PERSPECTIVA DE ANÁLISIS

La Economía Política de la Comunicación (EPC) interpreta la producción de bienes simbólicos como aquellos capaces de reproducir el sistema desde el punto de vista ideológico, promover el statu quo, y mantener las relaciones de poder (^{Bolaño, 2022}; ^{Zallo, 1988}; ^{Mastrini y Becerra, 2006}).

De otra parte, la Economía Industrial (EI) considera que la mayor parte de los mercados son oligopólicos y propone investigar el funcionamiento de los mercados, el comportamiento de sus agentes y los resultados obtenidos sugiriendo, en general, mecanismos regulatorios que mejoren el funcionamiento de los mismos (^{Tirole, 1988}).

En este contexto, una plataforma se define como una corporación o empresa que opera en internet y permite la ejecución de diversas aplicaciones en diversos dispositivos, ofreciendo a los usuarios la posibilidad de acceder a ellas a través de un mismo entorno. Las plataformas se han convertido en una forma eficiente de monopolizar, extraer, analizar y utilizar una cantidad cada vez mayor de datos (^{Srnicek, 2018}).

Este trabajo considera que la EPC, junto con la EI, contribuyen a asegurar un marco teórico sólido para el estudio de las plataformas de internet y su regulación. La EPC ha incluido a las plataformas de internet como tema propio de análisis, considerándolas intermediarias de las industrias culturales y otorgándoles ventajas sobre los sistemas de comunicación, con influencia en los ámbitos económico, social, político e histórico (^{de Bustos, 2016}). Se destaca la importancia de regularlas para limitar su poder a escala global (^{Nicoli y Iosifidis, 2023}).

Por último, la discusión académica revisada en este trabajo, desde una perspectiva crítica, utiliza la EI y el enfoque teórico neoclásico para analizar la competencia en distintos mercados.

Tras una exhaustiva revisión bibliográfica de los trabajos de distintos economistas que trabajan con la teoría neoclásica desde la perspectiva de la EI, proseguimos con la sistematización de diferentes documentos a los efectos de poder percibir si este proceso de discusión se dio también en organismos internacionales e instituciones públicas, tanto de la UE, como de los EE.UU. Se examina cómo se desarrolló esta discusión a lo largo del tiempo y cómo influyó en la formulación de proyectos de ley o leyes pertinentes, tanto en los EE.UU. como en la UE.

Para llevar a cabo esta investigación, se sistematizaron documentos correspondientes al período 2007- 2022 de organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y de la Comisión Europea (COM). Asimismo, se examinaron distintas sentencias de la Federal Trade Commision (FTC) y el Departament of Justice (DOJ) para el caso de los EE.UU., así como de la Dirección de la Competencia de la Comisión Europea (COMP), relacionadas con la adquisición de empresas, o denuncias contra las plataformas de internet por prácticas ilegales de comercio o abusos contra los derechos de los ciudadanos.

Además, se analizaron las discusiones en el Congreso de EE.UU. y los proyectos de ley generados en ese contexto. A continuación, se analizaron las leyes aprobadas por la Comisión Europea, la DSA y la DMA. Finalmente, se seleccionaron algunos indicadores relevantes para ilustrar el poder económico que han ido adquiriendo estas plataformas con el paso del tiempo.

LA ACADEMIA Y LA DISCUSIÓN ECONÓMICA

ORGANISMOS MULTILATERALES. LAS IDAS Y VENIDAS EN EL CASO DE LA OCDE

En un inicio la OCDE definió el papel económico de las plataformas en línea desde la perspectiva de un aumento de la eficiencia social (OCDE, 2010); en este mismo sentido de la eficiencia, valoró el big data como un activo económico para impulsar la innovación y el crecimiento (OCDE, 2013).

Poco después, la OCDE concluyó que en los mercados impulsados por datos, el resultado puede ser un fenómeno conocido como "el ganador se lo lleva todo". En este sentido, la OCDE consideró esencial la definición del mercado relevante, la concentración del mercado y los posibles daños al consumidor (OCDE, 2014).

