01 de 1984, según el cual, durante dicho plazo no es exigible título ejecutivo, lo que inhibe la posibilidad de ejercer la pretensión ejecutiva hasta tanto se cumpla dicho plazo (Sentencia C-555, 1993).
Prosiguiendo con la revisión de las tendencias decisionales de la Corte sobre la inembargabilidad de los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 331 de 1997 arremete de nuevo, esta vez infundiendo temor entre los jueces que pensaran excepcionar el principio de inembargabilidad, al contemplar drásticas sanciones contra aquellos que ordenaran el embargo de rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación y amenazándolos con abrirles un juicio fiscal de cuentas para recuperar los dineros embargados
La Corte consideró que en este caso "la norma desborda el contenido propio de una disposición presupuestal instrumental" (Sentencia C-402, 1997). No sin antes citar las Sentencias C-546 de 1992 y 357 de 1997 para reiterar la embargabilidad del Presupuesto General de la Nación en los casos allí contemplados.
De nuevo el legislador ejerce una presión sobre los jueces, (a través de lo ordenado en el artículo 401 de la Ley 848 de 2003), al establecer el deber de verificar la naturaleza de los recursos que se vayan a someter a la medida cautelar de embargo, y en caso de ser inembargable, ordena abstenerse de practicar la medida o de levantarla, so pena de sanción. La Corte declara exequible esta disposición, no sin antes advertir que:
es un trámite razonable si se entiende que, con esta prueba, el juez del proceso, determinará si la orden de embargo la mantiene o no, al examinar si el crédito que se reclama ante las autoridades judiciales, corresponde a los que pueden ser objeto de excepción al principio general de la inembargabilidad presupuestal. (Sentencia C 192, 2005)
Además de dar luz verde a los jueces para que continúen aplicando las excepciones al principio de inembargabilidad, cita en dicha decisión la Sentencia 354 de 1997, indicando claramente que se acoge a su precedente.
3.2. Las excepciones a la inembargabilidad se extienden a los recursos incorporados en los presupuestos de las entidades descentralizadas
Consolidada la línea de decisión ya descrita, para 1994 el debate se concentró en los recursos incorporados en los presupuestos de las entidades descentralizadas, procedentes de transferencia de la Nación o del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito interno o externo. Sobre este punto, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-263 estudió la constitucionalidad del artículo 64 del Decreto 1221 y 318 del Decreto 1222 de 1986, norma que decretó la prohibición de embargar dichos recursos y condicionó el embargo de los recursos propios u ordinarios solo hasta la tercera parte del valor total de los mismos (Sentencia C-263, 1994).
En esta oportunidad, la Corte consideró que la protección de los recursos provenientes de las transferencias que las entidades descentralizadas del nivel departamental reciben de la nación y del departamento se sustenta en el inciso 2 del artículo 128 de la Constitución Política, porque hacen parte del Tesoro público y gozan de los mismos mecanismos de protección que la ley brinda (Sentencia C-263, 1994).
Sobre la sentencia en comento llama la atención que la Corte incurra en una seria imprecisión al confundir el concepto de inembargabilidad de los bienes y rentas del Estado con el concepto de inejecutabilidad del título ejecutivo, al intentar explicar dicho plazo establecido por el derogado Decreto 01 de1984:
Por otra parte, como ya lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corporación, la embargabilidad de las rentas y recursos presupuestales, aplicable a las entidades de que trata este proceso, es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a la Nación o a entidades del Estado y han transcurrido más de dieciocho (18) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia (artículo 177 del C.C.A.). Lo propio puede decirse de actos administrativos que reconozcan una obligación de la respectiva entidad pública y que presten mérito ejecutivo, siempre que haya transcurrido el indicado lapso. De allí resulta que la inembargabilidad es apenas temporal. (Sentencia C-263, 1994)
Sin embargo, resulta bastante obvio que, durante el periodo de 18 meses de inejecutabilidad del título ejecutivo no cabe ninguna medida cautelar; esta opera frente a títulos ejecutivos que sean claros, expresos y en este caso, exigibles ante la jurisdicción.
