El marco de los "comunes" y la necesidad de construir regímenes internacionales

Para esta investigación, se ha tenido en cuenta el desarrollo teórico sobre los "comunes" realizado por Elinor ^{Ostrom en El Gobierno de los Bienes Comunes (2000)}, por su pertinencia para la comprensión los recursos de uso común (RUC). También se ha puesto esta teoría en diálogo con las teorías de regímenes internacionales en el ámbito de las relaciones internacionales, para ampliar el alcance de la teoría, pues sus análisis son en principio meramente locales. Con ello la hemos llevado a un ámbito de comprensión de una situación transfronteriza donde hay una perspectiva local y, a su vez, de articulación regional.

El manejo de los comunes en la teoría de Ostrom

En un intento por dar respuesta a los problemas vinculados a la acción colectiva con respecto al uso de RUC, Ostrom construye un cuerpo teórico alternativo a las dos formas tradicionales en que se ha concebido su manejo. Los acercamientos referentes a la acción colectiva en RUC han desembocado en la ya conocida "tragedia de los comunes" (Hardin, 1968), resultado inevitable de la acción racional de los individuos en búsqueda de la maximización de un recurso escaso. Esto lleva al recurso al agotamiento o al sobreúso.

Pero antes de ver cómo resuelve la autora esa "tragedia", es necesario precisar algunos elementos conceptuales. En primera instancia, debe comprenderse a los RUC como "un sistema de recursos naturales [...] lo suficientemente grande como para volver costoso excluir a destinatarios potenciales de su uso" (^{Ostrom, 2000}, p. 66). Este tiene dos aristas, su sistema de recursos, el cual refiere a la composición física y acervo del espacio, con lo cual se puede entender la estructura de capacidad y los posibles recursos que reposan en él. Por otro lado, la unidad de recursos se refiere al funcionamiento junto con las cantidades de apropiación posibles en el sistema, es decir las cantidades realmente existentes.

Quienes interactúan con el RUC son tanto los apropiadores como los proveedores. En este trabajo, interesa concentrarse en los primeros, es decir quienes lo usan y recogen unidades de recurso y conocen el funcionamiento del sistema de recursos. Con estos elementos, el RUC se enfrenta a la dificultad del congestionamiento y la sobreutilización por parte de los apropiadores, en un escenario de indeterminación de acuerdos sobre el manejo del sistema (^{Ostrom, 2000}, p. 69).

En el escenario de estudio, se presentan los dos problemas mencionados, ante las actuaciones individuales de los apropiadores, que no tienen en cuenta su situación de interdependencia, puesto que el sistema de recursos los vincula inevitablemente y el exceso de apropiación tiene un efecto negativo directo entre todos². Una actuación racional individual, resulta en ganancias mínimas, visto a través de la interdependencia entre los actores, lo que no sucedería actuando de manera coordinada (^{Ostrom 2000}, p. 77). Con esto, se puede entender que un colapso de recursos en un sistema socioecológico se da por apropiaciones que no se comunican y la falla en el desarrollo de reglas y normas de manejo (Ostrom, 2009).

Por lo anterior, es vital comprender que la cooperación es deseable para: 1) lograr ganancias mayores a las que podrían obtenerse en una actuación individual no cooperativa y 2) mantener el sistema de recursos, lo que permitiría la reproducción de unidades de recurso a largo plazo y evita el sobreúso.

Ostrom entra en debate con las concepciones tradicionales de acción colectiva, basadas en actuaciones racionales que desembocan en la mencionada "tragedia de los comunes". Las soluciones propuestas para la resolución del problema se han establecido a través de vías Estatales de control y coerción o de vías de mercado, privatizadoras³. Al respecto, Ostrom (2000, p. 35) afirma que "se concluye que los individuos están atrapados en una trampa siniestra" y que "las recomendaciones políticas resultantes también han tenido una índole igualmente siniestra", entendiendo que ambas salidas resultan insuficientes y no llevan necesariamente a la cooperación, debido a los costos que implica un sistema de información, control y sanción estatal y la dificultad resultante de la definición de límites de propiedad por la incapacidad de repartir el recurso de manera justa o adecuada.

Por ello, ^{Ostrom (2000)} apunta a "dejar de ver a los usuarios de los recursos naturales como prisioneros", con lo cual deben incrementarse las capacidades de los participantes para definir los parámetros de la acción y manejo de los RUC, buscando tanto resultados distintos a las tragedias implícitas en actuaciones racionales como formas de coordinación de la acción colectiva de forma externalizada.

No debe perderse de vista que este trabajo trata sobre un RUC indefinido, pues su jurisdicción, en relación con la soberanía, no está definida y porque el conflicto de límites entre los Estados genera un alto nivel de incertidumbre y una intersección de normas. Esto, a su vez, hace que los usos puedan ser conflictivos, lo cual pone en riesgo al medio. Los actores son en cierta medida prisioneros de dicha indeterminación y una apuesta a sacarlos de esta prisión es lograr acuerdos más allá de la frontera, que respondan a sus intereses, usos y formas de organización.

Para ello, Ostrom entiende que las formas de cooperación se producen en las comunidades que conviven con el RUC y alrededor del RUC mismo. A diferencia de los dos modelos tradicionales, en este caso, no se impone un contrato externo sino que nace en el seno de los individuos y la actuación probable de un actor exógeno está más vinculada con regulación y acompañamiento del contrato, sin tener en cuenta si es formal o no.

