Las dos fuerzas sociales en juego

Regular las nanotecnologías significa establecer procedimientos normativos que condicionan, limitan o prohíben la investigación, producción y/o venta de productos de esas tecnologías por los organismos públicos oficiales de los países. La regulación se plasma en normas, decretos y, eventualmente, en reglamentaciones de procedimiento obligatorio, y también en normas voluntarias como pueden ser algunas guías de manipulación de equipos en el marco de la salud ocupacional y elaboradas por un ministerio del trabajo, y hasta reglamentaciones específicas como son los contenidos nutritivos y calóricos de los alimentos que deben aparecer en el etiquetado y elaborados por los ministerios de salud.

También existen variadas normas voluntarias de carácter privado destinadas a incidir en la orientación del desarrollo científico-tecnológico y de la producción, mismas que se desarrollan paralelamente a la regulación pública, como son los códigos de conducta, acuerdos internacionales, o las normas sobre procesos y productos y sus certificaciones. Estas normas voluntarias privadas son elaboradas por organizaciones sin fines de lucro, instituciones y organismos privados nacionales o internacionales, y asociaciones comerciales.

En las últimas décadas se ha utilizado el término gobernanza para abarcar tanto las regulaciones públicas, sean obligatorias o voluntarias, como las normas voluntarias emitidas por el sector privado; y existe una amplia discusión sobre los efectos y eficacia de unas y otras. En algunos casos la frontera entre lo oficial público y lo voluntario privado se vuelve difusa; así, por ejemplo, un país puede establecer acuerdos de comercio internacional que tienen reconocimiento legal bilateral, pero, frente a querellas y juicios se reconocen instituciones privadas para dirimirlos. En tal caso se combina la fuerza pública con la fuerza de las organizaciones privadas. En este artículo solo se consideró la evolución de la regulación pública, aunque hará mención ocasional a normas voluntarias privadas.

La regulación de los productos de la actividad humana ha obedecido a diferentes causas y razones a lo largo de la historia. En la medicina, por ejemplo, surgieron reglamentaciones como la Apothecaries Wares, Drugs and Stuffs Act en Inglaterra en 1540, tendiente a impedir la producción de medicamentos adulterados y supervisar que la producción fuese realizada según recetas oficialmente registradas (^{van Boxtel et al., 2008}, p. 65; ^{Rägo y Santoso, 2008}). Se trataba de una reglamentación básicamente comercial que defendía el monopolio de ciertos productores y que obedecía a causas económicas más que de salud.

La regulación que obedece a riesgos a la salud humana, de otros seres vivos, o del mismo ecosistemas es moderna, y corresponde al periodo entre las guerras mundiales en el siglo XX, pero más marcada después de la segunda (^{van Boxtel et al., 2008}, p. 65). Luego de décadas de incremento de substancias químicas en el mercado sin ningún tipo de regulación se hicieron sentir los efectos a la salud de diversos medicamentos y, claro está, de los materiales bélicos. En 1937, por ejemplo, el uso de un elíxir que utilizaba un solvente venenoso en los Estados Unidos llevó a la emisión del decreto Federal Food, Drug and Cosmetic Act y la creación de la institución gubernamental de igual nombre con el propósito de reglamentar ciertos productos (^{Geiser, 2015}, p. 21; ^{Rägo y Santoso, 2008}, p. 65). Este tipo de regulación, dirigido a evitar riesgos a la salud y/o el ambiente es uno de los temas centrales en discusión en las nanotecnologías. Los nanomateriales son mayoritariamente producto de la industria química y se inscriben en dicha normativa.

Entre las regulaciones comerciales y las que obedecen a la protección a la salud y el ambiente hay una frontera nebulosa, como lo enseña el análisis de cualquier caso. Durante la pandemia del coronavirus, por ejemplo, se desató una guerra comercial en torno a la apropiación de vacunas por los países centrales, al punto que la Organización Mundial de la Salud debió pronunciarse reclamando una distribución equitativa (^{Aristegui Noticias, 2021}); era una fuerza claramente comercial. Paralelamente, los órganos de salud pública de los países aprobaban a diferente velocidad y amplitud las diversas vacunas, según como cumplían con los requerimientos de seguridad a la salud de sus respectivas agencias de control de medicamentos; era una fuerza clara de salud pública (^{Bokemper et al., 2021}).

