Periodo 1. El Brasil (casi) reformista de Lula da Silva (2009-2010)

Entre noviembre de 2009 y octubre de 2010, Brasil alcanzó el máximo nivel de compromiso climático de su historia, coronando un proceso de transición a posiciones menos conservadoras iniciado en la primera mitad de la década de 2000. En esos doce meses, que iniciaron con el anuncio de un compromiso internacional voluntario de mitigación para 2020 y terminaron con una primera vuelta de elecciones presidenciales que vieron a la candidata verde Marina Silva llevarse casi 20% de los votos, Brasil hizo grandes avances en términos de mitigación en todos los niveles de gobernanza aquí analizados.

En el nivel federal, el gobierno anunció un compromiso voluntario de reducción de emisiones de entre 36 y 39% en relación al escenario inercial para 2020, que sería presentado en la Conferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC 15 de Copenhague. En el anuncio de la meta, a finales de noviembre de 2009, el Presidente Lula, afirmó:

Nós queremos mostrar para os nossos amigos americanos, para os nossos amigos europeus, que aqui no Brasil a gente fala menos e faz mais¹ (^{Munari, 2009}).

Este anuncio rompía con una larga tradición brasileña de militancia contra cualquier compromiso de mitigación por parte de países en desarrollo las negociaciones climáticas, basada en una interpretación radical del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas². Es más, dos semanas antes del anuncio, Lula había insinuado un cambio aún más radical, al criticar a sus socios emergentes - China e India - y a Estados Unidos por la falta de ambición de sus posiciones (Itamaraty, 2009).

Al final, Lula retrocedió en la COP de Copenhague y se alió con los países que terminarían siendo sus socios del BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China) para bloquear cualquier compromiso obligatorio de mitigación para países en desarrollo, sin embargo, Brasil tuvo una influencia relevante en lo que sería el Acuerdo de Copenhague, documento que salvó a la Conferencia e inauguró el camino hacia el Acuerdo de Paris (^{Falkner, 2016}).

A pesar de estos vaivenes en las posiciones, Lula incorporaba de forma central el pilar climático a un discurso que afirmaba que Brasil estaba listo para asumir una posición más relevante en el escenario internacional. Así, como país emergente, era responsabilidad del gigante sudamericano el contribuir a la construcción de este bien común global (^{Hochstetler & Milkoreit, 2014}).

Al mismo tiempo que Brasil ganaba protagonismo en la política internacional por su alto perfil y relativa ambición climática, en el ámbito de la política doméstica los avances eran también rápidos y profundos. En el Congreso Nacional se aprobaba una ley de cambio climático al final de diciembre de 2009 con altos niveles de apoyo entre los legisladores. La ley 12187 estableció la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC), consolidó la estructura burocrática federal para atender a la cuestión, creó un mercado de carbono e incorporó el compromiso internacional voluntario de mitigación al fuero normativo doméstico, exigiendo al Estado Federal la construcción de una serie de planes sectoriales de mitigación. Esta fue la primera ley general de clima en América Latina, y de las primeras fuera de la OCDE.

La presencia de la cuestión climática en la agenda política nacional continuó alta durante todo 2010, en la medida en que el tema fue unos de los ejes de discusión de la campaña presidencial de aquel año. En buena medida esto se debió a la candidatura de Marina Silva, ex Ministra de Medio Ambiente de Lula (2003-2008) y principal responsable por el éxito del plan de control de deforestación de la Amazonia, que tuvo intenciones de voto destacadas en toda la campaña (^{Sirkis, 2011}). Como consecuencia, forzó a los principales candidatos, Dilma Rousseff (PT) y José Serra (PSDB), a hacer referencias al calentamiento global en sus propias plataformas, cuando inicialmente la cuestión estaba ausente (Epoca, 2010). El casi 20% de los votos que la candidata verde logró en el primer turno de la elección reforzaron la premisa de una parte destacada de la sociedad brasileña comprometida con el cambio climático.

En el núcleo de todo este proceso de crecimiento del compromiso climático brasileño estuvo el resonante éxito que tuvo el país con su política de control de la deforestación ilegal en la Amazonia (^{Viola & Franchini, 2018}), que le permitió abandonar definitivamente su posición defensiva. En efecto, el valor de la tasa de deforestación de 2009 - el mínimo de periodo - fue un sexto del valor de 2004 (Figura 1), llevando a una reducción absoluta de las emisiones del país en más de 50% (Figura 2), algo nunca visto en una economía en crecimiento. Así, Brasil pasó de niveles altísimos de emisiones per capita en 2004, casi 22 Tco2e., para niveles altos en 2009, alrededor de 10 TCo2e.

