Introducción
Como hemos podido atestiguar después de la ola neoliberal de los años 80 y 90, y luego del repliegue de la marea rosa (más reciente), la región vive una coyuntura histórica que, a pesar de un contexto interno e internacional con altas dosis de riesgo e incertidumbre, luce como propicia para debatir nuevos conceptos capaces de combinar crecimiento económico y desarrollo social. El objetivo de este artículo es proponer el enfoque de la Economía Social de Mercado (a partir de ahora ESM) como un modelo alternativo, con un enfoque propio, que puede ser viable como modelo de desarrollo inclusivo y sustentable para la región, a pesar de los desafíos estructurales, y en un contexto externo que presenta marcadas incertidumbres y riesgos.
Para ello, el punto de partida de este artículo radica en ubicar a la ESM como una tercera alternativa entre la economía de mercado des-regulada, consagrada en el conocido Consenso de Washington ―que si bien ha recibido un golpe con la crisis de las hipotecas de 2007-08, mantiene permanentes intentos de ser relanzada― y el capitalismo de Estado que, a pesar de estar en crisis en algunos países ―Venezuela, por ejemplo― sigue siendo presentado como alternativa actual. Ambos modelos serán analizados en este trabajo, como caminos que conducen paradójicamente en una dirección similar, hacia un capitalismo rentista que, a su vez, será conceptualizado como la contrapartida de la ESM1.
De este modo, nuestra contribución profundiza una línea investigativa que previamente incluyó el estudio profundo de la ESM, una propuesta para la región basada más en la enumeración de políticas económicas y sociales constitutivas, y un estudio de los tipos de conformaciones-Estados que presenta cada modelo con ejemplos de casos de la región2. Preciso, la propuesta de profundización actual apunta a mostrar las conexiones entre los modelos de la economía de mercado des-regulada y del capitalismo de Estado, que desembocan, por distintos caminos, en una economía de tipo rentista (o más coloquialmente denominada capitalismo de amigos); y mostrar cuáles son los elementos estructurales de la ESM que apuntan a prevenir justamente esos desarrollos. En la región, la contribución al debate se focaliza entonces en recorrer la existencia o no de esos elementos estructurales y proponer, en líneas generales, cómo podrían ser desarrollados.
Dado el estado de desenvolvimiento de la mencionada línea de investigación, el presente artículo no hará propuestas para la región basadas en la enumeración de políticas económicas y sociales constitutivas da cada modelo. Tampoco propondrá un estudio de los tipos de conformaciones Estados que presenta cada modelo con ejemplos de casos de la región. Si bien utilizaremos ciertos indicadores económicos e institucionales para apoyar parte de la argumentación (figuras 1 y 3), no es el objetivo de este trabajo presentar un modelo formalizado ni efectuar regresiones estrictas sobre la correlación de dichas variables. Entendemos que lo presentado aquí, es decir, la elaboración teórica y los indicios empíricos, pueden suscitar el interés por profundizar diversos aspectos en posteriores investigaciones.
Fuente: Elaboración propia. El gráfico presenta solo una selección de países a fines ilustrativos. Toma como base las variables Efectividad del gobierno del World Bank (Eje horizon tal y rango de escala de -2,5 a 2,5) e Índice de Desarrollo Humano de United Nations Development Reports (Eje vertical y rango de escala de 0 a 1), correspondientes al año 2014. La Efectividad del gobierno del World Bank combina un grupo de respuestas frente a distintas variables que constituyen la efectividad del gobierno: calidad de los servicios públicos, calidad de la burocracia, competencia de los funcionarios públicos, independencia del servicio público frente a las presiones políticas y credibilidad del gobierno frente al compromiso de sus políticas. El foco principal del índice está en los recursos requeridos por el gobierno para implementar políticas efectivas. El Índice de Desarrollo Humano, desarrollado por United Nations Development Reports, reúne el promedio de tres dimensiones: salud, que mide la esperanza de vida al nacimiento; educación, que considera los años dedi cados a la educación, por los adultos, y la expectativa de años destinados a la educación, por los niños; y nivel de vida, que se mide a través del PBI per cápita. El IDH es la media geométrica de los índices normalizados para cada una de las tres dimensiones.