La distinción entre la fuerza de mercado y la fuerza por la salud no es una distinción administrativa y formal, es analítica y requiere una contextualización histórica, económica y sociopolítica para comprenderla, porque en la realidad, y en cada caso concreto, ambas están presentes con límites borrosos.

La Segunda Guerra Mundial fue un parteaguas en el tema regulación. Como consecuencia del empleo bélico de la energía nuclear y la catástrofe humana y ambiental provocada, quedó al desnudo que determinadas tecnologías, productos y procesos de investigación debían ser cuestionados con relación al potencial efecto sobre la salud humana y el ambiente.

A la conexión real entre tecnología bélica y consecuencias a la salud y ambiente se sumaron los movimientos sociales, pacifistas, ambientalistas, de derechos humanos y otros exigiendo la prohibición y regulación de sucesivas tecnologías. Uno de los principales focos fueron las substancias químicas. Además de los hechos fácticos y de la movilización de organizaciones civiles algunas investigaciones científicas auparon los reclamos. Es el caso del libro Silent Spring, de ^{Carson (1964}), de principios de los años sesenta, y hoy en día un icono del pensamiento ambientalista, donde se denuncia el efecto perjudicial sobre la vida silvestre por la aplicación de agrotóxicos, y, lo que resultó más alarmante: su incidencia sobre la salud humana.

Cuando algunos países institucionalizaron la regulación de las substancias químicas y los medicamentos comenzando los años setenta, como es el caso de los Estados Unidos con la United States Environmental Protection Agency (EPA) y la Food and Drug Administration (FDA), habían pasado dos siglos de desarrollo capitalista con las fuerzas comerciales actuando libremente sin regulación por sus efectos a la salud de los productos y tecnologías; es decir, entraban los productos al mercado sin que se evaluara si ellos provocaban daños a la salud o el ambiente, y allí donde ocurría se trataba como aislado o se acudía a limitadas restricciones¹.

La institucionalización de la regulación guiada por las fuerzas de defensa de la vida y la salud surgió en un contexto económico y político dominado por las fuerzas del mercado, y luego de medio siglo de crecimiento exponencial de las substancias químicas sintéticas y las consecuencias a la salud de muchas de ellas².

El caso de las substancias químicas es el más importante porque su ubicuidad hace que se incorporen a todas las ramas productivas, pues los químicos están en todas las cosas. Cuando para los años setenta comienza a institucionalizarse la regulación, ya existen en el mercado miles de substancias químicas, y a la fecha no se sabe cuántas hay. El informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de 2013 estima en cerca de 140 mil substancias químicas diferentes presentes en las mercancías, y que solo en los Estados Unidos hay una media de 700 nuevas substancias químicas peligrosas que son registradas anualmente; dicho de forma más contundente: es imposible analizar todas las substancias química en el mercado, muchas de ellas posiblemente sean peligrosas³; y, mientras unas pocas se analizan y, eventualmente se prohíben o limitan, muchas otras entran al mercado sin ningún tipo de restricción, además de que la mayoría de las substancias químicas registradas no cuentan con suficiente información ofrecida por las empresas productoras para poder ser evaluadas (^{Geiser, 2015}, p. 17; ^{Kemf, 2013}, p. 10). De las decenas de miles en el mercado se estima que 30 mil substancias químicas son las más utilizadas, pero la cantidad no hace a su peligrosidad y algunas producidas en pequeña escala pueden ser altamente peligrosas para la salud y ecosistemas, o afectar determinados grupos. Una ilustración de que esto aún sucede, y los productos entran al mercado sin regulación, es el caso señalado en la siguiente cita y fechado en 2011:

La Asociación Estadounidense de Centros de Control de Envenenamientos informó, en 2011, que más de 2 334 000 personas en los Estados Unidos, incluidos 1 145 000 niños, buscaron ayuda debido a exposiciones a productos que contienen sustancias químicas peligrosas y resultaron dañinos, incluidos productos de cuidado personal, agrotóxicos, suministros para pasatiempos y pinturas (^{Geiser, 2015}, p. 6)⁴.

