Crisis estructural de la educación superior y disputas por un sistema alternativo

A pesar de las movilizaciones desplegadas por el movimiento estudiantil articulado en la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE) en el 2011, la crisis estructural de la educación superior en Colombia se mantiene. Las causas de la crisis tienen que ver, por un lado, con los efectos derivados de la puesta en marcha de la Ley 30 de 1992, especialmente en lo que se refiere al financiamiento insuficiente de las IES públicas y, por otro, con las iniciativas que han implementado los sucesivos gobiernos con el ánimo de gestionar dicha crisis. La conjugación de estos dos factores ha tenido como resultado el alejamiento del ideal de la garantía de la educación como un derecho y un bien común que debe garantizarse a cada estudiante por la simple condición de ser humano. Partir de las disputas que rodean esta crisis implica reconocer los conflictos que rodean la problemática de la financiación de la educación superior en Colombia, entendiéndola como un problema político no reductible a asuntos económicos y contables.

En este sentido, un análisis panorámico de la crisis estructural permite identificar al menos dos dimensiones interdependientes: el mencionado desfinanciamiento del sector educativo público y la ausencia de compromisos creíbles por parte del Gobierno nacional para avanzar en reformas concertadas con el movimiento estudiantil y profesoral. Estos factores serán fundamentales para comprender los efectos generados por la pandemia de la covid-19 y las disputas que en este contexto emergieron¹.

El desfinanciamiento progresivo de las IES públicas y la forma como se canalizan recursos para el fomento de la educación superior en general son los temas que más acaparan la atención pública, debido a la magnitud de la crisis financiera y a la urgencia de una respuesta que la resuelva de manera estructural. Al respecto, es importante anotar que la Ley 30 de 1992 fijó una regla de gasto que invita al Gobierno nacional a ajustar anualmente el presupuesto del sector de acuerdo con la inflación. Esta fórmula derivó en que, en términos reales, las IES públicas reciben los mismos recursos que percibían hace 30 años, desconociéndose con ello los notables aumentos en cobertura, el incremento de sus compromisos académicos, investigativos y de extensión, sus necesidades en materia de renovación y sostenimiento de la infraestructura física y tecnológica, y las demandas salariales y laborales de sus docentes y cuadros administrativos. De esta manera, los aportes del gobierno a las IES públicas pasaron de representar el equivalente al 0,5% del producto interno bruto (PIB) en el año 2002 al 0,4% del PIB en el 2019. Esto en un contexto en el que el número de estudiantes matriculados pasó de algo más de 365 mil en el 2005 a más de 799 mil en el 2019. Se explica así un desfinanciamiento estructural de $18,8 billones para el conjunto de las IES públicas en Colombia (^{Centro de Pensamiento en Políticas Públicas de Educación Superior (C3PES), 2020}, ²⁰²²; ^{Red de Instituciones Técnicas Profesionales, Tecnológicas y Universitarias Públicas (REDTTU), 2021}; ^{Sistema Universitario Estatal (SUE), 2018}).

Con la aparente intención de resolver esta problemática, en el 2011, el gobierno del presidente Juan Manuel Santos presentó una iniciativa de reforma de la Ley 30 que no fue consultada con las comunidades universitarias ni con las organizaciones estudiantiles y profesorales, y que incorporaba un fuerte espíritu privatizador al permitir el denominado "ánimo de lucro" en la gestión de las IES. Esto desencadenó un fuerte ciclo de movilización en cabeza de la MANE que exigió el retiro de la iniciativa y la construcción democrática de una nueva propuesta de reforma (^{Mora, 2020}).

Más adelante, en el año 2014, e ignorando nuevamente las demandas estudiantiles y profesorales, el Gobierno presentó, por medio del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), el documento de política pública "Acuerdo por lo Superior 2034". En dicho documento se establecieron las líneas generales de reforma al sistema de educación superior en el periodo 2014-2034 y se definieron los objetivos e instrumentos de política que dieron forma a un sistema guiado por objetivos de competitividad económica y meritocracia (^{Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), 2014}). Siguiendo los lineamientos de política recomendados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial, el "Acuerdo por lo Superior" tuvo como derroteros fundamentales el incremento de la cobertura mediante diferentes mecanismos de fomento a la formación técnica y tecnológica, la ampliación del crédito educativo y el subsidio a la demanda, así como el ajuste del sistema educativo a las expectativas del sector productivo (^{Mora y Múnera, 2015}).