Fuente: Elaboración propia. El gráfico presenta solo una selección de países a fines ilustrativos. Toma como base los datos de Ingreso per Cápita de United Nations Development Reports (Eje vertical y rango de la escala de 0 a 80.000 US$ anuales) y de Ausencia de corrupción de The World Justice Project (Eje horizontal y rango de la escala de -2,5 a 2,5) correspondientes al año 2014. La primera variable mide el ingreso per cápita por país, en términos de dólares estadounidenses a valores de paridad del poder adquisitivo. La segunda, intenta medir el concepto de ausencia de corrupción utilizando un criterio cuantitativo. El índice es elaborado por el World Justice Project y cuantifica la predominancia de sobornos, pagos informales, y demás incentivos en la entrega de servicios públicos y en las regulaciones. A su vez mide si se asignan contratos de adquisición gubernamental y obras públicas a través de un proceso competitivo, y si los funcionarios del gobierno en varios niveles del poder ejecutivo se abstienen de malversar fondos públicos. El índice apunta a cuantificar la ausencia de corrupción a gran escala institucional, analizando el poder ejecutivo, legislativo, judicial, la policía y el ejército.
En orden a desarrollar los temas propuestos, dividiremos la exposición en cinco partes. En primer lugar, describiremos el modelo de la ESM. Luego la distinguiremos de los dos modelos mencionados haciendo especial hincapié en el favorecimiento o combate del rentismo, tanto en su concepción teórica como en algunas de sus principales consecuencias prácticas. En tercer lugar, describiremos los requisitos fundamentales para la aplicación de una ESM referidos a sus características frente al desarrollo de prácticas “rentísticas” o “extractivas”. En cuarto lugar, analizaremos algunos desafíos estructurales en Latinoamérica para poder lograr los requisitos especificados de este enfoque. Finalmente, recapitularemos de forma breve las oportunidades y beneficios actuales de implementarlo.
Los elementos constitutivos de la ESM
La ESM comprende una visión teórica de la economía y una forma de organización aplicada a la realidad económica. Este sistema se llevó a cabo en Alemania y, luego de la segunda guerra mundial, se implementó con éxito para reconstruir la economía. Los resultados ejercieron influencia en respuestas similares en países limítrofes del período, lo que dio a lugar al concepto de capitalismo renano (Michel, 1993). A su vez contribuyó en la reunificación alemana a partir del año 1989 y resultó influyente, por un lado, en el modelo económico implementado por la Unión Europea y, por otro lado, en las economías denominadas en transición y otras en desarrollo, lo que incluye países en nuestra región.
La ESM es un sistema fundado en la economía de libre empresa, que no puede ser entendido de forma aislada de un marco institucional sólido que lo regule y de un enfoque específico para la socialización de los beneficios del crecimiento económico de modo equitativo en la sociedad. En este sistema, el marco institucional se basa en las reglas de una economía de mercado, la defensa de la competencia, la regulación de los mercados para evitar conductas que vulneren la justicia y reglas para el uso de las políticas macroeconómicas que abren un espacio para su aplicación de modo anti-cíclico.
La política social tomada como un todo se interpreta en función subsidiaria, en apoyo a la auto-ayuda, a partir de la promoción y el empoderamiento de iniciativas de la sociedad civil, con intervención del Estado en casos de que esas iniciativas no sean suficientes3. Dicho modelo socioeconómico se condice por completo con el marco político de la democracia participativa bajo el Estado de derecho, basado en las garantías de los derechos sociales e individuales, con un acceso al gobierno de forma alternada y una efectiva división de poderes para que esos derechos sean garantizados (véase Resico, 2011).
