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Introducción
Los nuevos actores que han entrado en el juego del análisis de política exterior han desplazado la tradicional perspectiva de que solo los Estados tienen la capacidad y potestad de emitir políticas exteriores, es decir, de transcender más allá de las fronteras a través de la toma de decisiones en cuanto a la cooperación internacional para la solución de sus problemas locales. Entre estos nuevos actores de política exterior están organizaciones internacionales, como el caso de la Unión Europea; regiones autónomas, como Cataluña en España; estados federados, como el estado de Chiapas en México; y provincias e incluso ciudades, por medio de sus municipalidades, como Quito en Ecuador (Salgado y Peñafiel, 2019).
Este tipo de accionar político de regiones, provincias y ciudades ha sido definido de varias formas en estudios académicos dentro del campo de las relaciones internacionales, de donde surge también la paradiplomacia. Es importante comprender los cambios en las relaciones internacionales, ya que anteriormente estos asuntos eran principalmente gestionados por los gobiernos centrales de los países, pero ahora las ciudades y estados federados también están involucrados activamente. Comprender este cambio y sus implicaciones es esencial para entender cómo evolucionan las relaciones internacionales en el siglo XXI y en eso se asienta el estudio de la paradiplomacia.
El principal problema de los subgobiernos o gobiernos autónomos descentralizados (GAD) ha sido que, dentro de los acuerdos internacionales entre países, los beneficios poco o nada han llegado a ellos, motivo por el cual una ventana de oportunidad de acercamiento directo para alcanzar acuerdos de múltiples beneficios para dichos actores se abre a través de la paradiplomacia. Estos regímenes pueden aprovechar su autonomía para atraer inversiones extranjeras, promover el comercio internacional, fortalecer la cooperación en áreas como la educación y la cultura, y mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos.
Al estudiar este fenómeno, se pueden analizar los mecanismos y las dinámicas políticas a través de las cuales las entidades subnacionales influyen en la política internacional. Esto es especialmente relevante en temas como el cambio climático, la migración, la seguridad y la gobernanza global, implicando también la creación de redes y alianzas internacionales descentralizadas. Estudiar este aspecto permite comprender cómo las ciudades colaboran entre sí, intercambian mejores prácticas y abordan desafíos comunes. Estas colaboraciones pueden ser cruciales para abordar problemas globales y encontrar soluciones innovadoras. A la vez, como lo mencionan Vázquez e Insausti (2015, p. 12), "la paradiplomacia puede desempeñar un papel fundamental en la promoción de la identidad y la cultura regional en el ámbito internacional, lo que contribuye a la diversidad y el enriquecimiento cultural global".
Este concepto también presenta desafíos y oportunidades, tanto para las entidades subnacionales como para los países en su conjunto. Estudiarlo ayuda a identificar los obstáculos que enfrentan las ciudades y los Estados al participar en asuntos internacionales y al desarrollar estrategias efectivas para maximizar los beneficios y mitigar los riesgos.
Bajo esta consideración, "el análisis de política exterior no solo se enfoca en explicar y entender las acciones del Estado central hacia el exterior, sino también en comprender el accionar de otros actores" (Hill, 2016; Morín y Paquin, 2018), entre los que se encuentran los gobiernos autónomos regionales y seccionales. Bajo este contexto se ha considerado analizar el acuerdo de hermanamiento entre el GAD cantonal de Olmedo con el Ayuntamiento de Newark (Nueva Jersey), de Estados Unidos, con la finalidad de explicar los factores que determinaron dicho acuerdo y la dinámica de su relación.
La Constitución del Ecuador del 2008, además de especificar los diferentes niveles de gobierno (seccionales, provinciales, cantonales y rurales), detalla sus atribuciones y competencias en los artículos 262, 263 y 264, donde se estipula principalmente la necesidad de gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de dichas competencias. De esta manera, se abre un abanico de oportunidades para los nuevos actores en cuanto a la amplitud de su operación a través de Análisis del acuerdo de hermanamiento entre el GAD del cantón Olmedo con la ciudad de Newark (Nueva Jersey), de Estados Unidos, desde la paradiplomacia planes, programas o proyectos que ayuden a estimular una mejor gestión de los GAD. Por ejemplo, otros municipios del Ecuador, como Alausí y Loja, también han firmado ya un acuerdo con el Ayuntamiento de Newark.
