INTRODUCCIÓN

El modelo de descentralización como proceso técnico y jurídico debe abordarse con conocimiento de las fases preliminares, esquemas organizacionales y operativos que le precedieron, considerando los escenarios de desarrollo que han tenido los estados en América Latina y Europa y las falencias experimentadas por el excesivo efecto concentrador del poder y de los recursos en el nivel central. Las administraciones públicas sujetas a las regulaciones del derecho administrativo conforme éste ha ido evolucionando, han funcionado

tradicionalmente arraigadas a estructuras fijas extremadamente verticales¹. El modelo de gobierno piramidal restringió la posibilidad de que los gobiernos seccionales, descentralizados o autonómicos administren y gobiernen, sin alejarse del sistema unitario, sus propios territorios.

El nacimiento de los Estados una vez independizados de la Corona española y constituidos en repúblicas, en el caso ecuatoriano desde 1830, marca el inicio de una nueva etapa que incorpora cambios de paradigmas culturales, económicos y políticos. En teoría, las nuevas repúblicas se convertirían en territorios autónomos con capacidad plena de autogobierno y auto-organización; sin embargo, la historia muestra que los Estados recién constituidos mantuvieron vínculos y dependencias con la Corona, acuerdos entre los nuevos nobles y los nuevos gobernantes electos, una suerte de disputa por ejercer el poder, por captar los cargos públicos y mantener una evidente división de clases sociales, necesaria para instaurar la nueva hegemonía en los territorios de la América española.

La independencia de América Latina fue hecha en su gran mayoría por pequeños grupos de patriotas criollos blancos, cansados de la dependencia de estructuras coloniales españolas muy rígidas y que querían ejercer por sí mismos el control político y comercial de sus territorios, sea en una independencia total de España, sea en el reparto del poder entre el rey español u otro noble europeo y la dirigencia criolla de las Américas².

Si miramos la génesis de la era republicana ecuatoriana, identificamos connotaciones que acentuaron desde el nacimiento del Estado mejores condiciones de desarrollo para territorios como Quito, Guayaquil y Cuenca, evidenciándose desde ese momento la prelación de un orden jerarquizado para administrar y gobernar. La característica del país en su nacimiento fue la regionalización.

Tres espacios que habían prevalecido en el último período colonial se consolidaron. La Sierra centro-norte, con su eje Quito, retuvo la mayoría de la población y la vigencia del régimen hacendario. La Sierra sur, nucleada alrededor de Cuenca, tuvo una mayor presencia de la pequeña propiedad agrícola y la artesanía. La cuenca del río Guayas, con su centro en Guayaquil, experimentó un acelerado crecimiento del latifundio cada vez más vinculado a la exportación, y sufrió una declinación de la pequeña propiedad agrícola. Estas regiones mantenían precarias relaciones entre sí. Cada cual estaba vinculada económicamente al sur de la actual Colombia, al norte del Perú o a la costa pacífica, pero no constituían entre ellas un mercado que las articulara³.

El sistema de gobierno adoptado en América Latina durante el siglo XIX mantuvo simetrías en cuanto a su organización administrativa con la instauración de un régimen centralizado. El Estado, desde el gobierno central, ejerció el control político y económico, la toma de decisiones, las facultades y atribuciones y la ejecución de las políticas públicas tienen un eje único; un modelo vertical de gestión de servicios, en la época, representó la inclusión del nuevo Estado en la administración moderna; sin embargo, en lo posterior generó un panorama crítico que debilitó la democracia, fragmentó la sociedad civil, promovió la inequidad territorial y la distribución inequitativa de los recursos públicos, comportando privilegios para algunas zonas territoriales y restringiendo las posibilidades de crecimiento para otras.

"El centralismo desde una percepción de la dinámica social, política y económica incorporada en América Latina y derivada del legado francés"⁴, con la expansión ideológica del reconocimiento universal de los derechos humanos, se consolidó como un modelo de organización de la Administración pública sobre la base dogmática de la existencia de un poder central, único, indivisible y regentado por leyes rígidas.

Conceptualmente conviene analizar la naturaleza del centralismo a través de los enfoques vertidos en torno a su modelo, considerado como la tendencia hacia la centralización exagerada, indebida e inconveniente de la autoridad en la organización política y administrativa del Estado. En donde impera este sistema, todo depende de la voluntad de una autoridad focal que concentra en sus manos la suma de atribuciones políticas y administrativas de la sociedad. "Este sistema entrega a la autoridad central competencias exclusivas de gobierno y administración, en perjuicio de las demás magistraturas públicas"⁵.

Es innegable que durante las décadas del inicio de la vida republicana era indispensable adoptar un esquema de organización territorial que encauzase los procesos de gestión de recursos y servicios públicos en el país, y si hay que señalar un momento en el que se remarcó la política pública de adopción del sistema capitalista que se encontraba en plena expansión en otras latitudes, ese es la Revolución Juliana de 1925, fecha a partir de la cual se desarrollan agendas conocidas como de modernización del Estado, sustentadas en una visión de administración centralista.

El programa elaborado antes del golpe militar buscaba, entre otros objetivos: la centralización de las rentas públicas tanto en su recaudación como en su inversión, la formación de un plan de inversiones de obras públicas, el fomento de la instrucción primaria, la implantación de leyes que tiendan a dignificar a la raza indígena, la creación del impuesto progresivo de acuerdo a la capacidad de los contribuyentes⁶.