Fuente: Elaboración propia en base a INPE-Prodes

Figura 1 Deforestación en la Amazonia Legal (en km2). 1988-2019 

Fuente: Elaboración propia en base a (^{Rittl & Angelo, 2019})

Figura 2 Emisiones de GEI de Brasil, 1990-2018. En Millones de Toneladas de Co2e. 

En diversos niveles de gobernanza, otros actores también elevaron su perfil de compromiso climático. En la COP de Copenhague, no solo Lula se presentó como un líder comprometido, sino que también lo hicieron representantes de la Ciudad de San Pablo y el gobernador del Estado de San Pablo, haciendo promoción de la acción climática de los gobiernos subnacionales brasileños.

En efecto, en 2009, pocos meses antes de que gobierno nacional aprobase la ley de clima, la ciudad de San Paulo aprobó la primera ley municipal de cambio climático en una megaciudad de América Latina. La ley 14,933, aprobada en junio, tenía metas obligatorias de reducción de emisiones de GEI de un 30% en 2012 con relación a 2003. En el mismo año, el estado de San Paulo también aprobó su ley de clima (ley 13,798) con metas obligatorias de reducción de 20% en 2020 con 2005 como año base (^{Setzer, 2013}).

Por su lado, los Estados amazónicos reunidos en el Foro Amazónico, demandaron al gobierno federal durante 2009 que aceptara en la COP 15 la incorporación de deforestación evitada en los mecanismos de la Convención³, bajo el argumento de que estaban perdiendo oportunidades para acceder a fondos internacionales para proteger la selva amazónica - algo que ya estaba aconteciendo en sus territorios (^{Viola & Franchini, 2018}).

Las ciudades de la región también estuvieron involucradas en los esfuerzos de reducción de las tasas de deforestación, en parte porque el gobierno federal creó un mecanismo de “naming and shaming” para las ciudades que tuvieran las tasas más altas (^{Inoue, 2012}). De la misma manera que los estados estaban organizados en el Foro, las ciudades amazónicas formularon su posición para COP15 desde la “Carta de Manaus” resultado de la “Cúpula Amazônica de Governos Locais”

El movimiento ambiental - incluidas ONGs de diversa índole - mantuvo en este periodo una alta capacidad de influencia en el Ministerio de Medio Ambiente Federal, que se remontaba a los inicios del gobierno Lula da Silva, y que se había expresado en las nominaciones de Marina Silva y Carlos Minc como ministros en 2003 y 2008, respetivamente. En efecto, estos ministros tuvieron el apoyo del alto gobierno - mayor presupuesto y apoyo de la Policía Federal - para avanzar con la política de control de la deforestación en la Amazonia, una de las banderas históricas del ambientalismo brasileño. Fuera del ámbito estatal, las ONGs ambientales eran capaces de influir por cuenta propia en las actitudes del mercado y el estado, como ilustran las moratorias de la soja (^{Gibbs et al., 2015}) y, en menor medida, la moratoria de la carne.

Incluso algunos sectores relevantes del mercado llegaron a tener, aunque brevemente, preocupaciones con la trayectoria de emisiones del país y su papel en ellas. Así, varias coaliciones empresarias surgieron alrededor de 2009 con el objetivo de influir la toma de decisiones del gobierno en relación a la COP15 (^{Hochstetler & Viola, 2012}). La preocupación general era que, si el gobierno brasileño no llevaba una propuesta lo suficientemente ambiciosa, el país podría ser excluido progresivamente de algunos mercados de exportación relevantes, particularmente Estados Unidos y Europa⁴.

El marco general de este periodo fue el de un Brasil en ascenso en el sistema internacional (^{Saraiva, 2014}), cimentado en el crecimiento económico traído por la disciplina macroeconómica y el boom de las commodities, la reducción de la pobreza y el éxito de las políticas sociales, la consolidación de la democracia, y la figura de un líder carismático casi convertido en una celebridad global.

Sin embargo, algunos elementos que obstaculizarían tanto el rumbo de la gobernanza climática como de la propia gobernabilidad del país estaban ya presentes. Algunos de estos se desarrollaban de forma velada, como el gigantesco esquema de corrupción que estaba siendo construido, mientras otros lo hacían de forma más abierta, como ciertos desbalances macroeconómicos, el estímulo a la industria petrolera y el despliegue de sucesivos paquetes de estímulo a la industria sin ningún tipo de condicionalidad ambiental, y que, a la postre, se mostraron ineficaces para fomentar el crecimiento económico. Estos elementos de combinarían de forma explosiva en el siguiente periodo, dando forma a una crisis sistémica inédita y que, a la postre, abriría la puerta para la elección de Jair Bolsonaro a finales de 2018.

