1.1 Modelos y enfoques interpretativos

A partir de los trabajos de Frank ^{Baumgartner et al (2009)}, Liborio ^{Mattina (2010)}, Matt ^{Grossmann (2012)}, Ken ^{Godwin, Scott Ainsworth y Eric Godwin (2013)}, entre otros, existe coincidencia al señalar que cuando se habla de grupos de interés se alude, en términos de tipificación general, a los gremios de empresarios, los sindicatos, las asociaciones ciudadanas, las organizaciones de profesionales, fundaciones y think tank, a ciertas instituciones de gobierno y a coaliciones específicas. Tales organizaciones pueden llevar a cabo sus acciones según motivaciones económicas o profesionales, pero también en pos de ciertas causas o la promoción de nuevos derechos (^{Scott, 2018}, p. 20). En cualquier caso, las demandas son dirigidas hacia el sistema político formal.

Tres han sido los enfoques predominantes en el estudio de los grupos de interés. El primero, denominado neocorporativo, considera que las democracias tienden a privilegiar ciertos grupos de interés, como los gremios empresariales y los sindicatos, para reforzar el papel del Estado. La presencia de grupos de interés «institucionalizados», esto es, con capacidad de adaptación a los cambios del entorno y reconocidos socialmente, facilita, por medio de la negociación y mediación del Estado, la resolución de los «problemas de eficacia y legitimidad en economías y sistemas políticos capitalistas avanzados» (^{Vite, 2005}, p. 150). Por ende, la presión que se ejerce hacia el Estado no solo puede traer beneficios para las grandes corporaciones empresariales, sino también a los grupos mejor organizados de los trabajadores. Para ello, el Estado debe «ser lo suficientemente autónomo en el terreno político para no ser “colonizable” por el interés o los intereses involucrados» (^{Schmitter, 1985}, p. 61). Bajo esas condiciones, logra intervenir e influir un grupo limitado de organizaciones, las cuales negocian de manera cupular con el gobierno, mientras que internamente hacen valer las prioridades definidas por sus respectivas jerarquías por sobre las demandas particulares de sus miembros.

El segundo enfoque, denominado de «lógica racional», se centra en la disposición individual para asumir acciones de tipo colectiva. De acuerdo con Mancur ^{Olson (1965)}, los individuos manifiestan su disposición a participar en ese tipo de acciones en función de incentivos, sean de índole económico o bien asociados al reconocimiento. Olson llama la atención sobre la presencia de free-riders, esto es, individuos expectantes del eventual éxito o fracaso de las acciones asumidas por otros. Bajo esta lógica, si los «bienes comunes» pasan a ser accesibles a todos, independientemente de si se es miembro o si se participa de una organización, movilizar a los individuos en otras iniciativas colectivas resulta infructuoso (^{Della Porta, 2008}, p. 111; ^{Medina y Muñoz, 2016}, pp. 37-38). Olson además considera que la participación se ve influenciada por las dimensiones o el tamaño de una organización. Según él, la participación sería mayor en organizaciones de menor tamaño, en cambio, en las organizaciones de mayor tamaño la responsabilidad y el compromiso de los individuos se tiende a diluir, algo que no ocurriría en las pequeñas, ni en aquellas que se desenvuelven en el ámbito local.

El tercer enfoque corresponde al «pluralista», denominado «neopluralista» en la actualidad. En su versión original, se afirma que los grupos se originan de manera espontánea, respondiendo a preocupaciones de individuos que experimentan una determinada privación o frustración. Si la sensación de malestar persiste, los individuos tenderán a formar organizaciones que los representen (^{Medina y Muñoz, 2016}, p. 37). En su versión actual, el enfoque «neopluralista» parte del supuesto de que las democracias contemporáneas brindan una serie de condiciones que facilitan la conformación de organizaciones, cuya principal función será mediar entre la sociedad y el Estado, sin que ninguna de ellas predomine por sobre el resto (^{Godwin, Ainsworth y Godwin, 2013}, pp. 16-17; ^{Segovia y Gamboa, 2019}, p. 28). Para alcanzar sus propósitos, las organizaciones suelen competir por igual, por ende, si de lo que se trata es de incidir en la toma de decisiones y desplegar su poder, será necesario que los grupos asuman un proceso permanente de formación de coaliciones (^{Medina y Muñoz, 2016}, p. 33).