El centralismo empezó a manifestarse a través de reformas fiscales, expedición de leyes agrarias e industriales; por otra parte, se produjeron cambios institucionales que empezaron a consolidar un bipolarismo entre Quito y Guayaquil, el cual condujo al debilitamiento de las demás provincias. En lo administrativo, el modelo centralista apuntó a fortalecer la estructura del sector público, se modificó considerablemente el andamiaje institucional central y regional, y se promulgó la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa; acciones todas estas que tenían el objetivo de apuntalar la presencia de un Estado intervencionista en las áreas estratégicas, una condición, en la visión de aquella época, indispensable para el despegue de la economía en el país.

En el presente estudio documental, el problema que abordamos tiene relación con el pausado proceso de descentralización de competencias administrativas en Ecuador, lo que, estimamos, ha sido un catalizador de la inequidad y de la ineficiencia dentro de las administraciones públicas.

El objetivo se circunscribe a identificar las falencias del modelo de organización centralizada en Ecuador, como una de las principales causas del desarrollo desigual de sus territorios, así como de los efectos que continúa provocando el rezago del andamiaje centralista que aún persiste en la actualidad.

La presente investigación, por su naturaleza, es de carácter cualitativo, por cuanto involucra elementos y fenómenos que históricamente han suscitado cambios y denotado características propias del modelo de organización territorial en Ecuador. Se aplicó el método histórico-lógico, para enfocar la evolución del problema delimitado y su impacto dentro del ámbito de la temporalidad; el método abstracto-concreto fue necesario para fragmentar componentes del problema y, a partir de su análisis aislado, describir sus conexiones; además de aplicar el razonamiento lógico a través de los métodos de análisis, síntesis, inducción y deducción.

1. FISURAS DEL CENTRALISMO Y LA APUESTA POR EL REPARTO EQUILIBRADO DEL PODER

A partir de 1960 empieza a declinar el modelo centralista, puesto que los objetivos y las metas no se cumplieron y se advierte la incapacidad del Estado para satisfacer las necesidades de todo el territorio nacional. Pese al boom petrolero de la década de 1970, que le permitió al Estado intervenir con mayor firmeza en la economía nacional, no fue posible seguir sosteniendo un sistema arraigado en el monopolio económico y político, sumado al crecimiento de la deuda externa. La desigualdad en el escenario social evidentemente arrojaba saldos negativos ante el incremento desmesurado de la pobreza.

Frente a estos indicadores se reactivan posiciones ideológicas a favor de la descentralización y se considera agotado el centralismo como estructura de administración. No obstante del inicio de un proceso descentralizador, las raíces del sistema centralista no han podido ser extirpadas en su totalidad, y, pese al paso de las décadas, los territorios periféricos han debido seguir soportando los rezagos derivados de la dependencia económica, administrativa y política; una realidad incontrastable que aun en tiempos presentes se puede observar.

La reflexión sobre el sistema centralista o la descentralización no se agota en posturas ideológicas; las leyes pueden en teoría blindar el sistema institucional en cualquiera de los dos modelos; no hay recetas económicas mágicas para alcanzar el desarrollo; los programas pueden funcionar en condiciones de transparencia, legalidad, justicia y, necesariamente, en democracia, y sin embargo, los intereses económicos y políticos pueden complicar, y así lo han hecho, el tránsito a un Estado de administración descentralizada, por lo que la complejidad del proceso tiene que ser analizada en distintas perspectivas y sin apasionamientos.

Como un Estado unitario en el que se respeta la soberanía estatal, Ecuador necesita afianzar su política de transferencia de competencias desde el gobierno central hacia organismos autónomos, con sindéresis y proporcionalidad, en una atmósfera de corresponsabilidad entre los distintos niveles territoriales, comprendiendo que "la autonomía local es un principio general que regula la organización del Estado con ciertos niveles de eficacia, pero con un alcance limitado"⁷.

En Ecuador, estas limitaciones del proceso de descentralización, luego de casi once años desde que se aprobó el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)⁸, instrumento normativo que ha intentado operativizar a través de sus regulaciones el tránsito hacia un Estado de equidad territorial, son innegables y muestran los embrollos que han retrasado la trasferencia de competencias desde el gobierno central, la incapacidad operativa de algunos niveles territoriales para asumirlas, la falta de cohesión entre los mismos gobiernos autónomos para afianzarse en el modelo, la brecha ideológica y regionalista que no ha podido superarse en algunos territorios, así como el efecto nocivo de las malas prácticas de representación política; todo ello a tal punto que hasta la fecha, y luego de una década desde que se reconociera jurídicamente otro nivel territorial como es la región autónoma, no ha sido factible su conformación.

2. EL PROCESO DESCENTRALIZADOR DESDE SU BASE CONCEPTUAL

Se puede abordar la definición del proceso desde dos aristas: por una parte, podemos citar referencias doctrinarias que nos aproximen a la comprensión de su naturaleza, elementos y características; y también es posible, por otra parte, dimensionar desde el enfoque normativo su relevancia, para lo cual se analizará más adelante la evolución del régimen jurídico de la descentralización en Ecuador.

Hemos intentado, en el acápite anterior, introducir elementos históricos útiles para comprender cómo ha evolucionado el proceso de descentralización en el país, considerando, en una dimensión más general, que el modelo desde hace algunos años ha tratado de afianzarse no solo en América Latina sino también en Europa; esto, claro está, teniendo claro que los escenarios geográficos traen consigo diferencias abismales como para establecer paralelismos: en efecto, las estructuras administrativas, las instituciones, las leyes varían de una jurisdicción territorial a otra; sin embargo, el concepto de descentralización, con independencia del Estado o de su gobierno, se fundamenta en la idea de devolver el poder a los niveles territoriales de base: "constituye un rediseño de los centros estatales de poder y no está exento de incertidumbres al traspasarse crecientes recursos y atribuciones a los niveles subnacionales"⁹.

