Introdução

Apesar de não constituir um elemento decisivo para a escolha do eleitor no Brasil, os posicionamentos dos partidos políticos a respeito das questões de política externa estão presentes nos programas de governo dos candidatos à Presidência da República e cada vez mais essa temática tem ganhado um espaço importante no debate presidencial (Almeida 2006). Todavia, ainda há pouco esclarecimento a respeito dos posicionamentos que os partidos brasileiros sustentam nessa esfera, tendo em vista o desenvolvimento recente dessa área de estudo. No final dos anos 1970, Merle (1978, 80) afirmou haver uma "conspiração do silêncio" entre estudiosos de partidos políticos e política externa, devido ao fato de o tema situar-se na interseção de duas disciplinas "que trabalham separadamente e que raramente se comunicam entre si". Na literatura nacional, Almeida (1986) foi pioneiro em artigo que se propunha a iniciar uma discussão sobre o espaço e o papel da política externa nos programas e nas atividades dos partidos políticos brasileiros. Oliveira e Onuki (2010) propuseram-se a demonstrar como evoluiu a posição dos partidos brasileiros em política externa e a analisar a crescente polarização política dessa área. Recentemente, Lopes e Faria (2014) argumentaram que está em curso no Brasil a superação definitiva da ideia de que a política externa é irrelevante eleitoralmente, uma vez que as posições sustentadas nela podem minar a imagem e o prestígio de candidatos e partidos.

Na arena legislativa, vários esforços têm sido feitos para a compreensão da relação entre os Poderes Executivo e Legislativo e a condução da política externa brasileira (Lima 2000; Oliveira e Onuki 2007). Parte da literatura rejeita a noção de que o Poder Legislativo possa ser um ator interessado no tema, o qual seria relegado ao Executivo, que concentra poderes nessa esfera, dado o arranjo institucional brasileiro (Alcântara 2001; Lima e Santos 2001; Oliveira 2004). Por outro lado, outra corrente da literatura defende que o Poder Legislativo conta com controles ante e ex-post do processo decisório em política externa (Anastasia, Mendonça e Almeida 2012; Diniz 2009; Diniz e Ribeiro 2008 e 2010). Há ainda estudos focados na análise do comportamento dos partidos no Congresso nessa temática (Feliu e Miranda 2011; Feliu e Onuki 2014).

Com efeito, a política externa acontece em um ambiente complexo que envolve o trabalho de coalizões de atores e grupos nacionais e internacionais. Suas matérias estão frequentemente ligadas, o que reflete a força de vários partidos e suas preocupações específicas. Dessa maneira, a política externa decorre de questões domésticas bem como das relações externas de um país, exigindo uma análise multinível e multifacetada, a fim de confrontar suas complicadas origens e natureza. Putnam (1988) afirma que a política externa ocorre em jogos políticos de dois níveis, expressando uma relação entre o sistema internacional e o ambiente doméstico. No nível internacional (nível I), o interesse interno deve ser maximizado e, no nível doméstico (nível II), pressões de grupos de interesse devem ser tratadas pelo governo. Milner (1997) argumenta de maneira similar ao defender a existência de um vínculo direto entre atores domésticos e internacionais, em um cenário denominado poliárquico, pois o poder e a autoridade do processo decisório é dividido entre diferentes atores.

No nível nacional, os grupos domésticos pressionam o governo para adotar políticas a seu favor, enquanto políticos buscam o poder construindo coalizões entre os constituintes. Entende-se como grupos domésticos os partidos políticos, a mídia, a opinião pública e os grupos de interesse, que recorrentemente podem estar ligados entre si (Mingst 1995). Entre esses grupos, os partidos políticos são os mais importantes canalizadores de opiniões e mecanismos de representação de interesses em uma democracia, representando diferentes preferências na arena eleitoral¹ por meio da publicação de manifestos e programas que refletem a imagem que o partido possui de si mesmo.

De acordo com Robertson (1976) e Budge e Farlie (1983), a teoria da saliência postula que os partidos políticos não fornecem respostas diferentes para uma determinada agenda de problemas políticos, mas tornam mais salientes as questões que são vantajosas para si próprios. Nesse sentido, Budge et al. (2001) apontam que a maioria dos programas dispõe de propostas iguais ou extremamente similares. Além disso, a teoria da saliência também se baseia no conceito de issue ownership, entendido aqui pela ideia de que certos partidos são percebidos pelos eleitores como sendo mais competentes do que seus adversários em uma área política específica (Budge 1982). Os partidos políticos tendem a priorizar certas questões durante as eleições, ao passo que suas atitudes políticas podem mudar lentamente (Petrocik 1996). Tais problemas vêm à tona por motivos que escapam do controle dos partidos.

Portanto, a teoria da saliência conclui que é racional para os partidos enfatizarem apenas os problemas em seu portfólio ideológico em situações em que 1) a posição do partido está associada às preferências da maioria e/ou em situações em que 2) o eleitorado acredita que o partido tem maior competência do que seus concorrentes para lidar com determinado assunto. Esses dois critérios determinam a atratividade de questões para um partido. Consequentemente, pode-se inferir que os partidos enfatizam ou minimizam questões específicas não por acaso, mas de uma forma previsível. Winslett (2012) aponta que a competição partidária tem um grande impacto na política externa, de modo que se um problema de política externa ameaça o partido governante com uma possível derrota, então toda a agenda deste coloca-se em risco.

Enquanto representante do partido no Executivo, o Presidente é responsável perante seu eleitorado a promover no governo as políticas defendidas pelo seu partido na eleição. Segundo Aldrich (2011), os militantes do partido, que fornecem um peso de compensação à maioria centrista da opinião pública, empenham-se em tentar constranger os líderes do partido e seus candidatos ambiciosos nessa direção. Aldrich et al. (2006) também sugere que, uma vez que o público possui diferentes atitudes e credos para com uma política, ele refletirá tais atitudes em um contexto eleitoral. Tal conexão é majoritariamente fruto da percepção de eleitores sobre problemas mundiais e como eles poderiam afetar o país. Assim, quanto maior ou mais forte for o evento, mais a política externa se torna relevante para o voto em determinado partido. Disso resulta um relacionamento causal indireto, ao ligar o eleitor ao partido político e este à política externa.