El "Acuerdo por lo Superior 2034" previó que para el año 2034 al menos el 50% de los estudiantes debía acceder a la educación superior por medio del crédito educativo (^{CESU, 2014}). En desarrollo de estos lineamientos han surgido programas de crédito educativo y subsidio focalizado a la demanda como "Ser Pilo Paga" y "Generación E" que, además de profundizar la desfinanciación de las universidades públicas, han promovido discursos meritocráticos y competitivos que discriminan a los estudiantes entre aquellos "pilos" o que lograron la "excelencia", y aquellos que "fracasan" en su proceso educativo, desconociendo las desventajas y desigualdades previas de la estructura socioeconómica colombiana y desechando la idea de la educación como un bien que debe garantizarse a cada joven por el simple hecho de ser humano (^{Mora y Múnera, 2019}). En el 2021 se reportaron 394.666 usuarios activos de créditos educativos, lo que representa el 16% de los 2.448.271 estudiantes matriculados en total en el nivel de educación superior en ese mismo año (Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), 2021a; Ministerio de Educación Nacional (MEN), 2022b). Para el año 2019, se habían colocado créditos por valor de $5,9 billones: dos billones de pesos más que el valor recibido por las 32 universidades públicas del país en ese mismo año (C3PES, 2020).

Entre tanto, las clases medias del país se han visto afectadas negativamente por estos programas de financiación, pues debido a los aumentos experimentados por las matrículas en las universidades privadas alta calidad, y a causa de los incentivos que los programas de subsidio a la demanda pueden generar para que dichas matrículas se incrementen aún más, las familias pertenecientes a las clases medias enfrentan costos educativos cada vez más altos. Esto, en un contexto en el que no son tan pobres para acceder a los programas focalizados pero tampoco son tan adineradas para financiar el valor de las matrículas en una universidad privada de alta calidad (^{Cocoma, 2017}).

Los aspectos que se han señalado y que explican la crisis financiera estructural de la educación superior en Colombia permiten comprender el sentido de las movilizaciones estudiantiles y profesorales que volvieron a presentarse en el 2018. En este contexto, y luego de varios meses de protestas, se llegó a un acuerdo con el Gobierno Nacional que incluía el compromiso de trasladar recursos adicionales a las universidades públicas, la conformación de una mesa de técnica de negociación que concertara reformas estructurales al modelo de crédito educativo, la modificación de la Ley 30 de 1992, la habilitación legal para aumentar la transferencias de recursos hacia las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias públicas (ITTU públicas), la conformación de un "pacto por la educación" para garantizar la educación superior como un derecho fundamental, y la definición de garantías plenas para el derecho a la movilización en observancia de los derechos humanos (^{Buitrago y Farfán, 2020}; ^{MEN, 2018}).

Aunque las IES públicas han recibido los recursos adicionales de funcionamiento pactados para fortalecer su base presupuestal, la falta de voluntad gubernamental para cumplir con varios de los puntos más trascendentales del acuerdo (cambios en la Ley 30, reforma al modelo de crédito educativo concertada con el movimiento estudiantil y profesoral, "pacto por la educación") constituye una parte importante de las razones que llevaron a un nuevo ciclo de movilizaciones estudiantiles, profesorales y juveniles en los años 2020 y 2021, que tomarían forma en un contexto de agravamiento de la crisis estructural de la financiación de la educación superior como consecuencia de la llegada de la pandemia de la covid-19.

La agudización de la crisis de la educación superior por cuenta de la pandemia de la covid-19

La pandemia de la covid-19 ha agudizado los contornos de la crisis estructural descrita. De acuerdo con la Asociación Colombiana de Universidades (Ascun), en el segundo semestre del 2020 se habría presentado una deserción del 25%. Una encuesta realizada también por Ascun a 15.841 estudiantes de 78 IES públicas y privadas mostró, además, que los ingresos de los hogares del 87% de los consultados habían disminuido durante la pandemia, mientras que tan solo el 8,2% afirmaba haber recibido algún apoyo económico gubernamental o de su institución de educación superior. En este contexto, más de 39.000 jóvenes abandonaron sus estudios superiores por motivos económicos o porque no se adaptaron a la virtualidad (^{Asociación Colombiana de Universidades, 2020a}, ^2020b, ²⁰²²).