No está demás insistir en que el Estado centralista mantiene profundos cimientos en la Administración pública, se aferra al poder y a la toma de decisiones desde el centro, lo que constituye una amenaza para cualquier política que busque implementar un modelo de transferencia de competencias.

La descentralización se alinea a un fin común dentro de las administraciones públicas, cual es el de la modernización estatal, con un componente de democratización puesto que un Estado capaz de ceder a otros niveles territoriales parte de su poder económico y político, funciones administrativas, potestades fiscales y legislativas, al menos en teoría, es un Estado garante del buen vivir dentro del territorio.

En la línea de escudriñar el concepto de descentralización, tiene lógica revisar su antítesis, el centralismo, entendido como "la concentración en el gobierno nacional de todas o buena parte de las funciones política y administrativa de un Estado, así como de sus recursos económicos, en perjuicio de regiones, provincias, ciudades y pueblos"¹⁰. También, se ha dicho, "Implica arrogarse el gobierno todas o casi todas las facultades inherentes al poder de ejecutar las leyes relativas a los intereses públicos, desconociendo la vida propia de provincias y municipios"¹¹.

Un Estado centralista recurre al monopolio de la actividad administrativa, ejerce en forma privativa la autoridad política y económica, reúne en su centro la capacidad plena para gobernar. Un postulado que los historiadores han identificado como un rasgo medular del sistema centralista es la unidad como principio, como política pública, como matriz organizacional en toda institución.

En un primer momento, tanto en Francia como en España, los cantos a la centralización responden a la exigencia de unidad política y uniformidad legal que proclama la Revolución: de los escritos de esta primera época se desprende la firme convicción de que es preciso someter a reglas uniformes, claras y generales la variedad de situaciones, estados y derechos que afectan a los distintos lugares y ciudadanos; es preciso configurar un poder fuerte que someta a unidad y sistematización la multiforme realidad que ofrece el país. Y la centralización se entiende como "ese vasto fenómeno que afecta a todos los aspectos del Estado y que tiende a conseguir en todos ellos la unidad: unidad en la Justicia, en el Ejército, en las finanzas y, por supuesto, en la Administración"¹².

"Desde la perspectiva de las ciencias sociales se advierte que la descentralización es el proceso durante el cual ciertas partes y/o sectores del poder gubernamental, así como la responsabilidad por su funcionamiento, se trasladan desde el nivel central nacional a los niveles municipales y/o estatales provinciales"¹³. Este enfoque tiene un nexo con la concepción del Estado social que procura el bienestar colectivo, acercando los servicios públicos, como la salud, la educación, la seguridad y el tránsito, entre otros, a la periferia; el Estado asume un rol paternalista de proveedor de bienes y servicios.

De la manera más simple, se define la descentralización como la transferencia de competencias del gobierno central a diversos organismos. "Esta transferencia, sin embargo, puede aplicarse en los sistemas: político, administrativo y/o económico, dependiendo del tipo de competencias que se transfieran"¹⁴.

Es posible extender el análisis conceptual dimensionando la complejidad del proceso y resaltando lo determinante que resulta la coyuntura política y el cambio cultural dentro de la institucionalidad pública. La descentralización demanda significativos cambios en la cultura organizacional y en los modelos de gestión pública asociados a las nuevas tareas y responsabilidades que deben abordar las administraciones descentralizadas. "Parte importante de estos cambios tiene que ver con la mayor cercanía del aparato público respecto de los usuarios y el rol que cabe a estos en el control de la gestión pública"¹⁵.

La transferencia de competencias en un gobierno de administración descentralizada debe encontrase normada.

Desde un punto de vista dinámico, la descentralización consiste en la traslación por obra de la ley de competencias de la Administración directa (integrada por los órganos del Estado uncidos entre sí por jerarquía) a la Administración indirecta (integrada por las personas jurídicas distintas del Estado, ya sean territoriales o institucionales, vinculadas a éste únicamente por una relación de tutela)¹⁶.

La legitimidad del proceso de transferir competencias desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados se perfecciona con la observancia de normas constitucionales y legales, procedimientos técnicos, con actos administrativos motivados, y en el caso ecuatoriano mediante resoluciones del Consejo Nacional de Competencias (CNC), organismo rector de la regulación, planificación, coordinación, gestión y control de la asignación y transferencia de las competencias. Estas facultades del ente técnico referido se sustentan en una visión de equidad territorial, de descongestión del poder, considerando a la descentralización "como la dispersión, con criterio funcional o territorial, de los centros de decisión política y administrativa del Estado"¹⁷.

Desde la óptica del new public management, que implica institucionalizar administraciones públicas más eficientes y dinámicas, también se plantea una interesante definición del proceso de descentralización, en donde ésta es vista como "un medio para construir territorios progresistas, y los estudios actuales sobre ella y sobre la política de desarrollo regional ponen el énfasis en la construcción de ventajas competitivas territoriales mediante el aprovechamiento eficiente de los recursos endógenos, la creación de entornos locales innovadores y la cooperación estratégica de los actores públicos y privados territoriales"¹⁸.