Las excepciones a la inembargabilidad se extienden a los dineros del sistema general de participaciones
Posteriormente con las sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, C- 1154 de 2008 y C-539 de 2010 sigue el debate, pues el legislador de nuevo incorpora el PIBRP para la protección de los dineros procedentes del Sistema General de Participaciones -por su destinación social constitucional- (Ley 715, 2001), y de nuevo, la Corte Constitucional, ponderando los derechos al acceso a la justicia y protección de derechos fundamentales de carácter aboral, sigue adelante con la modulación de las sentencias de constitucionalidad que limitan la aplicación plena del PIBRP por parte del legislador.
En el caso de la Sentencia C- 793 de 2002, se declara la excequibilidad condicionada del artículo 18 de la Ley 715 de 2001, bajo el entendido de que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias del sector educación contenidas en títulos ejecutivos deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley. Transcurrido el término de inejecutabilidad, serán exigibles ante el juez de ejecución, junto con la posibilidad del decreto de la medida cautelar de embargo de recursos de dicho presupuesto.
Explicó la alta Corporación que, en caso de no ser suficientes, se podrán embargar los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, cuando la deuda se derive de la prestación de dicho servicio (Sentencia C-793, 2002). Con el mismo resultado2, la Corte en Sentencia C 566 de 2003 declara exequible el artículo 21 de la Ley 715 tomando los mismos lineamientos reseñados en el párrafo anterior con relación a la procedencia de la medida cautelar de embargo.
Similar debate se presentó con el artículo 213 del Decreto 28 de 2008, en el que precisó que si los ingresos corrientes de libre destinación de la entidad territorial no eran suficientes para satisfacer la obligación de carácter laboral, debería acudirse a los recursos de destinación específica (Sentencia C-539, 2010).
Con relación a la advertencia contenida en el mismo Decreto 28 de 2008, según la cual "las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes", no se aplicaría a plenitud, pues la modulación de la decisión deja claro que rige el precedente relativo a la excepción al IBRP (Sentencia C-1154, 2008).
Casos en los que no se extiende la excepción a la inembargabilidad de los bienes y recursos públicos
Se identifican dos casos muy concretos donde la Corte no excepciona el PIBRP: El primero tiene origen en revisión que hizo la Corte en virtud la objeción presidencial propuesta al proyecto de ley 016 de 1999, a partir del cual se buscó crear un fondo para la reposición y renovación del parque automotor (fondo para fiscal) y se refiere a la inembargabilidad indicando que
No se traduce en una burla a los compromisos adquiridos por los ahorradores con terceros que ven en el patrimonio personal del deudor su garantía de cumplimiento, pues este principio permanece vigente toda vez que los aportes voluntarios que hagan los transportadores, única y exclusivamente se pueden retirar para utilizarlos en la reposición de los vehículos, lo cual no significa que dichos vehículos no puedan ser objeto de prenda general o especial, o que no pueda ser embargado. (Sentencia C- 090, 2001)
En esta oportunidad, el fundamento al que apela la decisión es la protección de los dineros públicos para posibilitar la prevalencia del interés común, citando la sentencia 263 de 1994 y C-546 de 1992, cuando paradójicamente dichas providencias lo que hacen es ratificar la aplicación de excepciones al PIBRP.
La segunda norma es el Decreto extraordinario 4819 de 2010, por el cual se declara una emergencia económica y se crea el Fondo Nacional de Calamidades, justamente para atender las contingencias que permitan superar la emergencia.
Por tratarse de dineros indispensables para atender la emergencia económica, la Corte se dedica a explicar la pertinencia de la medida al indicar que
(...) es el legislador, en este caso el extraordinario, quien puede determinar los bienes que no pueden ser embargados. En el presente asunto, tal medida es absolutamente proporcional y necesaria para que los recursos del Fondo sean utilizados e invertidos en la recuperación de las zonas afectadas. En efecto, en una situación de emergencia la paralización de los recursos debido a una orden de embargo puede afectar gravemente las labores encomendadas. (Sentencia C- 251, 2011)
En esta oportunidad, los criterios que utiliza la Corte para valorar las medidas están relacionadas con su proporcionalidad y temporalidad para superar el estado de emergencia; mal haría en permitir que el Fondo pueda paralizarse con medidas de embargo que impidan superarla.
