De qué hablamos cuando nos referimos a las rondas hídricas: algunas ideas sobre la política de ordenamiento de los recursos hídricos

Los antecedentes de la política pública de identificación y monitoreo de las áreas, zonas y subzonas hidrográficas del territorio nacional nos remontan hasta 1978. Por medio de la Resolución 337 de 1978 del Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras (Himat) fueron definidas las cinco áreas que se corresponden parcialmente con el repertorio de las cinco regiones naturales del territorio nacional: Caribe, Magdalena-Cauca, Orinoco, Amazonas y Pacífico. Cada una de las "áreas hidrográficas" está subdividida en "zonas hidrográficas", las cuales se caracterizan por un cauce principal en el que desembocan la mayoría de los ríos de una subregión. A continuación, se presentan los ríos clasificados por las áreas hidrográficas según la Resolución 337 de 1978:

Es posible decir que los ríos relacionados en la tabla 1 constituyen el soporte de la estructura ecológica nacional (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia, 2011), y su identificación oficial significó el primer paso en el proceso de delimitación y monitoreo de los principales cuerpos de agua dulce de la Nación.⁹ Esto es relevante cuando se trata de comprender el alcance del artículo 677 del Código Civil, por el cual se establece la naturaleza de los cauces naturales como bienes de uso público, cuyo propietario es el Estado (Dominio público). Ahora, más allá de establecer que los cauces son bienes de la Unión (hoy de la Nación), la norma citada no se encarga de definir cómo debe ser entendido este término. No obstante, dentro del mismo Código Civil están trazados los criterios para identificar el área que lo compone. Al respecto, en el inciso segundo del artículo 720 se encuentra un componente crucial de la definición (^{Alchourrón & Bulygin, 1983}) de cauce como suelo que el agua ocupa en sus creces y bajas periódicas.

Dentro de la composición estructuradora del Código Civil era claro que los ríos tenían tiempos de crecida y de bajadas, por lo tanto, se reconocía que el cauce natural de un río por donde corren las aguas depende de un complejo sistema de condiciones que fluctúan a través del tiempo (^{Odum & Warret, 2006}, p. 163). Los ríos responden a condiciones geomorfológicas, hidrológicas y ecosistémicas.¹⁰ En el corto plazo, un observador puede verificar fácilmente las épocas de crecidas y bajas de los ríos, pero un factor que no se puede perder de vista consiste en la lenta e "imperceptible" variación de las aguas de un río, lo cual ocurre regularmente en el caso de los caudales meándricos y trenzados.¹¹ Precisamente por esta condición, resulta pertinente señalar que: (1) el mero curso de aguas sobre un lecho, (2) la mera presencia de aguas en una planicie inundada y (3) la aparente sequedad de una quebrada son fenómenos multitemporales que no pueden fijarse dentro de cartografías estáticas (^{Barrios & Guzmán, 2015}). Para ello es necesario llevar a cabo estudios sobre las dinámicas de los ríos, intentando aproximarnos a la identificación de la línea de marea máxima; además, el énfasis en el cauce es importante puesto que la delimitación de la faja paralela del literal d del artículo 83 depende del acotamiento de aquel (aunque su comportamiento es fluctuante puede ser predecible).¹²

En síntesis, hacia 1978 los principales ríos o subzonas hidrográficas se encontraban identificados, pero estaban lejos de encontrarse demarcados e inventariados con rigor técnico.¹³ Desde entonces viene avanzando una política de gestión técnica de los componentes hídricos del país. El acotamiento de cauces e identificación de las dinámicas de las subzonas hace parte de las tareas necesarias para cumplir con los fines de la política, la cual denominamos política de ordenamiento de hídrico, reorganizada y establecida jurídicamente por medio del Decreto 3930 de 2010, hoy incorporado en el Decreto Único del Sector Ambiente.¹⁴ Con la incorporación de la política de ordenamiento hídrico, las labores de monitoreo y muy especialmente la delimitación de rondas hídricas, en tanto franjas protectoras de las vertientes de aguas o zonas con riesgo de inundación, se convierten en tareas dependientes y articuladas de los procesos de planificación e implementación de esta política.