Período 2: el Brasil de Dilma y Temer, de la moderación al conservadurismo (2011-2018)

El último acto relevante de Lula en términos de política climática fue conservador - la revisión del escenario inercial del compromiso voluntario de mitigación para 2020 en diciembre de 2010, iniciando una tendencia que se extendería y consolidaría a lo largo de todo el periodo, primero con Dilma Rousseff, luego con Michel Temer.

Dilma Rousseff fue electa para garantizar la continuidad del proyecto de Lula, sin embargo, la agenda climática - y ambiental en general - estuvo virtualmente ausente en su primer mandato (2011-2014), con la excepción parcial de los desarrollos alrededor de la Conferencia Rio+20, y tuvo un retorno tímido en su segundo mandato (2015-16), forzada por el proceso que llevó al Acuerdo de París en diciembre de 2015. De hecho, el compromiso climático del gobierno federal brasileño se redujo progresivamente durante los casi 6 años de su mandato.

En el ámbito internacional, la política climática de Brasil se volvió menos ostentosa y más conservadora. Así, mientras Lula había hecho de las negociaciones climáticas una oportunidad para exponer el rol de Brasil como poder global, Dilma, menos interesada en esta política de prestigio, se abstuvo de hacer gestos similares al de su antecesor (^{Cervo & Lessa, 2014}). Dilma supeditó, tanto en el discurso como en la práctica, la agenda climática a la agenda de crecimiento económico, devolviendo a Brasil a posiciones más conservadoras. En efecto, ni siquiera el hecho de que Brasil fuera sede de la conferencia ambiental más importante en dos décadas - La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) - hizo que Dilma ponderara sus credenciales ambientales, por el contrario, el gobierno insistió en aquella cumbre en los logros socioeconómicos de su gestión y maniobró para excluir la cuestión climática de la cumbre y la discusión sobre la economía verde. Como gesto emblemático de sus inclinaciones, Dilma eliminó un impuesto a la gasolina - Contribución de Intervención en el Dominio Económico (CIDE) - el mismo día de la conclusión de la Rio+20.

En las negociaciones de la Convención Marco, Brasil resucitó su doctrina de las responsabilidades históricas en la COP de 2012, después de haberla abandonado por más de un lustro. La visión de la gobernanza climática como fundamentalmente dividida por niveles de desarrollo económico, se vio también clara en la propuesta de círculos concéntricos de 2014 (Brazil, 2014).

No obstante su renuencia, el proceso de Paris llevó a Dilma a proyectar en 2015, ya en su segundo mandato, un ejercicio de diplomacia presidencial climática, aunque sin llegar a los parámetros de ostentación de su antecesor. Previo a la COP de Paris, Dilma firmó un acuerdo de cooperación con los Estados Unidos de Obama, y anunció en Washington en julio de 2015 una serie de compromisos en el ámbito de clima, los primeros en casi 6 años, y los primeros de su gestión (^{Silva, 2015}). Estos anuncios se convertirían el base de la NDC brasileña, en la que Brasil se comprometió a reducir en 43% sus emisiones para 2030 en relación a los niveles de 2005, el año base (Brazil, 2015). La contribución también incluyó compromisos específicos en el área de control de la deforestación amazónica y energías alternativas.

El discurso oficial alrededor de la NDC fue que Brasil había sido en extremo ambicioso, incluyendo las afirmaciones de la Ministra de Medio Ambiente y del propio documento de que Brasil ya era una economía de bajo carbono, por sus éxitos en el control de la deforestación y la presencia de renovables en su matriz energética (Brazil, 2015). Sin embargo, esta lectura oculta el hecho de que las emisiones de deforestación estaban en aumento desde 2013, que Brasil había acelerado la fosilización de su matriz energética desde inicio de los 2010s (Brazil Ministry of Mines and Energy, 2016), que el año base escogido fue de los mayores en la historia de las emisiones brasileñas y que las emisiones per capita del país estaban muy por encima del promedio global y de los países no Anexo 1⁵.

El giro conservador de la política internacional fue acompañado por desarrollos de índole equivalente en el ámbito doméstico. Así, la política nacional de clima primero se estancó y luego retrocedió. En efecto, la administración Dilma llegó a reglamentar una serie de planes sectoriales - agricultura, manufacturas, transporte - siguiendo el mandato de la Ley Nacional de Clima, pero con efecto muy limitado sobre las emisiones (^{Viola & Franchini, 2018}). Aun mas, la joya de la corona de la PNCC, el Plan Sectorial de Combate a la Deforestación en la Amazonia, sufrió retrocesos desde el inicio de la Presidencia Dilma, con reducciones del poder de fiscalización del Instituto Brasilero de Medio Ambiente (IBAMA) y una caída de la intensidad en la actuación de la Policía Federal en la región (Instituto Socioambiental, 2012).