A partir dessas considerações, este trabalho, de caráter exploratório, teve por objetivo identificar os posicionamentos ideológicos dos partidos brasileiros em questões de política externa bem como suas posições sobre o papel do Brasil no exterior na eleição presidencial de 2014. Buscou-se também verificar as temáticas que os partidos mais abordaram, o número de propostas e as análises de conjuntura que emitiram, bem como o direcionamento, se positivo, negativo ou neutro de suas posições. Os resultados demonstram que o espaço ideológico em que os partidos foram classificados na escala esquerda-direita em política externa encontra similaridade com a posição em que eles são geralmente classificados pelos analistas em estudos que não isolam a política externa. Ademais, mostram que a maioria dos partidos defendeu que o Brasil atuasse de forma protagonista na política externa. No entanto, esses partidos diferiram quanto às parcerias estratégicas que o país deveria firmar.

As principais contribuições deste estudo são a adaptação do método do Manifesto Project para estimar o posicionamento ideológico dos partidos em um tema específico, a política externa, e a criação de uma escala, a minimalista-protagonista, para posicionar espacialmente os partidos quanto ao papel que o Brasil deve desempenhar no exterior.

Na próxima seção, apresentamos as categorias e o método utilizado para posicionar os partidos espacialmente na política externa. Na segunda seção, elencamos as categorias que compõem a escala esquerda-direita na política externa bem como as propostas e posições dos partidos nela. Na terceira seção, expomos uma proposta de escala para mensurar a posição dos partidos sobre o papel do Brasil no exterior e seus resultados. Por fim, mostramos as principais conclusões do estudo.

1. Um método para estimar a posição dos partidos na política externa

Nas eleições presidenciais brasileiras de 2014, 11 partidos políticos registraram candidatura para concorrer ao cargo. São eles: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Social Cristão (PSC), Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), Partido Verde (PV), Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado (PSTU), Partido Social Democrata Cristão (PSDC), Partido da Causa Operária (PCO), Partido Comunista Brasileiro (PCB) e Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB). Para identificar os posicionamentos desses partidos em questões de política externa, coletamos, do site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) na web, pela ferramenta conhecida como DivulgaCand, os programas de governo dos candidatos que concorreram à Presidência da República em 2014. Esses materiais foram submetidos a uma análise quantitativa e qualitativa de seus conteúdos. De acordo com Bardin (2002, 35), a análise de conteúdo consiste em "um conjunto de técnicas de análise das comunicações que utiliza procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens", o qual adota normas sistemáticas de extrair significados temáticos ou significantes lexicais por meio dos elementos mais simples do texto.

O procedimento adotado para o tratamento dos dados foi o da análise temática ou categorial, baseada em operações de desmembramento do texto em unidades, para descobrir os diferentes núcleos de sentido que constituíram a comunicação e cuja presença ou frequência de aparição significou alguma coisa para o objeto. Pressupôs-se, assim, que um texto contém sentidos e significados, patentes ou ocultos, que podem ser apreendidos por um leitor que interpreta a mensagem contida nele por meio de técnicas sistemáticas apropriadas. A mensagem pode ser apreendida decompondo-se o conteúdo do documento em fragmentos mais simples, que revelem sutilezas contidas em um texto. Para Chizzotti (2006), os fragmentos podem ser palavras, termos ou frases significativas de uma mensagem. Neste trabalho, definimos como unidade de registro desses fragmentos as frases que continham menções às questões de política externa. Frases que continham a expressão verbal de mais de uma ideia ou mais de um significado foram desmembradas, de modo que cada uma pudesse ser classificada em apenas uma categoria.

No caso da análise qualitativa, nosso foco foi identificar quais questões estavam presentes, quais estavam ausentes e em que direção os partidos se manifestaram nos programas de governo. Para tanto, classificamos as sentenças coletadas nos manifestos em dois tipos: 1) propostas defendidas pelos partidos e 2) análise conjuntural que envolvem assuntos de política externa. As sentenças de ambos os tipos foram individualmente classificadas nas categorias temáticas que perfazem nosso quadro analítico. Especificamente, as sentenças do primeiro tipo foram ainda divididas entre propostas gerais e propostas específicas, e as de segundo tipo foram classificadas quanto à direção de avaliação da conjuntura, isto é, se foi positiva, neutra ou negativa.

A análise quantitativa dos programas partidários pautou-se pela construção de uma distribuição de frequência dos dados que compõem nossa população, baseada na contagem das frases classificadas em cada categoria temática e em cada tipo de menção, isto é, se foi proposta ou conjuntura. De acordo com Bardin (2002, 109), "a importância de uma unidade de registro aumenta com a frequência de aparição". Uma vez que a métrica dos programas partidários varia consideravelmente, foram calculadas as porcentagens que cada categoria representava quanto ao número total das frases dedicadas à política externa em cada manifesto partidário. Assim, enquanto a primeira parte da análise nos ajudou a perceber a forma como os partidos se posicionaram em termos de direcionamento, a segunda revelou quais assuntos ganharam mais atenção em seus programas de campanha e quais deles foram os mais propositivos.

As categorias em que as sentenças foram classificadas foram definidas por meio de um modelo misto (Tabela 1), isto é, algumas delas foram definidas antes da exploração do material, e outras se formaram no decorrer dela. As que foram definidas a priori fazem parte do esquema de classificação do projeto Manifesto Research on Political Representation (MARPOR), grupo de pesquisa sediado em Berlim que se dedica à análise de manifestos partidários. Mas, na medida em que o conjunto de categorias do domínio relações exteriores desse método foi insuficiente para lidar com todas as questões de política externa, bem como para tratar das especificidades da política externa brasileira, algumas categorias foram adaptadas, e outras criadas com essa finalidade. As categorias utilizadas neste estudo podem ser consultadas no quadro abaixo.