Posteriormente, la OCDE (2020a, 2020b) señala que las plataformas con grandes conjuntos de datos tienen la ventaja de verse reforzadas por efectos de red, lo que mejora la calidad del algoritmo. De este modo, los potenciales entrantes difícilmente pueden desafiar el poder del incumbente (OCDE 2020a, OCDE 2020b).

Finalmente, la OCDE (2022) elaboró un manual sobre política de la competencia en la era digital, donde realiza algunas de las recomendaciones ya comentadas en publicaciones anteriores, pero no expresa claramente la necesidad de incorporar un marco normativo nuevo, ni una agencia especializada para tal fin (OCDE, 2022).

Con este vaivén, la OCDE transmite, a través de las publicaciones escritas por sus técnicos, las mismas contradicciones que se dan en la discusión académica, probablemente intentando realizar un equilibrio entre las posturas oficiales de los distintos países que la componen, sin llegar a ningún resultado concluyente.

AGENCIAS DE LA COMPETENCIA Y LIBRE MERCADO

Las agencias de la competencia, principalmente la Federal Trade Comission (FTC) y el Departamento de Justicia (DOJ) en los EE.UU, y la Dirección de la Competencia (COMP) en la UE, han ido adaptando con el tiempo sus propias definiciones producto debido, en parte, a una falta de visión y comprensión del funcionamiento de los mercados digitales, y en parte, al comportamiento avasallante de las propias plataformas. Inicialmente, el análisis de fusiones, y posteriormente el análisis de la pertinencia de denuncias sobre prácticas anticompetitivas de las plataformas, han influenciado el cambio de postura de estas agencias con el tiempo. Lo más significativo ha sido el cambio en la percepción de la importancia de la extracción de datos y los algoritmos al determinar si las plataformas están involucradas en prácticas abusivas. A continuación, se hará un recuento cronológico conciso, destacando solo los casos más emblemáticos, para ilustrar estos cambios en la concepción de las propias agencias.

Tabla 1 Sentencias seleccionadas de agencias de EE. UU y la UE en la que permiten fusiones y evitan sanciones a las plataformas (años 2007-2014) 

Fuente: Elaboración propia con base en la FTC (2007a); FTC (2007b); DOJ (2010); FTC (2013); COMP (2014)

CAMBIO RADICAL DE LAS SENTENCIAS

Durante el período analizado, las plataformas GAFA ingresaron dentro de las diez empresas más grandes del mundo, pasando en su conjunto, entre los años 2010 y 2022, de un valor de 550 a 4.613 billones de dólares, multiplicando su valor por más de ocho¹. Este poder se ha visto reforzado con las adquisiciones y fusiones por parte de estas grandes plataformas, casi 200 entre 2016 y 2020 (^{Motta & Peitz 2021}).

Estas cifras, según la discusión académica y las sentencias vistas, se explican, por una parte, por el incremento de los usuarios de las corporaciones durante este período. Por ejemplo, Facebook pasó entre los años 2010 y 2020 de 500 a 2.800 millones de usuarios únicos por mes (^{Richter, 2021}); algo parecido ocurrió con You Tube (Alpha) que incrementó sus usuarios únicos de 100 a 2.680 millones en el mismo período (^{Ruby, 2023}).

El incremento de los usuarios de estas grandes plataformas refuerza el proceso de extracción de datos. Por ejemplo, durante el año 2021 el buscador de Google concentró el 87% del mercado y generó 3.500 millones de respuestas por día; Instagram (Meta) procesa 2,5 quintillones de datos por día; en 2021 se bajaron 8.500 millones aplicaciones de App Store; o Amazon tuvo más 300 millones de cuentas activas en ese año (^{Branka, 2023}; ^{Mileva, 2023}).

Estas cifras reflejan también el elemento central que se ha dilucidado en esta discusión: que la extracción de datos y la elaboración de algoritmos por parte de estas empresas fortalece su posición dominante. Dicha extracción genera un círculo virtuoso a estas corporaciones; al generar más usuarios a través del tiempo les permite fortalecer sus ingresos, su valor de mercado y extraer mayor cantidad de datos. Es tan desigual la concentración de datos entre las empresas, que las GAFA han concentrado 56% del total de tráfico de datos en internet durante 2021 (Sandvine, 2023).