Esta situación llevó, en mediados de 2012, a los principales referentes del movimiento ambiental a romper la alianza que mantenían con el gobierno desde enero de 2003. En un célebre documento, estas organizaciones denunciaron al gobierno Dilma como el peor en términos ambientales desde el régimen militar (1964-1985), por las acciones antes referidas y por el apoyo del gobierno a los sectores más conservadores del agro negocio en el proceso de reforma del código forestal, que diluyó el marco normativo de protección al bioma amazónico al tiempo que decretó una amnistía para los deforestadores (Instituto Socioambiental, 2012), lo que generaría más deforestación en los años siguientes (^{Brandalise, 2019}) y sellaría la alianza del gobierno brasileño con el sector rural (^{Goldstein, 2016}).

En general, el gobierno de Dilma tuvo como eje una definición arcaica del desarrollo, basado en el crecimiento a cualquier costo, sin ninguna consideración por las cuestiones ambientales en general, y el cambio climático en particular. En este marco, grandes recursos del estado fueron derivados para planes de estímulo industrial que resultaron ineficientes, y para financiar la expansión de la industria petrolera, iniciada durante la Presidencia Lula, tras el descubrimiento de las reservas profundas de la capa pre-sal. Así, los precios de la gasolina fueron subsidiados entre 2011 y 2014, siguiendo una tendencia iniciada en 2007, bajo la Presidencia Lula (^{Basso, 2019}).

En este marco, la deforestación amazónica hizo una reentrada en el escenario; tras varios años de reducciones anuales secuenciales, las tasas volvieron a crecer interanualmente en 2013, iniciando un nuevo período de crecimiento que sólo se agravaría a través del tiempo (Figura 1). En este periodo, las emisiones interrumpieron su trayectoria declinante (Figura 2), para estancarse en alrededor de 2000 MTCo2e., poco menos 10 TCo2e. per capita, pese al bajo crecimiento económico del periodo (^{Rittl & Angelo, 2019}).

Michel Temer (2016-2018), que acompañó a Dilma como vicepresidente por casi seis años, la reemplazó con la paradojal promesa de cambiar radicalmente su línea de política económica y algunas tendencias de la política externa. Sin embargo, en otra paradoja, la tendencia conservadora de la política climática poco cambió, ya que la cuestión climática permaneció en la periferia de las preocupaciones gubernamentales, dominadas por la crisis económica y la investigación anticorrupción de la Lava-Jato, que amenazó al gobierno Temer durante todo su periodo.

En el ámbito externo, Temer evitó cualquier tipo de exposición internacional en la cuestión, dejando la agenda climática a sus ministros, que no generaron grandes cambios, salvo alguna tímida promesa en relación a un mercado global de biocombustibles (^{Nunes, 2017}). En el discurso, sin embargo, Brasil siguió presentándose como un gran actor comprometido con la gobernanza del clima (Brazil Ministry of Foreign Affairs, 2016), aun cuando la deforestación continuaba su ritmo creciente.

Domésticamente, la administración Temer tampoco generó grandes movimientos en la agenda, aunque el proceso de reducción del presupuesto ambiental, iniciado con Dilma en 2014 a raíz de la crisis económica, la degradación de la presencia de organismos federales de control en la Amazonia y la caída en el ritmo de creación de unidades de conservación, se mantuvo (^{Brandalise, 2019}; ^{Salomao, 2018}).

Como sus antecesores, Temer mantuvo el compromiso con la industria petrolera, aunque en este caso manifestado en un saneamiento financiero de Petrobras y la continuidad de la liberalización del precio de la gasolina. También mantuvo la alianza con el agronegocio, una de las fuerzas políticas más relevantes en el Brasil contemporáneo (^{Brandalise, 2019}).

En términos electorales, la agenda climática también perdió fuerza, ya que las campañas presidenciales de 2014 y 2018 poca referencia hicieron a la cuestión, aun con la presencia de ambas contiendas de la candidata verde Marina Silva, que pudo mantener su buen desempeño en las elecciones de 2014 (21,3%) pero cayó a alrededor de 1% en 2018. La agenda pública había sido captada por otras prioridades, como la corrupción, el empleo y la violencia (Datafloha, 2015).