La pandemia obligó a las instituciones educativas a suspender la presencialidad y a tomar medidas de urgencia para retomar sus actividades mediante plataformas tecnológicas. La adaptación a la virtualidad o, más bien, a una educación remota de emergencia, puso al desnudo los procesos de exclusión y desigualdad presentes en el campo educativo. En efecto, de acuerdo con cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y del Laboratorio de Economía de la Educación de las Pontificia Universidad Javeriana, solo el 43% de las personas tenían acceso a internet móvil o fijo, únicamente el 17% de los estudiantes de colegios rurales contaba con internet y computador, y el 96% de los municipios no estaban preparados para implementar clases virtuales (^{El Tiempo, 2020}). Se desencadenó, entonces, "Una afectación de las habilidades cognitivas y no cognitivas de los estudiantes, una reducción del tiempo destinado al aprendizaje, síntomas de estrés, cambios en la forma en que los estudiantes interactúan, y una profundización de las desigualdades en el acceso y en los resultados educativos" (^{Melo et al., 2021}, p. 3).

Los desafíos que debieron enfrentar las IES se incrementaron de manera notable. De acuerdo con los reportes recogidos por el Ministerio de Educación Nacional (MEN):

... las IES han adoptado medidas académicas relacionadas con el acompañamiento académico a los estudiantes, flexibilidad curricular y en los mecanismos de evaluación, seguimiento a las clases asistidas con herramientas TIC, opciones de comunicación sincrónicas y asincrónicas, acceso a la biblioteca virtual, tutores y monitores en los programas académicos, fortalecimiento tecnológico en Software, Hardware, Plataformas TIC, entre otras. Sumado a lo anterior, han desarrollado medidas de bienestar con el objetivo de disminuir el impacto de la emergencia en sus estudiantes y sus familias, a través de préstamos y donaciones de computadores, tablets, módems, Sim Card, pago de internet, plazos para el pago de matrículas, se gestionaron becas, además, apoyos económicos y donación de mercados y el acompañamiento a través de campañas psicosociales de motivación y salud para la comunidad universitaria y el núcleo familiar. Así mismo, se logró identificar que las instituciones mantienen las estrategias identificadas en el primer semestre del año 2020 y las que adicionalmente desarrollaron en el 2020-2, como por ejemplo: entrega de guías, libros, documentos físicos como soporte a las clases, tiempos flexibles de entrega de trabajos, acceso a las bibliotecas digitales y libros electrónicos, clases asincrónicas o grabadas, salas informáticas habilitadas en las instituciones para que los estudiantes asistan y se conecten de manera remota, convenios con otras entidades para que los estudiantes puedan ingresar a las salas informáticas y conectarse a las clases de manera remota y algunas instituciones han programado clases presenciales específicamente para aquellos estudiantes que mantienen sus dificultades tecnológicas. (^{MEN, 2022a}, p. 10)

En este contexto, se hizo evidente que el acceso, la permanencia y el logro educativo igualitario requerían un enorme compromiso político y presupuestal por parte del Estado. No de otra forma se podía garantizar el acceso a la educación superior, disminuyendo, además, las desigualdades en materia de aprovechamiento de las tecnologías de la información y la comunicación. Sin embargo, como ya se ha anotado, las IES públicas enfrentan un desfinanciamiento estructural de $18,8 billones, y vieron reducidos sus recursos propios por concepto de matrículas y ventas de servicios de investigación y extensión. Ambos rubros se habían reducido en 51% en el mes de marzo y un 66% en el mes de abril del año 2020, lo cual amplificó los efectos negativos que la desfinanciación produce en asuntos de cobertura, calidad educativa y bienestar estudiantil (^{SUE, 2021}).

En este contexto, tomaba forma la exigencia estudiantil para que el costo de las matrículas fuera asumido por el Estado en todas las IES públicas. Ante la presión, esta demanda fue acogida por parte del Gobierno Nacional y se anunció un programa de "Matrícula Cero" para los años 2020 y 2021. En el año 2021 se esperaba beneficiar al 97% de los estudiantes matriculados en IES públicas, es decir, alrededor de 695.000 estudiantes de estratos socioeconómicos 1, 2 y 3. Sin embargo, como subsidio a la demanda, el programa "Matrícula Cero" representó un alivio para las familias y los estudiantes, pero no para las IES públicas, pues mientras que el programa cubre el valor de la matrícula, las IES públicas deben continuar asumiendo mediante recursos de autofinanciación el costo real de los estudiantes, que en muchos casos es hasta diez veces superior a la matrícula que efectivamente paga el estudiantado (C3PES, 2020).