Las dos fuerzas en juego, la del mercado y la de la vida se expresan en clases sociales y agentes que las impulsan. Las corporaciones químicas y sectores empresariales promueven la entrada de su producción al mercado sin o con la mínima regulación posible, ya que cualquier tipo de norma significa una barrera al mercado (^{Wolfe, 2005}). Los ministerios de salud pública, eventualmente algunas ONG ambientalistas, por la paz, de derechos humanos y otros sectores sociales, pueden representar y defender las fuerzas por la vida al no tener conflicto de interés comercial. El poder estatal se mueve según las presiones de los diferentes sectores, pero en términos generales se inclina por privilegiar al mercado porque expresa los intereses de las clases empresariales, no si contradicciones interinstitucionales. El caso de los académicos y científicos es más incierto y depende en mucho del tipo de relación laboral y de la concepción política e ideológica individual.

Algunos conceptos clave ilustran esa pugna entre ambas fuerzas, la comercial y la por la salud. Es el caso del término tóxico o toxicidad. Lo que eso significa ha ido variando a lo largo del tiempo. Mientras en los años sesenta un producto o substancia tóxica era evaluada según el efecto en un hombre de mediana edad, o en niñas y para una determinada cantidad de partículas por gramo o por metro cúbico en el aire, y en referencia a si producía cáncer u otras enfermedades conocidas, las luchas sociales y la evolución científica, junto con la de equipos y procedimientos, ha llevado a que se analice la toxicidad, no solo por sexos, sino para varios grupos de edades y étnicos -que por costumbre alimenticia pueden metabolizar los químicos de diferente forma-, y también han llevado a variar las cantidades y los umbrales de toxicidad, así como prestar atención no solo a enfermedades conocidas sino a cambios en biomarcadores (^{Tesh, 1996}, ²⁰⁰⁰); en definitiva, el concepto de toxicidad cambia como resultado de las luchas sociales.

Semejante al de toxicidad es el concepto de peligro. Lo peligroso no es una cualidad específica de una cosa desprendida del contexto, además de que algo peligroso fuera del contacto humano puede no ser de interés para la regulación sanitaria. El concepto de peligro es relativo y, por ello, se utiliza asociado al término riesgo. Este último es otro concepto también relativo, ya que el riesgo de un producto para una embarazada puede no serlo para una mujer que no esté en tal situación. Una substancia peligrosa como el arsénico en el agua puede considerarse de riesgo solamente a partir de una cierta cantidad por unidad de medida, pero esto suponiendo que es el único tóxico en análisis y un único consumidor, pues en la realidad sucede una confluencia de tóxicos y una sucesión temporal de consumidores que puede invalidar el análisis reduccionista de laboratorio sobre umbrales. En este sentido, peligro y riesgo no son conceptos absolutos, son relativos y altamente discutibles, y su incorporación a la reglamentación dependerá de las luchas sociales y los avances técnico-científicos⁵.

El enfrentamiento entre las fuerzas del mercado y las fuerzas por la vida se manifiesta en que mientras las primeras buscan reducir la caracterización del riesgo, del peligro, de la toxicidad, y aumentar los umbrales establecidos, las fuerzas por la vida tienden a aumentar esos indicadores y reducir los valores para hacerlos más restrictivos y reducir el peligro y riesgo. Como la reglamentación es una cuestión jurídica, cada detalle cuenta, y esos y otros términos marcan la diferencia en la correlación de fuerzas. ^{Foladori e Invernizzi (2021}) analizan las diferentes posiciones de los actores que disputan un aspecto de la regulación de las nanopartículas de plata en locales de trabajo, y que ilustra la posición de dichos actores representantes de las fuerzas del mercado y de las fuerzas por la vida y la salud, respectivamente.

Nanotecnologías en contexto

Cuando los productos de las nanotecnologías irrumpen, en los primeros años del 2000, el grado de desarrollo y profundidad del mercado es mucho mayor -globalización- que veinte años antes cuando comenzó la regulación de los químicos. Productos potencialmente tóxicos entran al mercado sin o con mínimas restricciones. Esto ocurre porque la normativa combina dos criterios claramente favorables a las fuerzas del mercado: que los productos son inocuos hasta que no se demuestre lo contrario -lo cual significa que entran al mercado sin restricción⁶-; y que la carga de demostrar el peligro o riesgo de un producto recae sobre las instituciones gubernamentales -lo que constituye una tarea imposible para cientos o miles de nuevas substancias químicas que entran anualmente al mercado mundial, mientras deja con las manos libres a las empresas para vender casi sin restricción-.