De forma adicional y complementaria a la política de ordenamiento hídrico, en el año 2012 fue expedido el Decreto 1640 de 2012 "Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y acuíferos, y se dictan otras disposiciones", este reglamento definió la estructura de un sistema de ordenación, planificación y articulación entre las autoridades ambientales del orden nacional y regional para desarrollar el inventario de los componentes identificados en la política de recursos hídricos (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2010). El diseño y caracterización de este inventario fue concebido mediante la integración de sistemas y subsistemas articulados de modo jerárquico, al empezar desde un nivel macro a un nivel micro del siguiente modo:

Para cada uno de estos componentes, en el artículo 2.2.3.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015 fueron definidos instrumentos de gestión administrativa:

Vale resaltar que, hasta aquí, en virtud de las directrices de política sobre el ordenamiento del recurso hídrico y los instrumentos de planificación de cuenca, llevan un poco más de 13 años de vigencia y la tarea relacionada con la elaboración de Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas, en adelante Pomcas, y de los planes de manejo ambiental de microcuencas y acuíferos parece que apenas está empezando, ahora, la relevancia de esta relación consiste en que el acotamiento de los cauces, en el marco de formulación de Pomcas, ha condicionado la demarcación de las rondas hídricas: las distintas prioridades de la ordenación nacional del recurso hídrico han marcado el ritmo con el cual se realiza el levantamiento progresivo del inventario de todos los componentes que integran los ecosistemas riparios¹⁵ (^{Rodríguez-Miranda et al., 2021}).

En el marco de esta lenta operación administrativa, la gran mayoría de tierras ribereñas rurales -trátese de tierras baldías o de propiedad privada- han sido ocupadas al margen de este inventario de los componentes que integran los sistemas y subsistemas hídricos del país (^{Universidad Nacional de Colombia, 2018}).

Diferencias entre cauce, playa fluvial y ronda hídrica: la relevancia del monitoreo y la información científica

Las aguas, los cauces y lechos de los ríos en Colombia son bienes de uso público, es decir, bienes que no tienen vocación de salir del dominio público. No obstante, las fajas paralelas o que los rodean no deberían emular esta connotación, tesis contraria se encuentra defendida en diversas obras, artículos y actos jurídicos, véase al respecto: ^{Caicedo (2013)}, ^{De la Hoz-Herrera (2023)} y ^{Pérez (2005)}.

Es preciso tener en cuenta que los bienes del Estado o de dominio público se dividen entre bienes de uso público y bienes fiscales, según lo establecido por el artículo 674 del Código Civil, cuyo dominio pertenece a la República y son considerados como inalienables, inembargables e imprescriptibles, excepto las vertientes que nacen y mueren en la misma heredad.¹⁶ En términos históricos, vale resaltar que los Decretos 1381 y 1382 de 1940, "Sobre aprovechamiento, conservación y distribución de aguas nacionales de uso público" y "Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre aprovechamiento, distribución y conservación de aguas nacionales de uso público", respectivamente, establecían que, si bien las aguas son bienes de uso público, esto no implicaba su usufructo como bienes fiscales, sino su administración, control y vigilancia. Así mismo, establecían que "los lagos y lagunas cuyas riberas no pertenezcan todas a un solo dueño, o cuyas aguas no nazcan totalmente dentro de la misma heredad, o pasen luego a otras distintas, y aquellas que, aunque corran por cauces artificiales, hayan sido desviadas de una fuente de propiedad nacional", también son bienes de uso público de la Nación.

En la fase reciente de la legislación propiamente ambiental, el Decreto Ley 2811 de 1974 se contemplan múltiples disposiciones relacionadas con las aguas continentales especialmente en los artículos 77 a 163. Para el caso concreto, adquiere especial importancia la clasificación establecida en el artículo 83, al que hemos aludido reiteradamente:

Artículo 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptible del Estado:

Según el artículo 83, en los ríos, lagos o quebradas podemos encontrar básicamente cuatro tipos de bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: (1) el cauce natural de las corrientes, (2) el lecho de los depósitos naturales de agua, (3) las playas fluviales y (4) la faja paralela a la línea de mareas máximas del cauce.

En primer lugar, en términos precisos, resulta pertinente resaltar que no todos los bienes inalienables e imprescriptibles enunciados en el artículo se denominan "ronda hídrica", palabra que en estricto sentido no aparece en el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, pero que debido a lo establecido en el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011, hoy equivale a la faja paralela de que trata el literal d del artículo 83. El cauce y la ronda son dos tipos de bienes, cuyo análisis requiere un estudio diferenciado y que como se ha mostrado en el intertítulo anterior hay una interrelación en su acotamiento y un orden técnico-jurídico en su identificación. Y en ese sentido, luego de exponer la relevancia de la distinción conceptual cuando se trata de este tema, resulta útil traer a colación las definiciones que hoy se encuentran establecidas en el Decreto Único del Sector Ambiente respecto de lo que se entiende por cauce, playa fluvial y líneas o niveles ordinarios de cotas:

Artículo 2.2.3.2.3.1. Cauce natural. Se entiende por cauce natural la faja de terreno que ocupan las aguas de una corriente al alcanzar sus niveles máximos por efecto de las crecientes ordinarias; y por lecho de los depósitos naturales de aguas, el suelo que ocupan hasta donde llegan los niveles ordinarios por efectos de lluvias o deshielo.

Artículo 2.2.3.2.3.2. Playa fluvial. Playa fluvial es la superficie de terreno comprendida entre la línea de las bajas aguas de los ríos y aquella a donde llegan estas, ordinaria y naturalmente en su mayor incremento.