Por su parte, las universidades privadas solicitaron al Gobierno apoyos financieros para mantener la nómina de los empleados, facilidades para el acceso al crédito por parte de las instituciones y sus estudiantes, posponer el pago de intereses y amortizaciones, y definir ciertas exoneraciones en el pago de impuestos (^{Ascun, 2020a}). También incrementaron su competencia para captar nuevos aspirantes y mantener sus estudiantes por medio de incentivos en el costo de la matrícula, promesas de matrículas reducidas en semestres subsiguientes, fraccionamientos en los pagos de estas, financiamiento de matrículas por medio de la creación de fondos solidarios, alivios en costos de inscripción, y becas parciales y totales.

Sin embargo, el descenso en el total de los estudiantes matriculados y la disminución de muchas de las actividades académicas que le generaban algún ingreso a las IES han conllevado una profundización de su déficit presupuestal. En efecto, la tasa de cobertura en educación superior alcanzó el 54% en el 2018, pero se ha reducido al 51,5% en el 2020 (^{MEN, 2021}). El descenso es mayor en el sector privado que en el oficial, probablemente por el mayor costo de sus matrículas y por el carácter de las ayudas recibidas por las IES públicas en el marco de las exigencias estudiantiles anotadas. De acuerdo con el MEN:

Al observar el comportamiento general de las instituciones públicas se encuentra que más del 55% de ellas registraron crecimientos en su matrícula para el primer semestre de 2020 y cerca del 68% incrementaron o mantuvieron el número de estudiantes matriculados en el segundo semestre [...] En el caso de las IES privadas se mantuvo la tendencia a la baja de la matrícula que ya se venía observando desde 2017 y que se acentuó por efecto de la pandemia. (^{MEN, 2022a}, p.12)

En este contexto, y siguiendo a ^{Melo et al. (2021)}, uno de los temas que más preocupaban al sector era el incremento del endeudamiento de las instituciones educativas, especialmente del sector privado (más de $2,2 billones en el 2020). De hecho, el Gobierno instituyó el "Programa Especial de Garantías Unidos por Colombia", por medio del cual, las IES, como cualquier empresa del sector productivo, podían acceder a condiciones favorables de crédito según su tamaño (micro, pequeña, mediana y gran empresa). También, se creó una nueva línea de crédito de la Financiera de Desarrollo Territorial (Findeter) con una bolsa de recursos equivalente a $200.000 millones destinada a IES. Según el MEN, "tras las convocatorias realizadas para el segundo semestre de 2019, se colocaron créditos por cerca de $80.000 millones y para la segunda convocatoria, correspondiente al primer semestre de 2021, se emitieron conceptos favorables para solicitar créditos compensados por $23.916 millones adicionales" (^{MEN, 2022a}, p. 24).

El endeudamiento de los hogares es otro indicador de la crisis. De acuerdo con el Decreto 662 del 2020 (que crea el "Fondo Solidario para la Educación", en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno), con corte a abril del 2020, el 10,4% de los créditos otorgados con recursos propios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) se encontraba en mora, situación que representaba un aumento del 39,3% con relación al mismo mes del 2019 (^{MEN, 2020a}). Al 30 de junio del 2020, en el marco de la pandemia, el número de estudiantes con cartera activa que registraron mora superior a 30 días ascendió a 69.551, lo que representaba un valor de $80.184 millones (^{Icetex, 2021b}). Ante esta situación, se adoptaron medidas de alivio asociadas con periodos de gracia para el pago de cuotas, reducción transitoria de intereses, ampliación de plazos en los planes de amortización y expedición de créditos educativos sin deudor solidario. En total, el Icetex destinó $75.109 millones al "Plan de Auxilios Educativos COVID-19" (Decreto 467 del 2020), de los cuales $53.601 millones se emplearon para cubrir el periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes y la reducción transitoria de los intereses. En total, fueron beneficiadas 152.778 personas de los 389.955 estudiantes activos para la vigencia 2020 (algo más del 39%) (^{Icetex, 2021b}; ^{MEN, 2020a}). Otra afectación de la pandemia fue el aplazamiento del semestre académico por parte de los jóvenes beneficiarios de los programas "Generación E" y "Ser Pilo Paga" como consecuencia de situaciones personales y de carácter académico (^{Icetex, 2021a}).

