1.1 Modelo higienista de evacuación de los residuos y reciclaje informal

La metrópoli de Lima está dividida entre dos municipalidades provinciales (Lima y Callao) y cincuenta municipalidades distritales. Las primeras son responsables de la planificación del manejo de residuos municipales y de su eliminación, en tanto las segundas se encargan de la prestación de servicios de barrido de calle, recolección y transporte de residuos a las instalaciones de eliminación (Ley General de Residuos Sólidos, 2000). Estas tareas pueden ser realizadas directamente por los servicios municipales o confiadas a un prestador de servicio privado. La gestión de los residuos está motivado por un fin de servicio público higienista de evacuación de desechos fuera de la ciudad (^{Barles, 2005}). En paralelo de este sistema higienista formal (ver figura 1), se desarrollan estrategias de recuperación de los residuos reciclables por parte de actores informales conscientes de sus potenciales económicos (^{Furedy, 1992}).

Fuente: Elaboración propia con datos de ^{Durand (2010)}.

Figura 1 Modelo higienista del manejo de los residuos confrontado al sector informal antes de la Ley del Reciclador 

El sector informal de la gestión de residuos se refiere a las personas naturales (individuos y familias) y pequeñas empresas privadas que participan en la gestión de residuos, sin embargo no tienen un vínculo contractual, no son apoyadas, reconocidas formalmente a cargo de los servicios de gestión de residuos por las autoridades competentes (^{Gunsilius, Chaturvedi & Scheinberg, 2011}; ^{Gupta, 2012}). Estas personas o empresas recogen o compran los residuos reciclables para venderlos, a veces después de tratamiento previo y así obtener un beneficio económico. Las dos características de este sector son el considerar los residuos como recurso según una lógica mercantil (^{Cavé, 2013}) y, al mismo tiempo, sufrir de descredito social (^{Nas & Jaffe, 2004}). Asimismo, el sector informal está presente en casi todas las etapas de la cadena de valorización de los residuos reciclables: 1) el recojo de residuos reciclables, 2) la comercialización de proximidad, 3) comercialización al por mayor a empresas especializadas por tipo de material. No está presente en la última etapa (4), la de transformación o exportación (^{Gerold, 2009}; ^{Durand, 2010}).

Las prácticas laborales de este sector informal son muy variadas y dependen de su especialización, ya sea de recuperación o de compra/venta. En Perú, en el lenguaje común, los actores del reciclaje informal se caracterizan según el material que reciclan. Entre los nombres más comunes se encuentran los "recicladores" que recogen, clasifican, acumulan y venden por separado el papel, cartón, plásticos, latas y botellas de vidrio. Desvían, así, los residuos reciclables más lucrativos (^{Bertolini, Foully & Morvan, 1999}). Es un trabajo mayormente individual o familiar de constante competencia. Luego, en la etapa de comercialización de proximidad, están los "centros de acopio" que compran al peso estos residuos.

En la primera etapa de la cadena del reciclaje, al lado de estos recicladores, se encuentran los "chatarreros" que compran y venden los metales, los "campaneros" que llevan el servicio de recojo de residuos a los hogares, los "chancheros" recuperan residuos orgánicos para alimentar a animales, los "cachineros" que compran y venden electrodomésticos y muebles en desuso. Existen otros actores que recogen los residuos reciclables para luego venderlos, aunque no sea su actividad laboral, como por ejemplo los empleados del camión de recojo de desechos urbanos y generadores de residuos.