Artículo 2.2.3.2.3.3. Líneas o niveles ordinarios. Para los efectos de la aplicación del artículo anterior, se entiende por líneas o niveles ordinarios las cotas promedio naturales de los últimos quince (15) años, tanto para las más altas como para las más bajas.

Para determinar estos promedios se tendrá en cuenta los datos que suministren las entidades que dispongan de ellos y en los casos en que la información sea mínima o inexistentes se acudirá a la que puedan dar los particulares. (Negrilla fuera de texto).

En términos administrativos y siguiendo la política de ordenamiento hídrico, es necesariamente correcto que la identificación de cauces y playas fluviales conforme a estos criterios técnicos, se hagan en el marco del desarrollo de los planes definidos en el artículo 2.2.3.1.1.5 del Decreto 1076 de 2015; incluso, en caso de haberse aprobado herramientas de forma anterior a la entrada en vigencia de los decretos expedidos durante los años 2010 y 2012, es procedente una actualización de estos acotamientos, respetando principios fundamentales del derecho ambiental como el de rigor subsidiario, establecido en el artículo 63 de la Ley 99 de 1993.¹⁷

Desarrollados con el mayor detalle posible los conceptos de cauce y playa fluvial, queda pendiente la cuestión de la delimitación de las rondas. El literal d del artículo 83 establece que existirá una faja paralela al cauce o "a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho".

Además de lo anterior, debido a las disposiciones que han sido citadas previamente sobre la condición de inalienabilidad e imprescriptibilidad que adquieren las tierras dentro de la faja de este terreno, por medio del Decreto 1449 de 1977 "Por el cual se reglamentan parcialmente el inciso 1 del numeral 5 del artículo 56 de la Ley número 135 de 1961 y el Decreto Ley número 2811 de 1974", fue incluido en el ordenamiento una definición complementaria con esta disposición, se trata especialmente del literal b del numeral 1° del artículo 2.2.1.1.18.2 del Decreto Único del Sector Ambiental.¹⁸ Esta norma estableció obligaciones de protección ambiental para los particulares que son propietarios de predios ribereños. Al respecto, resulta útil señalar que las tierras aledañas al espejo de agua deberían encontrarse cubiertas de un bosque ripario, y bien sea que los predios colindantes fuera de propiedad privada o pública, sus tenedores, propietarios o poseedores debieron haber cumplido la norma establecida en el Decreto 1449 de 1977 y haber mantenido una cobertura boscosa -no vamos a decir que, de mínimo 30 metros, pero al menos una cobertura boscosa relevante-.

Por la heterogeneidad de los ecosistemas, la demarcación de las rondas debe hacerse de un modo técnico y únicamente por la autoridad que el ordenamiento ha definido,¹⁹ con la precaución fundamental de distinguir diversas condiciones territoriales que son relevantes para el ordenamiento social de la propiedad rural. En primer lugar, esto es relevante porque hay diferentes tipos de colindancias entre terrenos ribereños y diferentes cauces, de modo que hay cauces artificiales,²⁰ playones²¹ y zonas de baja mar (^{Babilonia-Torres et al., 2019}). Si se generaliza, todos son terrenos colindantes con una corriente de agua que con diferentes temporalidades pueden ser inundados, sin embargo, estos cuatro tipos de tierras que están articulados a sistemas hidrológicos son tratados por el ordenamiento de modo diferente.

En segundo lugar, porque los criterios técnicos deben adaptarse a la realidad de los ecosistemas y territorio, así como adecuarse para proteger los derechos y no convertirse en fines en sí mismos que nieguen la complejidad de los sistemas rurales. Por último, y en relación con el punto anterior, no debe convertirse en un obstáculo automático para la consolidación de derechos reales, dado que a la realidad de los sistemas hidrológicos no les afectan las dinámicas o cambios de las instituciones sobre los derechos de propiedad de la tierra. Esto es pertinente, considerando que en los términos del artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 fue definido que la ronda hídrica está compuesta de la faja del literal d del artículo 83 y un área de protección adicional denominada "área de protección o conservación aferente". De algún modo, hoy en día más del 50 % de las tierras rurales resultarían superpuestas con componentes de los sistemas hidrológicos (^{Ramírez, 2003}) y no por eso, las autoridades buscarán hacer que todos esos millones de hectáreas regresen o salgan del patrimonio público: la clave está en el uso del suelo y el mantenimiento de transferencias económicas -en la medida que sea socialmente necesario- a los tenedores de tierras donde hay componentes sensibles de los sistemas hídricos.

