Introducción

La Cámara de Diputados es uno de los dos órganos del Estado Mexicano que constituyen el Poder Legislativo (el otro es el Senado de la República). Esta se compone de quinientos representantes electos en procesos electorales federales que se realizan cada tres años. Para el desempeño de sus funciones legislativas, la Cámara de Diputados está conformada por diferentes órganos denominados “comisiones ordinarias”, que tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio, cuya competencia se corresponde con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (^{Congreso de la Unión, 1999}).

A partir de la alternancia en el Poder Ejecutivo desde el año 2000, el perfil de los diputados tomó mayor relevancia, ya que el Congreso de la Unión ganó mayor fuerza política frente a los otros dos poderes del Estado. Esto también se debe a las atribuciones constitucionales consignadas en los artículos 73, 74, 75 y 76 de la ^{Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)}, que le corresponde realizar y que son estratégicas para el Estado-nación mexicano. De esta manera, la Cámara de Diputados en particular es un mecanismo de contrapeso importante, especialmente con respecto al Ejecutivo Federal. Por ello, la formación académica y profesional de los diputados es de relevancia para asegurar la calidad legislativa, más aún cuando los asuntos que se abordan están relacionados con temas de defensa y seguridad nacional.

En este sentido, el objeto de análisis de este trabajo se centró en la Comisión de Defensa Nacional (CDN) y en la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional (CBSN), esta última compuesta, de conformidad con la ^{Ley de Seguridad Nacional (2005)}, por diputados y senadores que se rotan la presidencia cada año (aunque este artículo solo abarca a los primeros). Estas comisiones son las encargadas de analizar las actividades vinculadas a la defensa y seguridad nacional del país, lo que implica una cercanía necesaria con las actividades que desempeñan las Fuerzas Armadas de México, así como con los organismos de inteligencia civil. Por ello, sus integrantes deben contar con conocimientos en seguridad, así como capacidad técnica para comprender los temas estratégicos del Estado Mexicano.

La pregunta central que se plantea esta investigación es ¿cuál es el nivel de calidad de los diputados presidentes de la CDN y de los integrantes de la CBSN en cuanto a su perfil académico profesional para cumplir con sus labores legislativas? Para responder esto, este artículo tiene como objetivo analizar el perfil de los presidentes de la CDN de la Cámara de Diputados, así como de los diputados integrantes de la CBSN. Para ello se hace un análisis de las diversas legislaturas con un enfoque cuantitativo y un alcance descriptivo y explicativo.

Marco teórico y conceptual

En toda democracia, los integrantes que conforman el órgano legislativo tienen un rol de suma importancia en la construcción del Estado de derecho, al ser los encargados de la aprobación del presupuesto, su fiscalización, de ejercer un control gubernamental y, sobre todo, de dar y retirar apoyos al Poder Ejecutivo al materializar las reformas y las normas tanto en la vida institucional como en el diseño de las políticas públicas (^{Flinders et al., 2020}). En este sentido, son miembros de la élite política de su país, entendiendo las élites como “redes de individuos y grupos pequeños, relativamente cohesivos y estables con gran poder de decisión” (^{Pakulski, 2018}, p. 12). En la tradición teórica del elitismo político, cabe considerar a Gaetano Mosca, quien propone el concepto de clase política:

En todas las sociedades, empezando por las medianamente desarrolladas, que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización, hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera, que es siempre la menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él. En tanto, la segunda, más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y a ella le suministra, cuando menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político. (^{Mosca, 2004}, p. 91)

Max ^{Weber (2002)} consideró la burocratización, profesionalización y saber técnico del Gobierno como elementos sustantivos de la continuidad y estabilidad del Estado, resaltando la importancia que para los cuerpos burocratizados tiene la certificación profesional: “Por lo general, la posesión de certificados de estudios está vinculada a la calificación para el rango: y estos certificados, naturalmente, hacen resaltar el ‘elemento de status' dentro del rango social de funcionario” (^{Weber, 2001}, p. 29). Esta certificación importa mucho para los aparatos administrativos del Estado; pero, en el caso de los parlamentos, es complicado cumplir con la profesionalización y la condición de certificación de sus integrantes, dado que los legisladores son servidores públicos que emanan de procesos electorales. Es decir, su cargo es de representación popular y son elegidos por un tiempo determinado, lo que hace que su calificación académica no sea necesariamente relevante (mas sí deseable), ya que lo importante es que cuenten con la legitimidad y respaldo del electorado.