En otros ámbitos de gobernanza, la degradación del compromiso climático en relación al periodo de auge también se hizo manifiesta. En la esfera subnacional, los gobiernos continuaron con sus discursos nacionales e internacionales de compromiso con la agenda del cambio climático, particularmente al inicio del periodo. La ciudad de San Pablo, por ejemplo, fue sede en 2011 de la Cúpula del C40, la principal red internacional de ciudades y cambio climático, al tiempo que Rio de Janeiro, después de aprobar su ley de clima en 2011, proyectó aún mas una imagen de ciudad comprometida al ser electo su Alcalde como presidente de la red C40 entre 2013-2016. Sin embargo, y a pesar de los discursos, la implementación de las políticas de mitigación y adaptación fueron muy débiles (A. ^{Mauad & Betsill, 2019}; A. C. Mauad, 2018).

Como ya fue sugerido, el movimiento ambiental perdió su influencia en el Ministerio de Medio Ambiente ya en el inicio del gobierno Dilma Rousseff, después de romper una alianza de casi una década con el gobierno. A menudo, la Ministra de Medio Ambiente fue criticada por el movimiento ambientalista por no manifestarse frente a las políticas más conservadoras de su administración. Desde el sector empresarial, las preocupaciones climáticas fueron cediendo en la medida en que quedó claro que no habría castigo a la intensidad de carbono, y las grandes coaliciones de 2009 fueron perdiendo protagonismo. Más adelante, cuando la crisis económica se hizo más intensa, la agenda pasó a ser la supervivencia y las reformas económicas. Desde el agronegocio, se observó una división de sus filas, algunos defendiendo abiertamente la deforestación y otros hablando de la necesidad de contenerla, para evitar eventuales sanciones (^{Ohana, 2019}). De todos modos, este sector no presionó en el sentido de mejorar los sistemas de protección de la selva amazonia.

En contraste con el anterior, el marco general de este periodo fue la decadencia progresiva de Brasil como actor internacional (^{Cervo & Lessa, 2014}), marcado por dos desarrollos relevantes, la crisis económica y la crisis de corrupción, que se combinaron para forzar el fin del ciclo del Partido de los Trabajadores (PT) en el gobierno brasileño, tras casi 14 años. Los vaivenes políticos y económicos del periodo generarían una polarización profunda de la sociedad brasileña, que tendría como corolario la elección del Jair Bolsonaro en finales de 2018. En este marco, la cuestión climática se fue alejando del centro de las atenciones, para ser prácticamente ignorada durante las gestiones de Dilma y Temer y atacada durante la gestión Bolsonaro, como analizamos en el próximo segmento.

Periodo 3: Bolsonaro, negacionismo y conservadurismo extremo (2019-2020)

La agenda climática en Brasil recibió duros golpes durante las gestiones de Dilma y Temer, con retrocesos tanto en el área de emisiones cuanto en el de las políticas domésticas e internacionales, pero nada comparado con lo que Bolsonaro traería. Mientras que sus antecesores mantuvieron al menos una defensa retórica de la gobernanza climática y su relevancia para la humanidad, exagerando incluso el rol y nivel de compromiso climático del Brasil, Bolsonaro no solo abandonó el mito climático brasileño (Matias ^{Franchini & Viola, 2019}) sino que se posicionó como un negador del cambio climático, siendo uno de los pocos ejemplos en el mundo en hacerlo abiertamente - junto con Donald Trump, Presidente de Estados Unidos - y el primero y único en América Latina.

Como corolario, el desempeño de la gestión Bolsonaro en materia climática - y ambiental - en su primer año y medio ha sido conservador al extremo. En el ámbito internacional, la administración inauguró su trayectoria conservadora aún antes de asumir, señalando que se opondría a la candidatura de Brasil para ser sede de la COP 25, a ser realizada en 2019 (^{Marques, Fernandes, & Amaral, 2018}). La administración Temer había invertido en este proceso, que a la postre fue frustrado por su sucesor, y la COP terminó en manos de Chile y, finalmente, España. Como candidato y Presidente electo, Bolsonaro también había insinuado que buscaría retirar a Brasil del Acuerdo de París, aunque a la postre retrocedió y afirmó que sólo abogaría por cambios en el Acuerdo de 2015, propuesta que nunca hizo pública (^{Soares & Grandelle, 2018}).

En la propia COP 25, por primera vez Brasil no tuvo un espacio propio para reuniones y presentaciones de políticas nacionales, de forma que, y como ya veremos, la sociedad civil estableció el “Brazil Climate Action Hub” como alternativa frente a la deliberada negligencia de la delegación oficial brasileña.

Las razones de la posición anticlima de Bolsonaro han quedado expresadas en varios discursos, en los cuales interpretó el cambio climático como un juego comercial (^{Amorim, Felipe, 2019}) y el Acuerdo de Paris como la manifestación de una conspiración globalista para limitar la soberanía de los países (^{Marques et al., 2018}). En el caso brasilero, el AP pondría en riesgo la soberanía del país sobre la extensa y poco poblada región amazónica.