En el período de resurgimiento de la planificación estatal sobre los recursos hídricos entre los años 2010 y 2012, es preciso señalar que el Gobierno nacional tardó 6 años para expedir los criterios definidos en el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011. Esta tarea se materializó por el Decreto 2245 de 2017 "Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas". Con base en esta reglamentación, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió la Resolución 957 de 2018 "Por la cual se adopta la guía técnica de criterios para el acotamiento de las rondas hídricas en Colombia y se dictan otras disposiciones", y en este documento se encuentra una serie de técnicas bastante detalladas, que consideran variables de diferentes naturaleza cuyo propósito es demarcar una ronda hídrica que se corresponda con la realidad del ecosistema y que asegure la aplicación adecuada de las categorías e instrumentos que se han incorporado en el ordenamiento, para llevar a cabo la planeación del territorio desde una perspectiva del recurso hídrico.

En conclusión, y para cerrar este acápite, el panorama regulatorio nos lleva al año 2018 como un hito en materia de acotamiento de rondas. Aunque existen disposiciones que ya establecían la obligación en cabeza de las autoridades ambientales y la autoridad de tierras, de deslindar las tierras reservadas de las tierras baldías con vocación de adjudicación, la aplicación del literal d del artículo 83 hace apenas 6 años, está adquiriendo una resignificación relacionada con la tarea del numeral 2° del artículo 48 de la Ley 160 de 1994. Esta problemática está directamente vinculada con la gestión de la frontera agrícola (^{García-Pachón & Correa-Medina, 2023}), pero no puede resumirse obtusamente a la cuestión de la gestión administrativa de negar solicitudes que no pueden cumplir o satisfacer un requisito -resolver de fondo solicitudes de adjudicación o formalización o tramitar concesiones temporales-, por ello, a continuación se presentarán las cuestiones álgidas del debate o la tensión que existe en el campo.

Tensiones relacionadas con la política de reforma agraria y la necesidad de restaurar los cuerpos de agua dulce

Antes de que la protección de los ecosistemas estuviera prevista en el ordenamiento, hay leyes que fueron aprobadas a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que hoy nos parecerían una locura, tal vez un "ecocidio". Un ejemplo de esta, es la Ley 19 de 1888 "sobre navegación de la Laguna de Fúquene y desagüe de sus pantanos", la cual fue reformada por la Ley 137 de 1888 "Que reforma los números 23 de 1887 y 19 del año en curso", que trata sobre la desecación de una de las lagunas más extensas de Cundinamarca; sin embargo, precisamente a finales del siglo XIX, la desecación de este cuerpo de agua era más útil para la agricultura; esta clase de leyes siguieron formulándose por el Congreso y el Gobierno nacional hasta mediados del siglo XX²² con miras a modernizar el paisaje y urbano y rural de la Nación.

Desde nuestro tiempo presente, y en relación con la crisis general del sistema económico, las tareas que le corresponde realizar a las autoridades se enfocan en un sentido contrario: hay que recuperar cuerpos de agua desecados y rehabilitar zonas forestales. Esta recuperación ecológica se ha asimilado con una recuperación patrimonial (^{Vargas-Cendales, 2023}). Durante el siglo XX, se concibió que todas las tierras que merecieran una especial gestión debían permanecer o retornar al dominio público, por esa razón, a modo de ejemplo, las ventas de tierras están prohibidas dentro de los parques nacionales naturales. En esta línea, y visto desde la perspectiva agraria (reforma agraria o reforma rural integral), la gestión del literal d del artículo 83 hace parte de la tradición del siglo XX, que concibe la protección del patrimonio ecológico mediante la preminencia del dominio público. En particular, esta norma se expresa en la necesidad de realizar procedimientos administrativos de deslinde y de la prohibición general a la autoridad de tierras de otorgar derechos reales de dominio dentro de dicha faja.²³

Las actividades de deslinde exigen una articulación con las autoridades ambientales, puesto que desde la Sentencia T-666 de 2002 quedó definido en la jurisprudencia constitucional que las delimitaciones con carácter técnico que realizan las autoridades no resultan automáticamente contrarias a los principios constitucionales,²⁴ pues estas resultan ser una herramienta idónea y razonable para cumplir con los mandatos que tienen las autoridades de preservar los ecosistemas y el patrimonio natural. Con esta consideración, el tema crucial aquí es de articulación, el cual está enunciado en múltiples estatutos, y cada vez que se aprueba una nueva ley o conjunto de reformas, la articulación agrario-ambiental no deja de enunciarse.²⁵

Ahora, esta articulación ha resultado más compleja de lo previsto en las regulaciones vigentes. En primer lugar, tratándose del acotamiento de rondas, márgenes de ríos navegables, playones, madreviejas o tierras desecadas las autoridades ambientales realizan tales actividades en la medida que logran ejecutar los planes priorizados para cumplir las tareas de la política de ordenamiento hídrico (o cuando un juez lo ordena), puesto que las labores técnicas de acotamiento de cauce, identificación de playas fluviales, dinámicas hídricas, riesgos de inundación requieren ser realizados de una manera integral y completa para todo el cauce de los ríos, quebradas y acuíferos. El tiempo y las condiciones técnicas con las que debe ser realizado este acotamiento no suele coincidir con los procesos que tiene a su cargo la autoridad de tierras, de modo que muchas veces los operadores jurídicos de la Agencia Nacional de Tierras se quedan en una "isla" intelectual interpretando aisladamente las normas de ordenamiento ambiental del territorio (^{Quinche-Roa, 2024}).