A diferencia de los dos enfoques anteriores, la perspectiva neopluralista ofrece la posibilidad de observar la competencia que se genera entre las distintas organizaciones, así como las estrategias y repertorios de acción impulsados para el posicionamiento de ciertos temas e la incidencia en la toma de decisiones; además, le otorga relevancia al grado de especialización temática alcanzado por las organizaciones (^{Schneider y Baltz, 2003}; ^{Segovia y Gamboa, 2019}, p. 30). Sin embargo, otros autores ponen en cuestión estos supuestos, debido a la condición privilegiada que, en comparación con los demás grupos de interés, tendría el sector empresarial en la formulación y definición de las políticas públicas (^{Lindblom, 1991}, pp. 93-ss; Schneider, 2004; ^{Culpepper, 2011}).¹ Los cuestionamientos también provienen de quienes evidencian limitaciones en el pluralismo (^{Dahl, 1991}, p. 47). En efecto, si existen organizaciones débiles y poco inclusivas, en términos de afiliación, ellas serán menos influyentes que aquellas con mayores niveles de participación, capacidad de adaptación, y que además cuenten con reglas y procedimientos asimilados y respetados por sus integrantes.

El desequilibrio que se genera a favor de los empresarios no siempre es una derivación del diseño institucional existente, ni del mayor manejo de recursos de parte de sus organizaciones. Siguiendo el trabajo de Jason ^{Yakke y Susan Yakke (2006}, p. 130), en muchas ocasiones son las agencias estatales las que manifiestan una mayor predilección hacia los temas promovidos por el empresariado, como aquellos relacionados con tratados comerciales, más que su capacidad de presión y el impacto de acciones que puedan ser consideradas efectivas.² Estudios empíricos sobre la relación entre organizaciones sociales y grupos de interés en el proceso legislativo muestran que la participación más activa en las comisiones del Congreso Nacional en el periodo 2013-2014 fue mayor en los grupos de expertos y en los sindicatos de trabajadores que en los gremios de empresarios (PNUD, 2017, p. 5 y pp. 39-40). Otro estudio que analizó el periodo 2006-2014 constató que la participación de los empresarios y gremios de ese sector era menor a la de otras organizaciones cada vez que se trataba de temas no económicos (^{Gamboa, Segovia y Avendaño, 2016}, pp. 154-155). En este mismo trabajo, la estimación sobre el éxito -success- legislativo, medido a partir de las diferencias entre la posición de los grupos de interés y los contenidos de los proyectos de ley aprobados, fue menor en los empresarios que en los grupos de profesionales.

1.2 Estrategias de acción, incidencia e hipótesis

Con el propósito de incidir en la definición de las políticas públicas, los grupos desarrollan una serie de iniciativas que implican movilización de recursos o capacidad de adhesión a las distintas formas de acción colectiva que suelen emprender (^{Ainsworth, 2002}; ^{Binderkrantz, 2005}; ^{Mattina, 2010}). La movilización de recursos -materiales o humanos- suele provocar una situación de asimetría que se expresa en el grado de influencia y, en otras ocasiones, en el de participación entre una u otra organización. Por eso se advierte una asimetría entre la participación e incidencia que alcanza el sector empresarial, en comparación con el resto de los grupos de interés.

Desde la perspectiva de ^{Baumgartner et al. (2009)}, la movilización de recursos -por sí sola- no sería decisiva en el éxito -success- que pueden alcanzar ciertos grupos, incluyendo, desde luego, al sector empresarial; más bien, el éxito en la definición de ciertas políticas sería consecuencia del tipo de acciones y estrategias de lobby que puedan llegar a desarrollar. El lobby y ciertas formas de presión son consecuencia de las acciones que los distintos grupos despliegan para, de una u otra forma, influir en la toma de decisiones. Al respecto, se establece una distinción básica, aunque operativa, que permite entender los grados de articulación y el tipo de acción que los diferentes grupos despliegan hacia las instancias decisionales.