La excepción a la inembargabilidad en la Ley 1564 de 2012
Este último grupo de decisiones, se discuten la aplicación de la IBRP, desarrollado en el Código de Procedimiento Civil. En la Sentencia C-876 de 2000 se revisa la constitucionalidad de la primera frase del artículo 336 del Código de Procedimiento Civil, que literalmente dice: "La Nación no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo" (Decreto 2282, 1989). En esta oportunidad, la Corte se remitió a lo resuelto en la Sentencia C-103 de 1994, en la que ya se había declarado la excequibilidad de la norma, pero de nuevo condicionada a la aplicación de la excepción reconocida en la Sentencia C-546, de 1° octubre de 1992, con relación con los créditos laborales (Sentencia C- 103, 1994), es decir, aclara que subsiste la regla jurisprudencial que insistentemente el legislador se niega a reconocer.
De la Sentencia C-1064 de 2003, que revisa la excequibilidad del artículo 684, modificado por el Decreto 2282 de 1989 (art. 1, numeral 342), es posible identificar una distinción que hizo a cada situación en la que procedía el embargo y cuándo no, veamos:
1°. Son inembargables los bienes destinados a un servicio público "cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de éstos." Es decir, cuando el servicio se presta a través de una entidad estatal.
2°. Es embargable, para las entidades públicas que prestan el servicio público "hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje". Es decir, aún para las entidades estatales prestadoras del servicio público, está previsto que se puede embargar hasta la tercera parte de los ingresos del servicio.
3°. Son embargables los bienes destinados al servicio público prestado por particulares y la renta líquida que produzcan, en los siguientes términos: "el servicio lo presten particulares, podrán embargarse Los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. (Sentencia C- 1064, 2003)
De la decisión citada se destacan el reconocimiento a la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de seguridad jurídica, el acceso a la justicia y el derecho a la propiedad, por lo cual la inembargabilidad está sujeta a excepciones, como es el caso de créditos laborales, cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas, argumento reiterado en la Sentencia C-354 de 1997 (Sentencia C- 1064, 2003).
Con la entrada vigencia de la Ley 1564 de 2012 se recogen tímidamente los postulados desarrollados en la ley y la jurisprudencia, y se condensan en el artículo 5944. Dicha norma se ocupó de establecer la inembargabilidad de los recursos de la nación, y particularmente de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación, de las entidades territoriales, de las cuentas del sistema de participación, regalías y recursos de seguridad social y de los recursos municipales originados en transferencias de la nación (salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas). Así mismo, regula en detalle el procedimiento que deben respetar las autoridades judiciales para que se decrete y practique la medida cautelar de embargo de un bien o recurso público, catalogado como inembargable5.
La norma fue demandada, pero la Corte se declaró inhibida por que los cargos fueron formulados de manera ineficiente (Sentencia C- 543, 2013).
De la revisión normativa resulta evidente que el legislador es regresivo en su postura, pue insistió en reiterar la aplicación de la regla de inembargabilidad de los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales, las cuentas del Sistema General de participaciones, regalías y recursos de la Seguridad Social (art. 597.1, Ley 1564, 2012). Su postura desconoce en parte el precedente fijado por la Corte a lo largo de casi una década.
Finalmente, llama especial atención el numeral 11 del artículo 597 del CGP de la Ley 1564, que autoriza el levantamiento de la medida cautelar de embargo y secuestro cuando recaiga sobre bienes y recursos públicos, bajo la causal de "declaratoria de insostenibilidad fiscal o presupues-tal del ente demandado", lo que deja un blindaje importante a la protección del interés público y del PIBRP.
La última sentencia que se pudo identificar en el periodo 1992-2019 es la C-313 de 2014, en la que se revisó la constitucionalidad de la ley estatutaria 1751 de 2014, por medio de la cual se reguló el derecho fundamental a la salud. Interesa mencionar que el artículo 25 de la norma estipuló la inembargabilidad de los recursos públicos que financian la salud, la cual fue declarada exequible, no sin antes dejar claro en la providencia que "La regla que estipula la inembarga-bilidad eventualmente puede chocar con otros mandatos, por ello, tienen lugar las excepciones al momento de definirse en concreto la procedencia o improcedencia de la medida cautelar" (Sentencia C-313 de 2014).
El análisis realizado acerca de los límites a la IBRP, entre 1992-2019, muestra que no se trata de un privilegio absoluto en cabeza de las administraciones públicas y que tiene límites en el respeto del derecho a la dignidad humana, la prevalencia de los derechos fundamentales y el derecho de acceso a la justicia
También es posible apreciar que la Corte ha mantenido un precedente uniforme durante casi dos décadas con la creación de tres reglas que excepcionan la IBRP: i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, y iii) la ejecución de una obligación clara expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.