La ESM surge de la intención deliberada de combinar los aportes del sistema de la economía de mercado: la promoción de la iniciativa individual, la eficiencia, la productividad y la propia tendencia a la autorregulación, con los aportes distintivos de la tradición social de la cooperación y la solidaridad basada en la justicia y la equidad, en una determinada sociedad4. Esta definición de la ESM como modelo socioeconómico se remonta a las ideas desplegadas por Alfred Müller-Armack (1998), quien moldeó el concepto como una idea abierta y en evolución permanente5. En las propias palabras del autor:
En nuestra sociedad algunos grupos buscan más la libertad, mientras otros más la seguridad social y económica. Todos buscan el crecimiento en la medida en que su grupo de pertenencia no sea perjudicado. La contraposición de los objetivos crea conflictos sociales al tratar de imponer alguno a costa de los otros. Esto llevó a formas extremas tanto liberales como intervencionistas. La ESM es un concepto de pacificación, una idea estratégica para el logro de cooperación genuina en el contexto del conflicto de objetivos. No es un enfoque utópico puesto que busca una armonización realista de los objetivos como forma de pacificación. La ESM es adecuada en la sociedad moderna en la que la aceleración del desarrollo productivo en todos los campos debido a la tecnología, y a la sociedad de masas, movilizada y amenazada por estos cambios, busca una armonización dentro de un orden libre. No consiste sólo en hacer “tolerables” las oleadas de cambios modernos, sino en posibilitar a la sociedad para participar de los frutos de ese desarrollo. Es una fórmula integradora que no obstaculiza los cambios, las diferencias o disputas, ni promete su solución completa, pero interviene constructivamente en limitar en lo posible las mayores tensiones y en producir una base realista para la acción conjunta. Esto no significa fijar un fundamento rígido que establezca el camino para todo tiempo, sino uno que apunte al camino que se debe tomar hoy (pp. 260-262; traducción propia).
Para aplicar y concretar los principios socio-políticos de libertad y equidad en la economía real, la ESM propone una serie de principios económicos que se desprenden de los anteriores. La identificación de estos principios se debe a los desarrollos teóricos del economista Walter Eucken, uno de los líderes, junto a Franz Böhm, de la Escuela de Friburgo, quién los reunió en dos grupos: los principios estructurales, que apuntan a garantizar un ámbito de libertad económica, y los principios reguladores, que buscan prevenir los potenciales abusos de esa libertad y garantizan que los beneficios resultantes en el mercado se vean difundidos de acuerdo con la igualdad de oportunidades (Eucken, 1956; Karsten, 1985). Desde este punto de vista, la ESM es una teoría del ordenamiento económico y requiere, en analogía con la Constitución Política, una constitución económica basada en reglas que apunten a la prevención del abuso de poder económico (Möschel, 1989).
Dicho grupo de principios económicos, requieren la presencia, por contraposición con el liberalismo económico extremo y con el estatismo autoritario, de un Estado fuerte y limitado. Fuerte, para estimular e implementar los mencionados principios, e incluso fijar sanciones a los grupos o individuos que pretenden incumplirlos al promover sus intereses individuales y desentenderse del bien común. Limitado, para que no se sobrepase en sus funciones al excederse de lo que fijan los principios, ni en el diseño ni en su implementación (Rüstow; 1932; Röpke, 1944; Streit y Wohlgemuth, 2000). La estructura de dicho Estado requiere una burocracia seleccionada en función del mérito, imparcialidad en la aplicación de la ley, y una ética del servicio público; para ello se necesita apoyar, por un lado, su autonomía, y por otro, su conexión y comunicación con la sociedad civil6. De igual manera, el modo de operar de este Estado se funda en la concepción de la subsidiariedad, lo cual implica concordancia con la delegación de funciones y el estímulo de la participación civil tanto asociada como en forma individual.
Podemos decir que la ESM plantea la necesidad de complementar la justicia de rendimiento del mercado con la justicia de compensación o, mejor de inclusión, si bien hace énfasis en que las políticas sociales deben ser “subsidiarias”, es decir que apunten a la autoayuda, y no debieran debilitar la responsabilidad ni desincentivar las conductas productivas, a diferencia de planteos de estilo más top-down que han sido revisados extensivamente en los últimos años (Resico, 2011 y Zamagni, 2016).
Otro de los elementos sociales distintivos, de la ESM, es la cooperación entre capital y trabajo, o entre empresarios y trabajadores, que se inicia en la segunda mitad del siglo XIX y se consolida en la segunda posguerra. Este enfoque enfatiza los elementos positivos de la cooperación entre las partes en lugar del conflicto. Asume que puede existir el conflicto de interés, pero lo encuadra en una forma de cooperación superadora a través de diversas instituciones de participación de ambas partes como la co-determinación, en el caso de la ESM en Alemania (Page, 2011)7.