Pero ¿por qué es más pertinente esta vía? Para ^{Ostrom (2000}, p. 46) son los individuos los que tienen la información "a la mano", debido a su familiaridad y cercanía con el RUC con respecto a sus usos y a la caracterización de los actores, con lo cual reducirían los costos derivados de la búsqueda de una solución externa y, además, se haría una utilización más "eficiente" del recurso, manteniendo el equilibrio del sistema.

Las condiciones para lograr estas formas autoorganizadas son la construcción de unas exigencias propias, edificación de formas variadas de acción y de resolución de conflictos, derechos comunes y cooperación junto con la solidaridad. Además, deben establecerse reglas claras y pertinentes sobre la apropiación, las formas de uso, la cooperación, la restricción, el aprovisionamiento y la distribución del RUC (^{Añaños, 2014}, pp. 160-161).

Con todo lo anterior, puede desembocarse, finalmente, en un bien común que, de acuerdo con ^{Añaños (2014)} responde a

[...] la existencia de un régimen autónomo de regulación, que es un proceso social complejo con exigencias propias y formas variadas que dependen, sobre todo, de la naturaleza del recurso, pero también de la constitución de la comunidad de usuarios y de sus instituciones, los mismos que dan lugar a derechos comunes de sus usuarios en una relación de cooperación y solidaridad -puesto que- no existen bienes comunes sin un acuerdo previo entre los usuarios o propietarios en el cual reglamentan su adquisición, uso y distribución para beneficio de todos y cada uno de ellos. (p. 160)

Pero, como el interés de Ostrom está vinculado sobre todo a los bienes de carácter local, debe darse un diálogo con aspectos vinculados a las relaciones internacionales, para lo cual se debe incluir la teoría de los regímenes internacionales y la edificación de instituciones de carácter internacional o transfronterizas, que reduzcan el conflicto y potencien la cooperación.

Inclusión de los regímenes internacionales

Lo primero que hay que identificar es el sentido de los regímenes internacionales, los cuales entendemos como "conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos para la toma de decisiones que rige el comportamiento de los Estados en un área de la política internacional" (Hasen-clever, Mayer y Rittberger, 1999, p. 499), y que explican la posible cooperación entre los Estados en ámbitos de la política mundial.

Dichos regímenes pueden tomar formas institucionales ya sean formales o informales, en el mismo sentido en el que se da con Ostrom y con estas se busca establecer unos papeles de conducta, una configuración de expectativas, ser transmisoras de la información, tener incidencia en los incentivos y los costos (^{Keohane, 1993}). En sí, no estamos hablando de organismos establecidos con normas concretas, sino que también pueden ser acuerdos entre Estados que no generan institucionali-dad o convenciones de acción internacional implícitas⁴.

El estudio de los regímenes internacionales, en su acepción tradicional, se ha hecho desde las escuelas clásicas de las relaciones internacionales. Es de interés para este trabajo la visión neoliberal de éstos, ya que responden a lo planteado previamente por Ostrom, pero a una perspectiva ampliada al ámbito internacional. Aquí, la percepción de la cooperación sobre el conflicto o la maximización está vinculada a la capacidad de que los Estados puedan lograr un beneficio mutuo, con lo que, al mismo tiempo, disminuye la asimetría en términos de información o fuerza. No se trata de una visión altruista, pues, de hecho, parte del racionalismo clásico de la maximización, como en Ostrom, pero hay una comprensión de cual la cooperación podría desembocar en un subóptimo más benéfico que la acción unilateral (^{Hasenclever et al., 1999}; ^{Keohane, 1993}).

Pero la perspectiva altamente estato-céntrica requiere ser problematizada para que tenga asidero en esta propuesta de investigación. El estudio de regímenes nació en medio de los debates de la década de 1970, en medio de la recomposición del sistema internacional y de la Guerra fría con un alto protagonismo del Estado-nación. Pero su rango de análisis concentrado en los Estados debe ser revaluado. ^{Strange (2009)}, entre las cinco críticas que hace a la teoría de regímenes, apunta acertadamente a demostrar que muchas de las negociaciones de regímenes están atravesadas por intereses particulares dentro de los Estados-nación y que los grupos de presión tienen incidencia en su construcción. No son los Estados los que llevan el desarrollo de los regímenes y sus instituciones, sino existen otros niveles en donde la negociación tiene cabida y allí también se tejen otras dinámicas que se salen de control del Estado.

Por ello, autores como ^{Grasa (2001)} y ^{Peña Medina (2011)} apuntan a hacer un aporte conceptual desde otros niveles y agendas "menores" que implican una visión transfronteriza de los regímenes internacionales. El primero amplía la construcción de los regímenes incluyendo "actores internacionales o actores con vocación internacional", los cuales "influyen de manera decisiva en los procesos de elaboración y, por ende, en los rasgos definitorios e instrumentos de numerosas políticas medioambientales de ámbito interno" (Grasa, 2001, p. 114). Esta afirmación supone que los regímenes también tienen una visión transnacional, vinculada con la aparición de sociedad civil y actores no estatales, con lo cual se explica el linkage entre los distintos actores del sistema internacional al momento de comprender los regímenes. Así, estos no se dan "desde arriba", sino que están imbricados en una serie de necesidades y presiones de actores que tienen agendas propias y plantean demandas internamente.

