Cuestión social, desarrollo y hegemonía en la Argentina de los años sesenta. El caso de Onganía¹

The social issue, development and hegemony in Argentina during the 60's. The Onganía's case

Questão social, desenvolvimento e hegemonia na Argentina dos anos sessenta. O caso de Onganía

¹Este artículo recoge partes de la tesis doctoral suma cum laude "La construcción de la cuestión social durante el desarrollismo argentino", presentada a la UBA para optar al título de doctor.
²Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires y magíster en Sociología política de la Universidad Nacional. Licenciado en Antropología y Sociología.
³Profesor Asociado, Departamento de Sociología.

Recibido: 12 de agosto de 2010 Aceptado: 30 de agosto de 2010

Resumen

El artículo aborda los conflictos discursivos alrededor de la cuestión social y el desarrollo, entre las elites de gobierno y los grupos de poder durante el desarrollismo argentino post-peronista. Por cuestiones de espacio se hará énfasis en el gobierno de Onganía. Se argumentará que la crisis de gobernabilidad que caracterizó el período tiene que ver con la dificultad de las elites de poder, para acordar en un discurso hegemónico alrededor de estos temas. El análisis empírico mostrará una constante: la permanencia en el tiempo de una narrativa liberal enfrentada a todo ensayo de regulación estatal y el fallido intento de constitución de una narrativa alternativa a través del significante desarrollo.

Palabras clave: Argentina, Onganía, Desarrollismo, Políticas sociales, Narrativa liberal.

Abstract

This paper addresses the discourse conflicts concerning development and the social issue, between the government elites and the power groups during post-Peronist developmentalism era in Argentina. Because of space limitations emphasis will be made on the Onganía's government. Governmentality crisis faced during that period can be explained on the grounds of the difficulty elites in power had to come to an agreement on a hegemonic discourse concerning those issues, as it is argued here. The empirical analysis will show a constant: permanence in time of a liberal narrative against any effort of state regulation and the failed attempt to create an alternative narrative through the development significant.

Key words: Argentina, Onganía, developmentalism, social policies, liberal narrative.

Resumo

O artigo aborda os conflitos discursivos ao redor da questão social e o desenvolvimento, entre as elites de governo e os grupos de poder durante o desenvolvimentismo argentino pós-peronista. Por questões de espaço foi dada ênfase ao governo de Onganía. O argumento é que a crise de governabilidade que caracterizou o período está relacionada com a dificuldade das elites de poder, para combinar em um discurso hegemônico ao redor destes temas. A análise empírica mostrará uma constante: a permanência no tempo de uma narrativa liberal enfrentada a todo ensaio de regulação estatal e a fracassada tentativa de constituição de uma narrativa alternativa através do significante desenvolvimento.

Palavras chave: Argentina, Onganía, Desenvolvimentismo, Políticas sociais, Narrativa liberal.

Introducción

La descripción de la inestabilidad política durante los años sesenta en Argentina es ya un lugar común. En este trabajo se argumentará que la crisis de gobernabilidad que caracterizó al período tiene que ver con la dificultad de las elites de poder, para acordar en un discurso hegemónico alrededor de la cuestión social y el desarrollo.

El análisis empírico mostrará una constante: la permanencia en el tiempo de una narrativa liberal enfrentada a todo intento de regulación estatal. Esta narrativa se constituye en un fenómeno de larga duración que, partiendo del siglo XIX, se proyecta durante todo el siglo XX e, incluso, durante la primera década del XXI.

El artículo abordará los conflictos discursivos alrededor de la cuestión social y el desarrollo entre las elites de gobierno y los grupos de poder durante el desarrollismo argentino post-peronista. Por cuestiones de espacio se hará énfasis en el gobierno de Onganía, aunque las referencias abarcarán un período de tiempo más extenso.

El corpus se recogió de diarios y revistas que representaban a los grupos de poder -La Nación, La Prensa, Primera Plana, entre otros- partiendo de que es allí donde se constituyen los enunciadores legítimos de los discursos políticos, sea porque alguna forma de capital torna relevante su discurso, sea porque el propio capital simbólico acumulado por estos medios de comunicación produce actores.

En ellos relevamos el discurso de los partidos políticos, las corporaciones de la producción, las elites de gobierno, intelectuales orgánicos y distintas organizaciones de la sociedad civil. El solo hecho de su presencia en estos medios de comunicación garantiza la relevancia social de sus discursos, su papel como enunciadores legítimos.

Elementos teóricos

Tres operadores conceptuales guiaron la construcción del problema y la recolección de material empírico, a saber: violencia simbólica y, más específicamente, nominación (Bourdieu, 1990), articulación (Laclau, 1996, 2005) y narrativa (Somers, 1994, 1996).

La cuestión social es, ontológicamente, una cuestión política, ya que en ella se definen los derechos asociados a la pertenencia a la comunidad política. Pero lo es también, porque su tratamiento se da en el campo político (Bourdieu, 1999). Es en dicho campo, donde se construye el monopolio de los discursos legítimos sobre el mundo social, i.e. sobre la división legítima de la sociedad. Es allí, también, donde los intelectuales orgánicos ponen en juego su capital simbólico, proporcionando la eficacia performativa de los discursos sobre lo social.

A ese poder de constituir desde la enunciación una visión del mundo social que lleva consigo una acción sobre el mundo, Bourdieu lo llama "violencia simbólica legítima" (1999). Poder casi mágico que obtiene lo mismo que la fuerza por efecto de la movilización social y que, en cuanto es menos reconocido, más poderosa es su acción constitutiva sobre el mundo.