Finalmente, no cabe duda de que han existido tensiones permanentes entre el legislador que, en el ejercicio de su libertad de configuración normativa, no reconoce plenamente los límites fijados por la Corte Constitucional en la aplicación del PIBRP.
DISCUSIÓN
Las excepciones del principio de inembargabilidad de los bienes y recursos públicos en procesos ejecutivos ante el Consejo de Estado
A partir de 1995 es posible identificar posturas críticas del Consejo de Estado frente la doctrina constitucional que se había consolidado entre 1992 y 1994 con relación a la IBRP. La primera sentencia que realizó críticas importantes a los fundamentos expuestos por la Corte Constitucional es la C-546 de 1992; fue la decisión que estudió la legalidad de los artículos 2° y 3° del Decreto Reglamentario n.° 1807 de 3 de agosto de 1994, expedido por el Gobierno Nacional, "por el cual se reglamenta el artículo16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan otras disposiciones" (Sentencia de nulidad 3149, 1995). En esta oportunidad, el Consejo de Estado criticó que la Corte considerara que el principio de equilibrio presupuestal había desapareció con la nueva Constitución; indicó que aún hoy debe existir concordancia o equivalencia entre los gastos que se deben hacer, las rentas y recursos incorporados para respaldarlas, y la proyección de este ejercicio para garantizar su correcta y cabal ejecución. Así lo precisó:
(...) Es en este sentido como debe entenderse la reforma al art. 211 de la anterior Constitución, ya que hoy no se exige ese (equilibrio desde el acto aprobatorio. Así, podrá el proyecto de ley de apropiaciones contener la totalidad de los gastos que se pretenda realizar, aunque en ese momento las rentas o ingresos no sean suficientes para su atención. Pero, y aquí surge de nuevo la fuerza restrictiva del presupuesto, el gobierno tendrá que proponer, por separado, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados que figuran como descubiertos o sin respaldo. Trámite de nuevas rentas que no deberá omitirse por el gobierno y que incluso podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. (...) (Sentencia de nulidad 3149, 1995)
A sí pues, la Alta Corporación estimó que el equilibrio fiscal, más que un principio legislado, se convirtió en un principio general del derecho presupuestal que garantiza el cumplimiento de las obligaciones que sobrevengan al Estado en razón de situaciones imprevistas. Igualmente, sostuvo que el principio de inembargabilidad evita el manejo caprichoso de las finanzas públicas, a través de la defensa de la ejecución de los programas incluidos en los presupuestos, para asegurar la prevalencia del interés general de la comunidad sobre el particular de los acreedores del Estado.
De otra parte, con relación a al principio de inembargabilidad, y particularmente frente a los créditos de carácter laboral, expresó que a pesar de que la Corte Constitucional reconoció que "La inembargabilidad en materia laboral, desconoce el principio de la igualdad material, al convertirse en un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho" (Sentencia C-546, 1992). Estimó que la facultad otorgada al legislador en el artículo 63 constituye la razón jurídica formal para reconocer la importancia del interés general y que en virtud de tal atribución se justifica la inembargabilidad para los recursos incorporados en el presupuesto general de la nación que trata el artículo 16 de la Ley 38 de 1989.