En este punto de la disertación, cuando se miran documentos como la circular de la ANT, se observan afirmaciones que van en contravía de todas las claridades conceptuales que han sido desplegadas aquí en materia de ordenamiento hídrico. Como se mostrará en la cita a continuación, hay homologaciones de términos y clasificaciones desatinadas como el planteamiento de que el cauce y las rondas respectivas son bienes de uso público, en segundo lugar, en dicho concepto se usa el término "borde de agua" como parámetro a usar en los procesos de compraventa de heredades ribereñas, y finalmente, instruye a sus funcionarios a realizar verificaciones sobre la falta de uso de aguas privadas para sacar de ello conclusiones sobre la calidad jurídica de la ronda, cuando el tratamiento y análisis de los cauces es diferente al de las fajas paralelas, a continuación, se cita la conclusión del referido concepto:

En el momento de la compra de los predios donde existan rondas hídricas se deberá analizar si las aguas nacen y mueren en la misma propiedad, si se da este presupuesto, se aplica lo dispuesto en el artículo 677 del Código Civil colombiano y el artículo 81 del Decreto 2811 de 1974, que se refiere a que las aguas y sus rondas hídricas serán de carácter privado; no obstante, se deberá verificar lo estipulado en el literal g) del artículo 2.2.3.2.2.2 del Decreto 1076 de 2015, que dispone que serán de uso público:

g) Las aguas privadas, que no sean usadas por tres (3) años consecutivos, a partir de la vigencia del Decreto Ley 2811 de 1974, cuando así se declara mediante providencia de la Autoridad Ambiental competente previo el trámite previsto en el este Decreto, [...]

En cuanto a las rondas hídricas se catalogaban como privadas hasta el año de 1974, después de la expedición del Decreto 2811 de 1974, se deberá hablar de derechos adquiridos bajo el análisis del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 y del artículo 673 del Código Civil.

Fuera de estas dos manifestaciones las fuentes de agua y sus rondas hídricas no son susceptibles de enajenación por lo que no podrán ser tenidas en cuenta en lo avalúos comerciales de los predios que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) pretenda adquirir para las diferentes tareas misionales de la entidad. (2018, p. 7)

La primera conclusión del concepto jurídico debió ser que las fuentes de agua, en tanto sinónimos de cuerpos de agua son bienes de uso público, que de ninguna manera deben ser objeto de transacción o avalúo; en segundo lugar, un concepto relacionado con esta materia debe indicar a los operadores jurídicos que cuando se adelante el estudio jurídico de un predio ribereño se debe consultar a la autoridad ambiental sobre la categoría del cuerpo de agua, del cual es colindante la heredad, puesto que puede ser: bajamar, cauce artificial, cauce natural o playón; en tercer lugar, los funcionarios deben consultar sobre el acotamiento del cauce conforme lo establecido en el artículo 2.2.3.2.3.3 del Decreto 1076 de 2015. En cuarto lugar, los operadores jurídicos deberán consultar (o confirmar, según sea el caso), si existe alguna superposición del respectivo terreno con alguna categoría del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Sinap) y, por último, luego de tener este panorama técnicamente precisado, consultar si la autoridad ambiental ha realizado el acotamiento de la ronda hídrica (si es procedente).

Si no hay ronda demarcada ni otras determinantes de ordenamiento ambiental que restrinjan la adjudicación -o la compra de tierras en el caso del concepto citado- y dado que no resulta razonable suspender los procedimientos agrarios por razones históricas del laberinto organizacional colombiano -lo mismo vale decir que no hay un acto jurídico debidamente justificado y registrado que resulte oponible a tercero o autoridades-, la Agencia debería adelantar y concluir los procedimientos respectivos dejando las anotaciones correspondientes sobre bienes de uso público en virtud del derecho fundamental al debido proceso sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables; sin embargo, la circular como acto oficial de una autoridad, sacrifica la heterogeneidad de las interpretaciones que pueden resultar útiles para que los campesinos accedan a la propiedad de la tierra y prefiere estandarizar procedimientos analíticos que terminan excluyendo sin necesidad tierras sobre las cuales pueden adelantarse procesos de adquisición, formalización y titulación.

Al respecto, la alternativa para aplicar el derecho no versa en transgredir la literalidad de la prohibición por inconveniencia, desde la orilla de la jurisprudencia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han abierto alternativas para interpretar sistemáticamente el ordenamiento y resolver las tensiones desde una perspectiva basada en la protección de los derechos humanos, que no implica sacrificar los objetivos de protección ambiental.