El crecimiento explosivo de estas plataformas generó, luego de varios años de indulgencia, gran preocupación en las autoridades de la competencia de varios países, en particular en los EE.UU. y la UE que comenzaron a estudiar las denuncias y sus respectivas demandas desde otra perspectiva, ahora sí, estableciendo sentencias que esgrimen prácticas desleales de comercio e imponen multas significativas.

Tabla 2 Sentencias seleccionadas de agencias de EE.UU. y la UE en las que se sancionan a las plataformas por prácticas anticompetitivas (años 2017 - 2020) 

Fuente: Elaboración propia en base a Comp (2017); COMP (2018); COMP (2019); FTC (2019); FTC (2020).

La legislación de la competencia vigente se conoce como "ex post", ya que implica que un tribunal, tras una denuncia, examina si la empresa denunciada ha realizado prácticas desleales de comercio. Por ejemplo, en el caso de Google Shopping, que fue objeto de una sentencia firme en 2017, la COMP estuvo estudiando el caso durante más de siete años (^{Persch, 2021}). Las características particulares de las plataformas, la dificultad para delimitar con precisión los mercados de cada uno de los servicios que brindan estas corporaciones, y la lentitud de la legislación actual de competencia, especialmente en lo que respecta al tiempo necesario para determinar una conducta abusiva, llevó la discusión a modificar la legislación en dos sentidos, por una parte legislar específicamente a las plataformas, y por el otro, se sugiere que la regulación sea preventiva o "ex ante".

GAFA ANTE EL CONGRESO DE LOS EE. UU. Y LOS PROYECTOS DE LEY

La Comisión del Poder Judicial del Congreso de los EEUU comenzó una investigación en 2019 con el objetivo de examinar el estado de la competencia en los mercados online, conocer si las plataformas están incurriendo en prácticas anti competitivas y revisar las leyes antimonopolio existentes y su aplicación. El centro de la investigación recayó en las plataformas GAFA, debido a la importancia que tienen en la economía de los Estados Unidos, tanto por su tamaño, como por el servicio de infraestructura que brindan para las comunicaciones y el comercio de bienes y servicios (^{Nadler y Cicceline, 2020}).

De acuerdo con el informe, la economía digital ha tendido a la concentración en Estados Unidos. Mercados como el de búsqueda online, redes sociales o publicidad online, entre otros, están dominados por una o dos empresas. En cada uno de estos mercados, las grandes plataformas se han establecido como guardianes ("gatekeepers"), logrando un amplio poder de mercado, lo que les permite establecer las condiciones para el acceso. Este poder de mercado, tiene efectos nocivos en la economía norteamericana e, incluso en la calidad democrática (^{Nadler y Cicceline, 2020}).

En segundo lugar, la recopilación persistente de datos, permite un uso indebido de datos personales, vulnerando la privacidad de los usuarios. Esto es clave para comprender el poder de mercado de las grandes plataformas, en mercados donde el precio de los servicios es cero (búsqueda online, redes sociales).

En tercer lugar, tiene efectos nocivos en una prensa libre y diversa. Los ingresos publicitarios de los medios de comunicación por concepto de publicidad, principal fuente de ingresos para muchos medios, han caído abruptamente en manos de las grandes plataformas como Facebook o Google. Varios medios locales han cerrado o han sido absorbidos por empresas más grandes.

Por último, menciona los riesgos que conllevan para las libertades políticas y económicas. Incluso las comunicaciones pueden ser monitoreadas (^{Nadler y Cicceline, 2020}).

Finalmente, el informe del Comité brinda tres recomendaciones: promover la competencia en mercados digitales, reforzar las leyes sobre fusiones y antimonopolio y restaurar la supervisión y aplicación de la ley antimonopolio (^{Nadler y Cicceline, 2020}).

El Congreso norteamericano elaboró cinco proyectos de ley que trabajan en estas recomendaciones. Por un lado, proyectos que tienen como objetivo promover la competencia en los mercados digitales, mediante la reducción de las barreras a las entradas y los costos de cambio para consumidores y empresas online (Access Act, 2021); disposición de ciertas conductas discriminatorias cómo ilícitas (American innovation and Choice online Act, 2021) y la eliminación de conflictos de interés que surgen de la propiedad o control simultáneos de una plataforma online y otros negocios por parte de las plataformas dominantes (Ending platform monopolies Act, 2021).