A esto se suma el hecho de que, desde el año 2000 con la alternancia política, según Roderic Ai Camp, pese a que se buscaron cambios en cuatro grupos sustantivos para la vida política nacional: “las fuerzas armadas, las grandes empresas, las organizaciones de trabajadores y la élite política nacional” (2012, p. 12, traducción propia), estos no parecen haber favorecido a la élite política que se desempeña en los espacios legislativos, pues produce baja confianza entre la población, o por lo menos así sucedió entre el 2017 y 2018 (^{Gómez, 2018}, p. 120). De hecho, en la encuesta ^{México y confianza en instituciones 2019}, levantada por ^{Consulta Mitofsky (2020)}, de dieciocho instituciones estudiadas, la Cámara de Diputados ocupa el último lugar. Esta desconfianza de la población en los diputados podría ser producto de que en el espacio legislativo también se encuentran presentes grupos de interés que utilizan a las diversas facciones partidistas para representar sus intereses particulares (^{Solís & Cortez, 2019}) y no los de la ciudadanía.

La actividad que realizan los legisladores puede resumirse en dos aspectos. Primero: “dar respuesta a las demandas de sus representados mediante la formulación y elaboración de iniciativas de ley, que conjugan los intereses de los legisladores y sus partidos con la respuesta a las demandas de sus representados” (^{Valencia, 2009}, p. 70). Y segundo: “la supervisión y control gubernamental e incluso cooperación, mediante la rendición de cuentas de los funcionarios, evitando así el abuso de poder, e influyendo en las políticas mediante la discusión pública y modificación de las propuestas diseñadas por el Ejecutivo” (^{Valencia, 2009}, p. 70). Ambas actividades, tanto proponer leyes como fungir como contrapeso o apoyo del Ejecutivo Federal, si bien no requieren que el legislador cuente con algún tipo de profesionalización o certificación, sí es necesario que cuenten con experiencia y preparación en alguna materia para ocupar posiciones clave dentro de la estructura parlamentaria.

Esto se deriva de que el Poder Legislativo, para su funcionamiento, se estructura en diferentes órganos parlamentarios que deben integrarse a partir de ciertos criterios, como la proporcionalidad de las fuerzas políticas y la experiencia de los legisladores que las conforman. Ejemplo de ello son las comisiones ordinarias, definidas por la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos como “órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales” (^{Congreso de la Unión, 1999}, p. 7). Dichas comisiones están presididas por un legislador, y su integración generalmente no excede los treinta legisladores. Para su conformación, tanto de aquellos que ocuparán la presidencia como de quienes serán integrantes, la Ley Orgánica establece en su artículo 43, numeral 4, que:

[...] la Junta postulará también a los diputados que deban presidirlas y fungir como secretarios. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertenecientes a los distintos Grupos Parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en el Pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados. (^{Congreso de la Unión, 1999}, p. 21)

Con base en lo anterior, no todos los congresistas son miembros de la élite política del país; solo aquellos que ocupan posiciones claves, como las presidencias de las comisiones ordinarias en la Cámara de Diputados, podrían entrar en esta categoría. Esto concuerda con lo planteado por William Domhoff al estudiar la élite política estadounidense, válido también para el caso mexicano: “El poder del Congreso reside en los comités y, especialmente, en las presidencias de estos. Lo mismo que todo el mundo, los miembros de la élite del poder tratan de influir en el Congreso actuando a través de los comités” (2003, p. 160). La importancia de presidir una comisión en el Congreso Mexicano radica en que dicho cargo permite proponer la agenda de los trabajos; si bien esta debe ser ratificada por los demás integrantes, su propia definición influye en la toma de decisiones. Además, son los presidentes quienes dirigen las sesiones, convocan a reuniones y firman las correspondencias (^{Cámara de Diputados, 2010}, p. 51), pero, sobre todo, tienen control para definir las prioridades de los asuntos que se les asignan y generalmente son el puente de comunicación con el Ejecutivo Federal. En definitiva, los presidentes forman parte de un círculo político con poder de decisión.