Precedentes y reglas de derecho relacionadas con las rondas hídricas y el acceso a la propiedad de la tierra

Con el ánimo de contrastar las inferencias realizadas en el trabajo de sistematización jurídica de los intertítulos precedentes, en este acápite se han seleccionado cinco sentencias de las altas cortes (Corte Constitucional y Consejo de Estado), que contienen desarrollos para comprender los alcances de la figura de la faja paralela del literal d del artículo 83, especialmente en cuestiones que influyen en situaciones sobre la tenencia de la tierra o administración del recurso hídrico; en ese sentido, aunque existe bastante jurisprudencia sobre rondas hídricas en áreas urbanas o su relación con el ordenamiento territorial, esta no fue incluida, no obstante, algunas sentencias como la del 11 de noviembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Boyacá, la del 27 de febrero de 2020 del Tribunal Administrativo del Quindío y la sentencia del 4 de junio de 2015 del Consejo de Estado son de consulta sugerida para comprender el desarrollo del precedente judicial, respecto de los alcances de la declaración de rondas y los reproches que pueden formularse a las autoridades respecto de su declaración.

En primer lugar, se revisarán tres sentencias de la Corte Constitucional, la T-666 de 2002 (citada previamente), C-1172 de 2004 y C-940 de 2008. En segundo lugar, respecto de providencias del Consejo de Estado serán analizadas la sentencia del 12 de septiembre de 2002 (Acción de nulidad y radicado número 2000-6306-01(6306)) y la sentencia del 12 de diciembre de 2019 (Acción popular y radicado número 2011-00141-01). El énfasis de este ejercicio, como bien se señaló previamente, es identificar la forma por la cual los jueces han modulado la manera de interpretación de las instituciones ambientales restrictivas, cuando también deben tomarse decisiones para proteger los derechos.

Para retomar, hay tres sentencias relevantes proferidas por la Corte Constitucional que permiten ir identificando la relación entre los principios constitucionales y la cuestión de la ronda. En primer lugar, la previamente citada Sentencia T-666 de 2002 es relevante porque en ella surge la tensión entre el uso de técnicas para el acotamiento y la relación que esto puede llegar a tener con principios constitucionales; al respeto, la Corte Constitucional consideró procedente y jurídicamente válido el uso de técnicas para demarcar los cuerpos de agua y zonas aferentes de protección en la medida que están en armonía con los principios constitucionales de protección de las riquezas naturales y planificación de los recursos naturales:

La disposición alude a dos situaciones distintas, dependiendo del régimen de inundaciones al cual están sometidos los ríos o lagos. De una parte, si es un nivel permanente, la medición de la faja será a partir de dicho nivel. Por otra, si se trata de una zona sometida a variaciones en el nivel, será la "marea máxima". Prima facie, esta es la interpretación del texto legal que resulta compatible con la obligación de proteger la función ecológica del área de especial importancia ecológica. Ya se ha establecido que los humedales tienen por función contribuir a la nivelación o control de inundaciones. Por lo mismo, se le deberá aplicar lo relativo a las mareas máximas, a fin de que puedan cumplir con dicha función. La interpretación de la demandante, por el contrario, impide que el humedal cumpla con dicha función, razón por la cual no se aviene a la Constitución.

Lo relevante en esta sentencia fue que la Corte respaldó los criterios técnicos usados por la Empresa de Acueducto de Bogotá para delimitar el humedal urbano El Burro²⁶. En ese sentido, el uso de herramientas técnicas para delimitar terrenos que permitan la conservación de los ecosistemas se convirtió en el núcleo de una decisión fundamental y el reproche que puedan oponer terceros a esa decisión, no resulta suficientemente legítimo con alusiones a derechos de propiedad. En virtud del principio de la función ecológica y social de la propiedad, los titulares de derechos reales no pueden oponerse fácilmente a decisiones de las autoridades para proteger los ecosistemas.

Por otra parte, aunque la protección de los recursos hídricos es un mandato constitucional, las actuaciones de las autoridades no pueden ser arbitrarias y desproporcionadas, con esta tesis, la ciudadana Verónica Estor de Zubiría demandó el artículo 723 del Código Civil, puesto que en su criterio dicha norma era una confiscación "en la medida en que corresponde a una forma de despojo de la propiedad privada por parte del Estado, que se impone sin compensación alguna y sin fórmula de juicio". Al respecto, en la Sentencia C-1172 de 2004, la Corte Constitucional consideró que la institución establecida en el artículo demandado sobre la extinción del dominio de una heredad que permanece inundada por más de diez años y pasa a dominio público es constitucional, entre otras, por las siguientes razones:

La ocupación de una heredad por las aguas puede ser pasajera o estable, pues puede tratarse de un caso de inundación periódica, como a la que están sujetas las riberas de algunos de nuestros ríos en épocas invernales, o ser un fenómeno que se prolongue en el tiempo. El artículo 723 del Código Civil parece referirse a la inundación permanente, pues prescribe que el dueño conserva la propiedad de los terrenos desocupados si el retiro de las aguas se produce de antes de diez años.