Durante las primeras dos décadas del siglo XXI la Unión Europea ha hecho esfuerzos tendientes a modificar su reglamentación de químicos (REACH), con el propósito de cambiar aquellos criterios (^{European Commission, 2006})⁷. Este avance no evita, sin embargo, que las fuerzas del mercado se expresen en un tercer criterio que toda legislación recoge: el ARR como único procedimiento científico-técnico con carácter obligatorio para determinar el riesgo/peligrosidad y su grado de los productos en el mercado⁸.

Como se destaca arriba, el criterio de lo que es peligroso o de riesgo es relativo, y depende de las luchas sociales. La jurisprudencia de todos los países y los acuerdos voluntarios internacionales han aceptado desde la década de los ochenta que el ARR sea el procedimiento para saldar diferencias en controversias y juicios. Aunque técnicamente se trata de procedimientos que deben ser adaptados a cada situación, el ARR se caracteriza por algunos lineamientos generales presentes en todos los casos, como la amplia revisión bibliográfica científica sobre el tema, el uso de equipos y técnicas de investigación estandarizadas y certificadas, la posibilidad de replicación de las pruebas, el análisis cuantitativo y probabilístico, y la evaluación costo-beneficio.

Existe un término que se utiliza corrientemente y también en la literatura jurídica para identificar el proceso de ARR: «evidencia científica». Este concepto, que fue introducido por la industria del tabaco para justificar su análisis supuestamente neutro y científico, y en su larga lucha contra los afectados que reclamaban de daños a la salud, cristalizó luego en la nomenclatura internacional como clave para dirimir controversias sobre peligro/riesgo de substancias y productos. El término tiene la fuerza ideológica de presentar al ARR como un proceso científico, y, con ello, de hacer aparecer un producto de la investigación y el trabajo humano con sus limitaciones, defectos e inclinaciones económico-políticas como algo neutro y exacto, que en un mundo donde la ciencia y la tecnología tienen un peso tan importante como la religión en la Edad Media, resulta de gran apoyo para las fuerzas del mercado. Para aupar aún más el concepto de evidencia científica, la industria del tabaco estigmatizó a las demandas de los pacientes como basadas en ciencia basura (junk science).

A pesar de la fuerza ideológica del término «evidencia científica» o «evidencia substancial», el ARR no es ni exacto ni neutral ni libre de inclinaciones político-económicas; por el contrario: es política, económica e ideológicamente influenciada como cualquier producción científica. El ARR es un proceso claramente reduccionista en su metodología, alcance temporal, espacial, técnico e histórico. En la Tabla 1 se sistematizan los principales elementos que caracterizan tal reduccionismo de manera auto explicativos.

Tabla 1 Características reduccionistas del ARR 

Fuente: elaboración propia basada en ^{Thornton (2000})⁹.

En resumen, el ARR se limita, por defecto, a evaluaciones de corto plazo y riesgos inmediatos, y a aquellos que son resultado del funcionamiento técnico de los productos o tecnologías, pero no incluye resultados sociales. Así, como muestra de ello, una nueva máquina robotizada es analizada en su eficiencia técnica, pero el desempleo que genera la automatización del proceso no es objeto del ARR¹⁰. Un contaminante es analizado con el instrumental técnico de laboratorio, pero la historia de acumulación de casos de enfermos no es considerada evidencia científica o substancial. El ARR es un heredero del triunfo de la ciencia al servicio del capital sobre trabajadores y consumidores, pero no por su eficiencia técnica, sino por lo que oculta debido a su carácter reduccionista y su imposición legal.