Con lo anterior, el segundo de los autores empieza por concebir la frontera como un espacio relacional, al decir de David Harvey, para mostrar que cualquier tipo de régimen expresado en planificación transfronteriza debe sustentarse en comunicación entre los actores fronterizos y la formación de redes, entendiendo que una visión a la frontera desde esta perspectiva rompe jerarquías y amplía espacios de debate y decisión (^{Peña Medina, 2011}). Con ello "la necesidad de crear un régimen para evitar la tragedia de los comunes es evidente. El establecimiento de mecanismos de decisión colectiva para manejar recursos naturales comunes es un dilema trasversal o general en todas las fronteras" (Peña Medina, 2011, pp. 121-122) y, para el caso de interés de este artículo, estamos de cara a un recurso de vital importancia que ha quedado en una indeterminación fronteriza que requiere claramente de una institucionalidad basada en regímenes, que vayan más allá de una mera coordinación interestatal.

Las reservas de biósfera transfronterizas (RBT) en el escenario internacional

Entre los programas que ha desarrollado la UNESCO, en correspondencia con toda la oleada de acuerdos, cumbres y tratados vinculados a la preservación del medio ambiente, se encuentra el del Hombre y la Biósfera (MAB). En la década de 1970, la institución encontró un reemplazante al casi extinto Programa Biológico Internacional (IBP, por sus siglas en inglés) y estableció como su objetivo ser "un programa de investigación interdisciplinario que enfatiza en el enfoque ecológico del estudio de las interrelaciones del hombre con su ambiente" (UNESCO, 1972, como se cita en Valencia, 1987).

La UNESCO es quien estipula las zonas que pueden ser determinadas como reservas de biósfera, las cuales se articulan con la Red Mundial de Reservas de Biósfera, apoyada en una estructura de redes regionales y subregionales (^{Pool-Stanvliet, 2013}, p. 1). Para las zonas determinadas como Reservas, se han establecido recomendaciones y metas que están plasmadas en la Estrategia de Sevilla de 1995, su Marco Estatutario complementado por varias declaraciones y el Plan de Acción de Madrid.

Las tres funciones principales de una reserva están vinculadas a la conservación, el desarrollo sostenible y el apoyo logístico, como investigación o educación (^{Pool-Stanvliet, 2013}, p. 1) y, al aproximarse a los principios de la Estrategia de Sevilla, se ve cómo este programa de reservas está articulado a los regímenes internacionales del medio ambiente, como las cumbres de Rio, el Programa 21 y los acuerdos sobre la diversidad biológica y el medio ambiente sustentable.

La Estrategia, además, tiene un amplio interés por la participación de los pobladores en la conformación del espacio de la reserva. Esto es claro cuando afirma que la estrategia debe permitir que "las comunidades locales participen plenamente en la conservación y uso sostenible de los recursos", también cuando afirma que deben buscar "un equilibrio sostenible entre las necesidades, a veces en conflicto, la conservación de la diversidad biológica, fomentar el desarrollo económico y conservar los valores culturales a este vinculados" (Resolución 28 c/2.4, 1995, sin énfasis en el original). Esto es vital porque amplía la concepción de las reservas, al considerar también a quienes las habitan y las usan.

Sumado a esto, las directrices 8 y 9 de la Estrategia van encaminadas a dar un papel de empoderamiento a quienes cohabitan en la reserva. Por ello afirma que se debe

[...] propiciar la administración a cada reserva de biósfera esencialmente como un «pacto» entre la comunidad local y la sociedad en su conjunto. La administración debe ser más abierta, evolutiva y adaptativa. Este enfoque permitirá asegurar a la reserva y a sus comunidades locales mejores condiciones para responder a las presiones externas de índole política, económica y social y agrupar a todos los sectores interesados en una tarea común que permita promover las reservas de biósfera en el plano local y en las redes. La información debe circular libremente entre todas las partes involucrada. (Resolución 28 c/2.4, 1995)

Se entiende que las Reservas son "zonas de ecosistemas terrestres o costeros-marinos, o una combinación de ellos, reconocidos en el plano internacional" (Resolución 28 c/2.4 1995) y, para que exista este reconocimiento, la zona debe cumplir con unas características concretas, como tener: 1) una o más zonas núcleo, 2) una zona tampón y 3) una zona de transición flexible (o área de cooperación)⁵.

Lo anterior está establecido en el Marco Estatutario donde, además, se exige que exista claridad en aspectos referidos a las formas organizativas para la participación de los distintos actores involucrados, un plan de gestión, claridad en los programas de investigación y capacitación. La designación se da por parte del Consejo Internacional de Coordinación (CIC) ante solicitudes nacionales y también dicho consejo ejecutará la evaluación periódica cada diez años.

En la Estrategia se definen diversos objetivos y se establecen algunos indicadores/recomendaciones para el buen funcionamiento de las reservas. En la tabla 1 se listan algunos de los indicadores de relevancia para este trabajo, que muestran la posibilidad efectiva de una alta participación de las poblaciones locales y da cuenta de la importancia de lograr una visión trans-fronteriza de las reservas. Dado que no existe, necesariamente, una correspondencia entre las fronteras políticas y las ambientales, la UNESCO también se ha referido a las Reservas de Biósfera Transfronterizas (RBT).

Tabla 1 Recomendaciones en los tres ámbitos de acción de la Estrategia de Sevilla referentes a participación local, institucionalidad y articulación con los regímenes internacionales del medio ambiente. 