Ese fenómeno, resultado del ejercicio de la violencia simbólica -y que Gramsci llamó hegemonía- es claramente perceptible en el "poder de nominar". Es decir, en el acto político que, por efecto de la definición, permite constituir lo social como resultado de la lucha por imponer clasificaciones útiles desde la perspectiva de los enunciadores. El carácter performativo de la nominación en la definición del mundo social, permitió definir los temas que, durante el desarrollismo argentino, se asociaron a la cuestión social.

Aplicando un tour de force gramsciano a las ideas de Bourdieu, asociaré a esa imposición de una nominación oficial tendiente a construir el sentido común sobre el mundo social, a la idea de hegemonía propuesta por Ernesto Laclau. Lo que nos lleva a complejizar esa definición inicial.

La violencia simbólica no es el resultado de asignar un significado a un significante; no es una operación descriptiva. Lo que podemos llamar la 'operación nominativa', cumple su función hegemónica por la articulación retórica de varios significantes.

El concepto de "articulación" permite establecer las cadenas significantes entre elementos cuya identidad se modifica en la práctica retórica, construyendo puntos nodales que fijan el sentido de los significantes, evitando su flotación. Esos puntos nodales dan sentido, retrospectivamente, a los distintos significantes articulados en la cadena cuya identidad se modifica en la práctica articulatoria. Fijar diferentes significantes a través de una serie de desplazamientos retóricos, significa imponer como lógicas y necesarias una serie de articulaciones, cumpliendo así la operación hegemónica por excelencia.

Metodológicamente, si a través del concepto de nominación se identificaron los temas considerados relevantes para la construcción de la cuestión social en el desarrollismo argentino, la noción de articulación permitió reconstruir las cadenas equivalenciales tejidas alrededor de dichos temas, posibilitando desentrañar la construcción retórica tendiente a imponer un discurso hegemónico.

Por otra parte, las articulaciones discursivas sobre la cuestión social, se insertan en relatos de mayor alcance y nivel de elaboración que, partiendo de una explicación histórica de la formación del país, se proyectan hacia horizontes futuros. Es decir, se inscriben en "estructuras narrativas" que, apropiándose del prestigio de la historicidad, proponen un discurso elaborado donde las definiciones de la cuestión social surgen como consecuencia lógica de la 'narrativización' de la historia del país (Somers, 1996).

Una estructura narrativa parte del diagnóstico de una crisis presente -fundamental en toda narrativa- de la cual se extraen ciertas conclusiones normativas, para explicarla por el pasado y extrapolarla hacia el futuro. La crisis/diagnóstico toma así toda su fuerza normativa constituyéndose en el centro de una trama causal donde los tres momentos -inicio, crisis, solución- son 'narrativizados', recurriendo al prestigio otorgado por una supuesta explicación científica.

El diagnóstico -la crisis- se torna así el eje de la narrativa permitiendo la construcción del problema y derivando de éste las alternativas de solución. La imposición de una narrativa será el último paso del proceso de hegemonización de la cuestión social al incorporarla en discursos con pretensiones explicativas de más largo alcance temporal y socio-espacial.

Con estos tres operadores conceptuales se abordó la pregunta por la definición que hizo el desarrollismo de la cuestión social, los elementos que se articularon en su definición y las narrativas en pugna en que se inscribieron.

El discurso liberal durante el desarrollismo

Cuando se abre el período desarrollista en Argentina, la cuestión social estaba fuertemente colonizada por la narrativa nacional popular, articulada alrededor del significante justicia social⁴.

El desarrollismo de Frondizi trató de proponer articulaciones diferentes alrededor del significante desarrollo. Pero desarrollo estuvo fuertemente disputado por los grupos de poder que recogían la narrativa liberal, mientras las elites de gobierno trataron sin éxito de imponer una narrativa diferente a la liberal y a la justicialista.

Varios temas condensaron ese desacuerdo. La cuestión social fue uno de ellos que, a su vez, estuvo atravesado por los límites de la intervención estatal y la democracia.

Para los grupos de poder la sublevación contra Perón era una revolución contra la intervención estatal y su intento de regular la sociedad; incluyendo, claro está, las políticas sociales. En su lugar, propusieron una narrativa que mantenía las articulaciones clásicas producidas por el liberalismo decimonónico: principalmente, la separación entre economía y política, donde la primera, por ser natural, tendría una primacía sobre el mundo artificial de la segunda. En su discurso, el Estado pertenecía a este universo de lo inventado. Su estatus ontológico era menor y, por tanto, debería evitar intervenir en el 'natural desenvolvimiento' de la economía. En ese marco, la cuestión social debía reproducir las diferencias introducidas por el mercado. También allí la intervención estatal debía respetar esos límites 'naturales'.

El relato liberal era lineal. Partía de la época del centenario como edad dorada (cuando la 'sociedad civil' se desenvolvía libremente), la crisis se asociaba a la intervención estatal (llamada la dictadura); y el horizonte estaba dado por la recuperación de la libertad que se articulaba con desarrollo a través del libre comercio, desenvolvimiento de la iniciativa privada e incremento de la productividad.