1.2 Represión contra las prácticas informales

El reciclaje permite vivir en la metrópoli de Lima-Callao a más de 45 000 recicladores (ONG Ciudad Saludable, 2010), sin embargo esta actividad fue excluida durante mucho tiempo de la gestión pública. Las municipalidades, tratando de limitar los riesgos ambientales y sanitarios del mal manejo de los residuos, adoptan posiciones distintas que se pueden ordenar en cuatro categorías: ignorancia, represión, colusión e integración (^{Medina, 2005}). Esta última posición fue muy marginal en Lima antes de la Ley, principalmente dependió de proyectos de algunas ONG (^{Madueño, 2012}). Las municipalidades de Lima eligieron en su mayoría reprimir a los recicladores, quitándoles el triciclo o denunciándolos a la policía, justificándose con una legislación nacional tan estricta y exigente que los recicladores no podían respetarla. Para estar legalizados, tenían que constituirse en empresa prestadora de servicio de residuos sólidos. Sin embargo, la mayoridad de los recicladores no tiene los recursos jurídicos, financieros y técnicos para crear empresas capaces de competir con otras empresas prestadoras de servicio. Estos efectos de exclusión proceden también de la modernización (^{Florin, 2010}) de la gestión municipal de los residuos cuando el sector informal está considerado como arcaico (^{Wilson et al., 2006}): "el proceso de modernización crea a menudo una competencia entre autoridades formales y empresas informales alrededor de materiales" (^{GIZ, 2010}, p. 8).

A pesar de este contexto desfavorable, la forma de considerar a los recicladores evoluciona poco a poco. Con las preocupaciones ambientales ascendentes, un consenso a favor de la integración de los recicladores se manifestó en los años 2000 para implementar la recolección selectiva sin perjudicar a una economía local y eficaz a pesar de su informalidad (^{Scheinberg & Anschütz, 2006}; ^{Wilson et al., 2006}; ^{Bertolini & Brakez, 2008}; ^{Gupta, 2012}). Los expertos empezaron a reconocer los beneficios económicos, sociales y medioambientales del sector informal de recuperación de residuos y reciclaje (Wilson, Araba, Chinwah & Cheeseman, 2009). Regular y formalizar este sector endógeno prevalece sobre la creación de sistema de recojo selectivo exógeno (Wilson et al., 2006).

2.1 La Ley del Reciclador y la recolección selectiva

La Ley del Reciclador N.° 29419 busca fomentar la formalización de los reciclado-res y el establecimiento del recojo selectivo mediante la integración de estos actores informales. Para ello, las municipalidades distritales tienen dos misiones: formalizar a los recicladores e implementar el Programa de segregación a la fuente y de recolección selectiva (PSF-RS). Para integrar estos actores informales en su sistema local de gestión de residuos sólidos, definen un proceso administrativo (ver figura 2) por ordenanza municipal y que varía de un distrito a otro. Entonces, las municipalidades ponen en marcha el proceso administrativo. Este proceso comienza con una convocatoria a los recicladores. Se registran y obtienen un comprobante que les da acceso a la formación obligatoria y a una campaña de vacunación. Por último, los recicladores que siguieron este proceso tienen que registrarse en el registro municipal bajo forma asociativa, que les da derecho a colectar los residuos reciclables.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Ley del Reciclador N.° 29419.

Figura 2 El proceso de formalización e integración de los recicladores 

En cuanto al proceso de implementación de los PSF-RS, sigue tres pasos (ver figura 3). En primer lugar, se define las áreas de recolección selectiva. Luego, los promotores ambientales municipales van a las zonas a identificar los hogares que deseen participar en el PSF-RS. A estos se les entrega una bolsa de color para separar los residuos reciclables. Finalmente, cada reciclador va a su zona de acuerdo a los horarios definidos por el distrito, uniformado para diferenciarse de un reciclador informal. Recuperará las bolsas de color llenas de residuos reciclables y dará nuevas a cambio. Una vez la recolección realizada con un triciclo (eventualmente motorizado), el reciclador formal clasifica los materiales recogidos para después venderlos a centros de acopio. Es importante precisar que las municipalidades no remuneran a los recicladores a pesar de que estén integrados en PSF-RS. Les facilitan una zona, sus primeros uniformes y, a veces, las bolsas de color, pero la venta de los residuos es su fuente de ingresos.

Fuente: ONG Alternativa & Rateau (2014).

Figura 3 Etapas esenciales para la implementación del recojo selectivo 

Después de la publicación oficial de la vigente Ley del Reciclador, el Estado peruano lanzó una campaña de incentivos, con el objetivo de motivar a las municipalidades a integrar los recicladores para implementar la recolección selectiva. El Ministerio del Ambiente fija anualmente objetivos cifrados para que las municipalidades que trabajan su PSF-RS con recicladores, reciban incentivos financieros. Por ejemplo, en julio de 2014, la meta era tener un 25 % de los hogares inscritos en el programa.