Desde el punto de vista social, el carácter limitado de las medidas adoptadas por el Gobierno -que, en términos generales, se orientaron a gestionar la crisis pandémica, sin encarar los problemas estructurales sobre los que dicha crisis se desplegaba, e implementando medidas compensatorias y de ampliación del endeudamiento y el subsidio a la demanda- fue puesto en evidencia por un nuevo ciclo de movilizaciones y protestas estudiantiles y juveniles en el 2020. Allí se exigía no únicamente que el programa de "Matrícula Cero" se convirtiera en política de Estado y que se condonaran los créditos del Icetex, sino que se resolvieran los problemas de precarización que asolaban a la juventud colombiana: para el año 2020, el 33% de la población juvenil no estudiaba ni trabajaba (en el caso de las mujeres este porcentaje ascendía al 42%; en el de los hombres al 23%) (^{Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), 2020}).

Se hizo evidente entonces la inscripción de las luchas estudiantiles en una agenda juvenil más amplia. Así quedó demostrado en las movilizaciones sociales de finales del 2020 y en la participación en el paro nacional del 2021. Los reclamos estudiantiles-juveniles fueron múltiples: la garantía de la educación superior como un derecho y un bien común públicamente financiado; la creación de empleos dignos para la juventud, el respeto por los derechos humanos de la juventud, incluido el derecho a la protesta; la reforma a la Policía Nacional; la implementación integral del Acuerdo de Paz; la lucha contra el patriarcado y el libre derecho al aborto; el rechazo a la reforma tributaria propuesta por el Gobierno; y la mayor democratización del sistema político colombiano. Nuevamente, el movimiento estudiantil combinó una agenda política "gremial" (que reivindicaba la resolución de los problemas estructurales de la educación superior), "educativa" (que demandaba la garantía plena del derecho a una educación pública, antipatriarcal y antirracista para todo el sistema educativo) y "nacional" (asociada con la fijación de posicionamien-tos y exigencias alrededor de asuntos como el manejo de la pandemia, la construcción de paz, el cierre de las brechas sociales, el derecho al aborto y la democratización política y social). De acuerdo con ^{Archila y Rodríguez (2020)}, estos tres niveles de la agenda estudiantil no son novedosos, y han sido recurrentes a lo largo del siglo XX y lo que va corrido del siglo XXI.

En lo que respecta al campo de la educación superior las respuestas no variaron: se mantuvieron las mismas políticas ofrecidas desde el comienzo de la pandemia, pero a cambio de esto la represión estatal fue brutal: entre el 28 de abril y el 11 de junio de 2021 se registraron 78 asesinatos en medio de la protesta social (de los cuales 24 son atribuibles a la fuerza pública) y 1.522 personas resultaron heridas por el accionar de las fuerzas policiales del Estado. Estos registros corresponden en su mayoría a jóvenes (^{Campaña Defender la Libertad (CDLAT), 2021}). Human Rights Watch reportó 68 asesinatos, 419 personas desaparecidas, 1.100 lesiones a personas y 5.500 personas privadas de la libertad por parte de fuerza pública (^{Human Rights Watch, 2021}). Finalmente, en su visita de junio del 2021, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) recogió varios informes de organizaciones sociales que denunciaron el uso indiscriminado de armas de fuego y conductas de violencias basadas en género y discriminación étnico-racial por parte de la fuerza pública, así como la comisión de acciones asociadas con la generación de traumas oculares para 82 personas (principalmente jóvenes) por parte del Escuadrón Móvil Antidisturbios (Esmad) (^{Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), 2021}).

La financiación de la educación superior: disputas y alternativas para el futuro

El sentido de las respuestas estatales ofrecidas a los impactos producidos por la pandemia de la covid-19, unido a la ausencia de medidas orientadas a resolver la crisis estructural de la educación superior, ha incrementado la conflictividad en el sector. La negativa del Gobierno Nacional a asumir compromisos creíbles para avanzar en reformas concertadas con el movimiento estudiantil, profesoral y juvenil ha sido acompañada por acciones represivas y de criminalización de la protesta que, aun cuando no han sido exclusivas de los últimos años, sí han alcanzado trascendencia histórica por su crueldad y por las herramientas jurídicas, políticas y mediáticas con las que hoy se cuenta para denunciarlas y sancionarlas (^{CIDH, 2021}). No obstante, esto no ha sido óbice para que surjan distintas propuestas de reforma que, con imperativos e intereses heterogéneos, y con probabilidades diversas de materialización, definen horizontes de lucha más o menos antagónicos de las fuerzas sociales en contienda.