Fuente: Elaboración propia con base en (Resolución 28 c/2.4 1995).

Sevilla+5 y las recomendaciones para ámbitos transfronterizos

En el documento de noviembre de 2000, se establecen algunas recomendaciones para el buen funcionamiento de Reservas de Biósfera que se desfasan de los límites nacionales. Aquí, se dice que una RBT es "el reconocímiento oficial a nivel internacional de la voluntad política de cooperar en la conservación y uso sostenible a través de una gestión común de un ecosistema compartido" (UNESCO, 2000), al ser espacios en los cuales debe existir un cierto nivel de flexibilidad en su configuración.

Así, se establecen algunas recomendaciones, que se muestran en la tabla 2, clasificadas ya sea para el establecimiento, el funcionamiento o los mecanismos institucionales. En ellas, destacan la necesidad de la voluntad política por parte de las autoridades nacionales de los países, la identificación clara de los actores, modos de acción claros y armonizados y una coordinación bien definida que permita llevar a buen puerto la reserva transfronteriza.

Tabla 2 Recomendaciones para el establecimiento, el funcionamiento y los mecanismos institucionales de las RBT. Recomendaciones de Sevilla+5 para la operación de las RBT. 

Fuente: elaboración propia con base en UNESCO (2000).

Existe una amplia comprensión alrededor de la importancia de la coordinación en espacios escindidos por fronteras nacionales, pero que conservan una unidad ambiental. Al leerse las recomendaciones, se puede dar cuenta de la importancia que se da a los ejercicios de cooperación, planeación conjunta, información de ambas partes y objetivos comunes. Aunque también es notorio que existe las instancias gubernamentales más institucionalizadas son muy importantes.

Dentro de los indicadores de gestión, son claras las recomendaciones para evitar el "gorroneo", la búsqueda de políticas comunes para el mantenimiento y la rehabilitación, así como la consolidación de incentivos para el logro de alternativas viables. Además, es claro el mandato para la búsqueda de participación de las comunidades locales y sus formas de asociación que se acompasen con el arreglo institucional sin dejar de lado el fomento de intercambios e impulso a los acontecimientos culturales que fortalezcan y preserven el patrimonio cultural e histórico.

Con lo anterior, vemos que hay un amplio interés por evitar un sobreúso o mal uso de los recursos naturales en espacios de equilibrio ecológico y ambiental. Se ha explicado que el caso de la Reserva de Biósfera Seaflower se encuentra en una indeterminación ante unos límites vagamente definidos y una tensión por el uso del espacio marítimo por parte de los dos países que ahora comparten soberanía sobre la reserva y, para ello, es vital encontrar mecanismos de coordinación, trabajo conjunto y comunicación fluida pero el conflicto a nivel de los Estados nos invita a revisar desde otra óptica las formas de consolidación de una RBT en la zona donde la base histórico-cultural y el conocimiento y cohabitación con el espacio son fortalezas para explotar en una búsqueda de acuerdos desde el nivel local. Pero ¿existen acuerdos desde el ámbito de lo local para la configuración de una RBT? Vale la pena revisar dos casos de Reservas ya consolidadas en donde veremos cómo es su funcionamiento y las lecciones que pueden ser aprendidas de ambas.

Reserva de Biósfera Intercontinental del Mediterráneo y el trifinio fraternidad: una mirada a dos reservas de biósfera transfronterizas

Hacer una propuesta para la edificación de una Reserva de Biósfera Trans-fronteriza implica la revisión de las ya existentes, con el objetivo de ver sus propias dinámicas de funcionamiento que sirvan como aporte para la consolidación de una RBT en el Gran Caribe. Se han tomado como referencia dos Reservas como lo son la Reserva de Biósfera Intercontinental del Mediterráneo (RBIM) entre España y Marruecos (figura 1) y la Reserva del Trifinio Fraternidad entre Guatemala, Honduras y El Salvador. El primero de los dos casos se tomó a partir de las similitudes que tiene con el caso que interesa a este artículo, es decir, una disputa limítrofe, un territorio marítimo (maritorio) indefinido y conflictos entre ambos Estados. El segundo se tuvo en cuenta ante las particularidades del contexto latinoamericano y, más exactamente centroamericano; y por estar vinculado a una visión altamente soberanista de las fronteras. En ambos casos, se tendrán en cuenta tanto los arreglos institucionales que tienen las RBT, como los recursos en juego y la participación de los actores locales.

Figura 1 Definición de las zonas, según clasificación de la Unesco, en la región de Gibraltar, entre España y Marruecos, para la conformación de la RBIM. Fuente: mapa tomado de http://rerb.oapn.es/index.php/red-espanola-de-reservas-de-la-biósfera/las-reservas-de-la-biósfera-espanolas/1-2-1-mapa/intercontinental-del-mediterraneo/ficha-de-la-reserva  

Por un lado, en la región del Estrecho de Gibraltar, se encuentra una región ecológica separada por el Mar Mediterráneo, compartida por España y Marruecos. Allí se estableció la zona de reserva de biósfera. Aunque que no está exenta de problemas, constituye un gran aporte para la conservación ecológica y la resolución de conflictos regionales.