La cuestión social -atrapada en esa narrativa- fue planteada principalmente en negativo. En ese discurso, donde la racionalización-liberalización de la economía jugaba un papel central, se definieron los temas que hacían a ella:

• el "problema" del trabajo fue reenviado al sindicalismo y, a su vez, articulado con dos temas caros al discurso liberal: racionalización económica y libertad. El sindicalismo se constituía en problema qua enemigo de la libertad de asociación y del contrato libre; de la productividad por la indisciplina que generaba entre los trabajadores;
• en previsión social, el significante racionalización se articulaba con la capitalización y el seguro privado en un discurso tendiente a remercantilizar la cuestión social. En la misma cadena discursiva se destacaba la ilegitimidad del Estado para intervenir los fondos de jubilaciones, o la injusticia de la imposición de topes a los haberes altos;
• en salud, otra vez junto al significante racionalización, se construyeron dos cadenas de equivalencias: la articulación -en clave negativa- de obras sociales, sindicalismo e ineficiencia; y la de hospitales públicos con desmesura del gasto público, falta de racionalización e ineficiencia,
• sólo en el tema vivienda existe cierta diferencia: era el llamado 'problema de las villas miseria', -espacios de concentración de individuos peligrosos que se definían por sus carencias-. En ese caso, dada su incapacidad como consumidores plenos, se le asignaba al Estado la responsabilidad de solucionarlo.

La manera en que se definieron los temas relativos a la cuestión social -y las articulaciones con que se construyó- la convirtieron en un campo de batalla contra la regulación estatal. El particular diagnóstico de la crisis estuvo en el centro de esta narrativa.

La crisis fue definida como inflación, estancamiento económico (pérdida de destino de grandeza de la República), baja productividad e indisciplina obrera. O, en términos similares, por su lado negativo, la negación del desarrollo, del reencuentro con la plena argentinidad cercenada por la espuria intervención de la política en la economía, es decir, de la demagogia. A esa demagogia se reenvía la intervención del Estado en la cuestión social.

Al tratar los grupos de poder la cuestión social en negativo -freno al desarrollo, demagogia- renunciaban a interpelar al pueblo y, por tanto, a construir un discurso hegemónico alternativo que, por otra parte, tampoco contaba con un contexto de plausibilidad ante la reciente experiencia peronista.

La narrativa híbrida de la Revolución Argentina

La narrativa desarrollista también subsumió la cuestión social a lo económico, pero de manera diferente. Sin articularla a un discurso de derechos, la cuestión social fue puesta como precondición para el desarrollo. En la práctica significó que las demandas populares podían ser suspendidas en aras del desarrollo.

La retórica de la modernización que construyó el desarrollismo, supeditó la cuestión social a un problema técnico, con lo cual también dejó poco espacio para la interpelación al pueblo; sin embargo, esa retórica defendió la legitimidad de la intervención del Estado. Pero, relegando la cuestión social a una precondición del desarrollo, permitió que la narrativa liberal impusiera los temas.

Sin embargo, aunque todos los gobiernos articularon desarrollo con industrialización y regulación estatal, cada uno de ellos lo hizo de manera diferente, lo que marcó las características de cada administración.

El gobierno de Onganía no fue una excepción. Inicialmente, recogió el discurso liberal sobre la cuestión social, tanto en los temas que propuso -disciplinamiento sindical, racionalización pensional, villas miseria-, como en la manera de articularlos: desarrollo con modernización, racionalización, reducción del gasto público, privatización, estabilidad monetaria. Pero, a medida que la Revolución Argentina definió su narrativa, introdujo nuevas articulaciones entre desarrollo y cuestión social.

Esta narrativa se materializó en su propuesta de los tres tiempos de la Revolución: económico, social y político. Este proceso es el que se abordará en este trabajo.

La Revolución Argentina construirá su discurso del desarrollo abandonando la ya tradicional referencia a la Alianza para el Progreso -que entonces comenzaba su fase de decadencia-, para incorporarlo en la Doctrina de Seguridad Nacional y el Desarrollo.

Confluyeron en él retóricas insertas en distintas narrativas. Desde la liberal que insistía en la primacía de la economía sobre la política, o en la indisciplina de la clase obrera como causa del estancamiento económico, hasta aquellas de raigambre corporativa encarnadas en el discurso de la comunidad organizada.

Krieger Vasena encarnó esta narrativa liberal que Onganía incorporó en su discurso de los tres tiempos secuenciales de la Revolución. En el del ministro Borda y su peculiar concepción de la participación confluían aquellas construidas por la derecha nacionalista (Laguado Duca, 2006) junto con una peculiar interpretación de los postulados de la encíclica Populorum Progressio (De Riz, 2000).

El mensaje de la Junta Revolucionaria dirigido al pueblo de la República el 28 de junio de 1966, titulado Causas y Objetivos de la Revolución y el Acta de la Revolución, emanada el mismo día, no aportaron grandes innovaciones discursivas respecto a los ataques que la Acción Coordinadora de Instituciones Empresariales Libres -ACIEL-, los editoriales de distintos periódicos o, incluso líderes políticos como Frondizi, habían hecho al gobierno de Illia.

Retomando la narrativa en boga, los comandantes imputaban a la administración derrocada la definitiva pérdida del rumbo del "ser nacional". Las causas: "el electoralismo", "el estatismo asfixiante", "el vacío de autoridad" que habían desembocado en "la opción como sistema", generando la división de los argentinos. Este diagnóstico recogía casi textualmente la mayoría de los elementos desarrollados por la narrativa liberal (crisis, demagogia, vacío de autoridad, estancamiento económico, estatismo, grandeza dilapidada). La solución propuesta tampoco era novedosa: la modernización económica y política.