El surgimiento de dichas propuestas puede remontarse al año 2011 con la elaboración del "Programa Mínimo Estudiantil" de la MANE -que exigía la reforma a la Ley 30 de 1992 para garantizar educación superior como un derecho y un bien común-, y con la puesta en marcha de una estrategia gubernamental que, a diferencia de aquella defendida por el movimiento estudiantil y profesoral, no pasaba por modificar la Ley 30 de 1992 y acudía a instrumentos de política pública controlados por el Poder Ejecutivo con el fin de profundizar un modelo privatizador, sustentado financieramente en el crédito educativo y el subsidio a la demanda (^{Mora, 2020}).

Estas dos posibilidades antagónicas -educación superior como derecho y bien común, y modelo privatizador controlado gubernamentalmente- constituyen los extremos de un espectro político en el que pueden ubicarse varias propuestas concretas de reforma: 1) el modelo de Financiamiento Contingente al Ingreso (FCI), 2) las iniciativas que demandan ajustes más o menos estructurales al Icetex, 3) las que reivindican la "Matrícula Cero" como política de Estado, y 4) aquellas que exigen el fortalecimiento del presupuesto de las IES públicas por medio de una reforma a los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. En este marco, es posible identificar siete propuestas de reforma (tabla 1).

Estas siete propuestas pueden ser ubicadas tomando como referente dos criterios políticos fundamentales: i) la necesidad de reformar -sí o no- la Ley 30 de 1992, escogiendo instrumentos de subsidio a la oferta o subsidio a la demanda, y ii) el interés de brindarle sostenibilidad financiera presupuestal a las IES, avanzando -sí o no- en la garantía de la educación superior como un derecho universal, individual e incondicional (véase figura 1).

Fuente: elaboración propia con base en ^{MEN (2022a)}, ^{SUE (2021)}, ^{REDTT (2021)}, ^{MHCP (2021)}, ^{Congreso de la República (2021a}, ^2021b, ^2021c, ²⁰¹⁸) y C3PES (2022, 2020).

Figura 1 Propuestas de reforma al modelo de financiación de la educación superior en Colombia 

En este sentido, avanzar en reformas al modelo de financiación sin modificar la Ley 30 configura un escenario caracterizado por un mayor control gubernamental, por la necesidad de un apoyo mayoritario desde el parlamento y por una baja participación del movimiento estudiantil y profesoral. Por su parte, reformar la Ley 30 significaría la emergencia de una situación en la que el control gubernamental disminuye, se mantiene la necesidad de un apoyo mayoritario por parte del Congreso de la República, y se incrementa la participación del movimiento estudiantil y profesoral. La experiencia histórica, que se remonta al retiro de la iniciativa de reforma de la Ley 30 por parte del gobierno de Juan Manuel Santos en el 2011 debido a la amplia movilización estudiantil y profesoral reunida en la MANE, es prueba de dichos escenarios (^{Mora, 2020}; ^{Archila y Rodríguez, 2020}). También lo es el hecho de que, después de las movilizaciones del 2011, y ante los ciclos de protesta que se han presentado entre el 2018 y el 2021, los gobiernos de Juan Manuel Santos (2010-2018) e Iván Duque (2018-2022) hayan preferido introducir cambios estructurales en el sistema de educación superior sin retocar la Ley 30. En lo que concierne a los asuntos de financiamiento, el "Acuerdo por lo Superior 2034", los programas "Ser Pilo Paga" y "Generación E", el fortalecimiento del Icetex, el impulso y puesta en marcha de la Ley de FCI e, incluso, la definición del programa "Matrícula Cero" como política de Estado, constituyen ejemplos de dicha tendencia.

En el contexto de la crisis estructural y pandémica se han desplegado y materializado aquellas alternativas que están orientadas a consolidar un modelo privatizador, basado en el endeudamiento de las familias, orientado a resolver los problemas presupuestales que enfrentan las IES del país, pero sin asumir el compromiso de garantizar el derecho a la educación superior. La punta de lanza de esta tendencia ha sido la consagración de la Ley 1911 del 2018 de FCI, que puede absorber las iniciativas de reforma al Icetex, y que avanza en la consecución de las metas definidas en el "Acuerdo por lo Superior 2034" (^{Congreso de la República, 2018}; ²⁰²¹; ^{Mora y Múnera, 2015}).