En este espacio "se manifiestan tensiones derivadas de las cuestiones territoriales sobre las ciudades y las plazas españolas en el norte de África, pero también, y derivado del anterior, la ausencia de delimitación de los espacios marítimos" (^{Verdú-Baeza, 2012}, p. 398). Todo esto, vinculado a los reclamos marroquíes sobre los enclaves españoles de Ceuta y Melilla, los peñones adyacentes a estas, las Islas Canarias, el tema migratorio, la definición de ejercicios de pesca y otros elementos de seguridad, todo lo cual que ha llevado a que la relación bilateral fluctúe entre la cooperación y el conflicto (^{Iglesias, 2010}, p. 20).

Un hecho clave ocurrió en el periodo 2001-2003. Se trata de la ocupación marroquí del islote Perejil, el cual se dio en medio de un ambiente viciado, alrededor de varios temas de interés para ambos Estados y sobre los cuales no se generó diálogo alguno. Lo anterior conllevó casi a la ruptura diplomática entre los Estados. Sin embargo, el conflicto fue saneado con la participación de Colin Powell, secretario de Estado de Estados Unidos (^{De Larramendi, 2003}).

Para ^{Verdú-Baeza (2012)} es en este contexto entre ambos Estados que recientemente pudo surgir

[...] un mecanismo de cooperación transfronteriza, sumamente original e innovador en torno al medio ambiente que va a configurarse como un factor de dinamización de las relaciones entre Andalucía y el norte de Marruecos, y un factor sobre el que pivotará un conjunto de actuaciones dirigidas no sólo a la conservación de los ricos y valiosos ecosistemas que se encuentran en la zona, sino también a la dinamización de las economías locales sobre un modelo de desarrollo sostenible. (p. 399)

En cuanto a Latinoamérica, una de las experiencias más exitosas conocidas en materia de cooperación transfronteriza es el Plan Trifinio (^{Hirezi, 2012}; ^{Conato, 2009}), donde se encuentra ubicada la Reserva de Biósfera Transfronteriza Trifinio Fraternidad (figura 2).

Figura 2 Mapa de la reserva de biósfera Trifinio Fraternidad. Fuente: tomado de http://oficinaterritorial.blogspot.com.co/  

Definida por un tratado firmado por Honduras, Guatemala y El Salvador, la reserva es una zona de 7241 km² compartida por los tres países. Guatemala y Honduras cuentan con la mayor parte, mientras que El Salvador apenas posee el 15 % de la zona (^{Conato 2009}, p. 133). En el Trifinio se encuentran 45 municipios de los tres países que comparten la zona fronteriza. Es un lugar donde se vive de manera muy fuerte el fenómeno de hibridación fronteriza, vinculado a la historia del asentamiento de los Maya Chortí; es además un lugar de una alta dependencia de los recursos existentes en la zona, particularmente de los hídricos (Artiga, s. f.; Task Team on South South Cooperation, 2011).

En la tabla 3 se realiza un ejercicio comparado entre ambas experiencias en donde se recogen los elementos ya mencionados previamente para el análisis comparado. En una revisión breve, variable por variable, los aspectos más importantes de ambas experiencias y que son de interés para la propuesta que aquí se va a edificar se presentarán a continuación.

Tabla 3 Análisis comparado de las reservas de biósfera transfronterizas propuestas comparación de las variables de los casos seleccionados. 

Fuente: elaboración propia a partir de ^{Verdú-Baeza (2012)}; ^{Molina-Vásquez y Villa-Díaz (2008)}; Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente de Andalucía (2012); ^{Florido del Corral y Clavero (2008)}; Hirezi (2011); ^{Conato (2009)}; Artiga (sf); Task Team on South South Cooperation (2011); ^{Barillas Morales y Chacón Góngora (2013)}; Tratado entre las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la ejecución del Plan Trifinio (1987); ^{Celata, Coletti y Sanna (2012)}.

En el ámbito de los recursos, se tienen en cuenta los recursos culturales y humanos en la conformación de la zona; además es de vital importancia la relación humano-medioambiental para entender la complejidad de dichos territorios. Respecto a los arreglos institucionales, vale la pena aclarar que un tratado constitutivo permite definir de forma clara el arreglo institucional requerido que comprometa a los Estados, teniendo en cuenta que la visión debe ser menos centralizada y con mayor poder de decisión de los actores locales debido a que la estructura organizacional vertical podría quitarle legitimidad a la cristalización del proceso.

Por último, en lo referente a la participación de los actores sociales, la construcción de una RBT debe estar vinculada a las necesidades de los actores, su papel debe ser activo, inserto en las dinámicas de decisión, estructuración y acción, cuestión que aparece en teoría dentro de ambos casos, pero que en ninguno logra cristalizarse de forma adecuada por la mencionada verticalidad que tiene el proceso y su excesiva mirada técnico-burocrática. Aunque las experiencias son disímiles por su contexto (el marco integracionista europeo frente al marco soberanista latinoamericano) tienen puntos de encuentro y complementariedades que son de interés para la formulación de una RBT en el caso de la reserva Seaflower, entre Colombia y Nicaragua.