Más adelante, para 1995, el Consejo de Estado, al estudiar la legalidad de los artículos 2° y 3° del Decreto Reglamentario n.° 1807 de 3 de agosto de 1994, "por el cual se reglamenta el artículo16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan otras disposiciones" (Sentencia de nulidad 3149, 1995), expresó que el principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto general depositados en favor de la nación son distintos a de los pertenecientes a la entidad condenada en la sentencia respectiva, y que su inembargabilidad no atenta contra los fines esenciales del Estado, por el contrario, garantiza la protección del bien público. Veamos:
(...) no constituye obstáculo para que los jueces competentes para conocer de procesos ejecutivos puedan, frente a un caso particular y concreto reconocer dicha excepción, dado el criterio auxiliar de que está revestida la doctrina de la Corte Constitucional, atendiendo el valor que a ésta le reconoce el artículo 230 de la Carta Política. (Sentencia de nulidad 3149, 1995)
Continuando con la observación de las decisiones de la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo, fue posible estudiar el decreto de la medida cautelar de embargo sobre unos bienes pertenecientes a un establecimiento público de nivel municipal, reconociendo por primera vez el precedente fijado por la Corte Constitucional en materia de excepciones al principio de inembargabilidad:
(...) en cuanto toca con los créditos laborales reconocidos mediante actos administrativos, porque aunque esta excepción al principio aludido podría prestarse a objeciones desde el punto de vista de los poderes del juez que ejerce el control constitucional, estima la sala que merece igualmente acatamiento por la fuerza que poseen las decisiones de la Corte Constitucional en el ejercicio de dicho control. (Auto Ejecutivo S-694, 1997)
La citada providencia aplicó la excepción al PIBRP sobre bienes de los departamentos y municipios, dando cumplimiento de decisión que admite el embargo de los presupuestos de las entidades territoriales, esto es, la Sentencia C-266 de 1994. Esta posición siguió vigente para 1998, en la que los recursos a los que se refiere el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 eran los únicos a los que se les reservaba el privilegio de inembargabilidad. Sobre el tema indicó:
Todos los dineros transferidos en cumplimiento de cualquiera de las situaciones que acaban de relacionarse son inembargables, y esa inembargabilidad no solo comprende el dinero transferido, sino también los rendimientos que produzcan tales dineros, dado que el capital principal tiene una destinación específica, y los rendimientos que produzca siguen la suerte de aquel, incrementando simplemente ese capital, que goza de inembargabilidad. (Auto 3679-2014, 2017; Auto Ejecutivo 15155, 1998)
Igualmente, en providencia de 22 de febrero de 2001 Consejo de Estado aseguró que la inembargabilidad no se predica de los bienes de las entidades territoriales y los organismos descentralizados, salvo en lo previsto en el artículo 684 de CPC y las cesiones y participaciones que realiza la Nación. Así mismo, precisó que estos últimos podrán embargarse frente a las obligaciones contractuales a cargo de la entidad territorial y cuyo objeto haya consistido en atender las necesidades específicas o la financiación de los servidos de educación y salud que prevé el gasto social.
De otra parte, la regla según la cual los recursos originados en transferencias que realiza la nación a los entes territoriales no se convertían en embargables después de transcurridos los 18 meses que contemplaba el antiguo CCA, toda vez que su finalidad está predeterminada al interés social (Auto Ejecutivo 24861, 2004); no obstante, también podrán embargarse en virtud de la ejecución de obligaciones producto de contratos estatales, cuyos títulos son exigibles, bajos las reglas pactadas en el contrato estatal (Auto Ejecutivo 19137, 2003).
Hoy en día el artículo 594.1 de la Ley 1564 concentra el privilegio de la inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades territoriales. Así mismo, incorpora algunas reglas que se habían desarrollado como excepciones en la jurisprudencia: i) "Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas". También establece como embargables hasta la tercera parte de los ingresos brutos de los bienes destinados a un servicio público, cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de estas (Ley 1564, 2012). Cuando el servicio público lo prestan particulares, autoriza que se embargue los bienes destinados a él y los ingresos brutos que se produzca (Ley 1564, 2012).
Bajo este panorama legislativo, la decisión del 21 de julio de 2017 aplica el precedente judicial que se había construido sobre el tema desde 1993, relacionado con la excepción a la inembar-gabilidad del presupuesto general de la nación, y puntualizó que los recursos parafiscales pueden ser objeto de embargo solo cuando la naturaleza de la obligación sea de carácter laboral, se derive de un contrato estatal o una sentencia. Explica que su afectación es necesaria para hacer efectivos otros principios de orden fundamental como la igualdad, la dignidad humana y el derecho al trabajo, cuya garantía corresponde al Estado (Auto 3679-2014, 2017). En este punto, no ha dicho nada diferente la postura que ya se había consolidado ante de la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012.