Además, es importante mencionar que este esquema es perfectamente compatible con el programa de "Matrícula Cero" pues esta iniciativa desarrolla el componente de "Equidad" del programa "Generación E". "Matrícula Cero" fue primeramente una exigencia estudiantil que cobró sentido en el marco de la pandemia, y que ha sido aceptada y formulada como política de Estado por parte del Gobierno mediante la ley de reforma tributaria tramitada en el mes de septiembre del 2021 (Ley 2155 del 2021). En el artículo 27 de dicha ley se hace un llamado para que esta medida complemente todas aquellas iniciativas que representen planes de alivio para los estudiantes endeudados con el Icetex. Para las vigencias 2020 y 2021, el programa de "Matrícula Cero" recibió recursos por valor de $516.000 millones. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se requieren $700.000 millones anuales para hacerlo permanente y beneficiar a 695.000 jóvenes de pregrado en condiciones de vulnerabilidad; es decir, el 97% del total de pregrado de las IES públicas, cifra muy alejada de la que se necesita para saldar el desfinanciamiento estructural de las IES públicas que, como se señaló anteriormente, alcanza los $18,8 billones (^{Icetex, 2021a}; ^{REDTTU, 2021}; ^{SUE, 2018}).

Es evidente, entonces, que la Ley de FCI -en conjugación con el programa "Matrícula Cero"- marca la materialización de una alternativa que, sometida a un mayor control gubernamental, consolida modelos de financiación soportados en instrumentos de crédito educativo y subsidio a la demanda que, por su naturaleza, funcionan sin necesidad de modificar la Ley 30 de 1992 y desconocen la crisis estructural de desfinanciamiento que afrontan las IES públicas en el país. Los defensores de esta alternativa esperan que con la puesta en marcha de la Ley de FCI se aumente la cobertura en universidades privadas, se resuelvan los problemas financieros y de endeudamiento que aquejan a las IES, se le garantice al estudiante la "libertad de elegir" entre distintas posibilidades educativas, se estimule la competencia entre IES en términos de calidad y eficiencia, y se le ofrezca "un rostro humano" al endeudamiento. En todo caso, los defensores de esta alternativa aceptan que podría generar un alza generalizada de las matrículas (particularmente en las instituciones educativas más prestigiosas), y que estos modelos de financiación por vía del endeudamiento son pertinentes en países en los que la política fiscal carece de los suficientes impuestos progresivos (^{González, 2018}).

La alternativa a este modelo privatizador está constituida por aquellas propuestas que defienden el subsidio a la oferta -es decir, que proponen financiar a las instituciones y no a las personas- y, en consecuencia, plantean una reforma a la Ley 30 de 1992. Estas alternativas consideran que la financiación de la educación superior constituye una responsabilidad estatal que debe ser soportada por impuestos progresivos. No obstante, a pesar de compartir estas coordenadas comunes, es fácil encontrar diferencias importantes en las propuestas concretas que se han hecho. En efecto, las autoridades de las IES públicas han centrado su interés en asegurar el sostenimiento presupuestal de las instituciones que lideran, por medio del diseño de modelos de financiación orientados a resolver las afiigias operativas que enfrentan cada año para el cumplimiento de sus funciones misionales y el pago de nómina. En estas propuestas no hay compromisos explícitos en términos de una política de universalización, ni el establecimiento de exigencias concretas con respecto al cubrimiento del desfinanciamiento que se ha acumulado durante los últimos 30 años (^{SUE, 2021}; ^{REDTTU, 2021}).

Por su parte, aquellas propuestas que dialogan de manera más decidida con las reivindicaciones del movimiento estudiantil y profesoral plantean avanzar en la garantía plena del derecho a la educación superior en condiciones de universalidad, individualidad e in-condicionalidad. En este sentido, proponen reglas de financiamiento basadas en la definición precisa de metas de aumento progresivo de la cobertura, que introduzcan componentes contracíclicos de gasto para fortalecer los programas de bienestar en tiempos de crisis, y que asuman el cubrimiento del desfinanciamiento acumulado para crear una base presupuestal que asegure el cumplimiento de las funciones misionales de las instituciones. Las coordenadas políticas de esta propuesta objetan el discurso de la igualdad de oportunidades, que reproduce lógicas meritocráticas, y rechazan la estructuración de una pirámide educativa cuyo interés sea el de masificar la educación superior a bajo costo (C3PES, 2020; ^{Gómez, 2015}).