Por un lado, se habla de un lobby inside o directo (^{Binderkrantz, 2005}, p. 696; ^{Mattina, 2010}, pp. 176-ss.; ^{Godwin, Ainsworth y Godwin, 2013}, pp. 6-7) para hacer referencia a las iniciativas que se circunscriben dentro de los límites del sistema político, entre ellas, el involucramiento en la arena legislativa. Por otro lado, se habla también de lobby outside o indirecto cuando las acciones se llevan a cabo al margen del funcionamiento del sistema político y del resto de la institucionalidad formal, por ejemplo, declaraciones de prensa, protestas u otro tipo de manifestaciones. A través del lobby y las diferentes estrategias asumidas de manera individual o concertada se busca posicionar los temas que son de propio interés en la agenda pública y en lo posible en las políticas definidas por el Gobierno (^{Scott, 2018}, pp. 58-ss.). Cuando se trata de la arena legislativa, el posicionamiento y la influencia se ve reflejada en los contenidos de un proyecto de ley. En definitiva, las iniciativas emprendidas pueden estar dirigidas a establecer un nuevo marco institucional o, por el contrario, a mantener el ya existente.

Por otra parte, en los estudios sobre grupos de interés se le otorga importancia a la influencia que ellos logran ejercer en el ámbito de la toma de decisiones, aunque se reconoce que se trata de una de las dimensiones más difíciles de operacionalizar y medir. Por lo general, la influencia viene definida como la capacidad de lograr un resultado esperado o que forma parte de los objetivos de un grupo (^{Scott, 2018}, p. 69). Desde esta perspectiva, el estudio de la influencia permite comprender los esfuerzos realizados por las organizaciones para alcanzar tal resultado; sin embargo, se trata de una forma unidireccional de entender el ejercicio del poder -como decir que B actúa según lo indicado por A-, al asumir con ello una suerte de fotografía en un momento específico y en un escenario concreto (^{Medina y Muñoz, 2016}, p. 43). Esa forma unilateral de concebir la influencia restringe la comprensión de la complejidad estratégica de los grupos, que por lo general transitan entre variados temas, distintas políticas y escenarios de acción.

En el marco de la competencia que se genera entre los grupos se llegan a formular diferentes temas y demandas. De todos modos, para que las acciones sean efectivas los grupos se tienden a focalizar en aspectos específicos. Por ende, constataciones más recientes indican que los grupos más influyentes o exitosos, desde el punto de vista de sus acciones, son aquellos que se especializan en determinados temas e incluso en uno solo (^{Medina y Muñoz, 2016}, pp. 50-51; ^{Segovia y Gamboa, 2019}, p. 32). En términos de ^{Mattina (2010}, p. 193), la especialización contribuye a reducir la incertidumbre que genera el proceso de toma de decisiones y de elaboración de políticas. Como se ha indicado, este factor puede ser acompañado y reforzado por otro tipo de estrategias desplegadas, como el actuar de manera concertada o en alianza con otros grupos.

Sobre la base de estos antecedentes, se plantean cuatro hipótesis centradas en la participación, la posición, la especialización temática y las estrategias adoptadas. La primera hipótesis (H1) afirma que la participación es equitativa entre los grupos directamente involucrados, como son los gremios empresariales, las organizaciones de riego, de ciudadanos y los organismos del Estado. La segunda (H2) sostiene que la especialización temática tiende a favorecer a las organizaciones de riego, tanto en términos de posicionamiento como en la capacidad de incidencia. En tercera hipótesis (H3) los grupos actúan combinando lobby inside y de carácter oustside. Vale decir que para los grupos de interés es tan importante asistir al Congreso como desarrollar otro tipo de acciones más informales, cuya finalidad, muchas veces, es llamar la atención de la opinión pública. Finalmente, la cuarta hipótesis (H4) apunta a destacar que entre los grupos, y al interior de ellos, se producen diferencias en relación con los puntos más relevantes de la reforma; además, las organizaciones ciudadanas suelen formular una demanda de corte «más universal» en lo que respecta al agua, mientras que aquellas que provienen del sector empresarial se limitan a facilitar las posibilidades de acceso del conjunto de los privados.