2.2 Diversidad de implementación de los PSF-RS: ejemplos de tres distritos

El distrito de Santiago de Surco, distrito acomodado en el centro económico de Lima, es un precursor en la implementación del recojo selectivo en la capital peruana, desde 2001. Su empresa municipal de manejo de los residuos reciclables actualmente es rentable y está invirtiendo en una nueva faja de clasificación automatizada para incrementar su productividad. Desde la Ley del 2009 y la obligación de integrar recicladores para obtener el incentivo del Ministerio del Ambiente, la política del distrito se orienta en favor de su integración. Está previsto una repartición de la recolección selectiva por tipo de edificios: los condominios donde falta espacio para guardar los residuos reciclables por una semana, serán de responsabilidad de los recicladores que se formalicen, por ende la municipalidad será encargada de las viviendas independientes. En este distrito, el punto de interés es la futura complementariedad entre la empresa municipal y los recicladores formales.

El distrito de Comas, distrito popular ubicado en Lima Norte, ha elegido integrar no solamente a los recicladores (con apoyo de la ONG Alternativa), sino también a los centros de acopio. Estos centros formalizados aplican tarifas preferenciales para los recicladores formales lo cual es una motivación para los informales de dar el paso a la formalización y así vender sus materiales a un precio mayor. Además de este binomio (reciclador-centro de acopio) la municipalidad prevé la implementación de un centro de transferencia que cumpla también la función de empresa comercializadora de residuos reciclables. Esta empresa permitirá transferir los desechos de camiones compactadores de recojo hacia camiones de mayor capacidad de tonelaje que transportarán estos desechos hasta los rellenos sanitarios. Además, comprará el reciclaje de los centros de acopio formalizados evitando así la desviación hacia el sector informal.

Villa María del Triunfo, distrito popular en Lima Sur, implementó su PSF-RS en 2012, un año después de Comas, pero se enfrenta a una serie de dificultades. El número de recicladores integrados al programa y la cantidad de toneladas recicladas son mínimas. Son trece los recicladores formalizados pero solo ocho hacen el recojo selectivo que alcanza cuatro toneladas mensuales, mientras que en Comas son diecisiete recicladores para un recojo de veinticinco toneladas al mes y treinta recicladores en proceso de formalización en 2014. Surco, con su empresa municipal, alcanza más de doscientas veinte toneladas cada mes. Sin embargo, en Villa María del Triunfo hay algunas innovaciones interesantes a resaltar. Por ejemplo, parte del material de sensibilización, uniformes de los recicladores, herramientas e incluso el proyecto de la ONG Ciudad Saludable, son financiados por la Unión de los cementeros (UNACEM) ubicada en el distrito. Igualmente, para incentivar a los hogares, comercios e instituciones a participar en la recolección selectiva, la municipalidad les entrega a cambio de su bolsa de reciclaje, un bono de descuento de 20 % sobre los arbitrios.

2.3 ¿Modelos innovadores para implantar la recolección selectiva?

La municipalidad de Santiago de Surco inicio su PSF-RS con una primera faja de clasificación mecanizada. Frente al aumento considerable de residuos reciclables recogidos, la empresa municipal opta ahora por la construcción de una nueva faja automatizada gracias a nuevas tecnologías. Sin duda, recurrir a las nuevas tecnologías hace del modelo de este distrito un modelo innovador. Pero, desde algunos años el concepto de innovación evoluciona de una noción puramente tecnológica hacia una definición más amplia que puede integrar dimensiones institucionales y sociales.

El mejor ejemplo de innovación socio-institucional es la que prueban los distritos en la implementación de la recolección selectiva gracias a la integración y formalización de los actores informales. Esta innovación efectivamente mejora el manejo de los residuos sólidos, pero también disminuye sus costos, gracias a los gastos evitados mediante la desviación de una parte de las toneladas de residuos hacia el recojo selectivo. De hecho, las municipalidades pagan el servicio de gestión de los desechos por toneladas, mientras que no pagan a los recicladores por el servicio aportado.