Las propuestas de subsidio a la oferta y reforma a la Ley 30 han sido desaprobadas por el Gobierno Nacional aduciendo argumentos de inviabilidad fiscal, de ahí que sus posibilidades de materialización sean menos probables y dependan del cabildeo que realicen las autoridades de las IES públicas en el Congreso de la República, así como de la capacidad movilizadora y creativa del movimiento estudiantil y profesoral. Sin embargo, el vínculo que establecen entre las posibilidades de concreción de estas propuestas y el movimiento social, le ofrecen un mayor potencial transformador en el campo de la educación superior si se comparan con las propuestas de subsidio a la demanda, crédito educativo y privatización que se impulsan bajo el control del Gobierno y sus bancadas parlamentarias. Desde el punto de vista de la sociología, la ciencia política y la economía, ha quedado bien establecido que el ejercicio de los derechos en un contexto de superación de las relaciones sociales de exclusión y desigualdad, supone el despliegue de procesos conflictivos y de lucha social en los que se cuestionan las concesiones estabilizadoras del Estado y se producen nuevos compromisos institucionalizados (^{Mora, 2019}; ^{Therborn, 2015}; ^{Tilly, 2000}).

Más aún, siguiendo a ^{Gutiérrez (2017)} y ^{Federici y Caffentzis (2015)}, la conjugación de coordenadas de privatización y control gubernamental sobre la que se edifica el modelo de FCI representa la forma capitalista más conservadora de reforma del modelo presupuestal de la educación superior, pues instituye y legitima mecanismos de despojo del bien común del conocimiento mediante mecanismos de mercantilización de la educación, en un contexto de control burocrático fortalecido. Se pierde de vista lo común como un proceso democrático que trasciende los tradicionales canales parlamentarios y de representación política, para participar de manera directa en la definición de lo político, garantizando la satisfacción igualitaria de las necesidades y deseos de las personas, y confrontando el poder de la acción colectiva a la fuerza privatizadora del capital y las pretensiones de control del Estado.

Conclusión

La financiación de la educación superior en Colombia es un asunto político. Esta se ha constituido en un campo de disputas marcado por el interés privatizador del Gobierno, y por la reivindicación estudiantil y profesoral de la educación superior como un derecho y un bien común. Allí surgen alternativas intermedias que pueden ser clasificadas de acuerdo con su interés de reformar o no la Ley 30, y su intención o no de transformar estructuralmente el sistema hacia la garantía universal, incondicional e individual del derecho. Avanzar en reformas que no incluyan modificaciones a la Ley 30 de 1992 constituye una opción en la que el Gobierno mantiene el control de los cambios instaurados asegurando sus mayorías parlamentarias. Plantear una alternativa que implique la reforma a la Ley 30 implica una situación que despierta la activa participación estudiantil y profesoral, y en la que el Gobierno tiende a perder el control de los ajustes debido a las presiones que las movilizaciones estudiantiles y profesorales pueden producir sobre el Congreso de la República.

En el marco de la crisis estructural y pandémica han tenido mayor posibilidad de despliegue y materialización aquellas alternativas que, evitando modificar la Ley 30, se proponen consolidar un modelo privatizador y basado en el endeudamiento de las familias, ofreciendo, simultáneamente, medidas residuales y compensatorias para los estudiantes endeudados, o para aquellos matriculados en el sector público y caracterizados por una mayor vulnerabilidad socioeconómica. Todo esto en un contexto en el que se deja de lado la necesidad de resolver la crisis financiera estructural que enfrentan las IES públicas, y en el que se ignora la deuda histórica que se tiene con la juventud del país: garantizar la educación superior como un derecho y un bien común sustentado en principios de universalidad, incondicionalidad e individualidad.

La discusión sobre el presupuesto constituye un problema político que se define en el terreno de las correlaciones de fuerza y los horizontes normativos que allí se proponen. Los derechos sin medios presupuestales para su materialización son simples declaraciones, y la búsqueda de la igualdad en el ejercicio de los derechos constituye la premisa fundamental para que estos no se conviertan en odiosos privilegios. La democracia en los tiempos de la co-vid-19 no solo se encuentra amenazada por la puesta en marcha de dispositivos autoritarios y de vigilancia extrema sobre las poblaciones, también se encuentra asediada por la incapacidad de la sociedad de distribuir como derecho igualitario el acceso al valor-poder del conocimiento. La educación otorga títulos, estatus, saberes, capacidades y valores que, al repartirse de manera desigual, producen y reproducen relaciones de dominación de unos grupos sociales sobre otros. Es en la repartición del poder donde debe valorarse la incidencia distributiva de la educación y sus bases presupuestales: de tal repartición dependerá la construcción de democracias profundas.