La descentralización se incluye dentro de la esfera del derecho administrativo como un componente medular en las relaciones entre el complejo entramado de la Administración pública y sus administrados. El ejercicio de competencias administrativas derivado de la voluntad jurídica del órgano o autoridad pública produce efectos legales en razón del carácter obligatorio de sus actos y resoluciones, que se presumen legítimos pero que, sin embargo, en ciertas ocasiones pueden derivar en afectación de derechos subjetivos. "Desde el punto de vista jurídico interesa la descentralización porque el Estado se resuelve en una serie de personas administrativas que gozan de las prerrogativas del poder público y que aseguran el funcionamiento de los servicios públicos haciendo uso de tales prerrogativas, esto es, realizan actos administrativos"¹⁹.

3. SIMETRÍAS IDEOLÓGICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El proceso descentralizador en América Latina y en Europa, con las respectivas distancias estructurales entre ambas zonas geográficas, mediante las reformas políticas ha demarcado un objetivo común, a saber, "la modernización del Estado a través de la democratización"²⁰, concepto este que integra elementos técnicos, políticos, económicos, jurídicos y sociales. ¿Cómo explicar en términos objetivos que es un Estado moderno, cuáles son los componentes que lo constituyen? Probablemente, desde una óptica democrática, un Estado moderno sería aquel en el que confluyen algunos elementos nucleares como la gobernabilidad democrática, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la fiscalización, la seguridad jurídica, la transparencia fiscal, la justicia de calidad y la tutela de derechos.

Con independencia de la visión política o de la percepción ideológica que se mantenga dentro de un Estado, se presentan simetrías al momento de distinguir objetivos del sistema descentralizado. "En América Latina la descentralización se ha entendido como un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemos destacar: profundizar y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo 'desde abajo', contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Estado y hacer más eficiente la gestión pública"²¹.

Si bien el sistema democrático ha funcionado como motor que impulsa acciones y estrategias de desarrollo a través de los diferentes sistemas de transferencia de funciones, atribuciones y recursos desde el nivel central hacia otros niveles territoriales, y aun cuando se ha enfatizado en la necesidad del vínculo entre descentralización y democracia, hay quienes cuestionan que esta relación no es del todo indispensable para la concreción del proceso descentralizador, "asumiendo que en regímenes no democráticos, la transferencia del poder hacia las periferias también puede consolidarse en forma organizada"²².

La modernización es un proceso que se ha vivido en América Latina desde mediados de la década de 1980 y que tiene como eje un cambio en el rol y la forma de operar por parte del Estado: "destacan entre otros procesos: a) las privatizaciones (ventas o concesión de las empresas estatales al sector privado bajo diferentes modalidades); b) la reorganización del sector público con nuevas funciones para los gobiernos seccionales y la administración central; y c) las políticas de luchas contra la pobreza"²³.

En Ecuador, la modernización estatal se ha diseñado como un objetivo de largo plazo, y paradójicamente este plazo se sigue postergando. No perdemos de vista que hay factores coyunturales externos, como el estado situacional de la economía global y regional, pero también se han producido desfases derivados del manejo irresponsable de los programas de endeudamiento externo e inversión, acentuados por la inseguridad jurídica y la escasa planificación estratégica gubernamental. Si nos fijamos en el tiempo transcurrido en el país, esto es, desde la década de 1980 hasta la época actual, para arribar a una situación de modernización estatal, podemos concluir que luego de casi cuatro décadas los mecanismos que integran la vía hacia la modernización aún no se concretan; algunos de ellos se han reeditado con nuevas formas jurídicas y procedimientos legales, pero las mismas competencias que en teoría la ley expresamente ha transferido a los gobiernos autónomos han resultado incompletas, limitadas e insuficientes.

4. LIMITANTES EN EL PROCESO DE TRANSFERENCIA DEL PODER

Los criterios desarrollados desde algunas líneas argumentales han buscado establecer justificaciones de orden económico, sociológico y politológico para afianzar los planes descentralizadores; es decir, más que un concepto ideológico, lo que se pretende es el fortalecimiento de los niveles subnacionales, su autonomía de producción dentro de los límites del sistema unitario. "Estos procesos buscan desarrollar espacios políticos, económicos, administrativos y territoriales para hacer al Estado eficiente, para promover la igualdad de oportunidades y el pleno ejercicio de la ciudadanía, y para construir una democracia participativa con bases locales y comunitarias"²⁸.

Los objetivos de la descentralización en teoría están bien enfocados, sin embargo, en la ejecución de la transferencia de competencias desde el centro hacia los niveles periféricos se han registrado limitaciones en distintos escenarios: insuficiencia de recursos, retraso en las asignaciones presupuestarias, incapacidad operativa o técnica del ente receptor de la competencia, falta de articulación entre niveles territoriales, prácticas políticas desestabilizadoras arraigadas en principios culturales retrógrados²⁹. "El éxito en el proceso de descentralización depende en gran medida de que los gobiernos, tanto nacionales como territoriales, de manera simultánea y coherente, abran espacios reales para que cada una de estas dimensiones se articulen y se conviertan [sic] en una prioridad"³⁰.

En el terreno nacional interesa revisar algunas consideraciones expuestas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2017-2021^[31], donde se plasma una visión de largo plazo del Ecuador descentralizado para el año 2030. Para entonces, se proyecta, el país habrá perfeccionado su modelo de Estado descentralizado, asegurando la equidad para los grupos humanos, y se habrá asentado en una estructura eficiente y participativa, que responda a las necesidades de la población. La articulación del sector público en múltiples niveles, la recaudación eficiente de recursos y su asignación justa e inclusiva permitirán proveer servicios públicos de calidad en todos los rincones del país, ayudando a romper con uno de los círculos estructurales de la pobreza³².