En lo laboral se permitiría el funcionamiento de las organizaciones sindicales "mientras se ajusten en su acción a los fines específicos para los cuales han sido creadas", es decir, prohibía su accionar político, realizando una vieja demanda de las corporaciones de propietarios. En el ámbito de la política de bienestar social⁵, se procedería a su organización, poniendo en funcionamiento un Sistema Argentino de Seguridad Social, se mejoraría la salubridad, y eliminaría "las causas que retardan el aumento de las unidades de vivienda"⁶.

El discurso liberal -emitido principalmente por ACIEL, y amplificado en las páginas de La Prensa y La Nación-, que desde la administración Frondizi venía presionando a las elites de gobierno, podía identificarse con estos documentos de la Revolución Argentina. No había en ellos articulaciones diferentes o, al menos, los significantes centrales de la Revolución mantenían tal nivel de indeterminación que cualquier interpretación era posible. La intervención del Estado que prometían los comandantes -por medio de una "adecuada política de estructura y de la política social"- no chocaba con la narrativa liberal. El énfasis en la reorganización de la seguridad social era una demanda que los grupos de poder habían hecho desde tiempo atrás, y nadie sabía qué significaba una "política de estructura". Nunca se había cuestionado, tampoco, que el Estado se hiciera cargo de la política social.

Cuatro meses después de haber asumido el mando, el presidente aclaraba sus ideas de gobierno prometiendo la superación de la ineficiencia, las estructuras anacrónicas y los intereses creados. Sin definir los sujetos que encarnaban estas negatividades, Onganía pudo mantener aun una cierta ambigüedad cuando anunció una serie de medidas, algunas de corte desarrollista, tendientes a impulsar la industrialización, junto a otras reclamadas por las corporaciones desde hacía años: "racionalización administrativa, transferencia al sector privado de algunas empresas estatales, reordenamiento fiscal, reorganización aduanera y portuaria y, para dentro de pocos días, ferroviaria".

El recorte del gasto público y la devolución de las empresas al sector privado, se justificaron por la necesidad de combatir la inflación. En su lugar, se prometía apertura y facilidades para el capital extranjero. Otra vez La Nación producirá una editorial destinada a alabar cada una de las iniciativas del presidente⁷.

El reiterado énfasis en el combate contra la inflación y la reducción del gasto público coincidían también con la preocupación de Oneto Gaona, Secretario General de la Unión Industrial Argentina, quien había pedido al gobierno que se ocupara prioritariamente de ese tema⁸. También ACIEL y la Confederación Económica Argentina -CGE-, a pesar de sus discrepancias, aplaudieron la reorganización de la vida nacional que se prometía.

Aunque las diferencias en el discurso de las dos confederaciones de industriales no eran menores, ambas intersecaban con el de la Revolución Argentina. La modernización -que se articulaba con significantes como desarrollo integral, estructuras anacrónicas, transformación, obras de infraestructura- parecía haberse constituido, por un momento, en un significante vacío a partir del cual las elites económicas, los formadores de opinión y las elites de gobierno, podrían construir un proyecto hegemónico.

Pero no sólo el horizonte de la modernización producía consenso entre los grupos de poder: también en el diagnóstico había acuerdo.

En su memoria dada a conocer en 1967 y comentada en una detallada editorial de La Nación, la Bolsa de Comercio propone, nuevamente, una explicación del fracaso del desarrollo argentino. Después de recordar las sucesivas devaluaciones ocurridas durante el gobierno de Arturo Illia, el encarecimiento de los servicios públicos y de los salarios, el deterioro de la infraestructura, etc., con su concomitante resultado inflacionario, saludaba la iniciativa de la Revolución Argentina de reorganizar la vida política y económica para suprimir las causas de la inflación y, particularmente, de acabar con el Estado empresario.

También ACIEL destacaba los logros del primer año de la Revolución. Para la Acción Coordinadora de Instituciones Empresariales Libres, este éxito se debió a una serie de medidas de liberalización de la economía y la imposición de la disciplina en el mundo del trabajo y de la Universidad, y "el ataque decidido a la inflación"⁹. Esta entidad reitera los reclamos que había levantado desde su fundación: reducción del gasto público, modificación del régimen impositivo, solución definitiva del problema ferroviario, además de la derogación de la Ley de Asociaciones Profesionales y la promoción de la construcción de viviendas. Para concluir con una demanda: "ante la ausencia de partidos políticos, y del Poder Legislativo, las entidades como ACIEL constituyen la opinión pública, por lo que deben ser consultadas y oídas por el gobierno antes de tomar medidas fundamentales para el país"¹⁰.

En términos similares se expresaba el Dr. Oneto Gaona. El discurso del vocero de la Unión Industrial Argentina -UIA- parecía enunciado desde el gobierno, a quien sugiere reformar el ineficiente sistema pensional y "la legislación laboral en función de los sanos principios de la productividad".

En septiembre de 1967, la UIA volverá a expresar su apoyo a la Revolución Argentina. Esta vez los industriales, en tono crítico, exigen modificaciones profundas a la legislación previsional, a la impositiva y a la que regía las empresas del Estado. Consciente de su impopularidad, recurría a la inflación y la modernización para justificarlas¹¹. Entre tanto, la editorial de La Nación destacaba el apoyo del "mundo de la empresa" a los planes económicos en marcha, en términos similares¹². La Cámara de Comercio insistía que el cambio de estructuras del cual hablaba el gobierno consistía en la privatización, pero no solo de las empresas que daban pérdidas -v.gr ferrocarriles-, sino también de aquellas que producían magros superávit¹³.