^{Wright Mills (2001}) pone énfasis en los círculos políticos, económicos y militares que controlan los altos puestos de estas tres esferas sociales. Para él, a partir de camarillas que se sobreponen entre sí, estos círculos controlan el poder y acrecientan su posición de dominación, con lo cual se convierten en una clase social completamente diferenciada de las grandes masas. En México, durante el siglo XX, las camarillas del poder eran élites en cuanto a su formación académica y política (^{Camp, 1994}), así como por las relaciones que tenían con el poder económico, conformando hasta los años ochenta un cuerpo más o menos homogéneo. Desde la Revolución mexicana, estás élites también basaban su reclutamiento en los lazos personales (^{Ramos, 1988}), fenómeno que hasta la fecha sigue sucediendo en la élite política mexicana.

El Poder Legislativo es un espacio donde se dirimen las diferencias políticas y se ponen en la mesa de discusión pública diversos temas, entre los que se destacan los relacionados con la seguridad del Estado Mexicano, particularmente aquellos que implican asuntos de seguridad nacional, que normalmente se consideran un área sensible que implica el secreto y la unidad de criterios. Para los parlamentos, por la pluralidad ideológica que los integra, se dificulta la toma de decisiones en esta materia (^{Mello & Peters, 2018}); en realidad, como señala Herranz-Surrallés: “Las políticas de seguridad y defensa siguen siendo áreas difíciles para el escrutinio parlamentario” (2019, p. 29, traducción propia), y más en un país como México, donde el presidente de la República tiene una concentración de poderes de carácter metaconstitucional (^{Carpizo, 2004}; ^{Válades, 2011}). Aun cuando el sistema político, en particular la Cámara de Diputados, ha aumentado sus capacidades de control (^{Villabella, 2018}) sobre el ejecutivo, el eje de la vida política del país sigue siendo el presidente de la República.

Ante temas estratégicos como la seguridad nacional, la eficacia parlamentaria debe fundamentarse en la especialización de sus legisladores y en cómo se integran en la organización del parlamento, ya sea a través de comisiones, comités o grupos de trabajo. De otra forma, se podría entorpecer y correr el riesgo de depender por completo de las burocracias legislativas. Así, el trabajo que se realiza en el Congreso se debe encontrar limitado por las capacidades de especialización de cada legislador:

La especialización es también una exigencia de la política. En el parlamento procede, por tanto, una división de trabajo. Los diputados realizan su labor en determinadas áreas. Esta división de trabajo se realiza institucionalmente en la creación de comisiones en las que se encuentran diputados especializados en un determinado ámbito. (^{Morlok, 2019}, p. 378)

Para México, en particular, la defensa y seguridad nacional tienen una gran relevancia por la lucha que se ha emprendido en los últimos años contra el crimen organizado (^{Sánchez & Juárez, 2019}) y el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública (^{Presidencia de la República, 2020}). Se puede definir lo siguiente: “La seguridad nacional persigue, como finalidad, mantener la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano” (^{Moloeznik, 2019}, p. 153). Pero también se debe reconocer que este concepto es cada vez más complejo, lo que implica que debe abordarse desde un carácter multidimensional: “En ese sentido, la seguridad nacional contemporánea es menester concebirla, al interior y al exterior de un Estado en términos de factores como el político, militar, social, económico, tecnológico, societal y ambiental, con el ser humano como prioridad [...]” (^{Cámez, 2019}, p. 32).

Para abordar y analizar estos temas, la Cámara de Diputados constituyó la CDN y una CBSN. A la primera, de conformidad con la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (^{Congreso de la Unión, 1999}, p. 19), le competen los temas relacionados con las atribuciones de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) que se encuentran previstas en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (^{Congreso de la Unión, 1976}, p. 13). Por ello, el Programa Anual de Trabajo de la Comisión de la Defensa Nacional (^{Cámara de Diputados, 2018}) de la propia CDN considera como actividades a desarrollar la creación de la agenda parlamentaria en materia de defensa nacional; el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas; el seguimiento programático; opinar respecto de la aplicación de presupuesto; la revisión de los instrumentos internacionales en la materia; la evaluación del informe anual de gobierno, así como la discusión de toda norma relacionada con las instituciones castrenses.