La articulación de los niveles territoriales es uno de los nudos críticos del proceso de descentralización, pues, entre otras cosas, las rivalidades políticas de autoridades de los diferentes niveles de gobierno han obstaculizado el efectivo canal de diálogo intersectorial. La asignación de recursos a los gobiernos autónomos, principal fuente de ingresos de estos, se ha retrasado considerablemente, lo cual difiere la ejecución de obras y proyectos de interés colectivo y vuelve deficiente la prestación de servicios. Sin embargo, hay que reconocer que los gobiernos autónomos tampoco han podido constituirse en polos de desarrollo en sus respectivos territorios, no han generado suficiente producción ni fuentes de trabajo, se han mantenido al margen de las asignaciones presupuestarias estatales y de lo que puedan recaudar por concepto de ingresos de autogestión, todo lo cual ha limitado la posibilidad de que los niveles autónomos descentralizados dejen de depender por completo del Estado central.

Desde la perspectiva de la coparticipación de los gobiernos locales en las finanzas nacionales con el objeto de generar nuevos recursos desde sus territorios, es determinante entender "que si los niveles sub nacionales ejercen importantes funciones de gasto, también deberían tener mayores responsabilidades en la obtención de ingreso"³³.

El PND 2017-2021 se sincroniza con objetivos y metas comunes entre los países que han definido como característica de sus gobiernos la administración descentralizada, y en donde los procesos de descentralización y desconcentración se definieron principalmente en términos de gestión territorial y articulación multinivel. Siguiendo esa línea, uno de los objetivos de estas políticas es potencializar el desarrollo de los territorios a través de la gestión de competencias por parte de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD), para consolidar su autonomía y acercar los servicios a la ciudadanía³⁴.

La consolidación de estos fines, que son esenciales para el crecimiento sostenible de cualquier territorio, llámese región, provincia, cantón o parroquia, son metas aún pendientes de alcanzar en Ecuador, en donde la transferencia del poder desde el centro hacia territorios aislados se ha instrumentado por fases, procesos y tiempos, siempre sujetos al estado situacional de la economía nacional, al pulso político de los gobiernos de turno, con reformas al COOTAD e incorporación de normativa complementaria para operativizar el ejercicio y monitoreo de las competencias administrativas de los órganos de la Administración descentralizada.

Los espacios provocados por el cambio ideológico, que han ido modificando y volviendo más flexible el estándar de distribución de rentas, han ganado espacio después de casi cuatro décadas. Las constituciones y las normativas conexas han definido directrices y parámetros en materia de ordenamiento territorial y transferencia de competencias, lo que indudablemente ha representado un avance interesante que ha permitido, desde las diferentes instancias de la institucionalidad pública, la ejecución del proceso descentralizador en Ecuador. Este proceso, ciertamente, ha tenido falencias y ha experimentado limitaciones de diferente naturaleza, ante la complejidad de reordenar políticamente un territorio, de redistribuir recursos, funciones y atribuciones entre niveles subnacionales, de cambiar paradigmas ideológicos y reformular toda una estrategia que durante décadas estuvo afianzada en un esquema concentrador, representando un reto para administradores y administrados, y correspondiendo a un camino aún por recorrer en términos de planificación e inclusión.

La conformación de la región autónoma es un proceso pendiente de apuntalar en el contexto del reordenamiento territorial; se trata de un indicador negativo que muestra la deficiencia de un sistema de planificación interinstitucional que no ha formulado planes graduales de acercamiento de los territorios provinciales, considerando que les corresponde a los GAD provinciales la iniciativa para la conformación de este nuevo nivel subnacional.

El COOTAD, en su artículo 10^[35], indica que la región es el primer nivel de organización territorial; es ella una demarcación geográfica integrada por las provincias que, dando cumplimiento a los requisitos de orden constitucional y legal, se unen para formar una nueva circunscripción. La creación de la región autónoma está sujeta a la concurrencia de las condiciones del artículo 244 de la Constitución ecuatoriana³⁶.

Los criterios técnicos y jurídicos desarrollados desde la óptica de un nuevo modelo de desarrollo territorial incluyeron la decisión de conformar una nueva estructura de gobierno que articule y coordine desde el ámbito regional estrategias para cumplir los objetivos del PND 2017-2021, de tal forma que la región autónoma, en la teoría, aparece en el escenario político administrativo ecuatoriano como una alternativa inclusiva proyectada hacia la consolidación del proceso descentralizador. Sin embargo, luego de transcurridos más de diez años desde la fecha en que entró en vigencia el COOTAD, esto es, el 19 de octubre de 2010, como cuerpo normativo que incorporó regulaciones sobre la creación, órganos de gobierno, funciones y competencias exclusivas de la región autónoma, no se han podido concretar acuerdos entre los gobiernos provinciales para la conformación de una región autónoma.

A continuación se exponen los presupuestos que deben configurarse para la integración de este nivel territorial.

ILUSTRACIÓN 1 PROCESO PARA CONFORMAR UNA REGIÓN AUTÓNOMA³⁷. 

El trámite para la conformación de la región autónoma, que implica activar procedimientos administrativos, legislativos, constitucionales y electorales, ha resultado infructuoso por la ausencia de iniciativa de los gobiernos provinciales; las realidades diversas de los territorios, y que se originan en factores endógenos y exógenos, prevalecen sobre los criterios de equilibrio interregional, afinidad histórica y cultural y complementariedad ecológica. Además, las rivalidades políticas y las divergencias ideológicas para constituir un gobierno regional han generado liderazgos parcializados en favor de intereses elitistas en los territorios provinciales.