Las manifestaciones de adhesión de los empresarios al gobierno continuarán durante todo el año de 1967, aunque las voces críticas se irán perfilando en el período. En todo caso, la articulación entre desarrollo, modernización, combate a la inflación, y función subsidiaria del Estado ante la actividad privada fue un punto de coincidencia entre empresarios y elites del gobierno.

Modernización se contraponía a inflación como algo obvio. A través de ésta se construirá una cadena de equivalencias donde las demandas de la narrativa liberal serán más claramente perceptibles. En el significante inflación se condensaban los reclamos de reducción del Estado -especialmente la privatización de servicios públicos, el control de la indisciplina laboral, el incremento de salarios y la presión impositiva-. Brevemente, el desmantelamiento de lo que quedaba del Estado peronista, como se explicitaba desde las editoriales de La Prensa¹⁴.

En la cadena de equivalencias negativas modernización, en la narrativa liberal, se articulaba también con demagogia. No existía contradicción entre el discurso liberal y la 'suspensión de la política' que varios académicos han atribuido al gobierno de Onganía.

Planificación y cambio de estructuras

A medida que la Revolución Argentina fue definiendo su propia narrativa, los significantes desarrollo y modernización fueron articulándose con otros que, poco a poco fueron ganando centralidad: planificación y cambio de estructuras. A partir de entonces, el romance de Onganía con los grupos de poder entrará en crisis.

Cuando Osiris Villegas -secretario del Consejo Nacional de Seguridad, CONASEseñaló que se requería "voluntad para romper la inercia que nos ha adormecido, y energía para modificar las estructuras anacrónicas que entorpecen la voluntad de cambio", La Prensa recordó que no era la inercia adormecedora el origen de los problemas nacionales, sino justamente "el cambio de estructuras intentado por la tiranía depuesta en 1955". No fue diferente la posición de Primera Plana que tanto había hecho para preparar la llegada de Onganía al gobierno.

Esta oposición no desalentó a los ideólogos de la Revolución, que articulaban desarrollo con planificación y bienestar social. Y todo ello con seguridad nacional¹⁵.

El plan de desarrollo 1970-1974 anunciado por el Consejo Nacional de Desarrollo, CONADE, recogía algunos de estos postulados, concediéndole un mayor espacio a lo social, hasta el momento ambiguamente vinculado con el desarrollo sin apartarse de los temas que tradicionalmente había planteado el discurso liberal. En este plan se reconoce por primera vez que las políticas centradas en la eficiencia "descuidaron sus efectos nocivos en cuanto a ocupación, salarios y situación de la empresa de capital nacional. La eficiencia debe ser considerada con un criterio global, que abarque toda la economía"¹⁶. Además del incremento de la inversión en salud pública y educación, el plan prometía una mayor participación de los asalariados en el ingreso nacional.

Estos anuncios fueron cuestionados por la UIA, que acotó que "el criterio de la eficiencia debe prevalecer sobre el ocupacional, que debe ser su lógico resultado", pues el pleno empleo -decían los industriales- es resultado del desarrollo y éste, de la productividad. Primera Plana, La Nación y La Prensa hicieron suyas estas críticas¹⁷.

Las reticencias ante el énfasis planificador coincidirán con una renovada ofensiva del discurso antiestatista a partir de 1968. El presupuesto anunciado para ese año por el ministro de Economía fue cuestionado por la Cámara Argentina de Comercio, la UIA y la Sociedad Rural, quienes reclamaron alivio impositivo, disminución del déficit fiscal y menor intervención del Estado, mientras La Nación criticaba el dirigismo del gobierno¹⁸.

Posteriormente, medidas como el impuesto a la tierra improductiva -enérgicamente rechazado por la Sociedad Rural y la poderosa Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa -CARBAP-, quienes apostrofaban al gobierno diciendo que "lo que quiere el hombre de campo, es sólo que lo dejen trabajar"-; el acuerdo de precios -criticado por la UIA que consideraba que si el gobierno comprimiera sus gastos y redujera impuestos, los precios bajarían-, y la ley de abastecimiento, acrecentaron esos rechazos.

Aunque las corporaciones empresariales mantendrán su apoyo al gobierno hasta bien entrado 1968, su discurso intersecará cada vez más puntualmente con el de Onganía: al final, sólo los unirá el combate a la inflación. A través de este punto de confluencia, la UIA reclamará insistentemente la reducción de los gastos del Estado y, sobre todo, lo que llamaba "decisiones en el campo salarial", i.e. moderar los aumentos. Superada la crisis, la narrativa liberal optaba por recordar la fragilidad de los logros alcanzados por la Revolución, pues según la entidad, el único ganador de las reformas introducidas era el Estado, que había multiplicado sus ingresos a costa del esfuerzo privado. La Cámara Argentina de Comercio y ACIEL sostuvieron una posición idéntica en sus respectivas memorias¹⁹. Esta última entidad -con mucho, la que sostuvo un discurso más reticente a la planificación- no dejará de advertir al gobierno los riesgos en que incurría: "primero, la creación inflacionaria de dinero, cualquiera sea su fin; segundo, la distorsión del proceso del mercado y su suplantación por los métodos del intervencionismo autoritario y la planificación burocrática; tercero, la creciente estatalización de la vida económica"²⁰.

El tiempo social y la comunidad

Si modernización y cambio de estructuras se articulaba con planificación, ambas lo hacían a su vez, con la organización de la comunidad. Y si el énfasis de la Revolución Argentina en la planificación generó la hostilidad de la narrativa liberal, el comunitarismo levantó aun más rechazos. Diferendo más importante cuanto esta faceta del discurso de la Revolución Argentina es la que más explícitamente vinculó el desarrollo con la cuestión social.