Por otro lado, dos proyectos que tienen como objetivo reforzar las leyes sobre fusiones: promover la competencia y oportunidades económicas a través del establecimiento de la ilegalidad de ciertas adquisiciones (Platform and competition opportunity Act, 2021) y promover medidas antimonopólicas y proteger la competencia a través del ajuste de los cargos pre fusión (Merger filing fee Modernization Act, 2021).

De estos proyectos se dejó de hablar en EE.UU. En cualquier caso, se mantiene la base de la concepción de regulación neoclásica: limitar el poder de mercado a través de limitar las adquisiciones y fusiones, imponer sanciones en casos de incumplimientos y mejorar las capacidades regulatorias del Estado. No se hace referencia al uso y explotación de los datos, con excepción de algunas definiciones que introduce la Access Act sobre interoperabilidad y portabilidad de datos. De acuerdo con ^{Cyphers y Doctorow (2021)}, avanzar sobre la interoperabilidad permitiría reducir los costos de cambio, al impedir la salida de los usuarios de las plataformas, al tiempo que fomenta la competencia. Para poder concretar estos avances es necesario contemplar dos principios: los usuarios deben tener un control total sobre los datos y que los datos que se comparten entre plataformas no se utilicen para fines inesperados (Cyphers y Doctorow, 2021).

DISCUSIÓN Y PROYECTOS REGULATORIOS EN LA UE

Si bien la UE ha tenido una postura firme relativa a la protección de datos personales, y realizó una actualización en 2016 de su directiva de 1995 (COM, 2016a), ese mismo año la Comisión Europea publicó Las plataformas en línea y el mercado único digital. Retos y oportunidades para Europa, en donde destaca los beneficios de los nuevos mercados digitales, concluyendo que los instrumentos de regulación de la competencia vigentes son suficientes para impedir cualquier tipo de abuso de parte de las grandes plataformas (COM, 2016b).

De hecho, fueron esos instrumentos los que utilizaron para multar los abusos de poder dominante en los casos Google/Shopping (2017), Google Chrome (2018), y Google/AdSense (2018), mencionados anteriormente.

En el 2017, la UE en su documento La construcción de una economía de los datos europea (COM, 2017) mantiene la postura acerca de la extracción de datos como legítima. Sin embargo, en el 2020, en el documento Una Estrategia Europea de Datos, se contradice el documento anterior afirmando que la ventaja en materia de extracción de datos permite a las grandes plataformas acciones anticompetitivas (COM, 2020).

Estos nuevos documentos, más la experiencia concreta en las investigaciones de las prácticas abusivas de comercio de Google, terminarán convenciendo a la Comisión Europea de la necesidad de legislar para proteger a la ciudadanía y a las empresas de potenciales abusos de las grandes plataformas. Dichas leyes son respectivamente la DSA (COM, 2022a), y la D^{MA (COM, 2022}b), aprobadas el 4 de julio de 2022 por el Parlamento Europeo luego de un proceso de discusión de dos años.

El objetivo de la DSA es que no haya eliminación de contenidos de forma injusta, que no se propaguen las fake news y proteger a usuarios finales y profesionales (empresas o personas físicas que utilizan las plataformas para comercializar sus productos) de potenciales manipulaciones realizadas por plataformas. A través de un articulado muy preciso, la estructura de la DSA se compone de mecanismos de transparencia, gobernanza y sanciones. La transparencia está vinculada a procesos de eliminación de contenidos, su justificación, la posibilidad de reparación, e inspecciones a los sistemas algorítmicos. Para la gobernanza se determinan consejos ad hoc, y las sanciones por incumplimiento de la normativa pueden llegar al 6% de la facturación global de las empresas (COM, 2022a).

El objetivo principal de la Digital Markets Act (DMA) es garantizar la competencia equilibrada de los mercados digitales cuando intervienen grandes plataformas o guardianes de acceso. La estructura de este reglamento se puede dividir de forma esquemática tres partes: obligaciones para las plataformas, transparencia y gobernanza.