La dilación para concretar la creación de la región autónoma no solamente es un indicador de ineficiencia en el modelo de planificación de los gobiernos provinciales, sino también una evidente omisión del gobierno central, que también ha sido incapaz de generar las rutas de articulación, a través de sus instancias sectoriales de planificación, para facilitar a los niveles provinciales metodologías y protocolos de organización, funcionamiento y reordenamiento territorial.

Las funciones y competencias administrativas que en teoría figuran como propias de los gobiernos regionales no son reales, son inejecutables hasta la presente fecha, y algunas son asumidas en forma parcial por otros niveles territoriales; sin embargo, en forma expresa se detallan dentro de nuestro ordenamiento legal, como a continuación se aprecia.

La región autónoma continúa siendo una ficción jurídica dentro del mapa de organización territorial en Ecuador. La unión de dos o más provincias reviste tal complejidad que el legislador amplió el plazo para su conformación con la expedición de la Ley Orgánica Reformatoria del COOTAD³⁹, expedida en el año 2016 y que en su artículo 4 señala el plazo de 20 años para que se concluya con la regionalización en el país.

En lo posterior y paradójicamente, se pretendió, vía enmienda constitucional, fijar un límite para su conformación; sin embargo, la Corte Constitucional, en su Sentencia 018-18-SIN-CC de fecha 1 de agosto de 2018, declaró la inconstitucionalidad del artículo 15 de la referida enmienda que expresamente decía: "Artículo 15. En la Disposición Transitoria Primera, numeral 9, a continuación de la frase 'regiones autónomas', sustitúyase el signo de puntuación coma (,) por el signo de punto (.) y suprímase la frase 'que en ningún caso excederá de ocho años'".

Con las referencias que anteceden, entendemos que la conformación de la región autónoma es un reto para el Estado ecuatoriano, así como consolidar un ejercicio ordenado de trasferencia de competencias sustentado en parámetros técnicos construidos sobre la base de escenarios reales de los territorios. Las proyecciones que sobre la democratización del territorio se hagan deben superponerse a las agendas gubernamentales; la descentralización tiene que responder a necesidades colectivas en distintas dimensiones, y desde esta arista, el sistema de competencias es un andamiaje estratégico, parte de la política estatal que vuelve operativo el proceso trasmisor de poder desde el centro a la periferia.

5. EL SISTEMA NACIONAL DE COMPETENCIAS (SNC)

La función técnica del SNC se sustenta en un marco legal que taxativamente reconoce y tutela su funcionamiento a través de las regulaciones dispuestas en el COOTAD, que es la principal normativa en materia de organización territorial y orienta la actividad jurídica y administrativa de los GAD, marcando la ruta para la ejecución del proceso de descentralización.

Al tratar aspectos inherentes al sistema nacional de competencias, a la institucionalidad encargada de definir las políticas públicas e instrumentos para su transferencia, y, evidentemente, al referirnos a los entes receptores de las competencias, que son los gobiernos autónomos descentralizados regionales, provinciales, municipales y parroquiales, a sus empresas públicas, e incluso a las personas jurídicas de derecho privado a quienes, como ya hemos señalado anteriormente, les está permitido asumir funciones y atribuciones mediante la delegación o la concesión para la prestación de servicios públicos o ejecución de obras, incluso para la gestión o administración de sectores estratégicos, debemos recordar que estamos frente a órganos que forman parte de la Administración pública.

El proceso de descentralización, como ya hemos señalado, lleva implícita la aplicación de un modelo que es parte de una política pública transversal a los objetivos del PND 2017-2021. Conforme al artículo 239 la Constitución de la República, el régimen de los GAD se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un Sistema Nacional de Competencias (SNC)⁴⁰ de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.

Este sistema comprende todo un engranaje de elementos y funciones diseñados con el objeto de canalizar el flujo de competencias asignadas a los GAD. El COOTAD. en su artículo 108, determina:

Art. 108. Sistema Nacional de Competencias.- Es el conjunto de instituciones, planes, políticas, programas y actividades relacionados con el ejercicio de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno guardando los principios de autonomía, coordinación, complementariedad y subsidiariedad, a fin de alcanzar los objetivos relacionados con la construcción de un país democrático, solidario e incluyente.

El SNC, de acuerdo con la disposición que antecede, es un conjunto de instituciones, es decir, mantiene una estructura orgánica integrada por instancias jerarquizadas, como el Consejo Nacional de Competencias (CNC), la Secretaría Ejecutiva, la Coordinación General Técnica, la Dirección de Fortalecimiento Institucional para los gobiernos autónomos descentralizados, la Dirección de Articulación y Resolución de Conflictos, la Dirección de Monitoreo y Evaluación a los GAD, entre otros.

Los planes, políticas y programas que forman parte del sistema de competencias son transversales a los objetivos del PND, el cual, conforme lo establece el artículo 280 de la Constitución, es un instrumento al que se sujetan las políticas, programas y proyectos públicos, la programación y ejecución del presupuesto del Estado, la inversión y la asignación de los recursos públicos, y que además permite coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los GAD. Su observancia será de carácter obligatorio para el sector público, e indicativo para los demás sectores.

Se puede indicar, para ejemplificar un tipo de competencia del gobierno autónomo descentralizado regional, la prevista en el artículo 32, literal a, del COOTAD, que se refiere a planificar, con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad, el desarrollo regional y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y en el respeto a la diversidad.

Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial en el proceso operativo de ejecución de competencias constituyen ejes estratégicos de planificación de los gobiernos autónomos descentralizados, generan articulación y facilitan la gestión administrativa en cada circunscripción territorial. Sobre estos instrumentos el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, en su artículo 41^[41], y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, en su artículo 12, numeral 3^[42], mantienen importantes regulaciones.

Dentro del ámbito competencial donde se resuelve la asignación de funciones y atribuciones a los gobiernos autónomos descentralizados, la intervención del CNC es determinante como ente rector de las políticas de regulación, planificación, coordinación, gestión y control de la transferencia de las competencias; sus objetivos institucionales, misión y visión se orientan a la consolidación de la descentralización en Ecuador, como parte fundamental de la democratización del territorio y de la gobernanza eficiente en el contexto de la promoción de un Estado de bienestar. En Ecuador, el término paralelo sería sumac kawsay, una locución kichwa⁴³ que en su traducción al castellano significa "buen vivir".

Conforme a la disposición contenida en el artículo 117 del COOTAD, este organismo técnico (CNC), es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, presupuestaria y financiera, patrimonio propio y sede en donde decida por mayoría de votos. Se organizará y funcionará de acuerdo con el reglamento interno que dicte para el efecto.

Se identifica que las funciones del CNC se enfocan en procesos técnicos y jurídicos; lo primero, por cuanto se requieren informes habilitantes que den cuenta de la capacidad operativa del ente receptor de la competencia, conformación de comisiones de costeo de competencias, determinación de estándares mínimos de prestación de bienes y servicios, estimaciones y proyecciones de ingresos por las competencias asumidas, estrategias de fortalecimiento institucional a los GAD que no se encuentren preparados para asumir la competencia, entre otras metodologías aplicadas con criterios sectoriales y territoriales; lo segundo, por cuanto todas las decisiones adoptadas por el CNC deberán adoptar formas legales, es decir, deberán ser exteriorizadas mediante resoluciones o actos administrativos motivados que legitimen la voluntad administrativa del organismo técnico encargado del proceso de transferencia de competencias.

El artículo 83 del COA regula el proceso de descentralización, que dentro del accionar de los GAD representa el mecanismo jurídico y técnico más importante para receptar y ejecutar las competencias administrativas; al respecto la disposición mencionada dice:

Art. 83.- Descentralización. La descentralización de la gestión del Estado consiste en la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde la administración pública central hacia los Gobiernos Autónomos Descentralizados, a través del procedimiento previsto en la ley.

Esta forma de transferencia de competencias es un modelo indispensable para re direccionar las políticas públicas que durante décadas se concentraron herméticamente en el gobierno central, impidiendo que los niveles territoriales, como el cantón y la provincia, generaran dentro de sus circunscripciones territoriales canales de desarrollo y herramientas de organización en función de atribuciones y recursos invertidos con autonomía.

El artículo 84 del COA norma la figura de la desconcentración, que, dentro del modelo de reorganización funcional y fortalecimiento institucional para acercar los servicios públicos a los territorios base, constituye un proceso inclusivo transversal a los objetivos del PND 2017-2021.

Art. 84.- Desconcentración. La desconcentración es el traslado de funciones desde el nivel central de una administración pública hacia otros niveles jerárquicamente dependientes de la misma, manteniendo la primera, la responsabilidad por su ejercicio.

El modelo de desconcentración que se ejecuta verticalmente dentro de una misma administración pública tiene el fin de descongestionar la carga operacional a través de la transferencia de atribuciones desde el órgano superior hacia el órgano jerárquicamente inferior; nótese que el primero no se deslinda de las responsabilidades que puedan derivarse por el ejercicio de las competencias transferidas; doctrinariamente se ha entendido que esta transferencia tiene el carácter de definitivo.

Para solventar los conflictos de competencia que pudieren ocurrir entre los diferentes gobiernos autónomos está facultado el CNC, quien resolverá por la vía administrativa, en correspondencia con el artículo 66 del COA que en relación con la distribución de competencias asignadas a las administraciones públicas indica: "Si alguna disposición atribuye competencia a una administración pública, sin especificar el órgano que la ejercerá, corresponde a la máxima autoridad de esa administración pública determinarlo". Adicionalmente, es factible que el conflicto de competencia sea resuelto en la jurisdicción constitucional, tal como lo determina el numeral 7 del artículo 436 de la Carta Política que indica: "La Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones: [...] 7. Dirimir conflictos de competencias o de atribuciones entre funciones del Estado u órganos establecidos en la Constitución...".

6. EL EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA DENTRO DEL PROCESO DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS

El traslado de competencias desde el gobierno central hacia los GAD como parte del modelo de organización territorial en Ecuador, implica, además de la asignación de recursos, funciones y obligaciones, un replanteamiento de la visión tradicional de la Administración pública, de su organización, funcionamiento y articulación, rompiendo las bases ideológicas del centralismo y el manejo parcializado de las políticas territoriales.

Los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial y las estrategias construidas para canalizar con eficacia y eficiencia el flujo de competencias requieren para su concreción de un componente indispensable, esto es, la autonomía en su dimensión política, administrativa y financiera de los GAD. El manejo autonómico dentro de los niveles territoriales, en asonancia con lo dispuesto en el artículo 5 del COOTAD⁴⁴, ha sido parcialmente asumido, por una parte la autonomía política se corresponde con las facultades naturales del órgano administrativo descentralizado; dicho de otra forma, en cada circunscripción territorial se ha respetado el proceso de elección de sus representantes como parte del ejercicio de los derechos constitucionales de participación política, observando evidentemente la porción de poder que no puede extralimitarse dentro de un Estado unitario como Ecuador.