Por último, en cuanto a inserción competitiva, para la ESM -así como también en las economías del centro y norte de Europa- la búsqueda del crecimiento y la innovación se concibe ligada al desarrollo social, educativo y a la igualdad de oportunidades como elementos inseparables. Desde el punto de vista competitivo, este modelo está caracterizado por un fuerte énfasis en la estabilidad, el consenso social y las reglas. En esta línea favorece la concepción de estrategias innovadoras nacionales de largo plazo fundadas en la formación de capital humano y capital social8. Por otra parte, si se toma el criterio del desarrollo humano, son evidentes las ventajas de aplicarlo en los términos de los indicadores de desarrollo humano y social, de estabilidad, de inclusión social, de educación y por ende, como resultado de este enfoque, las mejoras en las capacidades competitivas e innovativas (Wilkinson y Pickett, 2010).
La ESM y los modelos alternativos hoy
Para diferenciar la ESM de otros sistemas de organización económica hay que mencionar que, una vez que cayó la economía de planificación central, tras la caída del muro de Berlín, surgieron diferentes tipos de economía de mercado, identificables por distintas interrelaciones entre cultura, instituciones y diversas trayectorias históricas (Resico, 2012).
En consecuencia, en el contexto actual, lo que resulta decisivo distinguir como el opuesto de la ESM es lo que puede denominarse capitalismo rentista, donde se identifica la existencia pragmática de componentes de la economía de mercado (ligados al derecho de propiedad, existencia de contratos, transacciones locales e internacionales, etc.) bajo los que se esconde una lógica donde prima la búsqueda de rentas (rent seeking) o, como lo designan Acemoglu y Robinson (2012), instituciones económicas extractivas.
Esta lógica se caracteriza por el logro de posiciones de poder para el beneficio de determinados grupos y la difusión de los privilegios en la economía, en vez de una competencia efectiva y leal9.
El capitalismo rentista, está asociado a la extracción, y se basa en lo que se denomina un juego de “suma cero” en vez de uno de “suma positiva”. Como consecuencia, se deja de lado la producción y creación de riqueza para enfocarse en la mera redistribución. Por otra parte, en estos casos existe una lógica neo-patrimonial en el comportamiento del sector público, donde interactúan el Estado y determinados grupos económicos (Resico, 2015a). La acumulación neo-patrimonial de poder y recursos requiere tanto el apoyo “desde dentro”, de los miembros del gobierno y funcionarios, como “desde fuera” de los grupos privados de presión.
Lo distintivo de este sistema es que la acumulación de la riqueza y del poder no se funda, respectivamente en el servicio a los consumidores ni en el servicio público. Por el contrario, estos principios se subvierten, con lo que público y consumidores resultan al servicio de grupos privilegiados, ubicados ya sea en el Estado o en el sector privado. Esto puede lograrse mediante mercados concentrados (por ejemplo, monopolios naturales, colusión, etc) o, con más frecuencia, en coordinación con áreas “capturadas” del Estado (captura regulatoria, mercados cautivos, contratos privilegiados, etc). Junto con su marco institucional neo-patrimonialista, por lo general el capitalismo rentista contribuye al aumento de la concentración de la riqueza y de una desigualdad basada en la extracción y la exclusión10.
Las vías que conducen hacia el capitalismo rentista son variadas y es posible distinguir tres principales formas de evolución11. En primer lugar se pueden identificar en varios de los procesos de liberalización autoritario-pragmáticos de las antiguas economías de planificación que están derivando hacia lo que se ha denominado capitalismo de Estado. En estos casos se plantea al Estado como principal protagonista de la economía, al controlar los sectores más rentables o estratégicos. Si bien se admite la propiedad privada, el mercado y el intercambio ―en contraposición con el sistema de planificación económica― están en función de la sostenibilidad de un gobierno autoritario (véanse Bremmer, 2009 y Resico, 2012)12. Estos sistemas pueden asociarse a lo que ha impulsado el capitalismo del siglo XXI en nuestra región, o al menos a eso apuntaban.