A la par del desarrollo del ARR como paradigma de las fuerzas del mercado creció el (PP). Este principio es la expresión de las fuerzas de la vida por introducir en la evaluación de los productos químicos y otras tecnologías y productos el criterio de experiencia histórica, que recoge la acumulación de casos de riesgo e impactos como resultado de determinados productos y procesos, aunque no se pueda determinar de manera exacta la relación causal, o bien el análisis de laboratorio allí donde se pueden suponer sólidos indicios de riesgo. Con reconocimiento no plasmado jurídicamente de forma obligatoria, sino como lineamiento de política de precaución, el PP como expresión de las fuerzas por la vida aparece relegado a un segundo plano frente al ARR.

Cabe resaltar que la discusión teórica, política e ideológica entre el análisis de riesgo y el PP es una polémica de casi cuarenta años. Pero, hasta donde se sabe, no hay en la literatura un análisis de las fuerzas sociales tendenciales que expliquen tales políticas. La riqueza de esta novedad no es solo de carácter teórico especulativo, sino que también da luz sobre la enorme dificultad de diálogo entre los sectores sociales que representan de manera más conectada las fuerzas en juego, sobre la manera como los diferentes sectores se manifiestan, y, de esa forma, se deja al desnudo contradicciones sociales que de otra manera se ocultan.

La regulación de las nanotecnologías en el contexto del ARR y el PP

A primera vista puede ser conveniente distinguir las nanociencias, que estudian las particularidades fisicoquímicas y biológicas de la materia en escala por debajo de 100 nanómetros; y de las nanotecnologías, que se refieren a la producción de nanomateriales, dispositivos y su incorporación a los más diversos productos.

Un enfoque más general, y que considere el contexto y momento histórico del desarrollo de las nanociencias y nanotecnologías permite constatar que, junto al proceso de globalización acelerado desde la década de los noventa, la distancia temporal entre ciencia y producción industrial se ha acortado significativamente si se compara con las décadas anteriores del desarrollo capitalista. Mientras en la primera mitad del siglo XX podían pasar 30 o 50 años entre los inventos y su aplicación industrial y mercantil (^{Menahem, 1977}), para principios del siglo XXI esta distancia puede reducirse a pocos años y algunos meses en determinadas ramas económicas. Las principales variantes de nanotubos de carbonos, que son un ícono de estructuras nanotecnológicas, fueron descubiertas entre 1991 y 1993, y diez años después se producían en escala industrial y mediante diversos métodos y con diferentes características (^{Zhang et al., 2011}). Lo mismo ocurrió con la mayoría de los nanomateriales, que han requerido de los microscopios de tunelación y electrónicos de finales de los años ochenta para poder obtener mediciones precisas, pero luego de una década de investigación eran producidos en masa industrialmente. El acortamiento entre investigación y desarrollo (I&D) y producción industrial es un resultado de la evolución del mercado, del incremento del capital necesario para las modernas investigaciones científico-técnicas que exigen financiamiento cuyos volúmenes solo puede cubrirse una vez que se vendan los resultados de la I&D, y el incremento de la competitividad y de las diversas formas de propiedad intelectual que representan una carrera por ganar espacios en el mercado. El resultado es el acortamiento de los plazos.

La interrelación más estrecha entre nanociencias y nanotecnologías también puede visualizarse en el hecho de que muchas de las investigaciones incorporan ingenieros y técnicos, porque la orientación al mercado es algo intrínseco a estas nuevas ciencias/tecnologías. En lo que sigue se utilizará el término nanotecnologías en el sentido amplio de incorporar a las nanociencias, al igual que lo hacen diversas instituciones (^{European Commission, 2004}, p. 4)¹¹.

Existen varias definiciones de nanotecnologías, pero todas tienen en común referirse a las propiedades de la materia en nanoescala, que son diferentes a los mismos materiales en tamaño mayor. La peculiaridad de las propiedades de la materia en nanoescala significa que también pueden implicar riesgos toxicológicos nuevos, desconocidos y no contemplados por la reglamentación de los productos químicos en tamaño mayor.