Por otro lado, las comisiones bicamerales, como la CBSN, generalmente son creadas por mandato legal e integradas por legisladores de ambas Cámaras del Congreso. Estas comisiones no cuentan con facultad de dictaminación, es decir, no pueden proponer o discutir reformas a leyes. Sin embargo, sus atribuciones se centran en actividades de evaluación y control político. La CBSN surge de un proceso legislativo amplio y una profunda discusión sobre la seguridad nacional en México que dio origen a la ^{Ley de Seguridad Nacional (2005)}, en cuya exposición de motivos, entre otros aspectos, se consideró que la participación del Congreso en temas de seguridad nacional era trascendental en el contexto de una democracia sustantiva. Esto hizo necesario establecer un control parlamentario de las políticas y actividades relacionadas con dicha materia (^{Cámara de Senadores, 2003}).

La integración y las funciones de la CBSN también se encuentran establecidas en la Ley de Seguridad Nacional. Dicha comisión está integrada por tres senadores y tres diputados, y su presidencia es rotativa. Sus funciones se pueden clasificar en:

Así, la CDN y la CBSN son órganos donde se analizan, se debaten y se proponen modificaciones a leyes, y se evalúa la actuación de las Fuerzas Armadas y de las políticas públicas relacionadas con la defensa y seguridad nacional. Dadas las funciones de estas comisiones, los perfiles de los legisladores que las integran se convierten en un elemento clave para su buen funcionamiento.

La Cámara de Diputados mexicana está compuesta por 500 legisladores. De estos, 300 son electos por el principio de mayoría relativa (MR) a través de distritos uninominales, y 200 son elegidos por representación proporcional (RP) en cinco circunscripciones plurinominales. Esto permite que los partidos políticos puedan colocar legisladores en el Congreso a través de listas creadas por ellos, lo cual genera un equilibrio y permite una mayor pluralidad sin necesidad de pasar por la elección directa de los ciudadanos.

Metodología

Para comprobar la pregunta de investigación, el primer procedimiento fue definir los criterios del perfil de calidad legislativa (PCL) de los diputados federales que integran tanto la CDN como la CBSN. Para esto se tomaron en cuenta dos variables: 1) certificación académica (VCA) y 2) experiencia profesional (VEP). En este sentido, se entiende por PCL, por un lado, las certificaciones académicas de nivel superior, es decir, grados académicos obtenidos en instituciones educativas reconocidas por el Estado (VCA), y, por otro lado, la experiencia en puestos en el servicio público, iniciativa privada y actividades académicas (VEP) que hayan desempeñado los diputados federales antes de su integración a las comisiones. Esto se puede formular de la siguiente manera:

PCL = VCA + VEP

Como unidad de análisis, se definió en un principio revisar el PCL de las presidencias de ambas comisiones, por ser estas quienes, de conformidad con el ^{Reglamento de la Cámara de Diputados (2010)}, presiden y encaminan los trabajos a desarrollar durante su encargo, lo que hace de su perfil una pieza clave para el correcto desempeño de las comisiones. En este sentido, para la CDN se revisaron siete legislaturas comenzando desde la LVIII (2000-2003), que coincide con el primer gobierno de alternancia encabezado por el Partido Acción Nacional (PAN), hasta la actual LXIV legislatura (2018-2021), donde el Partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) tiene la presidencia de la República.