En segundo lugar, puede surgir en economías de mercado fundadas en la política del laissez faire y la concepción de un Estado mínimo, donde tanto el sistema institucional “imparcial” como el principio de “igualdad ante la ley” se abandona, en la práctica, sin importar que conste formalmente en las leyes. La concentración de la riqueza y el poder que de ella deriva consiguen incidir en o “capturar” determinadas partes o agencias del Estado para el interés particular. De esta manera se despliega una lógica neo-patrimonial fundada en el privilegio, reproductora de desigualdad13. En nuestra región, es posible asociar estos resultados a los casos de aplicación del Consenso de Washington que fallaron en lograr un marco institucional estable, respetado y que posibilitara la mejora de los indicadores sociales.
Finalmente, puede desplegarse en economías tradicionales. En ellas, las relaciones patrón-cliente predominan. Por ejemplo, en las prácticas clientelares de los partidos políticos y en la asignación de empleos públicos. Estas economías suelen estar basadas en sectores extractivos de recursos naturales, y tratan de modernizar solo de manera formal la estructura del Estado y el mercado; pero por debajo de ello, la lógica dominante sigue siendo neo-patrimonial. Este caso ha sido muy común en países que lograron la independencia desde la situación de colonias y prevalecen, en buena medida, en el tercer mundo.
Requisitos estructurales para la implementación de una ESM
Los requisitos estructurales para la implementación de la ESM consisten, en primer lugar, en un marco de estabilidad macroeconómica con políticas anti-cíclicas que permitan ahorrar en los momentos de bonanza, para tener una reserva en los períodos recesivos. Esto implica políticas que fomenten el crecimiento económico y la generación de empleo, y evitar así tanto los problemas macro de la inflación como los de la recesión (Wilhelm, 1936). Esto permite una superación del debate de la política macroeconómica, tan axiomático y polarizado por momentos. Este se ha establecido entre quienes admiten “algo de inflación”, con temor al desempleo que suele producirse en las recesiones, versus los que adoptan como enemigo número uno a la inflación, sin cuidado por las tendencias recesivas y la operatoria de las economías en niveles sub-óptimos de empleo.
Una ESM también requiere el funcionamiento y respeto del Estado de derecho, esto implica que tanto el gobierno, los grupos de interés, así como los ciudadanos respeten la ley. La institucionalidad y las reglas permiten discernir los comportamientos buenos y útiles de los que perjudican a los conciudadanos o a la productividad. Asimismo, permite una cierta persistencia inter-temporal de políticas o conductas adecuadas y efectivas, por lo cual estas no se limitan al acierto de una persona en una determinada circunstancia, sino que hacen posible la obtención de resultados positivos con mayor continuidad. La falta de este requisito se puede constatar en sociedades que tienen altos índices de informalidad y de conductas paralelas o directamente contrarias a la ley.
Como mencionamos más arriba, tanto la estabilidad macroeconómica como la prevalencia del Estado de derecho requieren de una administración pública imparcial y cualificada, seleccionada en función del mérito, el cumplimiento y el servicio público. Para ello se necesita, por un lado, apoyar su autonomía y, por otro, su conexión y comunicación con la sociedad civil (Evans, 1995). La combinación de Estado de derecho y administración pública con alto grado de independencia es lo que se denomina en la ESM un Estado fuerte y limitado, que apunta, por una parte, a la limitación de potenciales abusos del propio poder estatal, y por otra, a una capacidad de hacer frente a la influencia de los grupos de presión, para focalizarse en el interés general (véase Resico, 2013).
Lo contrario de ello es una administración pública influenciada por la lógica patrimonialista donde parte, o el todo, del gobierno y las agencias se reorientan implícita o explícitamente al rédito particular de los que las lideran. Así incumplen el principio del servicio público. Dadas dichas condiciones, la competencia por los resortes del gobierno se transforma en una “lucha por el botín,” donde dos o más grupos pelean el control del gobierno para maximizar la apropiación privada de beneficios (Hutchcroft, 1994). El ingreso a la administración pública se efectúa por lealtad hacia el grupo, o al líder del grupo, y no por el servicio a los ciudadanos en el cumplimiento de la ley. Por ello, en estos sistemas se despliegan ampliamente conductas nepotistas y vínculos patrón-cliente.