Las bases de esta visión sobre el papel de la gobernanza climática en el sistema internacional han sido también desplegadas por el Ministro de las Relaciones Exteriores, Ernesto Araujo⁶, que ha afirmado:

“O globalismo tem hoje três instrumentos. Um é a ideologia das mudanças climáticas, outra é a ideologia de gênero e a terceira, a oikofobia, o ódio a sua própria nação (...) O ponto principal da ditadura do clima, do climatismo, é o fim do debate político normal.”⁷ (Reuters, 2019).

Como consecuencia, la actuación internacional de Brasil en el área de clima ha estado guiada por dos negacionistas climáticos - el Presidente y su Canciller.

La situación no ha sido tan diferente en la esfera interna. El Ministro de Medio Ambiente, Ricardo Salles, es un escéptico climático, esto es, considera que hay un proceso de cambio, pero duda de sus orígenes antrópicos (Terra, 2019), lo que en términos prácticos como responsable de política, es equivalente a ser un negacionista.

El extremo de esta tendencia se manifestó en la polémica alrededor del Director del Instituto Nacional de Pesquisas Espaciales (INPE) quien, tras divulgar datos sobre la creciente tasa de deforestación amazónica, fue fuertemente criticado por Bolsonaro, quien cuestionó las propias bases científicas de la información divulgada y afirmó que solo perjudicaban a Brasil (^{Brant, 2019}). En este sentido, los gobiernos brasileños han tenido una relación problemática con los datos de deforestación (^{Franchini, 2016}), en algunas instancias escondiendo o dilatando su difusión, pero nunca habían llegado al extremo de negar la base científica de los mismos.

Como consecuencia de esta convergencia negacionista anticientífica en las altas escalas del gobierno, la política nacional de clima en Brasil ha tenido un retroceso gigantesco, manifestado en acciones como la eliminación de la Secretaria de Cambio Climático dentro del MMA, o la virtual eliminación del presupuesto para cambio climático en toda la administración federal en el año 2019 (Observatorio do Clima, 2019).

Particularmente negativa ha sido la actuación del gobierno en la neurálgica área de control de deforestación en la Amazonia, que es donde se han visto sus peores manifestaciones conservadoras. Así, los recursos presupuestarios orientados a controlar la deforestación ilegal se han reducido casi totalmente según algunas métricas (Observatorio do Clima, 2019), al tiempo que la protección del bioma se ha visto degradada a través de reglamentos ministeriales o decretos, como la transferencia del servicio forestal del MMA a Ministerio de Agricultura, la pérdida de autonomía de IBAMA, o la disminución del número de multas por deforestación ilegal (Observatorio do Clima, 2019).

Aun más, mientras Dilma y Temer, aun reduciendo recursos para su protección, afirmaban en el discurso la necesidad de cuidar la Amazonia, Bolsonaro, por su lado, ha incentivado su conversión basado en argumentos de desarrollo y soberanía (^{Moreira, 2019}). En esta narrativa también han estado presentes fuertes elementos de crítica al papel de las reservas indígenas (^{Londoño, 2020}), que representan un aproximadamente un cuarto de la extensión de la Amazonia brasileña, y de las ONG ambientales, como ya veremos.

En este marco, la deforestación se aceleró nuevamente en 2019 (Figura 1), al tiempo que datos parciales del primer semestre de 2020, muestran un crecimiento de la tasa interanual de alerta de deforestación de 25%, esta vez también relacionado con una baja aún más acentuada del monitoreo de la región por causa de la pandemia del Covid 19 (^{Oliveira, 2020}).

La situación de la deforestación en la Amazonia generó rápidamente una degradación de la imagen internacional de Brasil, iniciando con polémicas con los gobiernos de Alemania y Noruega sobre el Fondo Amazónico, del cual han sido los principales financiadores (^{Brandalise, 2019}). Frente a las amenazas de estos países de cortar los fondos si la nueva administración no garantizaba la protección de la selva, la respuesta de Bolsonaro fue la de rechazar la ayuda, repitiendo su discurso nacionalista sobre la Amazonia. Como veremos, esta decisión generó el rechazo de algunos gobiernos estaduales de la región.