El alcalde del GAD del cantón Olmedo, de la provincia de Loja, junto con el embajador y el cónsul general del Ecuador en Nueva Jersey, y por su parte, el alcalde del Ayuntamiento de Newark, el concejal de Newark y la vicealcaldesa de Asuntos Internacionales de la Alcaldía de Newark, se reunieron el 17 de mayo del 2021 para firmar el acuerdo de hermanamiento entre dichos actores, el cual trajo consigo una relación comercial y un fortalecimiento en la alianza para futuras iniciativas de intercambio cultural y económico, así como la asistencia en proyectos que realizaron ambos subgobiernos.
Metodología
El presente artículo es un estudio exploratorio que tiene como objetivo investigar y analizar el hermanamiento de las ciudades de Newark (Estados Unidos) y Olmedo (Ecuador) desde una perspectiva novedosa. En este tipo de investigación, se busca generar una comprensión inicial sobre la paradiplomacia para explorar posibles relaciones, tendencias o patrones que puedan ser objeto de un estudio más profundo en el futuro. En lugar de probar una hipótesis predefinida, el enfoque se centra en la identificación de dos preguntas de investigación relevantes: ¿qué factores explican el hermanamiento entre los subgobiernos desde la paradiplomacia?, y ¿cuál fue la dinámica de relación de dichos actores a nivel de gobernanza? La primera pregunta permitirá manifestar teóricamente la importancia de la paradiplomacia en las relaciones internacionales, en tanto que con la segunda se logrará obtener información que permita analizar el estudio de caso, tomando como referente a las mencionadas ciudades con la finalidad de construir bases sólidas sobre los resultados de este hermanamiento a nivel de gobernanza autónoma. A través de este artículo exploratorio, se espera brindar una visión general del tema y sentar las bases para investigaciones futuras más rigurosas.
La metodología se basa en una revisión documental exhaustiva, recolectando información escrita con el fin de proporcionar variables que se relacionan indirectamente o directamente con el tema, para el desarrollo de nuevas ideas, teorías o enfoques que ayuden a contextualizar y fundamentar la investigación exploratoria (Hurtado, 2008). Por consiguiente, se recopilaron, evaluaron y sintetizaron boletines de prensa, libros, artículos académicos, informes gubernamentales, estudios y otras fuentes de literatura científica. Para completar el argumento en este caso de estudio, también fue necesario recurrir al documento firmado entre los subgobiernos de Newark y Olmedo. A través de este método fue posible analizar y sintetizar el conocimiento existente sobre el tema de estudio, identificar lagunas en la literatura y obtener una comprensión más profunda de la paradiplomacia.
Durante la revisión documental, se siguieron varios pasos metodológicos. En primer lugar, se identificaron palabras clave como "relaciones internacionales", "hermanamientos", "convenios" y "paradiplomacia". A partir de los resultados obtenidos, se llevó a cabo una selección y evaluación rigurosa de los textos relevantes que cumplieran con los criterios de inclusión establecidos. Luego, se realizó una lectura crítica de los documentos seleccionados, para extraer la información pertinente y analizarla desde diferentes perspectivas. Finalmente, se llevó a cabo una síntesis de la información recopilada y se redactó el artículo exploratorio con el enfoque adecuado, teniendo en cuenta las tendencias y los hallazgos identificados durante la revisión documental.
Nociones teóricas de la paradiplomacia
Acorde a Kuznetsov (2015), Tavares (2016), Zeraoui (2016) y Zubelzú (2008), la paradiplomacia deriva del debate entre varios términos como proto-diplomacia, micro-diplomacia y diplomacia sub-estatal, entre otros, de lo cual emerge como un concepto paraguas. Para Placer (2018), la paradiplomacia es "la actividad exterior de los gobiernos subestatales que va más allá del ámbito nacional, estableciendo contactos directos con actores internacionales, y asumiendo funciones propias de los Estados en materia de política internacional" (p. 31).
En cambio, algunos detractores manifiestan que la misma puede ser algo contraproducente para los intereses del país, tal como lo manifiesta Fernández (2007), "la paradiplomacia puede llevar a la fragmentación regional en América Latina, ya que los gobiernos subnacionales pueden buscar relaciones internacionales que sean contrarias a los intereses del Estado central y de otros gobiernos subnacionales en la región" (p. 63). También, Enríquez (2019) menciona que
este sistema crea oportunidades y tensiones entre los diferentes actores intervinientes, propiciando una fragmentación de las decisiones e intereses, complejidad que ha contribuido al desarrollo de una serie de estudios que abordan, en particular, el desempeño de los actores no centrales y el papel de la paradiplomacia (p. 91).