La retórica de desarrollo y modernización del discurso comunitarista comenzaba con la crítica al sistema político, pero ésta fue más allá de las invectivas contra 'la demagogia' en que inicialmente liberales y desarrollistas parecían encontrarse. El comunitarismo implicó también nuevas articulaciones asociadas al desarrollo económico, pues "la revolución no tiene del desarrollo un concepto materialista, ni lo concibe como una meta económica, sino que considera que la economía es un medio al servicio de un fin más alto: el hombre en su plenitud espiritual, física y moral"²¹.

En su intento de construir una narrativa propia, la Revolución coincidía con los liberales en que el país había perdido su grandeza a causa de la demagogia y del electoralismo que se habían colado con los mecanismos de la democracia formal. Pero la solución era diferente. Transformar el país implicaba más que medidas económicas, "la renovación en profundidad de sus estructuras y la modernización de los conceptos que gobiernan nuestra vida"²².

La postulación de los tres tiempos secuenciales de la revolución -económico, político y social- se inscribía en esa renovación de estructuras. El primero de ellos debería lograr la estabilidad, sentar las "bases económicas que permitirán iniciar la verdadera revolución en el siguiente tiempo".

Pero, ¿qué era el tiempo social? Según Onganía era la construcción de una comunidad solidaria donde los ciudadanos se sintieran parte de una misma Nación, animados por los mismos ideales substanciales, "unidos solidariamente para una tarea que nos viene de la historia".

El tiempo social apareció temprano en el discurso de la Revolución. Pero a medida que el movimiento obrero y estudiantil comenzó a desafiar con éxito el proyecto de Onganía, el tiempo social pasó a ocupar más lugar en su discurso. Ya en agosto de 1968, ante las protestas de los trabajadores de la caña, el presidente le dio a Tucumán la "responsabilidad de adelantarse en el tiempo social"²³. Los meses posteriores al Cordobazo propiciarán su lanzamiento oficial.

En junio de 1969, el presidente declararía iniciada esta nueva etapa, por la cual se alcanzaría "una auténtica democracia representativa". En esa misma reunión de gabinete, Onganía reiteraría varios de sus temas. Por ejemplo, la primacía de lo técnico sobre lo político, que llevó a asignarle al Ministerio de Bienestar Social la atención de los conflictos sociales; o la preocupación por la división introducida por los partidos recordando "que una comunidad dividida engendra su autodestrucción, en tanto que unida multiplica su acción y asegura su eficiencia, neutralizando la aparición de los conflictos, muchas veces originados en el desequilibrio de la distribución de la riqueza"; o la crítica a la racionalidad económica como fin último de una sociedad²⁴.

En septiembre, Onganía volvía a definir el tiempo social como aquel donde se modificarían las estructuras sociales para una justa distribución de la riqueza que no implicaba sólo mejora salarial, sino también la mejor organización de los servicios asistenciales. A partir de entonces aumentan aun más las referencias a la economía como instrumento a disposición de lo social²⁵.

Como solía suceder en el discurso de la Revolución Argentina a causa de su tendencia a sobrecargar los significantes, el tiempo social era muchas cosas: un importante paso hacia el cambio de estructuras, un instrumento de participación comunitaria, de organización de los servicios asistenciales y de encuadramiento de las organizaciones sociales. Pero, sobre todo, era integración de la sociedad por la solidaridad. "Solidaridad como objetivo; integración, como política, y participación, como forma de operar, como estrategia"²⁶. De las tres ideas fuerza que definía Onganía -el espiritualismo solidarista, el voluntarismo integracionista y la participación como estrategia-, sólo la participación se traducirá en políticas concretas.

La participación de la comunidad -que no debería quedar limitada a los órganos tradicionales- se inscribía en el horizonte de cambio de estructuras del cual el tiempo social era un momento. La subsidiariedad era el otro mecanismo del cambio de estructuras. La participación, orientada por el Sistema de Planeamiento, permitiría que la comunidad al "organizarse técnicamente", superara los anacrónicos partidos políticos. La subsidiariedad, que el Estado sólo interviniera "en aquellos sectores de la comunidad, donde ella no se satisface por sí, [y da la idea clara de que existe, por un lado, una comunidad organizada que se vale por sí misma y, por otra parte, un Estado compuesto por la organización del gobierno y la organización de la comunidad"²⁷.

El anuncio del advenimiento del tiempo social no fue bien recibido por los grupos de poder. Tanto La Nación como ACIEL -entre otros- criticaron la disposición del gobierno a sumar a la Confederación General del Trabajo, CGT -previa reunificación en este tiempo y, sobre todo, que dicho tiempo se confundiera con aumentos salariales indiscriminados que ocasionaran la reaparición de la inflación. La Nación²⁸ resumió la oposición al tiempo social con la siguiente fórmula: antes de distribuir riqueza, hay que crearla; si no, se caería en el contrasentido de distribuir pobreza. La demagogia ya había demostrado lo peligroso de este camino.

Posteriormente, el Presidente volverá a puntualizar el papel de lo social en este cambio de estructuras. En un farragoso discurso de más tres horas, Onganía volvió a definir los planes de la Revolución Argentina para las "estructuras sociales". Éstos eran en lo fundamental: desarrollar la promoción de la cultura y la educación con especial énfasis en las zonas de frontera, erradicar las villas de emergencia, poblar la Patagonia y reestructurar el sistema previsional, además de algunas iniciativas de menor trascendencia como la ley del deporte. También prometía la normalización de los sindicatos y la fiscalización del uso de sus fondos.