Por otra parte, la autonomía administrativa de los GAD les faculta, como órganos de la Administración pública, para actuar con independencia, resolver los conflictos jurídicos sometidos a su conocimiento, y gestionar sus procesos con la legitimidad que les otorgan la Constitución y la ley, dentro de los límites de la discrecionalidad y en uso de sus facultades de auto tutela declarativa y ejecutiva.

La autonomía financiera ha sido un punto álgido en la perspectiva de generar ingresos desde los niveles territoriales autónomos; hay una marcada dependencia económica del gobierno central, y las políticas públicas locales no han logrado consolidar modelos de producción, de generación de empleo, de administración y gestión eficiente de recursos y servicios, en la medida en que se transfieren los recursos provenientes del presupuesto general del Estado, los GAD han ejecutado y ejecutan sus competencias.

Las reglas de aplicación para el ejercicio general de las competencias dentro del COOTAD se encuentran reguladas desde el artículo 124 hasta el artículo 148; estas normas tienen relación con las competencias constitucionales de los GAD y los mecanismos progresivos a observarse para su implementación, con la gestión concurrente de las competencias exclusivas y con el sistema integral de articulación entre los distintos niveles de gobierno para implementar los modelos de gestión.

CONCLUSIONES

En el mapa de organización y estructura territorial de Ecuador, los GAD necesitan canalizar un nuevo orden de producción, de inversión y generación de plazas de trabajo. El posicionamiento aún pendiente de estas instituciones como entes autónomos se ha visto limitado por causas de diverso orden que van desde la ausencia de planificación operativa y estratégica e incumplimiento de sus planes de inversión⁴⁵, ineficacia e ineficiencia en la ejecución del gasto, hasta otros eventos externos que han afectado al país como consecuencia de las políticas cada vez más restrictivas que vienen generando tensiones e incertidumbres en la economía mundial.

El ejercicio de competencias y funciones de los GAD desde el año 2010, fecha en la que entró en vigencia el COOTAD, ha sido pausado; el proceso de transferencia del poder de acción y decisión ha implicado, además de reformas legales, un cambio de paradigma para administrar los recursos públicos, así como el desplazamiento del discurso centralista y monopólico hacia posiciones más flexibles y de convergencias territoriales proporcionales a las necesidades de cada población.

La responsabilidad de los entes receptores de las competencias es y será determinante para mejorar la calidad de vida de sus habitantes. En este orden de ideas, el artículo 151 del COOTAD señala que con el objetivo de generar condiciones necesarias para que los gobiernos autónomos descentralizados ejerzan sus competencias con eficiencia, eficacia, participación, articulación intergubernamental y transparencia se desarrollará, de manera paralela y permanente, un proceso de fortalecimiento institucional a través de planes de fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación y formación, en áreas como planificación, finanzas públicas, gestión de servicios públicos y tecnología.

Consideramos que una estrategia válida para propiciar y vivenciar el hermanamiento de las poblaciones, previo a la integración de regiones autónomas a partir de la unificación de las provincias, sería la conformación de mancomunidades⁴⁶, precisamente para afianzar la configuración de espacios de organización y liderazgo participativo y democrático entre territorios con proximidad geográfica; las mancomunidades tienen personalidad jurídica que dentro de la esfera de sus atribuciones les permite actuar con autonomía administrativa, financiera y operativa, con el objetivo de procurar mayores niveles de eficiencia y eficacia en el ejercicio de las competencias de los niveles provinciales.

Consolidar el desarrollo sustentable en los espacios territoriales en zonas urbanas y rurales, en Ecuador como en otros Estados de América y Europa, impone la necesidad de incorporar estrategias que respondan a los desafíos y fenómenos migratorios internos de la periferia a la ciudad, que traen consigo asentamientos irregulares y aglomeraciones urbanas; los modos de convivencia en estas circunstancias requieren proyectos urbanísticos adaptados a realidades locales, sin omitir el entorno global.

La gestión de los GAD provinciales debe integrar los modelos y esquemas organizacionales que el COA regula para el funcionamiento de una Administración pública moderna, generando desarrollo a partir de la confluencia de estándares de planificación, inversión, ejecución, calidad del servicio público y participación ciudadana, elementos mínimos que marcan las rutas hacia el equilibrio territorial en condiciones de equidad e inclusión.

La dinamización de la economía en los territorios autónomos, principalmente en las provincias y cantones, gira en torno a escasas posibilidades de inversión. Las rentas estatales son, como hemos señalado, su mayor ingreso, con el que se administran, cubren sus gastos y ejecutan ajustadamente sus proyectos de interés social (servicios y obras públicas). La transición hacia un estatus de territorios accesibles, resilientes, sostenibles y seguros, congruente con un sistema garantista de derechos, debe ocurrir con el cambio de la matriz productiva nacional, que en el caso ecuatoriano se ha centrado en la explotación de recursos naturales no renovables y cuyos estragos se sienten en territorios de los cantones, provincias y parroquias. El efecto spillover⁴⁷ experimentado y probado en otros entornos geográficos puede ser un componente válido de este cambio de matriz, con el objeto de propiciar la difusión de conocimiento y la inversión en capital social para generar producción y desarrollo en otras áreas.