Al menos desde los años ochenta se investiga sobre las propiedades novedosas de los materiales en tamaño nanométrico y se les llama partículas ultrafinas. Para finales del siglo XX se comienza a usar el término nanopartículas. Varias publicaciones científicas alertan desde los años noventa de la potencial toxicidad de algunos de esos nanomateriales, pero la voz de advertencia pública para que tal preocupación fuese más allá del restricto ámbito científico no provino de las empresas que investigaban e incorporaban los nanomateriales a sus productos comerciales, ni de los gobiernos, sino de una organización ambientalista. En 2002, el Action Group on Erosion, Technology and Concentration [ETC Group]¹², lanzó un llamado público de moratoria a la comercialización de productos de las nanotecnologías hasta no tener certeza de no implicar riesgos, en la Cumbre de Sudáfrica de Desarrollo Sustentable y a «promover un proceso global transparente de evaluación de las implicaciones de esta tecnología en la sociedad, la economía, la salud y el ambiente» (^{Grupo de Acción sobre Erosión, Tecnología y Concentración [ETC Group], 2002}, p. 1)¹³. Era un llamado de atención de que «el mercado [avanza] más rápidamente que la seguridad de los productos y procesos, lo cual atenta contra el bienestar [de] la población en general» (^{Foladori, 2010}, p. 48), de los trabajadores y consumidores en particular y también de los ecosistemas.

Durante la primera década del siglo XXI, y ante los varios reclamos de algunas ONG y sindicatos sobre riesgos e implicaciones socioeconómicas de las nanotecnologías¹⁴, ciertas corporaciones y gobiernos lanzaron códigos de conducta voluntarios o guías de seguridad voluntarias para nanoproducción¹⁵, y sectores económicos frágiles al consumidor y mecanismos de salvaguarda¹⁶, mientras el capital especulativo se pronunciaba contra cualquier regulación¹⁷.

Para finales de la primera década, más de cien organizaciones sociales lanzaron el documento Lineamientos para la Reglamentación de las Nanotecnologías (^{NanoAction, 2007}) y, paralelamente, algunas instituciones oficiales de países comenzaron a emitir reglamentaciones parciales; aunque, salvo excepciones puntuales, iban dirigidas a la obligatoriedad del registro de las empresas que utilizaban nanocomponentes, o al etiquetado de productos de las nanotecnologías correspondientes a los sectores de alimentación, cosméticos y biocidas (^{Foladori y del Barco, 2020}).

Analizar la peligrosidad y riesgo de un nanomaterial para el organismo humano u otro ser vivo resulta un desafío. Tanto la toxicidad como la biopersistencia de un nanomaterial depende de muchas propiedades de la partícula (p. ej.: tamaño, morfología, estructura química, carga electrostática, efectos sobe la corona proteica, aglomeración), sumadas a la ruta de exposición, la dosis y la combinación con otros elementos en el proceso metabólico en el organismo (^{Tan et al., 2018}). Estas características agregan dificultades para la regulación de los nanomateriales (^{Nature Nanotechnology, 2020}; ^{Faria et al., 2018}).

Luego de veinte años de desarrollo de las nanotecnologías, tanto en investigación como en producción de mercancías que contienen la nanomateria prima, la regulación está limitada a algunas nanoestructuras (p. ej.: nanotubos de carbono) a algunos países (mayoritariamente en la Unión Europea), a algunos requisitos para comercializar (p. ej.: etiquetado de alimentos, cosméticos y biocidas). Esta lentitud de avance de la reglamentación se ampara en dos argumentos no siempre explícitos.

El primero y más importante es de orden económico. La revolución de las nanotecnologías supone un importante aumento de la competitividad internacional por parte de los países que tienen las condiciones para desarrollarlas; y los gobiernos apuestan al crecimiento económico antes que al cuidado de la salud y ambiente. El segundo es de orden técnico. Las nanopartículas tienen muchas características individuales que hace difícil tanto la definición de qué son, como el establecimiento de regulaciones amplias, debido al comportamiento fisicoquímico y biológico prácticamente individual de cada una de ellas en contacto con organismos y ecosistemas y la falta de información al respecto.

El resultado conjunto es que las fuerzas del mercado han sido hegemónicas, imponiéndose sobre las fuerzas por la vida y la salud, de tal forma que los productos de las nanotecnologías entran al mercado prácticamente sin regulación, mientras que se investiga lentamente los potenciales efectos tóxicos mediante ARR, pero sin contemplar otros impactos socioeconómicos. Paralelamente a la escasez de regulación, una ola de medidas de gobernanza voluntaria se ha ido implantando, como códigos de conducta y certificaciones¹⁸.