Con excepción de lo relacionado con el sector sindical, los planes sectoriales eran los mismos que había definido la Revolución desde sus inicios y que hacían parte del debate público desde el golpe de 1955. A pesar de la importancia que se le atribuía al inminente "tiempo social", la Revolución Argentina no atinaba a definir claramente la cuestión social en su proyecto de desarrollo. Tampoco ayudaban afirmaciones como "estamos dando a la estructura todo lo social que una estructura puede dar. La estructura, por sí sola, no da. Después tiene que venir todo lo que sigue a las estructuras para que se dé en la medida en que deba realizarse". De lo cual concluye: "Creemos que toda estructura es social"²⁹.

A medida que el Presidente iba definiendo el "cambio de estructuras", también definía una narrativa propia que se diferenciaba de la liberal. Cada vez se hipostasiaba más "el cambio de estructuras" en un sentido diferente al de modernización económica, que tanta acogida tuvo al principio de su gobierno. Paralelamente, su discurso se volvía más crítico de la sociedad de consumo y más distante del libre mercado: la solidaridad, en el sentido abstracto que mencionamos más arriba, pasó a ocupar un lugar central³⁰. Las referencias al problema de la vivienda y a los "hospitales comunitarios" fueron reiteradas, pero la relación entre cuestión social y desarrollo terminó difuminada en esa narrativa participacionista.

Como respuesta al giro antiliberal que iba tomando la Revolución, ACIEL, La Nación, La Prensa, Primera Plana, el Instituto de la Economía Social de Mercado, la Bolsa de Comercio, entre otras instituciones, cerraron filas ante el ataque al liberalismo y criticaron el "zarandeado cambio de estructuras", el comunitarismo, "la consejocracia". Paralelamente, comenzaron a pedir definiciones sobre el tiempo político³¹.

Conclusión

Los años de Onganía mostraron con nitidez las limitaciones del discurso del desarrollo para construir un consenso elitista sobre el cual pudiera cimentarse un discurso hegemónico alternativo al justicialista. Resultado un tanto paradójico cuando la Revolución Argentina parecía en sus inicios, recoger todos los elementos discursivos que los grupos de poder habían construido durante décadas de desencanto con los resultados de la democracia representativa.

Hacia 1966, Onganía contaba con un entusiasta apoyo de las corporaciones de propietarios, de los medios de comunicación que recogían sus discursos, de importantes sectores de las clases medias, del peronismo y de varios partidos políticos. La flotación del significante desarrollo le concedió un tiempo de gracia. Pero construir hegemonía no es sólo articular distintos significantes. También implica fijar uno de ellos como punto nodal -i.e. establecer un significante vacío- de la articulación discursiva. Para ello, no es suficiente un proceso de agregación equivalencial de demandas, sino que el mismo movimiento retórico debe involucrar un momento de exclusión de otros discursos. Cuando el gobierno de Onganía cumplió ese proceso, sus respaldos comenzaron a desvanecerse.

Inicialmente, cuando la Revolución Argentina construyó su definición de desarrollo vinculada estrechamente a modernización, no encontró obstáculos en la narrativa liberal. Sólo faltó un mayor énfasis en la libertad de comercio para que la coincidencia fuera total. Esta cadena de equivalencias poco decía sobre la noción de lo social que manejaba el gobierno. En contraste, las asociaciones negativas recogían casi todas las demandas del discurso liberal: demagogia, inflación, crisis, indisciplina obrera, vacío de autoridad, estancamiento económico, estatismo, grandeza dilapidada.

Sin conflicto, el significante modernización colonizó el discurso del desarrollo. Por un tiempo pareció que las demandas de las corporaciones de propietarios y de los medios de comunicación, intersecaban plenamente con los planteamientos de las elites de gobierno. Pero para la Revolución Argentina, la modernización trascendía la racionalización en los términos en que la concebían las teorías económicas ortodoxas. Las elites de gobierno lo habían dicho varias veces: la modernización implicaba el cambio de estructuras.

Para la narrativa liberal el cambio de estructuras que anunciara el gobierno sólo podía inscribirse en términos de su propio discurso. Pero Onganía tenía fantasías fundacionales. Además, la historia reciente del país había demostrado la imposibilidad de construir un proyecto de dominación con pretensiones hegemónicas, excluyendo al muy poderoso sindicalismo. Por si hacía falta, el Cordobazo fue un sonoro recordatorio. El cambio de estructuras, junto con la participación de la comunidad, fue la manera en que la Revolución Argentina cortejó al movimiento obrero, al tiempo que otorgaba a la cuestión social un lugar en su discurso.

El discurso liberal había renunciado a interpelar a las 'clases peligrosas' como producto de su desconfianza en el sistema electoral. En lo fundamental, planteaba la cuestión social en negativo -disciplinamiento del sindicalismo- o como un epifenómeno del mercado -'antes de distribuir hay que crecer'-. Su narrativa no había sido capaz de incorporar los profundos cambios introducidos por el justicialismo.

El gobierno de Onganía imaginó una alternativa diferente. Quizás consciente de la imposibilidad de construir un discurso hegemónico que se apoyara únicamente en la represión en un contexto de alta movilización social, trató de incorporar la cuestión social en su narrativa.