Para el caso de la CBSN, la estrategia metodológica fue completamente diferente. En primer lugar, solo se revisaron cinco legislaturas, partiendo de la LIX (2003-2006) hasta la fecha, debido a que esta comisión fue creada en el año 2005 con la entrada en vigor de la ^{Ley de Seguridad Nacional (Congreso de la Unión, 2005)}. En segundo lugar, su presidencia es rotativa y recae alternadamente en un senador y un diputado, de conformidad con el artículo 56 de la ^{Ley de Seguridad Nacional (2005)}, y las fuentes oficiales de información no señalan de manera clara (o simplemente lo omiten) quiénes ocuparon dicho cargo. En tercer lugar, su integración es distinta a la de las comisiones ordinarias, que generalmente se integran por treinta diputados, toda vez que su conformación se encuentra establecida por la ley antes citada (seis integrantes, tres diputados y tres senadores). Por estas razones, para poder comparar ambas comisiones, se decidió tomar en cuenta la VCA y la VEP de los tres integrantes de la CBSN por cada legislatura.

Para determinar la operatividad de las variables VCA y VEP y, por lo tanto, el PCL de cada diputado analizado, se asignaron ponderaciones numéricas de índole ordinal de 0 a 3, siendo este último valor el más alto para el PCL. Es decir, el diputado que obtuvo 3 es igual a un nivel elevado de suficiencia para cumplir con sus obligaciones legislativas. Este número se consiguió de la sumatoria de las dos variables anteriores de la siguiente manera: para la VCA, si el diputado tenía estudios de licenciatura se le daba 1 punto y si contaba con un posgrado (maestría o doctorado) se le daban 2 puntos; en el caso de la VEP, si el diputado contaba con al menos un puesto de experiencia se le otorgaba 1 punto (Tabla 1). Por cuestiones de precisión se tomaron en cuenta las ponderaciones con decimales.

Para la CBSN se obtuvieron resultados por cada diputado y posteriormente se calculó la media aritmética (x̄) de cada legislatura, para así poder compararla con la CDN. En ambos casos se procesó y graficó el promedio global y se calculó un pronóstico (tendencia) de regresión lineal.

Cabe señalar que, para recabar los datos académicos y profesionales de los miembros de las comisiones, se utilizó información pública obtenida de la página oficial de la ^{Cámara de Diputados (2020a)} y del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) del Gobierno Federal (^{SEGOB, 2020}).

Resultados

El 100% de los presidentes de la CDN cuentan con estudios de posgrado; dos de ellos tienen doctorado, pero no presentan experiencia profesional en asuntos de defensa y seguridad nacional. En las siete legislaturas, se observó que cinco presidentes de la Comisión tienen experiencia en temas de seguridad y defensa (Tabla 2). Esto se debe a que ellos cuentan con carrera militar, es decir, fueron miembros del Ejército Mexicano y ocuparon puestos en la Sedena. De esos cinco miembros de las Fuerzas Armadas, cuatro cuentan con grado de Maestría en Administración Militar para la Seguridad y Defensa Nacionales por el Colegio de la Defensa Nacional. Cabe señalar que todos los presidentes de esta Comisión que cuentan con trayectoria militar se encontraban en situación de retiro al ocupar su diputación, ya que la ^{Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)}, en su artículo 55, fracción IV, señala que para poder ser diputado no se puede estar activo en el Ejército Federal. También se observó que el 85,71% de los presidentes de la CDN fueron electos por el principio de RP; es decir, de siete presidentes de comisión, solo uno fue electo directamente por la ciudadanía.

En cuanto a la CBSN, de los catorce diputados de las cinco legislaturas analizadas en la Tabla 3, siete reportaron estudios de posgrado, es decir, el 50%; cinco contaban con licenciatura (pregrado), lo que corresponde a un 35,7%, y dos (14%) no tienen estudios superiores finalizados (carrera trunca y pasante). En el caso de la experiencia en seguridad y defensa, solo dos diputados (14%) reportaron puestos o actividades en esa materia. Solo un diputado tiene posgrado y también experiencia profesional: Raúl Santos Galván Villanueva, quien es miembro de la Marina Armada de México (en situación de retiro). Él tiene una Maestría en Administración de Seguridad y Defensa Nacional por el Colegio de Defensa y fue comandante de una zona naval militar (entre otros puestos). Por otra parte, se observa que el 57,14% de los integrantes de la CBSN fueron electos por el principio de MR y el 42,85% fue elegido por el método de RP.