El hecho de que la inundación sea prolongada implica, según la norma demandada, que el terreno cubierto permanentemente por las aguas se convierta en cauce o lecho de un río o laguna, cambiando su naturaleza, y pasando por tanto a ser un bien de dominio público, como todo cauce o lecho natural, siendo por lo tanto razonable que tal mutación ocurra pasados diez años de la inundación.

Es decir, donde hay un espejo de agua de manera permanente, por lo menos por 10 años se niega y extingue el derecho de propiedad. Sin embargo, esta explicación se queda en un nivel superficial, los espejos de agua cambian conforme a las condiciones climáticas (sin abordar la cuestión de las represas); lo que la demandante quería cuestionar de fondo era la necesidad de mantener en el ordenamiento instituciones anacrónicas, en tanto que la definición de un cauce o un lecho le corresponde a la autoridad ambiental, y no a un operador jurídico que carece de la formación pertinente para hacerlo: suspender el régimen de protección de derechos considerando únicamente posibles testimonios no resulta convincente en un tiempo donde se puede caracterizar con métodos científicos un ecosistema. La posibilidad de hacerse propietario y mantener una propiedad rural está teóricamente en vilo por cualquier cambio en el entorno y, además, por la falta de una estructura organizacional administrativa que permita reconocer situaciones pacíficas y legítimas de tenencia de la tierra (^{LeGrand, 1988}).

Sin embargo, aunque varios juristas han procurado buscar soluciones de carácter constitucional para excluir del ordenamiento normas anacrónicas que desarmonizan con los más recientes marcos regulatorios de ordenamiento ambiental, cuando llevan esta clase de problemas jurídicos a la Corte Constitucional, la respuesta que ha prevalecido en términos teóricos es la siguiente: aunque una norma no sea eficaz, no sea aplicada o pueda encontrarse aparentemente derogada, eso no la hace automáticamente inconstitucional; por lo tanto, la Corte ha mantenido la constitucionalidad de dichas instituciones o se ha declarado inhibida para pronunciarse de fondo.

Dicha posición es más clara cuando se estudia la Sentencia C-940 de 2008 en donde se plantea una problemática compleja y bastante interesante por el ciudadano Roberth Lesmes Orjuela. El demandante planteó que debido a la legislación sobre fajas paralelas del literal d del artículo 83 y reglamentaciones como las de los Decretos 1449 y 1541 de 1977, las normas que permanecen en el Código Civil sobre el aluvión contrarían los principios constitucionales de preservación del patrimonio natural de la Nación, y, aunque no se encontraba explícito, se mantenía formalmente en el ordenamiento una expectativa de que los propietarios de heredades riberanas pudieran acceder al dominio de las tierras que lentamente quedaban descubiertas de agua. En la sentencia se añade una nueva consideración jurídica para analizar la constitucionalidad de las normas del Código Civil que parecen anacrónicas en estos tiempos: las normas civiles y ambientales forman unidades jurídicas integradas, de modo que no se puede hacer un juicio de constitucionalidad parcial. Aunque el ciudadano Roberth Lesmes no se propuso cuestionar o poner en debate las normas del Decreto Ley 2811 de 1974, la Corte Constitucional se declaró inhibida para estudiar los cargos formulados contra el artículo 719 y 720 del Código Civil, porque el ciudadano debió haber demandado de manera conjunta el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, dice al respecto la Corte:

2.3 Por consiguiente, la Corte evidencia que al haber sido los artículos 719, 720 (parcial) y 721 del Código Civil modificados por disposiciones contenidas en el Código de Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente, Decreto Ley 2811 de 1974, referentes al recurso natural del agua, disposiciones que no fueron demandadas en esta oportunidad, ello implica que la presente demanda no cumple con los requisitos de certeza y especificidad que se exige de los cargos de inconstitucionalidad que se formulen contra las normas acusadas, lo que impide a esta Corporación pueda entrar a emitir un fallo de fondo sobre las mismas.

Así las cosas, los cargos no gozan de certeza y especificidad, por cuanto las acusaciones no se realizaron respecto de proposiciones jurídicas completas, presentes en el ordenamiento jurídico, y se atacaron normas que han sido modificadas por otros preceptos, sin demandar conjuntamente los contenidos normativos que modificaron las disposiciones acusadas.