En ese sentido, el distrito de Comas es innovador. Por un lado tiene como objetivo desarrollar el capital económico del sistema formal de valorización de los residuos. También el capital social, ofreciendo empleos formales a recicladores, acopia-dores y promotores ambientales, sin dejar de lado el capital ambiental, institucional y cultural. La innovación institucional del PSF-RS de Comas reside en la institucionalización de la complementariedad entre la municipalidad, recicladores y centros de acopio. Esta complementariedad es reconocida institucionalmente por la ordenanza de aprobación del PSF-RS.

El modelo de Villa María del Triunfo es menos innovador en términos de integración social. Los únicos actores integrados son los propuestos en la Ley del Reciclador de 2009. La particularidad de su modelo reside en la territorialización a escala local de innovación socio-institucional. Su PSF-RS se trabaja con la ONG Ciudad Saludable, gracias al financiamiento local de la UNACEM que, a cambio, recibe certificaciones socio-ambientales por parte de la ONG que atestan de su compromiso socio-ambiental. En cambio, Comas desarrolla su PSF-RS en colaboración con la ONG Alternativa, particularmente dentro del proyecto "Recicla para la vida" que está financiado por fundos internacionales. Este apoyo de las ONG completa el incentivo financiero del Ministerio del Ambiente.

2.4 ¿Tres distritos, tres modelos que coinciden?

Los modelos actuales de manejo de los residuos reciclables de las municipalidades de Santiago de Surco, Comas y de Villa María del Triunfo no son estáticos. Estas municipalidades tienen proyectos en realización: una se orienta en favor de la integración de los recicladores, la otra construyendo un centro de transferencia-empresa comercializadora y la última, deseando integrar a los acopiadores.

La municipalidad de Santiago de Surco basa su modelo actual de manejo de residuos reciclable solamente sobre su empresa municipal. Realiza el recojo selectivo, clasificación y comercialización destinado directamente a la industria o exportación. En el futuro va a integrar una asociación de recicladores, orientándose hacia un modelo eficaz en términos de control de la cadena del reciclaje, desde el recojo hasta la penúltima etapa de la cadena, favoreciendo también la integración de actores informales (ver figura 4).

El modelo desarrollado por Comas apuntó hacia la integración de los actores informales, antes que priorizar lógicas de rentabilidad. El resultado es que actualmente recicladores y centros de acopio están formalizados e integrados. Las toneladas recuperadas por los recicladores formales son mínimas en comparación a Surco. Sin embargo este modelo tiene la ventaja de integrar dos etapas de la cadena de valorización tradicionalmente informales, pero su aplicación tiene que ser mejorada para ser eficaz. Nuevos recicladores van a ser integrados al futuro modelo, este contaría con un centro de transferencia y empresa de comercialización, la cual comprará el reciclaje a los centros de acopio ya formales. Así, el futuro modelo de Comas se orienta hacia la eficacidad, control de la cadena de reciclaje e integración.

En el modelo de Villa María del Triunfo, los recicladores, una vez la recolección selectiva efectuada, están libres de vender sus residuos reciclables al centro de comercialización de su elección. El modelo actual es, entonces, poco eficaz en términos de control de la cadena del reciclaje, pero tiene el interés de integrar a los centros de acopio. El proyecto municipal va más allá de la sola integración a los recicladores, deseando efectivamente integrar también a centros de acopio. El futuro modelo alcanzaría así al modelo actual de Comas, en favor de la integración global de los actores informales.

La comparación del grado de integración de los actores informales y del nivel de control de la cadena del reciclaje en estos tres modelos (ver figura 4) permite destacar las evoluciones hacia un único modelo centrado sobre innovaciones socio-institucionales.

Fuente: Elaboración propia con datos de las municipalidades de Comas, Santiago de Surco y Villa María del Triunfo (2015).