Sus iniciativas en el campo de la política social fueron numerosas, aunque de signo diverso: constitución de un poderoso ministerio de Bienestar Social, ley de Obras Sociales, hospitales de la comunidad, erradicación de villas de emergencia.

Estas medidas se articularon en torno de dos significantes que se habían deslizado casi inadvertidamente en el discurso de la modernización: el cambio de estructuras y la participación de la comunidad. Alrededor de éstos la Revolución Argentina construyó su propia narrativa: el tiempo social.

En ese marco se inscribió su discurso sobre la cuestión social. Sus efectos fueron importantes. A partir de entonces, la Revolución trascendió la administración de sectores sociales en los términos demandados por el discurso liberal: erradicación de villas, solución del tema pensional, reducción del gasto en salud pública y, como siempre, disciplinamiento de los sindicatos y derogación de la ley de asociaciones profesionales.

Con la introducción de la noción de cambio de estructuras y de participación -en oposición a demagogia- el discurso del gobierno se diferenciaba de la narrativa de los grupos que habían apoyado el golpe de Onganía. La oposición a la demagogia fue más allá del congelamiento de las elecciones demandado por los grupos de poder para proscribir toda la política; en su lugar -y en respuesta a la actividad disolvente de los partidos 'obsoletos'-, se impulsaría la participación 'técnica' de la comunidad en consejos tutelados por el Estado. El cambio de estructuras no se resolvió en el achicamiento del Estado, y el disciplinamiento de la clase obrera implicó un tibio universalismo manifestado en la ley de obras sociales, intentos de cooptar al movimiento sindical, control de precios.

Los significantes cambio de estructuras y participación acotaron el sentido de racionalización. El Estado, en lugar de reducirse, se fortalecía en su poder decisional gracias a la planificación y a los consejos de participación comunitaria. La seguridad nacional pretendía ser más que una doctrina que justificara la represión policial; implicaba también el encuadramiento de la población, el fortalecimiento del Estado y la desactivación de los contextos favorables para el crecimiento del enemigo interno. La recriminación del ministro Borda a quienes lo acusaban de corporativista pero se alegraban de la restauración del orden, apuntaba a esta autonomización de la Revolución Argentina.

La planificación alcanzaba al mundo social con una concepción fuertemente instrumental dada por la 'participación técnica de la comunidad'. Vía participación comunitaria, lo social quedaba integrado al Estado prescindiendo de la política. Las organizaciones intermedias reemplazarían, en adelante, a los partidos políticos hasta la llegada del lejano tiempo político.

El rechazo a la demagogia y al electoralismo se inscribía así, en una narrativa diferente a la liberal. La CGE, la UIA y ACIEL, autodenominados representantes 'naturales' de la opinión pública en una situación de suspensión electoral, tendrían que compartir ese espacio con una multitud de organizaciones intermedias tuteladas por el Estado.

El lugar otorgado a las organizaciones intermedias alcanzó también a la política laboral. Del disciplinamiento se pasó a la cooptación. No sólo no se derogó la ley de asociaciones profesionales, sino que la ley de obras sociales fortaleció el poder de los sindicatos con la vana esperanza de atraerlos hacia el tiempo social.

Aunque la llegada del tiempo social significó la enunciación de un discurso propio sobre lo social, éste no fue más allá de la organización comunitaria. La cuestión social, en última instancia, se resolvería por el fortalecimiento de la solidaridad nacional en el seno de las organizaciones intermedias que, en los consejos de participación, definirían de común acuerdo las acciones para el bien nacional según las pautas que le sugiriera el Poder Ejecutivo. Para el gobierno de Onganía el Estado debía ser el lugar donde se integrara la Nación, tanto en sus aspectos territoriales como culturales. La fractura de la sociedad se resolvería sin la intervención de la política: los componentes técnicos permitirían la correcta solución de los conflictos sociales; los identitarios garantizarían la unidad nacional. En este discurso nacionalitario la cuestión social volvió a perder su especificidad.

Si la cuestión social moderna fue definida en el marco de un discurso de derechos -socialdemócrata-, como resultado del pleno empleo -nacional-popular-, o como acción del mercado -liberal- o, incluso, como condición del desarrollo -Frondizi-; Onganía introdujo otros elementos. Su perspectiva nacionalitaria de la sociedad priorizó la pertenencia en términos culturales a la comunidad política -cultura occidental y cristiana, argentinidad- sobre los derechos inherentes a la ciudadanía (Marshall); la concepción cristiana de solidaridad como deber de los ricos con los pobres, en lugar de la solidaridad -mediada por el Estado- entre diversos colectivos que expresaban intereses diferenciados (Durkheim); la participación 'técnica' en la sociedad organizada, en reemplazo de la participación de los ciudadanos en la comunidad política para definir el equilibrio entre igualdad y libertad. Todo esto enmarcado en un discurso modernizador. Brevemente: modernización sin modernidad.

Así definida la cuestión social, lo único que mantuvieron en común la Revolución Argentina y los grupos de poder, fue la negativa a inscribirla en el discurso de derechos sociales que había abierto el artículo 14 bis en 1957.

A partir de la dictadura iniciada en 1976, el discurso liberal conocería otra época de romance con las elites de gobierno. El discurso desarrollista iniciaría, en cambio, una constante declinación de la mano de los cambios acaecidos en el mundo. El siglo XXI, sin embargo, reabriría el conflicto entre elites de gobierno y grupos de poder. Argumentos muy similares sobre la cuestión social y el desarrollo volverían a esgrimirse.

Pie de página

Fuentes primarias

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