En las obligaciones se prohíbe toda acción en detrimento de la competencia ya sea con manipulación de datos u algoritmos, promoviendo la portabilidad de datos. Relativo a la transparencia, las plataformas están obligadas a informar fusiones, realizar auditorías internas anuales y permitir inspecciones in situ. Las sanciones por incumplimiento pueden llegar al 10% del pago de la facturación global de la plataforma (COM, 2022b).

Estas normativas están específicamente dirigidas a las grandes corporaciones (plataformas con más de 45 millones de usuarios en la UE). Claramente esta nueva normativa transforma el concepto neoclásico de regulación, donde lo único importante es el precio y el "bienestar" para los consumidores, para generar unas leyes selectivas, asimétricas y diferenciadas que restringen específicamente prácticas abusivas de las grandes plataformas. El objetivo principal de esta Ley es establecer una combinación armoniosa de los instrumentos ex ante y ex post de la política de competencia (^{Andriychuk, 2022}).

En cualquier caso, también estas normativas tienen importantes restricciones relativas a la territorialidad (las plataformas son globales), o la propiedad de los datos (mientras no haya límites a la extracción y uso de los datos por parte de las plataformas, seguirá aumentando la concentración).

CONCLUSIONES

En el desarrollo del artículo se ha visto que, durante el período 2010 - 2022, al mismo tiempo que las grandes plataformas de internet se consolidaban como grandes corporaciones, se desarrollaba una discusión vinculada a la necesidad de regularlas o no. La misma se dio en tres ámbitos: la académica, la de los organismos internacionales y la de las agencias de la competencia.

Luego de años de discusión, la postura mayoritaria a la que llegaron la academia, los organismos internacionales y las agencias de la competencia, es que los mercados digitales, por sus características, necesitan de una regulación específica. En las agencias de la competencia de la UE y los EE.UU. existe consenso, y en particular la UE ha regulado de una manera que restringe muchas de las acciones abusivas que las plataformas hasta el día de hoy imponen en los mercados.

Si bien la aprobación de este reglamento ha sido un avance sin precedentes en lo que refiere a regulación de plataformas, y ha sobrepasado los límites neoclásicos de la regulación, sin embargo, mantiene limitaciones importantes.

Actualmente, cinco plataformas digitales están dentro de las primeras diez empresas más grandes del mundo (GAFA y Microsoft). La normativa propuesta concibe la regulación local o regional, sin poder definir el mercado a escala global. Esta es la clave para limitar el poder y tamaño de las empresas. La ausencia de una política definida en este sentido aparece como una amenaza a la democracia, la vulneración de derechos de los ciudadanos y el crecimiento de la desigualdad.

Por su parte, el big data ha aparecido como un tema clave. Con la extracción de datos, las plataformas, además de violar los derechos de los ciudadanos, construyen algoritmos que refuerzan su poder de mercado y generan barreras a la entrada. El poder de los datos es el que permitirá a las grandes plataformas de internet, a pesar de los procesos regulatorios, seguir manteniendo el poder de mercado que actualmente ostentan.

El límite del razonamiento neoclásico, y también de las leyes promovidas por la Comisión Europea, es que esos datos nunca pueden pasar a ser considerados como un bien público. Ante esta discusión, autores citados en el texto, como ^{Tirole (2020}, 2021), hablan concretamente de expropiación, defendiendo claramente la propiedad privada de los datos.

Sin embargo, parte de la academia, las agencias regulatorias, y los poderes políticos, han incorporado en la discusión y la regulación propiamente, los conceptos de portabilidad e interoperabilidad, como forma de compartir parte de los datos entre empresas y usuarios finales. Con ello, seguramente se permitiría una mayor competencia que, por lo dicho anteriormente, no alcanzará para frenar el crecimiento de las plataformas incumbentes. En el razonamiento neoclásico no aparece ningún mecanismo que permita pensar en que las empresas privadas compartan todos sus datos con otras empresas privadas y con instituciones públicas y de la sociedad civil. Este es uno de los pilares básicos para regular. El dato como bien público generaría una internet y una sociedad con menores desigualdades y más democrática.