Es por ello que resulta transcendental comprender la paradiplomacia desde su gobernabilidad o gobernanza, para evitar estos fraccionamientos a la hora de pugnar por los intereses de cada actor, ya que el beneficio debe ser mayor para ambas partes. Además, es cierto que la paradiplomacia puede desafiar el modelo tradicional de política exterior del Estado. En este sentido, la búsqueda por parte de los gobiernos subnacionales de relaciones internacionales y de cooperación directa con otros países, organismos internacionales o actores extranjeros, podría chocar con la política exterior establecida por el gobierno central, lo cual puede generar tensiones y conflictos entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central.
La paradiplomacia constituye un enfoque dentro del análisis de política exterior, desde el ámbito de las relaciones internacionales. En este contexto, la normalización de los procesos de internacionalización de las ciudades difícilmente puede considerarse como un desafío a la integridad territorial o simbólica del Estado soberano, sino más bien como una distribución del poder para realizar política exterior (Salgado y Peñafiel, 2019). De esta manera, se descentralizan las funciones gubernamentales para que los subgobiernos gestionen la internacionalización de sus recursos sin contrariar las orientaciones políticas del gobierno central.
De acuerdo con Kuznetsov (2015), la paradiplomacia requiere de la participación o involucramiento de las unidades constituyentes (regiones, como las provincias en Canadá, los estados de Estados Unidos, las comunidades autónomas en España, las landers en Alemania, los oblasts y las repúblicas en Rusia) de los Estados nacionales en asuntos internacionales. En este sentido, los distintos niveles de gobierno realizan diferentes actividades de cooperación internacional, con tal de dar cumplimiento a los objetivos planteados en su nivel de gobierno.
En perspectiva, la paradiplomacia tiene ventajas potenciales en términos de desarrollo económico y cultural, así como en la promoción de la democracia y la cooperación internacional. Sin embargo, también plantea desafíos significativos en términos de conflicto de intereses, competencia, falta de coordinación y tensiones internacionales. La clave está en encontrar un equilibrio adecuado entre la autonomía de las regiones y los intereses nacionales, para aprovechar al máximo los beneficios mientras se abordan sus desafíos.
Factores que explican el acercamiento entre los gobiernos subnacionales de Olmedo y Newark
En la figura 1 se presentan los principales factores que permiten explicar el acercamiento entre los gobiernos subnacionales de Olmedo y Newark:
Uno de los principales factores que influyeron en el hermanamiento entre Olmedo y Newark fue la autonomía y descentralización que tiene cada gobierno subseccional, sirviendo como motivo de "naturaleza política" que ayuda a promover una autonomía local, aunque se trate de una actividad sensible para el gobierno nacional (Schiavon, 2019). En este caso, ambos subgobiernos tienen la atribución y competencia para tomar decisiones en áreas de comercio, inversiones extranjeras o cultura. Por lo tanto, la "distribución del poder" permitió realizar política exterior (Salgado y Peñafiel, 2019), siendo un elemento que coadyuvó a Olmedo y Newark a realizar este acercamiento.
Otro factor que promovió el hermanamiento viene dado por los intereses económicos y comerciales. De acuerdo con Lecours (2009, p. 127), la actividad internacional de las provincias de la mayoría de estados subseccionales es principalmente funcional, ya que responde a intereses económicos para la promoción de exportaciones. El comercio es una actividad que ha sido impulsada en gran medida por los gobiernos seccionales dentro de la paradiplomacia (Schiavon, 2019). En este sentido el GAD de Olmedo, a través de su representante, presentó los productos emblemáticos del cantón, tales como café y sus derivados, bocadillos, maíz y maní, para su comercialización exterior (Sánchez, 2021). Esto con la finalidad de ayudar a los productores locales a exportar sus mercaderías con valor agregado, acceder a bienes y servicios que no están disponibles a nivel local o son costosos de producir internamente, y atraer la inversión extranjera.
La promoción de identidad cultural constituyó otro factor fundamental para este acuerdo, ya que funciona como una herramienta que implica la colaboración y el intercambio cultural de cada uno de los territorios. Por ende, la cultura también es un factor común dentro de las acciones internacionales de la paradiplomacia (Schiavon, 2019), para la difusión y enriquecimiento cultural a nivel internacional (Vázquez e Insausti, 2015). En este marco, el gobierno seccional de Olmedo expuso productos autóctonos para promover su identidad cultural y atraer turismo o inversión extranjera a través de la paradiplomacia cultural y de promoción (Municipio del Cantón Olmedo, 2021).