Sin embargo, el pico de las manifestaciones conservadoras de Bolsonaro en relación a la Amazonia fueron las tristemente célebres quemadas de agosto/septiembre de 2019 (^{Brandalise, 2019}). En un primer momento, la Presidencia negó la dimensión del problema, atribuyó luego a la estación seca la expansión del fuego y a continuación culpó a ONGs ambientales por la situación. Sin embargo, a medida que las quemadas se convertían en noticia internacional, Brasil comenzó a ser blanco de críticas por parte de otros gobiernos por la renuencia a tomar medidas para proteger este bien común global (Walt, 2019) y ni siquiera la creación del Fórum Interministerial de la Amazonia en enero de 2020, bajo la supervisión del vicepresidente Hamilton Mourão, sirvió para aplacar las críticas - la actuación de este foro ha sido mínima. Brasil volvió así a la posición de villano climático destructor de esta área fundamental para el mundo que había ocupado a fines de los 80s, mediados de los años noventa y mediados de los años 2000s. Particularmente vocal en esta crítica fue el Presidente de Francia Emmanuel Macron, que llegó incluso a sugerir la necesidad de un estatuto internacional de la Amazonia frente a la negligencia brasileña.

Esta sugerencia, muy similar a la protagonizada por François Mitterrand más de 30 años antes, despertó los instintos nacionalistas del gobierno y estimuló a las fuerzas armadas a salir en defensa de la soberanía e integridad del territorio brasileño, en una reedición de lo que hemos llamado Paranoia Amazónica en otros trabajos (^{Viola & Franchini, 2018}).

Frente a este extremo de negligencia frente a la desforestación amazónica, el Ministro de Medio Ambiente se mantuvo en silencio, en parte porque su argumento ha sido que el principal problema ambiental de Brasil no es la deforestación en la Amazonia, sino el ambiente urbano (Observatorio do Clima, 2019). Entre sus colegas ministros, solo la titular de la cartera de Agricultura, Tereza Cristina, expresó preocupación por la extensión de las quemadas, reflejando la agenda de los sectores más modernos del agronegocio brasileño que temen que el acceso a mercados de sus productos sea restringido por la negligencia gubernamental (Gazeta do Povo, 2019). En un desarrollo convergente con este diagnóstico, Macron afirmó que su país no firmaría el Acuerdo de Libre Comercio con el Mercosur si Brasil continuaba con esta conducta.

En todo caso, Bolsonaro moderó solo superficialmente su discurso en relación a la Amazonia (^{Brandalise, 2019}), que continúa siendo en su imaginario un área de expansión económica depredadora; en este marco, ha presionado para que las reservas indígenas se abran a la exploración minera, al tiempo que ha transferido la demarcación de tierras indígenas de la Fundación Nacional del Indio (FUNAI) para el Ministerio de Agricultura.

La gestión ambiental en otras áreas ha sido también extremadamente negativa, y ha incluido la liberación masiva del uso de nuevos agro tóxicos, la exclusión de la sociedad civil y los estados del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAMA), y una reducción de 96% del presupuesto del MMA entre 2018 y 2019 (Observatorio do Clima, 2019). Esta situación llevó a los ex ministros de Medio Ambiente de los gobiernos democráticos brasileños a alertar sobre la situación crítica de la gestión ambiental en la administración Bolsonaro.

En el Congreso Federal, la degradación del compromiso climático ha continuado profundizándose, al punto que el Presidente de la Comisión Mixta de Cambio Climático ha afirmado, en línea con el Ministro Salles, que la influencia humana en el proceso es muy pequeña (^{Shalders, 2019}). No obstante, algunas señales más moderadas persisten, como la presencia del Presidente del Senado, David Alcolumbre, en la COP de Madrid, haciendo articulaciones intentando mitigar la visión negativa del país (^{Vick, 2019}).

En otras áreas de gobernanza, ha existido una combinación heterogénea de degradación en la capacidad de agencia con crecientes niveles de enfrentamiento con el gobierno federal, a raíz del retroceso de la agenda ambiental federal.

En el nivel subnacional, las ciudades globales brasileras han mantenido su trayectoria de retracción del compromiso climático y como, consecuencia, no han enfrentado directamente a la administración federal en cuestiones ambientales. La excepción más relevante ha sido el Alcalde de Salvador de Bahía que, pese a las críticas y oposición del gobierno Bolsonaro, decidió mantener la cuidad como sede de la “Latin America and Caribbean Climate week”, una conferencia que antecede a la COP (Maisonnave, 2019).

En este sentido, quienes sí han elevado su nivel de compromiso climático han sido algunos gobernadores de los estados amazónicos, nucleados en el “Consorcio Interestadual de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia Legal”. Este grupo empezó a tener cada vez mayor proyección nacional e internacional como oposición al gobierno Bolsonaro en relación a la deforestación amazónica, particularmente tras la crisis de los incendios de agosto/septiembre de 2019. En ese marco, y frente a la inacción de la administración nacional, los gobernadores publicaron una alerta sobre la gravedad de la situación y en reuniones con los embajadores de Alemania, Noruega y Reino Unido propusieron que las transferencias del Fondo Amazónico fueran hechas directamente a ellos sin pasar por la instancia federal, que en un gesto fuertemente criticado había recusado la ayuda, como vimos (Gullino, 2019).