3.1 ¿Quiénes son y de qué modo participan los grupos de interés?

Los datos que proporciona el catastro elaborado a partir de la revisión de las actas de participación permiten constatar una situación distinta a las tendencias evidenciadas por estudios anteriores, los cuales muestran un desequilibrio a favor del sector empresarial (^{Gamboa, Segovia y Avendaño, 2016}). Como se muestra en la Gráfica 1, la participación tiende a ser relativamente equitativa entre organizaciones de riego (26,1%), ciudadanas (20,5%) y empresariales (23,6%). Esto permite reafirmar, de manera parcial, la primera hipótesis (H1) sobre la participación equitativa entre los grupos de interés, dado que es mucho más baja en el resto de las organizaciones.

Fuente: elaboración propia a partir de Senado (s. f.).

Gráfica 1 Participación de los grupos de interés, 2014-2020, porcentaje. 

Respecto a las tendencias que se han evidenciado en otros estudios, es baja la participación de las organizaciones de expertos y de centros académicos en la discusión sobre la reforma. La presencia de las organizaciones de profesionales, incluida dentro de los centros académicos, es considerablemente menor al de otros estudios donde cobran especial relevancia en términos de participación e incidencia (^{Gamboa, Segovia y Avendaño, 2016}; ^{PNUD, 2017}). Para dimensionar el significado de la participación y representación del sector de riego, cabe mencionar que existen cuatro mil organizaciones de usuarios de agua, distribuidas a lo largo del territorio nacional, según información proporcionada por la Confederación de Canalistas de Chile (Conca).

Al revisar la distribución interna de los grupos de interés (véase Tabla 1), se observa una clara heterogeneidad al interior de las organizaciones empresariales, ciudadanas y en los organismos del Estado. En el caso particular de los think tanks habría que tomar en cuenta que entre ellos existen filiaciones y adscripciones políticas diversas, como ocurre con la Fundación Terram -dedicada a temas de desarrollo sustentable-, el Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (ICAL) -perteneciente al Partido Comunista- e Iguales -vinculada al Partido Socialista-. Respecto de Libertad y Desarrollo y la Fundación Jaime Guzmán, están relacionadas con los sectores más conservadores de la derecha: Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente (UDI).

Tanto las organizaciones empresariales y ciudadanas, al igual que los think tanks, suelen asumir temas sectoriales diversos. Como se ha descrito, en el caso del sector empresarial, han existido importantes tensiones y pugnas entre los intereses de los agricultores respecto de las empresas hidroeléctricas. En cambio, son las organizaciones de riego las que se especializan en una sola área temática, haciendo valer un mismo interés sectorial: la defensa por los derechos de agua.

Por otra parte, los grupos de interés analizados tienden a desenvolverse en aquellos ámbitos -áreas o sectores- que tienen que ver con la administración y la gestión de las aguas, temas diversos que atañen a la sociedad civil y a la realidad del sector público. Los temas sectoriales más disgregados son los relacionados con agricultura, industria, minería, electricidad y sanitarios. Según lo planteado para la segunda hipótesis (H2), en la que se destaca el significado de la especialización, la importancia que adquiere el riego y la gestión de las aguas permite un mejor posicionamiento de las organizaciones que están en directa relación con ese tipo de temas.

Fuente: elaboración propia a partir de Senado (s. f.), sitios web y documentos de las organizaciones.

Gráfica 2 Sectores en que se desenvuelven los grupos de interés, 2014-2020. 