En la Tabla 4 se observa una consistencia a lo largo de los diferentes sexenios presidenciales y las legislaturas con respecto al PCL de la CDN, ya que cumple con el 100% del PCL en cinco legislaturas y con un 66% en dos legislaturas con distinto gobierno, esto es, la LXI legislatura, que coincidió con un gobierno del PAN, y la LXII legislatura, con un gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI). En todo caso, se puede observar que no hay variaciones sustantivas en el PCL de la CDN. Con respecto a la CBSN, se observó cómo a partir de la segunda mitad del sexenio 2006-2012 hubo una caída constante en los valores; asimismo, en ningún caso esta comisión alcanzó el 100% de PCL. Las variaciones porcentuales comparadas entre las comisiones son sustantivas, alcanzando en la LXIII legislatura 90 puntos de diferencia, caso en el que la CBSN solo obtuvo un 10% del PCL.

En la Tabla 5 se observan las medias (x̄) del PCL correspondientes de cada comisión por sexenio, así como la media de ambas comisiones. En el caso de la CDN, los resultados son consistentes con respecto a los resultados anteriores, es decir, se mantienen altos sus resultados y, por tanto, elevada la calidad de los presidentes de esa comisión. En la CBSN es visible cómo a lo largo de los tres sexenios su PCL bajó e incluso está disminuyendo constantemente a pesar de un leve repunte en este sexenio.

De los resultados de la Tabla 5 se obtuvo también el promedio general de los cuatro sexenios que se revisaron de la CDN, equivalente a 2,71. En el caso de la CBSN, el promedio es de 1,44.

En la Figura 1 se observa una tendencia a la baja en el PCL en ambas comisiones. Sin embargo, en el caso de la CDN, esta baja no es drástica y en la última legislatura recobró el máximo puntaje posible a obtener; en cambio, para la CBSN, la tendencia a la baja es más pronunciada aún (como ya se indicó, a pesar de tener un ligero repunte). Se espera, con base en el pronóstico de regresión lineal, que para la próxima legislatura (LXV) del año 2021 continúen a la baja los resultados del PCL de los legisladores. En el caso de la CDN, se espera una ponderación que oscilará entre 2,5 y 2,6, y en el caso de la CBSN será de 0,5 (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1 Comportamiento del PCL de la LVIII a la LXIV legislaturas de la CDN y de la CBSN.  

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Pronóstico para la LXV legislatura.  

Discusión

La aproximación a los temas de seguridad y defensa nacional requiere de una amplia capacidad y una diversidad de conocimientos, con el fin de poder interpretar la información recabada de asuntos que implican confidencialidad, dados los riesgos y amenazas para la población y las instituciones del Estado. Por ello, la suficiencia académica y profesional es relevante en estás temáticas. No obstante, en muchos casos, como sugiere ^{Bellavita (2019)}, se trabaja con mucha subjetividad tanto en las opiniones y el análisis, así como en la obtención de resultados de la situación real de los operadores y decisores de los temas de seguridad y defensa nacional. En este sentido, los legisladores que se encuentran en las comisiones de CDN y CBSN, al no tener el perfil adecuado para sus funciones, se pueden encontrar inermes ante las perspectivas de los especialistas desplegados por el Poder Ejecutivo, los grupos de interés, agentes de otros países y poderes fácticos, entre otros. Con esto se debilita su capacidad para tomar decisiones en materia legislativa y para la evaluación y rendición de cuentas, o, peor aún, la información que reciben y manejan pueda ser usada en contra de los intereses nacionales.

Los resultados muestran que en la CDN, por estar estrechamente vinculada a la actividad de las Fuerzas Armadas y en particular a la Sedena, el perfil de sus presidentes es eminentemente castrense. Esto puede hacer que el trabajo de coordinación sea eficiente y que exista una buena comprensión de las temáticas que se abordan en materia de defensa nacional, aunque también puede convertirse en un espacio que represente los intereses de la Sedena dentro del Poder Legislativo, con lo que se desdibuja el concepto de división de poderes.