En este punto podemos analizar las figuras 1 y 3: Efectividad del gobierno e índice de desarrollo humano y ausencia de corrupción e ingreso per cápita, variables que se asocian. En la figura 1 se muestra que los niveles de desarrollo humano tienden a ser superiores en aquellos países donde la efectividad del gobierno es superior, y viceversa. En los países con mayor ausencia de corrupción tienden a tener una renta per cápita superior, y viceversa. De esta manera, en ambos gráficos se observa una cierta asociación entre cada par de variables, en tanto que los países se ubican en una franja dispersa que va del cuadrante inferior izquierdo al superior derecho14.
Como último elemento central que mencionaremos, la ESM requiere la participación y el diálogo de los actores sociales (lo que en alemán se llama Sozialpartnerschaft) que comúnmente se ven como contrapuestos por sus intereses (Hagen et al, 2017). El funcionamiento de la ESM requiere explícitamente un elevado nivel de cohesión social y de confianza pública que lleve a un clima cooperativo para la generación de una legislación basada en elevados niveles de consenso, y para la defensa del Estado imparcial y de derecho, y la coherencia de las políticas públicas y económicas15.
En una sociedad puede existir la cooperación o el conflicto de intereses (por ejemplo, diferenciales en cuanto a la retribución por un determinado servicio). La ESM no plantea una concordancia constante de los intereses de cada grupo, pero no puede funcionar con un conflicto permanente. Sostiene que en cualquier conflicto de interés no debe ponerse en cuestión la razón de ser del adversario, sino sólo la magnitud y dimensión de su pretensión. Se debe partir de la aceptación de que no pueden imponerse los intereses propios en todo su tamaño, por lo que se requiere una disposición mínima a buscar y aceptar consensos (Benecke, 2002; Resico, 2011).
De esta manera, como forma de funcionamiento de la política, la ESM destierra la lógica “amigo vs. enemigo” asociada a la negativa lógica económica de “suma cero” en lugar de la cooperación y construcción de consensos para el despliegue de lógicas creativas y productivas de “suma positiva”. Estos consensos entre gobierno y grupos principales, con el consentimiento de la opinión pública ―en el contexto del verdadero juego democrático― son los que sostienen tanto la imparcialidad del Estado como la fundamentación del cumplimiento de la ley y, en definitiva, la aplicación coherente de las diversas políticas, tanto económicas, como sociales, etc.
Una consecuencia de todo esto es que se requiere una sociedad relativamente igualitaria de modo tal que el diálogo para la construcción de consensos, sea efectiva. Una sociedad con grandes desigualdades generalmente desarrolla visiones muy distantes, a veces polarizadas y potencialmente conflictivas, que tienden a destruir el clima cooperativo y de confianza necesarios. Por esta razón, en este modelo, inclusión social, éxito económico y sustentabilidad, se retroalimentan.
Limitaciones y desafíos en América Latina
En ese apartado pasaremos revista a las principales limitaciones que presenta Latinoamérica para la aplicación de una ESM, con el propósito de dejar los elementos positivos y las oportunidades de la conclusión.
Nuestra región tiene ciertos límites para implementar políticas consistentes con un desarrollo equitativo y sustentable. Para comenzar, bajo una perspectiva macroeconómica, la región presenta una mayor inestabilidad del ciclo económico en relación con los países considerados avanzados16. Esto se podría deber a que, casi en su totalidad, son economías cuya inserción internacional depende de recursos naturales con precios que son más fluctuantes, como el caso de los commodities y las materias primas.
No obstante, existen países que dependen de dichos bienes y sin embargo alcanzaron una mayor estabilidad gracias a políticas macroeconómicas contra-cíclicas y algunas instituciones que encuadraron su funcionamiento (por ejemplo Noruega y Chile). Por otra parte, en distintas ocasiones algunos países de la región terminan en períodos de políticas pro-cíclicas que agudizan fenómenos negativos, como sucede con la recesión o la inflación. Por contraposición a lo que plantearía una macro sana, orientada a garantizar que en tiempos de auge aumente el ahorro para acumular reservas, que sirvan luego para atenuar los períodos recesivos, se ha observado en distintas economías una tendencia distinta: un elevado gasto en los períodos de auge y la sucesiva estrechez de recursos para encarar las crisis.