Os partidos que mais dedicaram espaço (medido em termos de unidade de registro) à política externa em seus manifestos, em números absolutos, foram PSDB (37), PV (36) e PSC (32). Em seguida, vieram PSB (16), PCB (15), PT (13), PCO (10), PSOL (9), PSTU (7), PRTB (4) e PSDC (2). As classificações dessas unidades revelou que a maioria dos partidos apresenta mais propostas do que análise conjuntural. As exceções são PCO (apenas 50% das unidades eram propostas) e PSTU (apenas 33,7% de suas unidades eram propostas). O PSC foi o partido que mais apresentou, em termos percentuais, propostas específicas. Por outro lado, o PSTU foi o partido que mais apresentou análises conjunturais (66,7%), as quais se caracterizam unanimemente por sua abordagem negativa. O PV (16,7%) superou o PT (7,7%) em termos de análise de conjuntura positiva, e o PSOL apresentou mais análises conjunturais neutras que os demais partidos. Os dados completos dessa análise encontram-se na tabela 2.

No que diz respeito à classificação das unidades em temas de política externa, com exceção da categoria Protecionismo positivo, todas as outras apareceram nos manifestos partidários. As categorias Economia (7 partidos), Defesa nacional (positivo) (5) e Anti-imperialismo (5) apareceram em mais manifestos partidários do que as demais. A tabela 3 apresenta a frequência (em %) de aparição de todas as categorias.

Como o nosso objetivo é identificar os posicionamentos dos partidos em questões de política externa em termos de orientações ideológicas e do papel do Brasil no exterior, criamos duas escalas a partir das categorias temáticas² elencadas no quadro 1. São elas: esquerda-direita em política externa e minimalista-protagonista a respeito do papel do Brasil no exterior. Ambas as escalas variam suas pontuações de -100 a 100, as quais representam, respectivamente, os extremos de esquerda e direita no primeiro, e de minimalista e protagonista no segundo. Para chegar ao resultado do posicionamento de cada partido em cada uma das escalas, somamos as porcentagens de cada categoria pertencente a um domínio, de esquerda, direita, minimalista ou protagonista. Da soma das porcentagens das categorias de direita, subtrai-se a soma das porcentagens das categorias de esquerda e, da soma das porcentagens das categorias do tipo protagonista, subtrai-se a soma das porcentagens das categorias do tipo minimalista.

2. A esquerda e a direita na política externa brasileira

Distinções entre esquerda e direita podem ser feitas por meio de diferentes concepções de igualdade, liberdade e conduta diante da mudança, que ordenam posicionamentos em questões que envolvem o tamanho e papel do Estado, bem-estar social, direitos das minorias, valores tradicionais, entre outras, e nos ajudam a pensar como os partidos se posicionam. No que se refere especificamente a questões de política externa, a partir do quadro analítico do Manifesto Project, Klingemann et al. (2006) consideram que a defesa do fortalecimento militar é uma questão de direita, enquanto uma visão negativa dele e defesas do anti-imperialismo, da paz e do internacionalismo seriam questões vinculadas à esquerda. Para justificar essas associações, os autores argumentaram que as categorias de esquerda encontram fundamento teórico nos escritos marxistas, que enfatizam a intervenção estatal na economia e o bem-estar social. Já no que tange às questões de direita, os autores admitem ter dificuldade de definir uma única fonte teórica especifica. Apesar disso, afirmam que o encadeamento entre segurança, livre comércio e moralidade tradicional passou a ser discutido a partir dos escritos e discursos teóricos de Burke (1790). Salientam também que investigações anteriores ao Manifesto Project em documentos dos partidos atestaram a associação desses temas como pertencentes a seus respectivos espaços de esquerda ou de direita.

Inspirados na escala esquerda-direita do Manifesto Project, a qual é constituída por 26 categorias, criamos uma escala esquerda-direita cuja especificidade está em posicionar os partidos dentro desse espaço ideológico somente em questões de política externa. Assim, consideramos de direita as categorias Protecionismo (negativo) e Defesa nacional (positivo), e, de esquerda, as categorias Estatização, Anti-imperialismo, Protecionismo (positivo) e Defesa nacional (negativo). Nossos resultados demostraram que a maioria dos partidos que disputaram as eleições presidenciais brasileiras de 2014 se posicionou à esquerda do espaço ideológico (gráfico 1). Especificamente, PCO, PCB e PSTU estão mais próximos à extrema esquerda, PSOL à esquerda e PV à centro-esquerda. À centro-direita, posicionam-se PRTB e PSC, e, à direita, PSB e PSDB. Não foi possível aferir o posicionamento de PT e PSDC nessa escala porque esses partidos defenderam em seus manifestos apenas questões ligadas à Economia, à Inserção internacional e ao Internacionalismo.

Particularmente, o Internacionalismo (positivo) compõe a escala esquerda-direita original elaborada pelo Manifesto Project. Todavia, de acordo com Tarouco (2008), há uma enorme discrepância quando os critérios elaborados por pesquisas que têm como objeto principal de análise partidos europeus são aplicados para classificar partidos políticos de outras regiões, como o Brasil. Desse modo, a inclusão de questões como o internacionalismo nessa escala faz pouco sentido, uma vez que o Brasil não passou pelos mesmos processos históricos revolucionários que moldaram as visões da política nos países europeus. Incluir o internacionalismo nessa escala resultaria, assim, em classificações no mínimo esdrúxulas (Madeira e Tarouco 2011). Esse entendimento pode ser corroborado ao analisarmos os resultados de nossa pesquisa. Os partidos de esquerda no Brasil tendem a defender mais questões de Internacionalismo (negativo), enquanto, na escala original do Manifesto Project, a versão positiva da categoria é entendida como uma questão de esquerda. Caso tivéssemos incluído o internacionalismo na nossa escala, o PSOL estaria mais próximo ao centro do que o PT, e o PSDC estaria posicionado equivocadamente à esquerda, inclusive estando à esquerda de PSOL, PT e PV. No campo da direita, não haveria mudanças significativas.