Compartiendo la Reserva Seaflower: construcción de una propuesta de reserva de biósfera transfronteriza

Se presentaron los estudios de caso de dos reservas transfronterizas en tres ámbitos: recursos, arreglos institucionales y la inclusión de sus actores locales en configuración de las reservas. La construcción de esta propuesta se presenta como alternativa para la resolución del conflicto limítrofe colombo-nicaragüense, basada en un acercamiento entre las poblaciones locales, donde estas definan las formas de administración, conservación y usos del recurso. Para ello, se revisarán tales ámbitos dentro de la reserva Sea-flower; se darán a conocer los recursos existentes y los problemas pendientes por resolver en materia de los recursos susceptibles de ser apropiados (sistema de recursos y unidades de recursos); y los arreglos institucionales para el mantenimiento de la Reserva existentes en Colombia y la institucionalidad de Nicaragua. Lo anterior, para identificar los posibles acompasamientos institucionales y la capacidad de articulación de los actores locales, que impidan la aparición de posibles free riders a través de instituciones formales y no formales y sistemas de sanciones e incentivos que propendan por la conservación de recursos y se evite el sobreúso y la sobreexplotación y, posiblemente, el mal uso o usos ilegales del espacio.

También se espera delinear cuáles deben ser los actores que deben estar en el centro de la definición de los arreglos institucionales, con lo cual no sólo se lograría la extensión política e institucional de la unidad ambiental efectiva de la reserva, sino que se daría respuesta al conflicto limítrofe interestatal a partir de los vínculos existentes entre los pobladores del Archipiélago y la costa Caribe nicaragüense.

El sistema de recursos

Como se mencionó al inicio, los RUC son un sistema de recursos y allí son apropiadas unidades de recurso por parte de apropiadores. Así, para entender la reserva Seaflower, es necesario caracterizar su sistema de recursos. En el Atlas de la Reserva de Biósfera Seaflower (CORALINA-INVEMAR, 2012) se presenta de manera amplia el entramado biológico, geofísico, cultural e institucional de la zona, con varias características importantes para la biós-fera global y regional. Así se expresa el atlas sobre la reserva:

La Reserva de Biósfera Seaflower, abarca la extensión del Archipiélago. Dentro de sus límites se encuentra el AMP Seaflower, integrada por tres secciones: una de mayor extensión situada al Norte (37 522 km² ) que incluye los atolones de Quitasueño, Serrana y Roncador además de múltiples bancos profundos que no alcanzan a emerger; una sección central (12 716 km² ) que incluye el atolón de Old Providence y Santa Catalina y el Julio bank y la tercera sección en la parte sur (14 780 km² ) que incluye los atolones de San Andrés, East-South-East o Bolívar y South-South-West o Alburquerque y otros bancos como Far, Martínez y Meridiano 82. Si bien las secciones comparten ambientes similares dominados por corales, aguas transparentes y características oceánicas, cada una mantiene en sí misma sus particularidades y dinámicas, que hacen necesario generar acciones de manejo específicas para cada sección. Un diagnóstico de la visión espacial del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina general que mostró que los bancos objeto de la mayor explotación pesquera se localizan especialmente en la sección Norte o en los extremos más distantes de las secciones Centro y Sur, resalta, que las consideraciones de tipo limítrofe definen la necesidad de controlar áreas distantes para lo que se requerirían una infraestructura y presupuestos significativos, un escenario donde las acciones de control y vigilancia están directamente influenciadas por las decisiones políticas y por el diferendo limítrofe que persiste con Nicaragua respecto a los límites marinos y submarinos. (CORALINA-INVEMAR, 2012)

Dentro de la zona, se encuentra uno de los índices más altos de biodiversidad dentro del Mar Caribe, además de importantes ecosistemas como los arrecifes coralinos, pastos marinos y manglares, por lo que son áreas donde se pueden dar la conservación de otros recursos marinos (Comisión Colombiana del Océano, 2015, p. 20).

En cuanto a vegetación vascular, se encuentran cuatro unidades paisajísticas: Litoral arenoso, litoral rocoso, manglar y zona de transición entre manglar y vegetación terrestre donde se generan y sobreviven distintas especies (^{Murcia, 2012}, p. 88). Dentro de los recursos se encuentra también el cangrejo negro, patrimonio natural de la reserva, distribuido por las tres grandes islas del archipiélago, aunque no uniformemente. El cangrejo negro está amenazado por la tala de bosques, incendios, captura directa y depredación por las especies introducidas llamadas maría mulata y lobo pollero (^{Llanos y Taylor, 2012}, pp. 93-95).

En avifauna, según ^{Lasso y García (2012}, pp. 96-101), se ha identificado la presencia de cerca 612 individuos pertenecientes a 44 especies, clasificadas dentro de 16 familias. Del total de familias, 44 % corresponden a especies residentes, 50 % a especies migratorias y 5 % a especies endémicas en la Isla de San Andrés, las cuales se localizan en gran medida en los manglares. Los autores además identificaron 531 aves correspondientes a 35 especies que hacen parte de 15 familias en Providencia y Santa Catalina; además, se habla de 9 especies de 3 familias en los cayos menores.

En cuanto a los recursos marinos, la isla de San Andrés cuenta con un área de 97,5 km² de complejo arrecifal y una extensión coralina de más de 44 km². Allí, se pueden encontrar comunidades como los corales pétreos, los peces arrecifales, invertebrados vágiles, esponjas, macroalgas y octocora-les. Para Providencia y Santa Catalina se puede encontrar una barrera arrecifal extensa en donde se encuentran las mismas comunidades que en San Andrés (^{Abril-Howard y Bolaños, 2012}, pp. 131-136).