Dichas discontinuidades bruscas de la política económica, que en buena medida se han ido corrigiendo en varios países ―por ejemplo, con el control de la inflación―, a veces están fundadas en un cierto desempeño del sistema político ligado a la polarización ideológica agudizada por las agonales condiciones de la competencia por el poder, quizá conectadas por desigualdades sociales importantes aún presentes en nuestras sociedades. En otros casos de la región hay una macroeconomía más estable, sin embargo, eso ha contribuido poco a la superación de la pobreza y muy poco a la de la desigualdad. La explicación que se desprende de nuestro análisis es que, en buena medida, dicha estabilidad ha sido lograda por un determinado grupo que ha ganado la pulseada por el control del Estado, pero tiende a hacer uso del él de forma neo-patrimonial.
Entonces tanto el funcionamiento polarizado, como también la paradójica estabilidad (cuando está asociada a condiciones inerciales de una pobreza estructural), de los regímenes económicos en la región pueden verse influidos por la existencia, en diversos grados, de una lógica “neo-patrimonial” en el funcionamiento de los regímenes del Estado. El neo-patrimonialismo se ha caracterizado como una forma de operación del Estado donde formalmente se respeta el Estado de derecho, sin embargo, en la práctica, las conductas ponen de manifiesto una lógica patrimonialista17. Además el “patrimonialismo” ha sido identificado como una administración pública donde el gobierno y las agencias, se orientan al rédito privado de los que los conducen, incumpliendo el deber se subordinarse al servicio público.
En este funcionamiento, lo decisivo es que se diluye la distinción entre lo público y lo privado, que, si bien puede constar en las leyes, no es respetada en la práctica social y política, lo cual da más posibilidades para la captura del Estado y para el desarrollo de una economía rentista18. De este modo se posibilita que los agentes privados se apropien de recursos colectivos y así como también que hagan uso particularista de las instituciones públicas y universalistas. El neo-patrimonialismo suele estar asociado a condiciones de fragilidad estatal, a estructuras de división social y conflicto fuertes, a la generalización de la corrupción o la existencia de poderosos grupos de interés (Monsiváis y Del Río, 2013).
Es posible llamar aquí la atención sobre cierta apoyatura empírica correspondiente que se deriva de la Figura 3. Hay una cierta asociación entre las dos variables, los países con mayor ausencia de corrupción tienden a tener una renta per cápita superior, y viceversa. Los países de la región latinoamericana (en recuadros) se ubican en dos cuadrantes: el inferior izquierdo y el inferior derecho, lo que pone de manifiesto que, en comparación internacional, se trata de países con ingresos per cápita medios o bajos. Por otra parte, la pertenencia al cuadrante derecho (Uruguay, Chile y Costa Rica) manifiesta niveles de ausencia de corrupción relativamente altos, mientras que la ubicación en el cuadrante izquierdo indica una ausencia de corrupción relativamente baja.
Como hemos mencionado más arriba, cuando las condiciones estructurales derivadas del neo-patrimonialismo, la competencia por el gobierno se transforma en una “lucha por el botín”; dos o más grupos luchan por el control de los resortes administrativos, ejecutivos y legales orientados a optimizar sus rentas privadas. Bajo estas formas de organización, disminuye notoriamente la transparencia y el acceso a la función pública se realiza por fidelidad al grupo (mayormente mediante el nepotismo y los vínculos cliente-patrón), no a través del servicio a los ciudadanos.
El entorno de mayor volatilidad y de favoritismo, abierto o encubierto, en la operación de la administración y del gobierno, así como en las políticas o leyes originadas en ellas, erosionan significativamente el nivel de confianza en las instituciones públicas y propician la difusión de la informalidad. A su vez, ese es el contexto favorable para el desarrollo de una corrupción más extensa. En estos entornos, las personas tienden a poner su confianza en las relaciones personales fuertes y cercanas, como la familia o las lealtades cliente-patrón, que por su configuración intrínsecamente asimétrica, reproduce la inequidad y relaciones de dependencia19.
A su vez, existe un elemento histórico que difunde una cultura de informalidad en Latinoamérica: la ley ha surgido generalmente por medio de un proceso top-down, con limitada participación de quienes son los involucrados ―y esto es una limitación que evidencian gobiernos independientemente de su signo político―. Por esta razón la ley es originada de modo distanciado de las necesidades generales, y a la hora de ser aplicada tiene problemas para ser implementada en las condiciones concretas de sectores de la población importantes.