De modo geral, os resultados que apresentamos aqui têm similaridades com resultados de outros estudos que visam posicionar ideologicamente os partidos brasileiros, mas não isolam uma temática em particular. Em survey aplicado por Madeira e Tarouco (2012), os respondentes posicionaram PCO, PSTU, PSOL e PCB à extrema-esquerda, PT à esquerda, PSB e PV à centro-esquerda, PSDB ao centro, e PSC, PSDC e PRTB à centro-direita. Em classificação de Silva et al. (2013), PSTU, PSOL e PCO estariam à extrema-esquerda, PT, PSB, PV e PCB à esquerda, PSDB ao centro, PRTB à direita e PSDC e PSC à extrema-direita. Confrontando essas observações com nossos resultados, as diferenças mais significativas são o fato de, na política externa, o PSB estar em uma posição distinta do que geralmente é posicionado pelos analistas na escala que engloba todas as questões, e o PSDB estar mais à direita do que geralmente é classificado.

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

Gráfico 1 Posicionamento dos partidos brasileiros nas eleições de 2014 em política externa na escala esquerda-direita 

Dentre as seis categorias que compõem nossa escala esquerda-direita em política externa, três são temáticas estritamente econômicas. A esse respeito, podemos argumentar que menções ao sistema financeiro internacional e ao comércio exterior do Brasil dividem os partidos entre aqueles favoráveis à maior regulação estatal e à menor presença de monopólios estrangeiros na economia, e aqueles empenhados em promover uma maior abertura comercial e estimular o livre comércio. No primeiro grupo, encontram-se PCO, PSTU e PSOL. Na avaliação do PCO, a política de privatizações e o favorecimento do capital internacional e financeiro impulsionou a demissão em massa de milhões de trabalhadores e um amplo processo de destruição das forças produtivas para abrir caminho para a recuperação do capital imperialista sufocado pela crise de superprodução. O partido propõe que os bancos e todo o grande capital nacional e estrangeiro sejam expropriados e que a dívida externa e interna não deva ser paga. Para o PSTU (2014, 2), é necessário estatizar todo o sistema financeiro para "acabar com os juros escorchantes, ter o controle de capitais externos e impedir a fuga do capital especulativo, assim como a remessa de lucros das grandes multinacionais". O PSTU também defende a anulação do leilão do Pré-sal e de todos os campos entregues às multinacionais, a volta do monopólio estatal e a Petrobras 100% estatal.

O PSOL, por sua vez, defende uma mudança na política de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com o intuito de impedir a concessão de empréstimos para grandes empreiteiras e multinacionais que têm capital próprio ou acesso a empréstimos internacionais àquelas que usam os recursos públicos para aumentar a concentração e os monopólios. Defende também maior tributação do setor primário, com impostos específicos sobre a exportação e fim de incentivo público para setores unicamente voltados à exportação de commodities. Em sua análise conjuntural, o partido afirma que está em curso atualmente um processo de desindustrialização, que envolve maior dependência tecnológica, crescente vulnerabilidade externa, reprimarização da economia, maior concentração de capital e crescente dominação financeira.

PSC, PV e PSDB estão no segundo grupo e defendem menor intervenção estatal na economia, maior abertura comercial e estímulos ao livre comércio. São propostas do PSC: abolir barreiras comerciais que criam um embargo econômico estatal sobre o povo brasileiro; efetuar uma desburocratização alfandegária para importação e exportação de produtos agropecuários; revitalizar o tratado do Mercosul, retirando entraves à livre negociação do Brasil com outros blocos econômicos; assinar tratados de livre comércio com todas as nações que tenham interesse em nossos bens e serviços; manter as reservas internacionais em patamar elevado; reformar o setor bancário com maior abertura de mercado para bancos e grupos estrangeiros; promover a modernização da infraestrutura e da mobilidade urbana, com parcerias público-privadas e plena concorrência para o fim do chamado "custo Brasil".

Em seu manifesto, o PV afirma ser uma prioridade a aproximação do Brasil bem como o fechamento de um acordo de livre comércio do nosso país com a comunidade europeia. Essa mesma proposta é encampada pelo PSDB, que promete também lançar as bases para um acordo preferencial com os Estados Unidos, considerado um mercado tradicionalmente relevante para as exportações de manufaturados brasileiros, e reavaliar as prioridades estratégicas do Brasil e a atenção ampliada no que tange à China. Quanto ao Mercosul, defende recuperar seus objetivos iniciais e flexibilizar suas regras para avançar nas negociações com terceiros países. Nesse ponto, afirma ainda que é preciso priorizar a abertura de novos mercados e a integração do Brasil às cadeias produtivas globais para pôr fim ao isolamento comercial do país. Promete também apoiar o investimento externo de empresas brasileiras, reduzir a carga tributária sobre as exportações, simplificar a legislação de comércio exterior desburocratizando aduanas e portos, desenhar uma reforma tributária que confira maior racionalidade à estrutura de proteção e reforçar as instituições de regulação técnica e de certificação de produtos, como o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi) e o Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro), para a redução dos prazos para a obtenção de patentes e a isonomia entre produtos importados e os produzidos localmente.

As propostas econômicas do PSDB recuperam em grande parte os objetivos de política externa promovidos durante o governo Fernando Henrique Cardoso -FHC- (1995-2002). À frente do Executivo Federal, a política comercial do PSDB foi marcada pelo déficit inicial, preocupando-se com um regionalismo aberto e consolidando relações do Cone Sul (Cervo 1997) com a proposta da Área de Livre Comércio Sul-americana (ALCSA), cujo objetivo era criar uma alternativa à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), que garantiria uma aproximação ainda maior com os Estados Unidos (Bernal-Meza 2002). Em contrapartida, nos governos petistas, o fortalecimento do comércio se deu por meio da criação da Agência Brasileira de Exportação e Investimentos (Cavalcante e Lima 2013) e da diversificação dos parceiros comerciais brasileiros (Vigevani e Cepaluni 2007). As outras três temáticas que completam a nossa escala esquerda-direita compõem também a escala minimalista-protagonista e são apresentadas na próxima seção.