Las atribuciones que por ley se deben desarrollar desde la CDN se pueden clasificar en dos grandes rubros: la dictaminación de asuntos que pretendan modificar el marco jurídico de las Fuerzas Armadas y la actividad de control y evaluación de las políticas públicas en la materia de defensa nacional. En primer lugar, la CDN tiene la responsabilidad de analizar todas las iniciativas cuyo objeto sea modificar el marco jurídico de las Fuerzas Armadas, así como de emitir opiniones respecto de reformas a leyes que puedan tener vinculación con la materia. En México existen aproximadamente 16 leyes y códigos relacionados directamente con las instituciones militares, entre los que se destacan los siguientes: Código de Justicia Militar, Ley Orgánica de la Armada de México, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley del Servicio Militar, Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y la Fuerza Aérea, Ley de Disciplina del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana, entre otros. Además, hay otra serie de ordenamientos recientes que involucran de manera indirecta a las Fuerzas Armadas, como la nueva Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza y la Ley Nacional del Registro de Detenciones. En consecuencia, el PCL de los integrantes de la CDN es fundamental para poder incidir, proponer y discutir los diversos asuntos que le son turnados a esta comisión.

Cuando se trata de propuestas de reforma a leyes relacionadas con las Fuerzas Armadas, las iniciativas presentadas disminuyen de forma importante. Un ejemplo de lo anterior es que durante los tres años que duró la LXIII legislatura, que concluyó en septiembre de 2018, en turnos únicos, donde solamente conoce el tema una sola comisión, a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales le fueron turnadas 206 iniciativas, a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos le fueron turnados 280 asuntos, mientras que a la CDN le fueron turnadas solo 41 iniciativas (^{Cámara de Diputados, 2020b}).

Durante la actual legislatura, en lo que lleva este período (dos años aproximadamente), la Comisión de Medio Ambiente cuenta ya con 144 iniciativas turnadas, la Comisión de Educación tiene 191, mientras que la CDN tan solo lleva 22 asuntos turnados (^{Cámara de Diputados, 2020c}). La diferencia que existe en el número de iniciativas que son turnadas en la CDN frente a otras iniciativas presentadas en relación con materias más generales (educación y medio ambiente) refuerza la premisa de que los asuntos relacionados con la defensa nacional y las Fuerzas Armadas requieren cierta especialización y certificación de los legisladores, pues evidentemente no todos están calificados para proponer reformas en estas materias.

El control y la evaluación de las políticas públicas en materia de defensa nacional se convierte en un elemento importante para la toma de decisiones estratégicas. En este sentido, el control parlamentario toma una mayor dimensión cuando las atribuciones de los legisladores se complementan con la revisión de los recursos para el cumplimiento de las atribuciones de la Sedena, con el análisis del informe de gobierno que envía el Ejecutivo Federal en la materia, así como cuando se celebran reuniones de alto nivel con funcionarios de las Fuerzas Armadas (^{Cámara de Diputados, 2018}).

Como hallazgos relevantes respecto a los perfiles de los legisladores, se pueden señalar tres:

Por otra parte, la CBSN presenta una composición disímil producto de la relación de fuerzas políticas en la Cámara de Diputados. Pero aun con esta condición, sus miembros tienen acceso a información de inteligencia estratégica y clasificada, como la Agenda Nacional de Riesgos, y reportes técnicos tanto del CNI como del Consejo de Seguridad Nacional (^{Vignettes, 2019}). Por ello, el hecho de que el perfil de los diputados no sea seleccionado cuidadosamente con respecto a la comisión a la que pertenecen, aun cuando la ley así lo señala, sea un motivo de preocupación para el Poder Legislativo y la opinión pública. En este sentido se encontraron cuatro elementos sustantivos:

Las limitaciones del PCL de los integrantes de la CBSN se reflejan en la toma de decisiones que repercuten en la conformación de las políticas públicas y en el marco jurídico relacionado con la seguridad nacional. Por ejemplo, en la presente legislatura, el Pleno de la Cámara de Diputados ha discutido dos asuntos que modifican la Ley de Seguridad Nacional: el primero incorporó en el catálogo de amenazas a la seguridad nacional los “Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace referencia el artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales”, reforma que también fue aprobada por el Senado y ya está vigente (^{Congreso de la Unión, 2005}, p. 3), mientras que el segundo pretende armonizar la denominación del Centro de Investigación y Seguridad Nacional por Centro Nacional de Inteligencia, que cambió de nombre al inicio de esta administración. Esta reforma está pendiente de aprobación por la colegisladora.