A parte de los perfiles y de las características generales de las organizaciones, mediante la prensa y la realización de entrevistas se pudo indagar y profundizar en las acciones y estrategias adoptadas por los grupos de interés que fueron registrados mediante la revisión de las actas de asistencia a las comisiones del Congreso Nacional. Con el análisis de las modalidades de acción se pudo indagar en la actitud favorable o contraria, y la forma de incidencia para hacer valer su postura frente al proyecto de reforma. La Tabla 2 muestra las frecuencias de las principales acciones llevadas a cabo por cada tipo de grupo. En ella se aprecia que, con excepción de los organismos e instituciones del Estado, los grupos de interés han optadopor una estrategia inside al asistir con más frecuencia a las sesiones de las comisiones de la Cámara de Diputados y del Senado. Menor frecuencia ha tenido el encuentro con parlamentarios y autoridades de gobierno. Gremios empresariales y organizaciones de riego también recurren al contacto con parlamentarios y autoridades de gobierno, pese a que, en el caso del primer grupo, la frecuencia de este tipo de acciones es inferior en comparación con las declaraciones difundidas a través de la prensa.

De las estrategias de tipo outside sobresalen la realización y difusión de declaraciones a través de la prensa. La mayor frecuencia de las declaraciones se concentra en los gremios del empresariado y en los organismos del Estado. De manera que se logra una combinación de diferentes estrategias en las organizaciones de riego, empresariales y ciudadanas, ratificando lo planteado en la tercera hipótesis (H3). No obstante, el recurso de la protesta prácticamente no se utiliza en la fase de discusión. Cabe destacar que, para el caso de las organizaciones ciudadanas, la información recopilada mediante entrevistas indica que la protesta se utilizó con más frecuencia en años anteriores al de la elaboración y presentación del proyecto de reforma.

3.2 La posición frente a la reforma al Código de Aguas

Sobre la posición manifestada por los diferentes grupos de interés (H4), las organizaciones de riego y las empresariales manifiestan una posición predominantemente contraria, aunque no total, frente a la modificación del Código de Aguas. Su posición contraria se expresa hacia aquellos puntos sustantivos del proyecto, los cuales tienen que ver con la limitación temporal de los derechos de aprovechamiento, sanciones por no uso y la protección de zonas ecológicas. Mientras el apoyo de las organizaciones ciudadanas alcanza 91%, las organizaciones de riego y empresariales expresan un rechazo en torno a 66% y 84%, respectivamente.

Fuente: elaboración propia. Estimaciones a partir de declaraciones en medios de prensa, periodo 2014-2020.

Gráfica 3 Posición respecto a la reforma al Código de Aguas, porcentaje. 

La posición manifestada por los grupos de interés se ve corroborada al momento de reconocer el tipo de mecanismo para modificar la normativa y la institucionalidad vigente a partir de la promulgación del Código de Aguas de 1981. Alrededor de dos tercios de las organizaciones de riego son contrarias a toda modificación, cifra que alcanza 76% en el caso de las asociaciones y gremios empresariales. Los centros académicos independientes -think tanks- manifiestan la opinión más favorable al proyecto de reforma, aunque la cuarta parte de ese tipo de instituciones registradas se muestra completamente contraria a toda modificación.

Como se observa en la Gráfica 3 y la Tabla 3, ni las organizaciones empresariales y de riego rechazan totalmente la reforma, ni las organizaciones ciudadanas la respaldan del todo, con lo cual se reafirma lo señalado en la cuarta hipótesis (H4). ¿A qué se deben estos matices? Ciertas organizaciones empresariales valoran algunos puntos de la reforma, como el uso efectivo de los derechos, el acceso al agua para consumo humano y el aumento de recursos y atribuciones a la DGA. En las organizaciones ciudadanas se asume que un cambio sustantivo al Código de Aguas pasa por la modificación de la actual normativa constitucional, la que, tal como se ha señalado, promueve la privatización del recurso hídrico.

Respecto a las atribuciones de los organismos del Estado, basta contrastar los siguientes dos testimonios, uno correspondiente al sector hidroeléctrico y el otro al agrícola. En el primero se afirma:

Yo creo que es super relevante que se otorguen más competencias a la DGA no solo de fiscalización, [sino además] competencias reales de dotación de personal. Por la reducción presupuestaria que se hizo el año pasado del 2% de todos los organismos públicos, la DGA está hoy día con un problema de que no puede hacer publicaciones y no va a hacer los procesos» (representante del sector hidroeléctrico, comunicación personal, agosto 14, 2019).