3. O papel do Brasil no exterior: uma proposta de escala

Ikenberry (2009) chama a ordem mundial atual de "ordem liberal 2.5", cujas características seriam os questionamentos e os desafios à potência estadunidense. Nesse contexto, a comunidade internacional seria ainda intimidada pela unipolaridade norte-americana, em ação ainda cautelosa dos países, principalmente emergentes, ao poder dos Estados Unidos. Já o Brasil se beneficiaria de uma política externa dentro de uma possível ordem 3.0, na qual uma diminuição da soberania westfaliana existe, juntamente à ascensão de uma nova ordem mundial. Tal ordem, mais "plana", se caracterizaria por ser uma coalizão de países emergentes que começam a produzir os bens públicos anteriormente fornecidos pelos Estados Unidos. Nessa nova ordem, muda-se o foco para as organizações internacionais, além da reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas, mais aberto para os novos poderes e não apenas que reflete potências do pós-Segunda Guerra. Mesmo na ausência de tal reforma ou consenso sobre ela, organismos regionais e agrupamentos não universais de países com objetivos semelhantes continuariam a oferecer fontes alternativas de autoridades sobre questões mundiais.

Analisando diferentes perspectivas de política externa nos Estados Unidos, Baum e Nau (2012) argumentam que a literatura oferece cada vez mais fortes evidências de que a ideologia da política interna influencia as atitudes das pessoas a respeito de assuntos específicos de política externa. Assim, às ideologias conservadoras e liberais se vinculariam concepções de um internacionalismo combativo e de um internacionalismo cooperativo, respectivamente. A ideia de internacionalismo combativo envolveria o uso de força militar contra adversários, antecipação de ameaças e promoção da liberdade que visassem à mudança de regimes, enquanto o internacionalismo cooperativo seria caracterizado por ajuda externa, apoio a ações multilaterais via organizações internacionais, diplomacia e desarmamento.

A partir das formulações de Ikenberry (2009) e Baum e Nau (2012), operacionalizamos dois conceitos (minimalista e protagonista) para analisar as ideias que os partidos defendem a respeito da atuação do Brasil no sistema internacional. Por minimalista, entendemos uma política externa alinhada com os países capitalistas centrais, em especial com os Estados Unidos, e caracterizada por uma participação periférica nas organizações internacionais; em contraste, por protagonista, uma política externa alinhada com países economicamente emergentes e destinada a aumentar o poder e a participação do Brasil nas organizações internacionais. Nesse sentido, uma atuação minimalista seria tipificada pela aparição de conteúdo classificado nas categorias Anti-imperialismo, Internacionalismo (negativo), Diplomacia (negativo) e Defesa nacional (negativo). De outro modo, uma atuação protagonista seria tipificada pelas categorias Inserção Internacional, Internacionalismo (positivo), Diplomacia (positivo) e Defesa nacional (positivo).

Variações desses dois tipos de atuações marcaram as últimas presidências. Na medida em que os países capitalistas centrais, em primeiro lugar o Reino Unido e, em seguida, os Estados Unidos, foram muitas vezes vistos como obstáculos naturais para a realização do desenvolvimento brasileiro e da sua mobilidade ascendente na hierarquia de poder internacional, o governo FHC tendeu a enfatizar a necessidade do Brasil para acomodar-se ao poder dos Estados Unidos e à globalização liberal. Daí a disposição crescente do Brasil em aceitar as normas dominantes no período pós-Guerra Fria, por exemplo, em tecnologia de mísseis, exportações de armas e proliferação nuclear. Pinheiro (2004) defende que o período do governo FHC foi marcado pela tentativa de influenciar a ordem internacional por meio da participação ativa em órgãos internacionais multilaterais como a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a ONU, especialmente em tópicos como meio ambiente e direitos humanos. Na avaliação da autora, o período pode ser caracterizado pela ideia de um institucionalismo pragmático, dadas a proximidade de organismos internacionais e a busca de soluções de problemas da ação coletiva, traduzida na lógica de ganhos absolutos em âmbito global mediante a cooperação regional e de ganhos relativos no âmbito regional.

No que se refere à política externa do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Armijo e Burges (2010) explicam que o Brasil teria trabalhado para contrabalancear o poder norte-americano ao construir novas instituições sul-americanas ao invés de utilizar as já existentes no sistema internacional. Economicamente, a importância que o Brasil exerce pode ser exemplificada pelo Produto Interno Bruto (PIB) do país representar metade da economia da América do Sul. Ademais, os Estados Unidos foram substituídos pela China como maior parceiro comercial do Brasil (Neves 2013). No entanto, Hurrell (2010) pondera que o Brasil tem perdido sua relevância no que tange à entrada de produtos nos outros países sul-americanos para a China, o que compromete o papel do país como agenda setter da região. O argumento é expandido por Nadkarni e Noonan (2013), que consideram que o Brasil, em conjunto de países como Índia, Rússia e China, coloca-se como ator vital para que assuntos como mudança climática, terrorismo e crises financeiras sejam tratados de maneira a privilegiar diferentes pontos de vistas. Dado esse cenário, Hurrell (2010) avalia que as relações com Washington são sempre importantes para o Brasil, e a adesão da administração de Obama, sem dúvida, abriu novas possibilidades. Entretanto, entende que o Brasil vê clara vantagem geopolítica e econômica no desenvolvimento de laços com não democracias, como a China, e também de seu poder de persuasão diplomática, que depende da alegação de que ele pode agir como interlocutor entre muitos tipos diferentes de Estados e sistemas políticos.

A partir dos dados dos manifestos de campanha presidenciais defendidos pelos partidos nas eleições de 2014, constatamos que quatro partidos defenderam uma postura minimalista do Brasil no exterior (gráfico 2), no que se destacam PCB (-86,7) e PCO (-70). Dos quatro, três foram classificados como partidos de extrema-esquerda e um como partido de centro-esquerda na escala que apresentamos anteriormente. O PSC apresentou posições ambíguas que o aproximaram do centro da escala. Ademais, os seis partidos restantes tiveram seus resultados finais mais próximos do que poderia ser considerada uma atuação protagonista, destacando-se PRTB (100) e PT (84,6). Há, nesse grupo, partidos que classificamos anteriormente como de esquerda, centro-esquerda, centro-direita e direita.

Fonte: elaboração dos autores a partir dos dados dos manifestos de campanha dos partidos (2014).