Las manifestaciones de oposición siguieron con viajes oficiales a Europa, una reunión con el papa Francisco en la “1 Cúpula dos gobernadores dos estados da Pan-Amazônica” y la participación de estos actores en la asamblea general de Naciones Unidas (AGNU) en septiembre de 2019 y la COP 25 en diciembre en Madrid. En la primera, mientras Bolsonaro hacia un discurso nacionalista de defensa de la soberanía nacional en el Amazonas, los gobernadores la región reunidos en la “Climate Summit” criticaban su manejo de la crisis de los incendios y reafirmaban sus compromisos con el Acuerdo de Paris. En un gesto de provocación, el gobernador del Amapá, Waldez Góes, tuvo un encuentro con el presidente Macrón, mostrando tendencias cooperativas mientras el presidente de Brasil se aislaba cada vez más de la comunidad internacional (^{Soares, 2019}). Igualmente, en Madrid los gobernadores reafirmaron sus políticas medioambientales y sus diferencias con el gobierno de Bolsonaro, que fue muy criticado durante la COP 25.

Fuera del ámbito amazónico, doce gobernadores reunidos en un encuentro del “Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas” en abril de 2019 reafirmaron sus compromisos con el Acuerdo de Paris (Spring, 2019).

En relación al movimiento ambiental, este no solo ha perdido cualquier capacidad de influencia sobre la Presidencia y el MMA, sino que se ha visto obligado a tomar actitudes defensivas, en la medida en que Bolsonaro las ha considerado en varias ocasiones como enemigos de la soberanía brasileña en la Amazonia (BBC, 2019). En este marco, la capacidad de acción de las ONGs ambientales se ha visto reducida substancialmente, aunque han aumentado las instancias de enfrentamiento del sector con el gobierno federal. Como ya afirmamos, la sociedad civil estableció el “Brazil Climate Action Hub” en la COP de Madrid, como espacio para que diversos actores comprometidos con acciones climáticas se manifestaran.

En relación al sector empresario, la tendencia inicial fue similar a la del periodo anterior, con pocas empresas preocupadas con la política climática y solo algunos sectores del agronegocio inquietas con los eventuales impactos de la deforestación amazónica sobre sus mercados. Sin embargo, para mediados de 2020, se hizo claro que una parcela de las grandes empresas de capital nacional y extranjero en los sectores de industria y servicios estaban en contra de la ambiental del gobierno, particularmente alrededor de la cuestión amazónica. Así, un grupo de decenas de fondos de inversión internacionales envió una carta a las autoridades brasileras solicitando medidas urgentes para controlar la deforestación y proteger los pueblos indígenas so pena de retirar sus inversiones del país. Poco después un grupo formado por los CEO de grandes empresas brasileras hizo un llamado en el mismo sentido (^{Busch, 2020}). Finalmente, los tres mayores bancos privados del país (Itaú, Bradesco y Santander) anunciaron la formación de un fondo para el desarrollo sustentable en la Amazonia (^{Carrança & Uribe, 2020}).

El marco general de este periodo es el de un Brasil aun en mayor decadencia en el sistema internacional, con una imagen externa degradada por la mala gestión ambiental, los excesos autoritarios del gobierno y una visión en extremo nacionalista y errática de las relaciones con el mundo. En el plano doméstico, la administración Bolsonaro se ha caracterizado por la ineficiencia administrativa, un discurso polarizante y el enfrentamiento con los poderes del estado, una buena parte de los estados y grandes ciudades, y un amplio sector de la sociedad por sus excesos autoritarios.

En este escenario de delicada gobernabilidad, Bolsonaro ha sido un extremo de mala praxis frente a la crisis del Covid-19, negando inicialmente la existencia de la pandemia, subestimando después los eventuales impactos sobre Brasil, instando a la población de su país a salir a trabajar aun contra las directivas de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y su propio Ministerio de Salud y, finalmente, frente a los estragos causados por el coronavirus, deslindarse de cualquier responsabilidad sobre los mismos.

Como en el caso de la cuestión climática, Bolsonaro ha desoído la voz de la ciencia y ha avanzado con una agenda radical que solo es atractiva para su base de seguidores. También ha generado la resistencia de la mayoría de los gobernadores estaduales y alcaldes de las principales ciudades.