Por el contrario, en otro testimonio se alude a los problemas de mala gestión en la administración y distribución de las aguas: «hay suficiente agua en la región para abastecer todas las necesidades sanitarias, tanto de bebida personal como de aseo personal para toda la provincia. En consecuencia, los problemas de agua no obedecerían a problemas de escasez hídrica, sino más bien a la mala gestión del recurso» (^{Molina, 2018}, mayo 22).

3.3 Los puntos más controversiales de la reforma

En el marco de la discusión sobre la reforma al Código de Aguas, es posible reconocer una serie de posiciones críticas formuladas por las empresas generadoras hidroeléctricas, los agricultores y los productores exportadores de fruta. En primer lugar, se sostiene que uno de los problemas de la reforma ha sido generar «incertidumbre jurídica».⁴ Con ello se pretende indicar que se van limitando las condiciones para la inversión, debido a la pérdida de confianza en el mercado de las aguas. En segundo lugar, por parte de las empresas sanitarias y generadoras de electricidad, también se llega a plantear que es necesario que existan reglas del juego claras para un adecuado funcionamiento del mercado.

El problema de la incertidumbre jurídica se intensifica a medida que se prolonga la tramitación y la discusión legislativa. Pero la incertidumbre planteada por algunos empresarios también está relacionada con la propuesta de limitar los derechos concedidos a perpetuidad. Es lo que ocurre con la propuesta de limitación a treinta años, dado que según algunos empresarios eso restringe la posibilidad de concebir inversiones de largo plazo. La Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) y la Confederación de Canalistas de Chile (Conca) han asumido la posición más crítica frente al proyecto de reforma. Ambas organizaciones llegaron a plantear que la modificación del Código de Aguas constituía una nueva reforma agraria, pero del agua, que apuntaba a expropiar derechos ya adquiridos por los agricultores.

Con excepción de las organizaciones de empresarios agrícolas, se aprecia un cierto reconocimiento de la necesidad de otorgar prioridad al agua para consumo humano por sobre cualquier consideración económica y productiva. La diferencia reside en el tipo de reconocimiento que las organizaciones le pretenden asignar. Mientras que por el lado de las hidroeléctricas y las sanitarias se plantean condiciones para el consumo humano, los movimientos por la defensa y la recuperación del agua proponen reconocer el acceso al agua como un derecho humano básico.

La capacidad de presión mostrada por los grupos empresariales y de riego tuvo acogida en la indicación sustitutiva introducida por el presidente de la República al proyecto de reforma presentada al Senado en enero de 2019. Al respecto, elocuente resulta lo señalado en un inserto difundido a través de la prensa, firmado por la SNA, la Confederación de la Producción y el Comercio y la Sociedad Nacional de Minería en la primera quincena de julio de 2019: «Confiamos en el compromiso del actual gobierno, como señala en su programa, de mantener la certeza jurídica del derecho de propiedad, pilar fundamental de cualquier desarrollo económico y social, presente y futuro de nuestro país» (^{Larrondo, 2019}, julio 14). En lo sustantivo, la indicación garantiza «certeza jurídica», mantiene la perpetuidad de los derechos otorgados para el dominio de las aguas y fortalece las organizaciones de usuarios, además de la creación de un «Panel de Expertos y Comisión Interministerial de Recursos Hídricos».⁵

Las organizaciones ciudadanas, por su parte, en especial las de defensa del medio ambiente y del agua, calificaron la indicación como un retroceso a lo que ya consideraban una reforma con limitaciones. Al decir de uno de los dirigentes: «La reforma antes era un punto intermedio, una transición hacia algo mejor (…). Pero con esta (indicación), es perpetuar lo que hay» (representante de organización ciudadana por la defensa del agua, comunicación personal, diciembre 4, 2019). Por ende, algunas de ellas llegaron a plantear que el camino ya no está en la reforma al Código de Aguas, sino en el reemplazo de la Constitución.