Por otra parte, la creación de redes fronterizas también explica el acercamiento entre el GAD de Olmedo y el gobierno subseccional de Newark, al impulsar la integración regional entre ambos actores, teniendo en cuenta que existe un considerable número de migrantes ecuatorianos residentes en Newark. En ese sentido, la resolución del hermanamiento hace énfasis en la creación de un vínculo cultural y económico entre ambas localidades para el beneficio mutuo (City of Newark, 2021). Hay que anotar que suelen existir vacíos en la política exterior de cada gobierno central, dado que no se presta suficiente atención a las necesidades y aspiraciones de las entidades subnacionales, por lo que es necesario recurrir a la paradiplomacia para avanzar en los objetivos de desarrollo y bienestar ciudadano.
Finalmente, la lectura de estos factores que explican el acercamiento se cierra con las fuentes de financiamiento. La atracción de inversión extranjera es uno de los precursores de la actividad internacional de los estados subseccionales (Lecours, 2009, p. 127) y las entidades subnacionales a menudo buscan financiamiento internacional para proyectos específicos. En este caso, el acuerdo entre ambos actores se hizo con el objetivo de acudir a inversionistas para gestionar tecnología, herramientas, maquinaria y asesoría técnica para el cantón Olmedo (Cadena Ecotel, 2021). Debido a los limitantes recursos con los que cuentan los gobiernos subnacionales para llevar a cabo proyectos importantes de gran infraestructura como los de intercambio comercial, es necesario buscar la cooperación internacional para diversificar el financiamiento, fomentar el desarrollo económico local y disminuir la dependencia de ingresos del gobierno nacional, tal como lo han realizado los gobiernos subnacionales de Olmedo y Newark al impulsar este hermanamiento.
La gobernabilidad en la paradiplomacia
El enfoque de la gobernanza ha tendido a reforzar la interpretación de que los Estados nacionales ya no tienen el monopolio sobre los temas globales, sino que los comparten con otros actores, creando un sistema relacional más complejo, menos rígido y jerárquico (Oddone, 2019), es decir, que el poder de un Estado-nación es descentralizado para dar cumplimiento a las agendas locales y sus variadas formas de relación a fin de hacer viable una acción colectiva pública. Se puede definir entonces a la gobernanza como "la suma de regulaciones generadas por actores, procesos, así como estructuras y justificada con referencia a un problema público" (Zürn et al., 2010, p. 2).
Según Enríquez (2019), la paradiplomacia puede mejorar la gobernabilidad al promover una mayor cooperación y coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, lo que facilita la implementación de políticas internacionales y fortalece la capacidad de respuesta de las regiones en un entorno globalizado. No obstante, Van Der Meer (2014) afirma que la paradiplomacia puede plantear desafíos para la gobernabilidad, debido a la necesidad de coordinación y coherencia en la política exterior, especialmente en contextos donde múltiples actores subnacionales están involucrados en las relaciones internacionales. Es crucial en ese sentido establecer mecanismos de coordinación efectivos para garantizar la gobernabilidad y evitar conflictos de intereses. Por ello es necesario el análisis de gobernabilidad, debido a que si las acciones de las entidades subnacionales no están en línea con los intereses nacionales más amplios, esto puede socavar la gobernabilidad y la cohesión del país.
El proceso de gobernanza o de gobernabilidad va en relación con aquellas acciones que requieren una legitimación institucional de tipo formal, es decir, "bajo un marco legal que permita el impulso jurisdiccional de las organizaciones jerárquicas y en presencia del Estado" (Rosenau, 2006, p. 15), por lo que se convierte en un sistema multinivel de toma de decisiones que estén bajo las competencias y atribuciones de cada actor. En este caso de estudio, el GAD cantonal de Olmedo utilizó este proceso de gobernabilidad para promover la relación con el gobierno subnacional de Newark y fortalecer los lazos de cooperación de cada subgobierno.
Dinámica de la relación entre los subgobiernos de Olmedo y Newark desde la paradiplomacia
La dinámica de la relación entre ambos subgobiernos fue de plena cooperación abierta, lo que significa que existió voluntad política para que este hermanamiento se llevase a cabo y que además de ello se fortaleciera la relación para futuros proyectos económicos, culturales y tecnológicos.
En la tabla 1 se explica tal dinámica de la relación a través de la gobernabilidad del subgobierno de Olmedo.
Tabla 1 Acción de la paradiplomacia del cantón Olmedo
| Nivel de análisis | |
|---|---|
| Estructura gubernamental | Mediana |
| Actividad económica | Baja |
| Acción política | Mediana |
Fuente: adaptado de Salgado y Peñafiel (2019).