Gráfico 2 Posicionamento dos partidos brasileiros nas eleições de 2014 em política externa na escala minimalista-protagonista 

Apenas quatro partidos defenderam tanto posições de caráter minimalista quanto de caráter protagonista, são eles: PT, PSC, PSDB e PV. Os outros sete ou defenderam apenas posições minimalistas (PCB, PCO, PSOL e PSTU), ou apenas protagonistas (PRTB, PSB e PSDC). Entre os partidos que só defenderam uma atuação minimalista para o Brasil, o PCB (2014, 17) propunha retirar as tropas brasileiras do Haiti a fim de "acabar com a vergonhosa ocupação desse país irmão". Ao sustentar também uma visão anti-imperialista, o PCB avaliou que a crise mundial do capitalismo acirra as contradições interimperialistas e a escalada militar das grandes potências contra os países periféricos para a conquista de riquezas naturais não renováveis e de posições estratégicas. Além disso, postula que o Brasil, por sua importância e pelo respeito que cativa junto aos povos, pode jogar um papel decisivo na luta anti-imperialista e pelo socialismo se empenhando na criação de um polo de nações e povos, que começa pela América Latina, que lutam contra o imperialismo e por sociedades justas e solidárias, complementares e pacíficas em todas as esferas, em um movimento que se contraponha à ONU, dentro e fora dela. Desse modo, o partido entende como prioritárias a luta pela desativação da IV Frota e das bases militares na Colômbia, e em diversos outros países, e a defesa solidária de toda a região contra o advento de golpes como os que derrubaram governos progressistas em Honduras e no Paraguai. Promete também promover um Encontro Latino-americano contra o Imperialismo, propondo uma pauta que inclua a defesa do governo bolivariano na Venezuela, o respaldo a uma solução política para o conflito colombiano, o fim do Bloqueio a Cuba e a libertação dos Cinco Heróis, a retomada das Ilhas Malvinas pela Argentina e um movimento continental pelo não pagamento das dívidas externas. Ademais, o PCB (2014, 17) propõe estimular uma luta continental contra "a mafiosa Sociedade Interamericana de Imprensa", em defesa da imprensa popular e independente, pela democratização e pelo controle social da mídia, ao mesmo tempo que enfrenta, junto à América Latina, a espionagem americana no continente. Também é lembrada que a conduta do Brasil deve ser destacada pela sua solidariedade ao direito de o povo palestino viver em paz em seu território e à soberania de países agredidos, como Líbia, Síria, Iraque e Afeganistão.

A economia está no centro do discurso anti-imperialista do PSTU, PSOL e PCO. Para o PSTU, o mecanismo da dívida é um dos principais instrumentos de submissão do país ao capital financeiro internacional. O PSOL, por seu turno, promete não conceder autonomia ao Banco Central, para que este se transforme em um instrumento da retomada da soberania nacional ante o imperialismo. Na leitura do PCO, a ofensiva do imperialismo no Brasil promoveu um retrocesso histórico nas já precárias condições de vida da imensa maioria da população. Nesse sentido, o partido propõe o "cancelamento de todos os acordos políticos, econômicos e diplomáticos ditados pelo imperialismo" (PCO 2014, 5), e condena a internacionalização da Amazônia e a partilha do território nacional pelo imperialismo.

No que diz respeito à defesa da temática negativa do internacionalismo, o programa do PSOL é taxativo na defesa da soberania nacional e, portanto, do controle público das áreas estratégicas, como a energia, que é um fator crítico da soberania e do desenvolvimento de qualquer país, por entender que há um potencial conflito de interesses geopolíticos inerente a uma gigantesca reserva petrolífera como a do Brasil. Já o PCB é enfático ao argumentar que abandonaria, nos planos econômico, político e diplomático, a estratégia principal do estado brasileiro de expansão do seu capitalismo no exterior, avaliando isso como uma "obsessão de se tornar uma grande potência no campo imperialista, representada no fetiche de, a qualquer preço, conquistar uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU" (2014, 16).

Em contraposição aos defensores de uma conduta minimalista, o PRTB propôs, no campo da defesa nacional, que o Brasil tivesse suas forças dissuasórias altamente reequipadas, ampliadas e prontas para atuar em terra, no ar e no mar, inclusive capacitadas atomicamente. Em consonância com essa visão, o PSB argumentou que o país necessita de uma política de defesa nacional vigorosa, que inclua o desenvolvimento de uma base industrial de defesa, o implemento de ações que fortaleçam setores como o espacial, naval, comunicações estratégicas, cyberdefesa, radares, defesa aérea e aviação avançada. Ademais, propôs a criação de articulações com o setor privado, para que este dê importância ao investimento de produtos e processos de interesse da defesa nacional; criar, fortalecer e articular centros de pesquisa que apoiem tecnologicamente a política nacional de defesa e valorizar os profissionais das forças armadas, tanto em termos de remuneração quanto de investimentos em formação para o exercício das funções de defesa. Quanto à defesa da inserção internacional do país, o PRTB manifesta a pretensão de consolidar o Brasil como uma potência, a partir de um projeto estratégico que envolve um Estado forte interna e externamente, que esteja cada vez mais presente nos organismos internacionais e no campo comercial e tecnológico, desejando respeitar e ser respeitado por todos. O PSB, por sua vez, sustenta que o Brasil tende a ter maior importância no cenário internacional em função de sua extensão e biodiversidade e das reservas de recursos naturais que controla. Desse modo, propõe criar uma política de inovação tecnológica, que articule os esforços do governo na construção de uma estratégia de desenvolvimento para fortalecer a inserção da economia brasileira no cenário internacional. Finalmente, o PSDC sustentou uma visão positiva de internacionalismo, destacando que o Brasil deve objetivar uma ordem social mundial baseada nos princípios da solidariedade, da justiça e da liberdade.