En otros casos existe una tácita percepción todavía más grave: que la ley es creada por determinados grupos de interés poderosos con acceso privilegiado a la interlocución con el gobierno, que tiende a favorecer los intereses de quienes lo controlan y de los grupos influyentes.
Así, los ciudadanos tienden a no percibir la ley como un instrumento de protección social e inclusión, sino como algo ajeno, incluso perjudicial. Por ello se puede extender una cultura de informalidad, de la búsqueda de amparos en el poder y su red discrecional de recompensas y castigos que retroalimenta la difusión de instituciones extractivas. Esta forma de lógica clientelar es inconducente para crear un entorno de inclusión sostenible e igualdad de oportunidades. Por el contrario, contribuye a fortalecer la tendencia a buscar la pertenencia a algún grupo de poder para participar de su red de distribución de privilegios y protección; adicionalmente, a potenciar una lógica de subordinación en lugar de una de independencia y empoderamiento, cristaliza la desigualdad entre los que lideran y los que son seguidores, y tiende a dividir a la sociedad de acuerdo con los que forman parte o no de dicha red (Resico, 2015b).
Conclusión: Oportunidades para una ESM en Latinoamérica
Existe otra clase de economía de mercado, fundada en el Estado de derecho, opuesta a la estructuración del privilegio, que precisa una configuración específica del Estado, por medio del cual se garantice una competencia efectiva y leal, conducente a lograr la soberanía de los consumidores. Este marco institucional necesita la existencia y funcionamiento de un Estado fuerte y limitado, fundado en el servicio y el mérito, donde exista un sistema judicial efectivo y se garantice igualdad de derechos ante la ley20. No se entiende la fortaleza de ese Estado en el sentido de la acumulación del poder, de las funciones o los recursos, sino en tanto por cuanto es capaz de ejercer independencia respecto a la influencia de los grupos particulares de presión, para enfocarse en el bien común. Es ese un Estado que implementa las normas del tratamiento equitativo, y sustenta una economía de mercado productiva con una efectiva competencia, en la que el ganador es el que efectúa una contribución mayor a los consumidores, y no el que moldea de modo injusto las normas para obtener privilegios.
Dicho sistema podría llamarse economía social de mercado, y es una forma de organización para los enfoques y políticas que este artículo aconseja para combatir la pobreza y reducir la desigualdad que aún está presente en nuestras sociedades21.
En la actualidad, algunos países de Latinoamérica fortalecen el Estado de derecho y sus instituciones, junto con una economía fundada en la iniciativa privada y los mercados, que han logrado avances en los indicadores sociales en los últimos 30 años (Resico, 2013). Nos referimos en particular a Uruguay, Costa Rica y Chile que, como se desprende de las figuras 1 y 3, muestran altos niveles de desarrollo humano, elevada efectividad del gobierno y ausencia de corrupción, pero a otros que los siguen en esos indicadores en distintos grados más alejados en esos mismos indicadores.
La región experimentó durante este período la aplicación consecutiva de dos corrientes ideológicas diversas en cuanto a los marcos de organización económica. Por una parte, durante los años 90 se extendió un consenso basado en el optimismo alrededor de los mercados desregulados. En los últimos años, por el contrario, la región cambió hacia una connotación negativa de la anterior orientación para impulsar puntos de vista más identificados con una elevada intervención del Estado con dosis de pragmatismo muy altas. En las dos corrientes mencionadas hemos podido observar países que han logrado tomar de ambos enfoques los mejores elementos y resultados22. Han sido concretamente aquellos que lograron apartarse de un péndulo ideológico extremado, sintetizando los elementos constructivos del mercado como de una adecuada intervención del Estado (Resico, 2013).
Pese al incierto contexto internacional actual, dado el ascenso de líderes y políticas nacionalistas y populistas, estimamos que la ESM sigue siendo un marco interpretativo válido, así como también una propuesta de reforma institucional y de coordinación de la política económica capaz de evitar la polarización extrema de origen ideológico, tanto en economía como en política. De este modo puede contribuir a crear un marco de orientación y acción coherente que complemente los elementos constitutivos del sistema del mercado con un marco institucional efectivo para alcanzar un desarrollo equitativo y sustentable.