En la tabla 1, la estructura gubernamental es considerada como mediana porque incluye varios departamentos que apoyan su gestión, tales como: Dirección Financiera, Dirección Administrativa, Comunicación Social y Relaciones Públicas, así como la Dirección de Planificación Territorial y Proyectos y la Dirección de Obras Públicas (GAD Municipal del Cantón Olmedo, 2019). Este tipo de estructura ha sido la base fundamental para promover la cooperación internacional con el gobierno subnacional de Newark.
La actividad económica se considera como baja, debido a que la mayor parte de la población se dedica a la producción del sector primario en actividades como agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, y en menor medida a actividades de comercio y manufactura (GAD Municipal del Cantón Olmedo, 2014). Este parámetro es bajo, considerando que los productos que se comercializan aún no han sido tecnificados e industrializados con un valor agregado e innovador que promueva un mayor desarrollo económico en el cantón. Esta situación ha impulsado al GAD de Olmedo a buscar otras alternativas para el crecimiento económico y comercial de la ciudad, utilizando la paradiplomacia como instrumento de cooperación internacional a fin de unir esfuerzos para crear nexos productivos.
Finalmente, la acción política es mediana, teniendo en cuenta que el cantón ha tenido una participación significativa con otros actores a nivel nacional e internacional. La relocalización y desagregación de la autoridad gubernamental hacia otros niveles, en una dimensión vertical y otra horizontal, ha fortalecido la internacionalización de los gobiernos subnacionales y el desarrollo de la paradiplomacia (Oddone, 2019), lo cual a su vez fortalece la imagen del gobierno central, al propiciar instrumentos de cooperación y de desarrollo internacional. Esto se ha evidenciado a través de los convenios y acciones interinstitucionales que ha manejado el GAD en el cumplimiento de actividades para el impulso comercial, cultural, social y económico, como capacitaciones, apoyo social, gestión de industrias y nuevas empresas, así como la promoción de buenas prácticas municipales (GAD Municipal del Cantón Olmedo, 2021; Sánchez, 2021).
La acción política influyó en la relación de los gobiernos subnacionales de Olmedo y Newark, ya que la institucionalización y la descentralización permiten realizar este acercamiento hacia distintos municipios alrededor del mundo. Así lo manifiesta el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización del Ecuador (Asamblea Nacional del Ecuador, 2019), en el artículo 42, numeral m, "Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias". Además, se busca la cooperación internacional para resolver, impulsar y proyectar los programas que se plantee el municipio para su desarrollo y crecimiento.
En este contexto, la dinámica de la relación significó para el cantón Olmedo una ventana de oportunidad para impulsar su cultura, su tradición y sus productos a nivel internacional. Estos hermanamientos tienen que ser afianzados, dándoles un seguimiento en cuanto a los objetivos propuestos de los proyectos. Además, constituyen un precedente para que otros gobiernos subnacionales fomenten y participen en las relaciones internaciones de cooperación y desarrollo para el bienestar de sus ciudadanos. Si bien la actividad económica ha sido baja, considerando que existe mayor producción en el sector primario de Olmedo, la relación entre ambos gobiernos subnacionales ha incidido para el fomento del comercio exterior.
Conclusiones
La paradiplomacia es un ámbito del análisis de política exterior que estudia la participación de los gobiernos subnacionales en el sistema internacional para fortalecer los lazos económicos y comerciales y promover intereses locales. En el caso del GAD de Olmedo y el Ayuntamiento de Newark se evidenciaron cinco factores que explican el acercamiento entre ambos actores desde la paradiplomacia. La autonomía y descentralización y la creación de redes fronterizas fueron determinantes para impulsar esta relación, así como lo fue la promoción de la identidad cultural para dar a conocer su cultura, patrimonio y turismo en el extranjero. Los intereses económicos y comerciales, junto con las fuentes de financiamiento, se entienden como los factores predominantes que impulsaron al GAD de Olmedo a realizar este acuerdo de hermanamiento, con el fin de promover la exportación de los productos locales del cantón y el acceso a bienes y servicios de los que carece la población local, además de atraer a inversionistas para el crecimiento tecnológico, el asesoramiento técnico y la adquisición de maquinaria.
Por otra parte, la discusión de la gobernabilidad dentro de la paradiplomacia ayudó a determinar la dinámica de la relación entre los gobiernos subnacionales de Olmedo y Newark, a través del alcance de las competencias y atribuciones en relación a la toma de decisiones de los GAD. Se concluye que la estructura gubernamental y la acción política indican un nivel de análisis mediano, debido a que el cantón cuenta con una organización planificada con departamentos estratégicos que han apoyado la gestión política para la cooperación internacional y, por tanto, la relación entre ambos actores fue diplomática y estratégica.