En un estudio del fanerograma, ^{Gómez y Bolaños (2012)} han encontrado que en el archipiélago se encuentran más de 2000 hectáreas de pastos marinos, con cuatro especies vitales para la flora y fauna de la zona. En ellos se presenta una alta conectividad, a la cual los autores dan gran importancia debido a que, en su opinión:

[...] con la conectividad ecológica entre manglares, pastos marinos y arrecifes coralinos, la reducción de la cobertura de las áreas vegetadas o de cualquiera de los otros ecosistemas podrá causar alteraciones a las dinámicas naturales, con consecuencias aún desconocidas, pero que se sospechan pudieran ser severas dado su papel como refugio para larvas y juveniles de múltiples especies marinas de importancia comercial y ecológica, así como la alteración procesos de erosión/acreción en la zona costera. (pp. 139-143)

En lo referente a los bosques de manglar, se encuentran en las islas mayores, donde ocupan casi 207 hectáreas, los cuales se dividen en bosques de cuenca y de borde, todos con un alto grado de maduración y que suman 19 unidades entre bosque y parche de manglar, los cuales, a su vez, tienen un alto nivel de productividad en producción de hojas, ramas, flores y frutos (Machacón, ^{Lasso y Ward, 2012}).

Todos estos elementos hacen parte del sistema de recursos de la reserva Sea-flower, como también el sistema íctico y el de los recursos no renovables que se encuentran en la zona. Como estos tienen un alto interés para la economía de los pobladores, será allí donde se enfoque el análisis de las unidades de recurso y bajo la cual se construirá la propuesta de este trabajo, de cara a la conformación de una RBT en la región del Gran Caribe.

Los recursos ícticos y la pesca en la Seaflower

El trabajo de ^{Bolaños y sus colaboradores (2015)} presentó una lista de 653 especies de peces conocidas, 487 de las cuales se encuentran en Providencia; un aproximado de 336-427 en las islas del sur, San Andrés y las islas del norte; y 210 especies en islas y bajos menores. Aunque debe tenerse en cuenta la anotación de ^{Prada (2012)} sobre este respecto:

Hay indicios de una leve recuperación en abundancia de peces y en riqueza de especies, quizá como resultado de las nuevas medidas de conservación tomadas en el AMP Seaflower, incluyendo un mayor control a la pesca furtiva, los cuales aún deben ser fortalecidos para poder determinar con certeza esta aparente recuperación. (p. 113)

Dentro de las unidades de recurso des-tacables por el interés que suscitan para el comercio, la apropiación y el consumo, se encuentran la langosta espinosa, el caracol pala y una diversidad de peces serránidos. En distintos trabajos (^{Bent et al., 2011}; ^{Castro et al., 2008}; Castro et al., 2007) se muestra no solo la importancia que tienen tales especímenes para las economías locales, sino los efectos negativos que se generan por el incumplimiento de las normatividades vinculadas a la pesca de este recurso, en términos de la sobrepesca y agotamiento, ante eventos como la captura de especímenes jóvenes, captura de hembras, pescas ilegales en tiempos de veda, entre otros.

Para el caso del caracol pala, se ha manifestado la importancia que revestiría del logro de acuerdos con otros países para el control de la pesca ilegal, ya que es uno de los recursos más extendidos en el Caribe. Además, se ha hecho manifiesta la preocupación por las incursiones a la zona de reserva para llevar a cabo actividades de pesca no controladas. Por ello, desde la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (CORALINA), se han llevado a cabo los estudios correspondientes a la caracterización de la pesca ilegal o no reglamentada y se ha incluido a los pescadores del archipiélago para llevar a cabo una estrategia de mantenimiento y control del recurso (^{Prada et ál., 2010}).

Con estos recursos en juego y ante un escenario de indeterminación en las delimitaciones marítimas, la amenaza a los recursos es mayor, ya que se encuentran traslapadas las funciones de control sobre la zona de la reserva, y esto ha llevado a diversos desencuentros, con capturas de lado y lado, y amenaza a embarcaciones de pesca artesanal e industrial por las autoridades de ambos países⁶. Con ello se muestra la importancia que reviste lograr acuerdos transfronterizos que lleven a la cooperación para lograr ejercicios seguros de pesca y evitar la depredación de los recursos, vitales en las salidas de los pescadores a las aguas de la reserva.

El arreglo institucional de la Seaflower

Con el propósito de lograr estos ejercicios de cooperación, se debe entender cuál es la configuración institucional de la institución encargada de la administración de la reserva con lo cual se puede delimitar quiénes son los que están llevando el control de los recursos. CORALINA nació con la Ley 99 de 1993 y es quien hace el ejercicio de administración en la Sea-flower. La Corporación, de acuerdo con ^{Taylor y su equipo (2012)}, tiene dentro de sus programas de acción los siguientes aspectos:

Estos puntos muestran que hay una visión holística del manejo de la reserva en sus aspectos biofísicos, socioambientales y socioeconómicos.

Es de especial interés para el análisis el Acuerdo 001 de 2011, bajo el cual se establecen los Estatutos de la Corporación. Por un lado, debe destacarse la jurisdicción que se establece a la reserva, delimitada a todo el archipiélago junto con su mar territorial, y la zona económica de explotación exclusiva, que otorgan las porciones terrestres del archipiélago. Por otra parte, es vital destacar el arreglo institucional que se desprende del acuerdo, el cual define que serán tres los órganos de dirección y administración: la Asamblea Corporativa, el Consejo Directivo y el Director General.