Apesar de sustentar posições dispostas nas duas visões sobre o papel do Brasil no exterior, o PT dedica maior atenção em seu programa de governo à inserção internacional do Brasil. No texto, manifesta a prioridade à América Latina com o intuito de fortalecer o Mercosul, a Unasul e a Comunidade de Estados Latino-americanos e Caribenhos (Celac), "sem discriminação de ordem ideológica" (PT 2014, 24). O partido argumenta que a integração da região buscada pelo Brasil deve ser feita por meio de fomento do comércio e da integração produtiva, dando ênfase especial à integração financeira e de suas infraestruturas física e energética. Avalia, ainda, que as transformações econômicas, sociais e políticas dos últimos anos em nosso continente habilitam a região para vir a ser um importante ator no mundo multipolar que hoje se está desenhando. Também é manifestada a intenção de destacar as relações do Brasil com a África, com os países asiáticos, especialmente a China, e com o mundo árabe. Sustenta, por fim, que a prioridade que o país confere a uma visão multilateral do mundo nos conduz e conduzirá a lutar pela reforma dos principais organismos internacionais, como a ONU, o FMI, o Banco Mundial, entre outros, cuja governança hoje não reflete a atual correlação de forças global. Nesse sentido, o PT enfatiza que a política externa trata-se de um elemento fundamental do seu projeto de nação. No que diz respeito à defesa do internacionalismo, o PT destaca a importância que o Brasil dá aos países do sul do mundo, cuja expressão concreta são os Brics, mas sem desconsiderar as relações do Brasil com os países desenvolvidos como os Estados Unidos, o Japão e a União Europeia.³ Ademais, o partido assegura que a presença do Brasil no mundo será marcada "pela defesa da democracia, pelo princípio de não intervenção e respeito à soberania das nações, pela luta pela paz e pela solução negociada dos conflitos, pela defesa dos Direitos Humanos, pelo combate à pobreza e às desigualdades, pela preservação do meio ambiente e pelo multilateralismo" (PT 2014, 25). Sua visão negativa de internacionalismo não contradiz a visão positiva manifestada. Ela está relacionada especificamente com a intenção de querer construir mecanismos que protejam todas as formas de comunicação -a internet, em particular- assegurando a privacidade da cidadania, das empresas e dos governos.

O PSDB, por sua vez, defende um conjunto de medidas para reforçar a defesa nacional. Desse modo, enfatiza que a defesa das fronteiras e das plataformas de produção e de perfuração em nosso mar territorial deve merecer um tratamento de segurança nacional. Propõe também a modernização da defesa nacional, da gestão administrativa das Forças Armadas e da base industrial de defesa. Ademais, defende a atualização da Política Nacional de Defesa, da Estratégia Nacional de Defesa e do Livro Branco de Defesa. Por fim, salienta a necessidade de haver uma ampliação da coordenação entre o Ministério da Defesa, o Itamaraty (Ministério das Relações Exteriores) e os órgãos de planejamento e gestão do governo federal em todas as dimensões de segurança. Sobre a diplomacia, o PSDB defendeu uma revalorização do Itamaraty na formulação de nossa política externa. Propôs também garantir o contínuo aprimoramento de seus quadros e a modernização da sua gestão.

A respeito da inserção internacional do país, o PSDB foca o comércio como seu principal elemento.⁴ Assim, avalia que o grande desafio que a nova política de comércio exterior enfrentará será o de promover uma crescente integração do Brasil no comércio internacional com o intuito de reduzir o hiato tecnológico da nossa indústria e abrir caminho para uma estratégia de modernização, compatível com a dinâmica do sistema econômico internacional. Nesse sentido, propõe um exame da compatibilização com a legislação nacional das regras, normas e regulamentos técnicos que passaram a fazer parte dos novos acordos de preferências comerciais, a fim de permitir a participação dos produtos nacionais em cadeias globais de valor. Além disso, julga a necessidade de realizar uma reavaliação das prioridades estratégicas à luz das transformações do cenário internacional no século XXI, merecendo atenção especial a Ásia, em função de seu peso crescente, os Estados Unidos e outros países desenvolvidos, pelo acesso à inovação e à tecnologia. Propõe também uma ampliação e diversificação da relação com os países em desenvolvimento e um reexame das políticas seguidas no tocante à integração regional. Quanto ao internacionalismo, o partido defende ambas as visões, positiva e negativa. Isto é, o partido argumenta que o Brasil deverá, nas organizações internacionais, ampliar e dinamizar sua ação diplomática nos temas globais, como mudança de clima, sustentabilidade, energia, democracia, direitos humanos, comércio exterior, terrorismo, guerra cibernética, controle da internet, e nas questões de paz e segurança, inclusive nas discussões sobre a ampliação do Conselho de Segurança. Contudo, afirma que sua proposta de política externa para o Brasil levará em conta as transformações mundiais e regionais do século XXI, tendo por objetivo restabelecer o seu tradicional caráter de política de Estado, que visa ao interesse nacional e é conduzida com base nos princípios da moderação e da independência.

Assim como o PT e o PSDB, o PV manifestou mais posições de caráter protagonista do que minimalista. Em uma avaliação positiva do internacionalismo, o PV argumentou que o atual ciclo de globalização impulsionado pela expansão dos meios de comunicação e transportes, se bem administrado por uma governança global, poderia trazer benefícios para todo o planeta em um ambiente de democracia, cultura de paz e respeito aos direitos humanos. Para superar a desigualdade entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos, o documento sugere que precisamos de uma evolução amadurecida de políticas públicas internacionais em direção a uma Federação Democrática de Nações, que teria o Brasil na vanguarda de sua construção e cujos ensinamentos seriam tirados das experiências da ONU e da Comunidade Europeia. O PV declarou apoiar a ONU, apesar de suas limitações e contradições, como organização global para gerenciar conflitos e manter a paz, uma vez que ela tem mostrado capacidade histórica e inédita de gerar pautas progressivas para políticas públicas. Ainda assim, percebe como necessária uma democratização das instâncias decisórias da ONU, inclusive do Conselho de Segurança. No mesmo sentido, argumentou que a Comunidade Europeia vem mostrando capacidade de caminhar para uma convivência com diversidade e progredir na convergência de padrões de bem-estar entre os países reunidos no seu território. O programa salienta também que cada nação, e mais ainda o Brasil pelo seu peso crescente no cenário internacional, deve fazer o trabalho de desenvolvimento sustentável e superação da miséria no seu território. Na temática da diplomacia, o PV definiu como campos de atuação a cultura da paz e o desenvolvimento sustentável. Em uma avaliação anti-imperialista, argumentou que, no atual ciclo de globalização, o poder dos mais fortes estaria se sobrepondo a uma possível vontade das maiorias que poderiam se expressar por uma democracia ampliada mundialmente.