Respecto de las sentencias proferidas durante los años 2002 y 2008, se puede señalar que las normas civiles y ambientales deben interpretarse armónicamente a modo de "proposiciones jurídicas completas"; en segundo lugar, las restricciones al derecho de dominio son constitucionalmente razonables cuando se trata de proteger las riquezas hídricas de la Nación y, por último, el uso de criterios técnicos es cons-titucionalmente necesario para tomar decisiones sobre delimitaciones de ecosistemas.

Por otra parte, desde la jurisdicción de lo contencioso administrativo, resulta imprescindible citar la providencia de la Sección Primera del 12 de septiembre del 2002, que versó sobre la acción nulidad instaurada por la ciudadana Ángela Rocío Uribe Martínez, contra el inciso 2° del artículo 14 del Decreto 1541 de 1978, puesto que, por medio de esta disposición, el Gobierno nacional modificó las formas de adquirir del dominio, establecidas en el Código Civil. Para el Consejo de Estado, el reproche de legalidad no es suficiente dado que considera razonable que el terreno de un cauce o playa fluvial que se ha desecado y por lo tanto se integra a las tierras riberana, se considera "automáticamente" suelo reservado bajo la figura de la faja paralela del literal d del artículo 83, el Consejo de Estado afirmó lo siguiente:

Cabe advertir que desde la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974 se dejaron a salvo los derechos adquiridos, esto es, los terrenos que se hubieren formado por el fenómeno de aluvión, con anterioridad a tal expedición que accedieron a las heredades ribereñas, los que no se consideran bienes inalienables e imprescriptibles, lo cual significa que pueden ser de propiedad privada.

Sin embargo, y en comparación con lo planteado en la Sentencia C-1172 de 2004, además del juicio de legalidad formulado por la actora, el cuestionamiento técnico versa sobre la siguiente pregunta: ¿Cuánto tiempo debe transcurrir para considerar que el lecho de un cuerpo de agua (cauce y playa) se encuentra completamente seco y por ello empieza a considerarse como suelo riberano -si es que se puede hablar de suelos riberanos cuando desaparece definitivamente un cuerpo de agua-?

La lógica del derecho guiada hacia estos márgenes de disquisición absurda, evidencia que interpretar y aplicar las prohibiciones o restricciones de carácter ambiental sin formular preguntas técnicas concretas (como la determinación de los tiempos), nos podría llevar a defender la eficacia de normas inútiles que obstaculizan las estrategias de titulación de terrenos en favor de campesinos y que, además, no se encuentran adaptadas para atender las gestiones de crisis climática de nuestro tiempo. De modo que, además de la interpretación jurídica integral, la aplicación razonada de estas normas depende de insumos técnicos y científicos que nunca han estado disponibles o que, en caso de estarlo, parecen usarse para negar las intenciones de formalización de los habitantes rurales.

Por último, de forma reciente, por medio de la sentencia de la Sección Primera del 12 de diciembre de 2019 (Acción popular y radicado número 2011-00141-01), se debatió la obligación que tenían diversas autoridades de hacer ajustes de infraestructura hidráulica para prevenir inundaciones en la región de la ciénaga de Zapayán. En la región del Magdalena hay un conjunto de municipios que abarcan el complejo de los humedales de la Ciénaga Grande de Santa Marta, el cual es un sistema alterado por los sedimentos del río y que en épocas de lluvias ocasiona grandes inundaciones que afectan a todos los habitantes de la región.

En la demanda se intentó priorizar la problemática que las inundaciones causan a cientos de campesinos que explotan presuntas tierras baldías, por lo tanto, se pedía que las adecuaciones se consideraran como un medio para agenciar los procesos adjudicación a estas familias, es decir, las tareas de adecuación hidráulica impactarían positivamente los objetivos de la reforma rural integral. Aunque el Consejo de Estado omitió pronunciarse sobre esta temática y decidió concentrar el problema sobre el cumplimiento y la necesidad de actualización del plan de manejo ambiental, la tesis que asumió el tribunal como fundamento de la razón de fondo es la siguiente: regular los cauces resulta procedente para proteger los derechos colectivos, especialmente cuando hay relaciones claras entre su protección y situaciones de riesgo de desastres.

Esta sentencia pone de presente un asunto elemental: las comunidades campesinas habitan el territorio de manera colectiva y las decisiones de ordenamiento ambiental sobre las fajas de terreno del literal d del artículo 83 pueden impactar derechos colectivos de familias, comunidades, cabildos y consejos comunitarios, y sin embargo, cuando la defensa de esta clase de derechos es urgente y prioritaria, las restricciones de las normas ambientales pueden pasar a un segundo plano, en el sentido que se puedan hacer adaptaciones, las cuales pueden ser concertadas entre autoridades y comunidades, dado que el principio de participación ambiental que ha desarrollado muy especialmente la Corte Constitucional permite (y exige) modelos de gobernanza que faciliten la protección de los recursos naturales y constituya a los actores locales como agentes de esa misión (Sentencia T-361 de 2017).