De la primera, hacen parte los representantes legales de las entidades territoriales que integran la jurisdicción atribuida a la Corporación y entre sus funciones más importantes se encuentra la elección de los miembros del Consejo Directivo. El consejo es bastante heterogéneo, ya que incluye al gobernador del Departamento; un representante de Presidencia de la República; un delegado del Ministerio de medio ambiente; un secretario departamental de fomento agropecuario y pesquero; un representante de las ONG; un director de planeación departamental; al director de INVEMAR; al director de DIMAR; un representante de los gremios económicos del archipiélago; un representante de la comunidad nativa; un representante de la comunidad nativa de San Andrés; un representante de la comunidad nativa de Providencia y un representante de los gremios de la producción artesanal, agropecuaria y pesquera del archipiélago. Cabe destacar el amplio papel que tienen las comunidades y que las instituciones locales tienen fuerte participación dentro del Consejo Directivo, con lo cual se puede afirmar que la participación de los implicados directos es amplia.

Por último, el Director General, nombrado por el consejo, aunque no tiene autonomía de acción, por ser subsidiario del consejo. Es el representante legal de la corporación, presentará planes y programas al consejo, realiza informes al consejo y a Minambiente, convoca a reuniones y hace cumplir las decisiones o acuerdos de las otras dos instituciones.

Como se puede notar, CORALINA es una institución de raigambre local, con participación nacional pero que se construye desde los actores locales, lo cual le permite cumplir con los objetivos de las reservas de biós-fera, vinculadas a la inclusión de las comunidades en la definición y discusión de políticas para el desarrollo sostenible sin afectar los intereses de estas. Esto es importante en un posible escenario de construcción de una RBT como forma de inclusión de los intereses de los directos implicados, para el logro de construcción de instituciones formales y no formales que permitan la conservación de la zona marítima en el Gran Caribe.

Pero, ¿qué institucionalidad existe en esta materia en Nicaragua? El país centroamericano cuenta con una Reserva de Biósfera en el territorio, llamada Bosawas, ya que consta de tres ríos, el Bocay, el Saslaya y el Waspuk. Más allá de una caracterización de los recursos, vale la pena concentrarse en el arreglo institucional que permita ver los posibles encuentros respecto a la institucionalidad de la Seaflower.

La institucionalidad de esta reserva queda expresada en la Ley 407 de 2001 en la que se declara y define la Reserva de Bosawas y está articulada a partir de la Comisión Nacional Bosawas, la cual se presenta como un órgano de consulta obligatoria de la cual hacen parte El Ministro de Ambiente de los Recursos Naturales, que preside la Comisión; el Ministro de Agropecuario o Forestal o su delegado; el Director de la Oficina de Titulación Rural (OTR) o su delegado; el Director del Instituto Nacional Forestal o su delegado; el Presidente del Consejo Regional Autónomo del Atlántico Norte o su delegado; los Alcaldes de Wiwilí de Jinotega, Nueva Segovia, Cuá-Bocay, Waslala, Siuna, Bonanza y Waspán junto con un representante de cada una de las comunidades Mískitu Indian Tasbaika Kum, Mayangna Sauni Bu, Kipla Sait Tasbaika, Mayangna Sau-ni As, Sikilta y LiLamni Tasbaika Kum.

Dentro de la Comisión Nacional, se establecieron funciones vinculadas a la proposición de políticas, la gestión financiera y técnica, y llevar a cabo la coordinación y vigilancia con la Secretaría Técnica de Bosawas. Dicha secretaría, cuyo director asigna el Ministerio de Ambiente y de los Recursos Naturales (MARENA), está a cargo de la organización y administración de la Reserva a partir de lo aprobado por la Comisión Nacional, además de proponer y participar en la elaboración de políticas, apoyar en la elaboración y propuesta de supervisión de las regulaciones de actividades que afecten la reserva.

Se puede afirmar que existe cierto nivel participativo de los actores locales, aunque no con la amplitud que se da en el caso de Seaflower, ya que aquí no hay una representación tan amplia de los distintos sectores sociales, tales como los gremios económicos, por ejemplo. Aun así, se ve también como una institucionalidad poco compleja, con apenas dos instancias que tienen un diálogo directo lo cual permite mejor manejo administrativo y ejecución de acciones.

Participación de los actores locales

Para el caso de la Seaflower, se presenta un escenario positivo para la participación de los actores locales en términos de las instituciones gubernamentales, los gremios, la comunidad nativa en la construcción de políticas y toma de decisiones técnicas. En varios de los estudios de pesca mencionados, se ve la importancia que reviste el conocimiento de los pescadores en la definición de las acciones con respecto a la veda o a la apertura de las temporadas de pesca, la cantidad de recurso que puede ser apropiado. Además, las encuestas que se desarrollan se empatan con los estudios técnicos para lograr tener una perspectiva amplia sobre el manejo de los recursos pesqueros. También hay un ejercicio de participación en otros ámbitos como el manejo ambiental dentro de las Islas, el cuidado de todo el sistema de recursos, pero para el interés de este trabajo, el manejo de la pesca y la participación de los pescadores es vital, porque no sólo es uno de los mayores problemas en el espacio marítimo indefinido entre Colombia y Nicaragua, sino que puede ser el aspecto potencial que permita establecer una RBT entre ambos países.