A respeito da temática da Defesa Nacional, o PV sustenta posições negativas e positivas. Assim, propôs que as Forças Armadas fossem caracterizadas apenas como uma força de autodefesa, renunciando ao recurso da iniciativa de agressão a outro país. Propôs também a redução de gastos com o orçamento militar, suspendendo a compra de aviões militares e o investimento em equipamentos como o submarino nuclear, além de sugerir o banimento de armas atômicas. Ademais, salientou a necessidade de abolir o serviço militar obrigatório e reduzir o contingente atual nas regiões sul e sudeste. Por outro lado, o programa do PV salientou que as forças de autodefesa deveriam ser profissionais do comando ao soldado e que a formação militar de nossos oficiais deveria incluir elementos de engenharia e ciências naturais. Defendeu, ainda, reforço no nosso contingente nas fronteiras do Oeste e do Norte bem como sugeriu ser uma função das nossas forças armadas o apoio ao desenvolvimento da infraestrutura na Amazônia e no nordeste. Por fim, propôs uma presença contínua de nossas forças para proteção dos recursos ambientais do nosso mar.

Por fim, o PSC defendeu quase que em proporção semelhante posições minimalistas e protagonistas. Acerca da Defesa Nacional, o partido foi enfático ao afirmar por quatro vezes que o Brasil não deveria promover, apoiar ou participar de qualquer tipo de invasão ou ocupação de países que não tenham agredido a sua soberania. Além disso, propôs a manutenção do acordo de não proliferação de armas nucleares e a promoção de valores tais como moral, dignidade e senso de justiça entre os militares. Por outro lado, defendeu que as Forças Armadas e a Polícia Federal deveriam receber investimentos maciços para evitar o tráfico de armas e de drogas para o país. Para isso, entende que os recursos humanos dessas instituições precisam ser valorizados, com aumento salarial e reequipamento. Cogitou também investimento em tecnologia nuclear apenas para uso pacífico. Sobre a temática da diplomacia, apesar de o PSC destacar que esta junto com a paz são vocações naturais do Brasil, defendeu a redução do corpo diplomático brasileiro. A respeito do internacionalismo, o partido só focou sua visão negativa, defendendo um papel menor para o Brasil no cenário internacional. Assim, teve como propostas reduzir o auxílio financeiro a organizações internacionais e não perdoar dívidas de governos estrangeiros com o governo brasileiro.

Conclusões

Por meio da análise de conteúdo dos manifestos de campanha dos partidos que disputaram as eleições presidenciais brasileiras de 2014, demonstrou-se que a política externa é um tema presente na agenda de todos os partidos, embora com ênfases diferentes. Vimos que nove dos onze partidos foram mais propositivos em seus programas do que analíticos quanto à conjuntura internacional, sendo o PSC o partido que mais apresentou propostas específicas e o PSTU o partido que mais realizou análises conjunturais. As temáticas mais discutidas pelos partidos foram Economia, Defesa Nacional (positivo) e Anti-imperialismo, respectivamente.

No que se refere ao posicionamento dos partidos na escala esquerda-direita, percebemos que há muita similaridade entre o que os nossos resultados apresentaram e a forma na qual os partidos são geralmente classificados pela literatura quando esta não isola uma temática em particular, o que pode sugerir uma ligação entre o que os partidos defendem na política interna e na política externa. A respeito da escala minimalista-protagonista, vimos que os partidos geralmente classificados como pertencentes à extrema-esquerda pelos especialistas foram os únicos a se posicionarem na direção de uma política externa minimalista. Já os partidos que defenderam uma política externa protagonista se localizam ao longo de quase todo o espaço ideológico. PCB, PV, PT e PSDB foram mais específicos quanto ao que entendem sobre o papel do Brasil nas organizações internacionais e nas parcerias estratégicas. Sobre o primeiro aspecto, PCB e PV sugerem a criação de uma nova organização internacional de nações em um processo liderado pelo Brasil. PV, PSDB e PT defendem também a democratização das instâncias decisórias da ONU, inclusive do seu Conselho de Segurança. Ademais, o PT, particularmente, vê como necessária uma reforma no FMI e no Banco Mundial para refletir a atual correlação de forças global.

Quanto às parceiras estratégicas do Brasil no exterior, PCB e PT enfatizam a prioridade das relações do país com a América Latina. Nesse sentido, o PCB debruça-se sobre a luta contra o imperialismo na região e sugere a retirada das tropas do Brasil no Haiti, desativação da IV Frota e a retirada de bases militares na Colômbia. Já o PT propõe o fortalecimento do Mercosul, da Unasul e da Celac. Além da América Latina, o PT valoriza as parcerias do Brasil com os países que formam o Brics e com África, Ásia e Mundo Árabe. Por fim, não desconsidera as relações do Brasil com Estados Unidos, Japão e União Europeia. Em direção contrária, o PSDB vê como necessária uma reavaliação das prioridades estratégias do Brasil, na qual mereceria atenção especial a Ásia, os Estados Unidos e países desenvolvidos. Propõe também uma ampliação e diversificação da relação do Brasil com os países em desenvolvimento e um reexame das políticas de integração regional. Desse modo, apesar de, tanto o PT quanto o PSDB enfatizarem em seus manifestos uma atuação protagonista para o Brasil no exterior, eles diferem quanto aos países com os quais o Brasil deve estabelecer acordos e parcerias estratégicas. Nesse ponto, conclui-se que a escala minimalista-protagonista é bem-sucedida em captar a posição dos partidos sobre a atuação do país no exterior, mas falha em alinhar essa posição com as parcerias estratégicas que eles defendem.

Acreditamos que a temática política externa e partidos ainda careça de análises empíricas, e este trabalho aponta para a necessidade de novos estudos que deverão ampliar o escopo de aplicação do método aqui utilizado para a estimação da posição dos partidos em outras eleições presidenciais. Nesse sentido, análises longitudinais de eleições serão de grande valia para estudiosos preocupados em entender se há estabilidade ao longo do tempo nas posições que os partidos sustentam sobre a política externa. Outro ganho substancial que poderá advir de novas agendas de pesquisa é a comparação das posições dos partidos em política externa nas eleições com as posições que suas bancadas sustentam em votações no legislativo, ou ainda em perspectiva comparada com outros sistemas políticos.