Figura 4 Actores integrados a la gestión de los residuos reciclables en Santiago de Surco, Comas y Villa María del Triunfo 

3.1 En camino hacia mejores condición socio-económica de los recicladores

La Ley del Reciclador está social y ambientalmente: "orientada a la protección, capacitación y promoción del desarrollo social y laboral, promoviendo su formalización, asociación y contribuyendo a la mejora en el manejo ecológicamente eficiente de los residuos sólidos en el país" (Ley N.° 29419 del 2009). Este interés social es evidente en las entrevistas. Cuando los recicladores evocan las razones de su formalización, la primera motivación es social. Históricamente marginados, han visto la posibilidad de ganarse el respeto de los vecinos, el apoyo de las autoridades locales y transformar su actividad precaria en un trabajo reconocido y ordenado. De hecho, una recicladora dice:

Yo me formalicé porque la municipalidad nos dio una oportunidad para que los vecinos nos reconozcan como personas que somos trabajadores y para que no tengamos ese miedo, de que cualquier día van a hacer una batida y nos van a quitar el triciclo, todo eso (Entrevista a Estefita Paredes, 2014).

Gracias al PSF-RS, las condiciones de trabajo de los recicladores formalizados e integrados son menos difíciles: dejaron de cavar en la basura durante horas nocturnas, para recuperan las bolsas de color de los hogares inscritos en este programa. La salud de los recicladores y sus familias ha mejorado, ya no están expuestos a riesgos sanitarios tales como residuos peligrosos. Por el contrario, ahora acceden obligatoriamente al sistema de salud público (seguro social y campaña de vacunación). Respecto a los ingresos, las ONG explican que estos no suben de forma sistemática mediante su formalización, pero devienen regulares. De hecho, los recicladores ya no tienen que competir para acceder a los residuos reciclables. Tienen sus zonas de recolección selectiva en las cuales los residuos reciclables le corresponden. Explican que gracias a esta nueva estabilidad, algunos recicladores podrán financiar los estudios de sus hijos, rompiendo así con los esquemas de reproducción de la pobreza. Lo confirma un reciclador:

Mi meta era solamente que mis hijas se formen por eso yo también me formalicé, porque si no tengo trabajo no tenía cómo ayudar, ni siquiera para el pasaje. Las dos estaban en la universidad y dije ¿si yo dejo el campaneo y no entro como reciclador de qué vivo?, ¿a mis hijos de dónde llevo para su pasaje? En el futuro, ya mis hijas, la mayor ya se formó, falta solamente sacar su tesis, su título. La menor está en camino, en diez años ya van a ser profesionales, de repente van a decir, ya papá no trabajes, en la casa ayuda en lo que sea, limpia la casa, haz el aseo del perro, yo qué sé. En el futuro como mis hijas... esa era mi meta, que mis hijas se formen (Entrevista a Eugenio Huanca, 2014).

Muchos testimonios han demostrado que el funcionamiento en asociación permite crear solidaridad entre los socios y un enriquecimiento de la vida social, como lo cuenta una recicladora:

Antes, por ejemplo, yo no conversaba, era muda, paraba encerrada en mi cuarto, no salía para nada. Ahora participo en muchas cosas [...] Apenas saludaba antes, ahora converso (Entrevista a Vanessa Dávalos, 2014).

El reciclaje informal en la calle es una actividad muy competitiva. Es una actividad de sobrevivencia (^{Gaudio Soares, 2004}) que impone a los recicladores una lógica individual fuerte para acceder al recurso "residuo reciclable". En el proceso de formalización los recicladores tienen que organizarse en asociación para que las municipalidades les autoricen trabajar. A la diferencia de otros ejemplos, como en Argentina (^{Moreno-Sainz, 2007}), esta lógica colectiva es nueva para muchos recicladores limeños. Pasan progresivamente de una lógica individual hacia una forma asociativa que les permite encontrar soluciones institucionales a los conflictos gracias a una mayor representatividad frente a la municipalidad. Este proceso lleva también a dinámicas de emprendimiento empresarial. Por ejemplo, algunos recicladores participan en proyectos de creación de micro-empresas de centro de acopio.