En los debates que se dieron dentro de la Cámara de Diputados respecto de estas modificaciones, se podría suponer que los diputados integrantes de la CBSN serían quienes tendrían una participación protagónica, no solo por formar parte de esta comisión, sino por la información a la que dicho órgano tiene acceso. En contraste, en la revisión se encontró que, de los tres diputados que integran la CBSN, solamente se tiene registro de la intervención de uno de ellos (el diputado Fernando Torres Graciano) para presentar una propuesta de modificación (^{Cámara de Diputados, 2019}).

A partir de esto, es preciso resaltar que, cuando los legisladores integran comisiones como la CBSN, que no cuentan con atribuciones de dictaminación y su principal función es realizar una evaluación y seguimiento sobre las políticas de seguridad nacional, la falta de profesionalización y certificación se convierte en un problema que incide directamente en el control parlamentario. Este control debe ser una garantía y un mecanismo elemental para el correcto funcionamiento de un Estado democrático, en general, y para la toma de decisiones estratégicas en materia de seguridad nacional, en particular.

Finalmente, es importante considerar que la integración de la CDN y la CBSN arroja diferencias relevantes. Por ejemplo, como se mencionó, la CDN generalmente es presidida por un legislador de origen castrense, que cuenta con especialización en temas de seguridad y tiene una gran vinculación con las Fuerzas Armadas y conocimiento de su estructura, así como de su marco jurídico; en contraste, los integrantes de la CBSN generalmente no tienen una especialización en temas de defensa y seguridad nacional. ¿Por qué comisiones ligadas en temas de seguridad muestran diferencias tan radicales en cuanto a los perfiles de sus integrantes? La respuesta a esta pregunta se puede encontrar en las siguientes consideraciones:

Las anteriores diferencias entre la CDN y la CBSN son elementales para entender por qué la primera cuenta con perfiles más especializados, mientras que la segunda tiene grandes deficiencias en cuanto a la profesionalización de sus integrantes. Esto permite comprender que la integración de las comisiones y el nivel de profesionalización que tengan sus integrantes depende también del diseño institucional del órgano parlamentario.

Conclusiones

Al estar integrada por legisladores que cuentan con distintos perfiles y que emanan de procesos democráticos, la Cámara de Diputados adquiere una representatividad ciudadana relevante. Sin embargo, esta no es una condición determinante para la designación de cargos que requieren un alto grado de especialización, pues, en esos casos, la profesionalización del legislador se hace fundamental para el desempeño de sus funciones, toda vez que las limitaciones técnicas que puedan tener repercuten no solo en las propuestas que pueden llegar a presentar para mejorar el marco legal de las Fuerzas Armadas, sino que también impactan en la incidencia que se puede ejercer durante la discusión de reformas relevantes en materia de seguridad. Incluso, un perfil inadecuado se convierte en un problema que incide directamente en la función del control parlamentario que deben ejercer las comisiones, atribución elemental para el correcto funcionamiento de un Estado democrático.

Este artículo planteó como pregunta central de análisis cuál es el nivel de calidad de los presidentes de la CDN y de los diputados integrantes de la CBSN. Al respecto, tanto los resultados como la discusión muestran un alto nivel en la CDN, que se caracteriza porque su presidencia es ocupada mayoritariamente por exmilitares que presentan un nivel educativo y de experiencia profesional de alta calidad. Por otra parte, en la CBSN, donde no hay esta predominancia de exmilitares, el perfil es muy diverso y muestra poca o ninguna experiencia en materia de seguridad nacional. De ahí la necesidad de que los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados, así como los partidos políticos representados en el Poder Legislativo, pongan especial atención en los nombramientos y la asignación de integrantes en las diversas comisiones que existen, especialmente en aquellas que trabajan temas de seguridad y defensa nacional.