Del Auto de 10 de mayo de 2018 se destaca cómo el Consejo de Estado confirma una orden de embargo impuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar, respecto a varias cuentas de la Fiscalía General de la Nación interpretando las disposiciones contenidas en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, bajo los precedentes fijados por la Corte Constitucional, lo que en mi criterio revela sin titubeos la plenitud de su adopción por parte del Contencioso. Veamos:
Ahora, dado que la demanda ejecutiva se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, es pertinente traer a colación, tal como lo puso de presente el recurrente, lo dispuesto por el artículo 195 de la codificación en mención según la cual "el monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recurso del Fondo de contingencias", que debe ser interpretada con observancia de las directrices emanadas de la Constitución, a fin de asegurar la efectividad de los derechos ya reconocidos, máxime cuando a la entidad pública se le ha destinado un rubro en específico para el cumplimiento de este tipo de obligaciones, de manera que, se entenderá que la excepción de embargo solo procederá en virtud de una decisión judicial debidamente ejecutoriada y tras agotar el procedimiento previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (Auto Ejecutivo 57740, 2018)
Reafirma el panorama una decisión más reciente, proferida el 6 de junio de 2019, en la que el Consejo de Estado reconoce claramente la vigencia de las reglas constitucionales que excepcionan la IBRP; al decretar el embargo de una cuenta perteneciente al presupuesto general del a nación, por una obligación contenida en una sentencia, expresó que
Las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Código General del Proceso a las que alude la impugnante, presentan un contenido normativo similar al que ya fue analizado por la Corte Constitucional en las providencias que consolidaron el precedente que establece excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos, la Sala considera que dicho criterio jurisprudencial se mantiene incólume y resulta vinculante, incluso, en vigencia de estas últimas normativas. (Auto Ejecutivo 62544, 2019)
El argumento trascrito ratifica la hipótesis según la cual la IBRP no es absoluta y que a pesar de la potestad discrecional del legislador en ejercer de la libertad de configuración normativa, tiene como límites la dignidad humana, la efectividad y vigencia de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo. Sin duda existen unos límites que se han materializado en formulación de excepciones al principio de IBRP claramente incorporado en una línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, sino que también han sido acogidos en los casos que desde la praxis que se presenta en el escenario de los procesos ejecutivos en lo Contencioso Administrativo.
CONCLUSIONES
El debate sobre la aplicación de la IBRP emerge de antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991. Sin embargo, fue en 1992 cuando la Corte fijó la primera regla que excepciona el principio con la sentencia C-546 de 1992, hito en la materia y que sigue vigente a pesar de que han pasa casi tres décadas desde su expedición.
Entre 1992 y 2014 se han proferido catorce sentencias que consolidan una línea jurisprudencial clara frente a la excepción del principio de IBRP, particularmente aplicadas a las normas del presupuesto general de la nación, y que respecto de dichos recursos ha permitido su embargo bajo los siguientes supuestos: i) la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, y iii) la ejecución de una obligación clara expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado.
La aplicación de estas excepciones se extiende a los recursos incorporados en el Sistema General de Participaciones, a través de cuatro decisiones proferidas entre 2002 y 2010: la Sentencia C-739 de 2002, C-566 de 2003, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010.
No se aplican excepciones al PIBRP en dos casos muy puntuales: el primero, cuando se trata de fondos creados en el marco de una declaratoria de estado de emergencia económica, como ocurrió con el Fondo Nacional de Calamidades, que según la Sentencia C-090 de 2001, autorizar su embargabilidad en las excepciones ya mencionadas, impediría cumplir con el objetivo de la medida excepcional, es decir, no sería proporcional y adecuado para superar dicho estado de emergencia. El segundo caso se observa en el fondo para la reposición y renovación del parque automotor (fondo de naturaleza parafiscal), el cual, además de contar con aportes de particulares, solo estaba destinado para dicha reposición. En este caso, la especificidad de la destinación del recurso, en criterio de la Corte, hace inaplicable cualquier excepción que permita su embargo (Sentencia C-251/2011).
Los autos proferidos por Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo (entre 1995 y 2019) demuestran que las reglas fijadas en la Sentencia C-546 de 1992 y C-354 de 1997 han consolidado un precedente pacífico y vinculante respecto de la incorporación de tres reglas que excepcionan el PIBRP (descritas en párrafos anteriores). A pesar de haber formulado importantes críticas en decisiones proferidas para 1995, dichas reglas han sido acogidas de manera pacífica por el Consejo de Estado al momento de resolver solicitudes de embargo que involucran recursos del presupuesto general de la nación, del Sistema General de Participaciones, de recursos del sector salud, e incluso de dineros provenientes de los presupuestos de las entidades territoriales. Es posible afirmar que en el marco del proceso Ejectuvio ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, procede el embargo de los dineros mencionados.