3.2 Acentuación de la marginalización de los informales

Desde sus posibles integraciones en el PSF-RS, los recicladores ya no están universalmente aceptados o marginalizados. Los recicladores formalizados, usando el uniforme con el nombre de la municipalidad son considerados por los vecinos como "empleados" de la municipalidad. En cambio, los informales son víctimas de una acentuación de la marginalización, incluso por parte de los recicladores recién formalizados que piden sanciones contra ellos. La fuerte presencia de recicladores informales en las calles conduce a situaciones de competencia entre formales e informales (ver figura 5), como lo relatan dos recicladoras:

Fuente: Elaboración propia (2014).

Figura 5 Competencia en la calle por los materiales reciclables 

Cuántas veces ya le hemos dicho [a la municipalidad] que queremos que hagan batidas para que no haya informales, los informales no nos dejan trabajar a nosotros. Se van por mi zona, recogen, tocan la puerta y se hacen pasar por mí (Entrevista a María Elena Barrueto, 2014).

Nos falta bastante apoyo de la municipalidad, sobre todo porque uno, nosotros somos pocos los formales y sí siguen aumentando los informales [...] (Entrevista a Estefita Paredes, 2014).

Esta represión demandada por los formales en contra de los informales se aplica en el distrito de Comas. El Gerente de Limpieza Publica explica que la municipalidad sigue dos pasos con los informales. Primero, intenta motivarlos con una campaña de información sobre el PSF-RS y las ventajas de trabajar formalizados. De lo contrario, la municipalidad pasa a la segunda etapa. Les quita el triciclo y deben pagar una multa para recuperarlo. Trabajar sin triciclo significa la disminución de ingresos y condiciones de trabajo más difíciles. De hecho, el conflicto se desplaza con la aplicación de la Ley. Pasa desde el conjunto de los recicladores hacia generar una rivalidad entre recicladores formales e informales

3.3 ¿Hacia el fin de la recuperación informal de residuos?

La Ley del Reciclador y los modelos implementados por los distritos no toman en cuenta los límites de cantidad de residuos reciclables. Es decir, hay demasiado recicladores para que la cantidad de residuos reciclables generados en los distritos pueda asegurar a todos ingresos dignos. A eso se añade el crecimiento constante del número de recicladores informales. Aunque una aplicación ideal e ilusoria de la recolección selectiva eliminaría la disponibilidad de residuos reciclables en las bolsas de desechos y por el mismo, impediría el reciclaje informal. Esto sigue siendo una ilusión porque incluso en los países con una recolección selectiva establecida no se eliminó las practicas informales (^{Duclos, 2015}).

Según los cálculos de la ONG Alternativa cada reciclador debe tener trescientas viviendas en su zona de recojo selectivo, para llegar a 900^.00 soles mensuales mientras que el sueldo mínimo alcanza los 850^.00 soles en 2016. Esta meta parece difícil de alcanzar para que todos los recicladores de Lima vivan adecuadamente. Por ejemplo, en Comas, considerando el 100 % de las viviendas, la capacidad de formalización seria de setenta recicladores, mientras que hay 1780 recicladores en total (Ciudad Saludable, 2010). Actualmente son diecisiete recicladores que aseguran la recolección selectiva y venta de residuos por un promedio de 606^.50 soles al mes. Para permitir a todos vivir de este trabajo y poner fin a los conflictos de apropiación de residuos, las municipalidades podrían reflexionar en gratificar a los recicladores, no por la venta de residuos, sino por el servicio de limpieza.

Las prácticas ilegales de los empleados de empresas prestadoras del servicio de recolección de desechos, constituyen una fuente de competencia desleal que no desapareció con la aplicación de la Ley del 2009. Estos empleados recuperan los residuos reciclables durante el recojo de las bolsas de desechos (ver figura 6) lo cual está prohibido, pero sancionar a estas empresas es difícil porque son prácticas de sus empleados y frecuentemente faltan pruebas. Regularizar las actividades de los centros de acopio y formalizarlos, puede permitir un control del origen de los residuos que compren y así impedir que estos residuos recuperados de forma ilegal encuentren un comprador. El modelo implementado en Comas trabaja con los centros de acopio, pero no controla el origen de residuos comprados.

Fuente: Elaboración propia (2015).

Figura 6 Empleados del camión de recolección de residuos y recuperación informal