1. Orientaciones de política territorial europea: cohesión territorial, complementaria de la cohesión social y económica

A pesar de todos los esfuerzos desarrollados por la UE para promover el desarrollo urbano sostenible, sucesivos Informes de Cohesión (Comisión Europea, 2011) identifican graves disparidades económicas y sociales en distintas escalas geográficas, exacerbadas por las rondas de ampliación de la UE, lo que explica una creciente percepción de que algún tipo de justicia espacial, o la solidaridad basada en las geografías europeas, se debería promover. De acuerdo con ^{Haughton, Allmendinger, Counsell y Vigar (2010)}, y ^{Morphet (2011)}, la cohesión territorial se va poco a poco involucrando como un objetivo esencial de cohesión.

De hecho, en 1999, los ministros de la UE responsables de la ordenación territorial y el desarrollo regional, adoptaron la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio, en Potsdam, conocida más recientemente como Estrategia Territorial Europea (en inglés, ESDP, European Spatial Development Perspective). La Estrategia Territorial Europea (ETE) es un marco de referencia común para un territorio europeo sin fronteras interiores, una herramienta de coherencia territorial para las políticas sectoriales y de maximización de su eficacia (^{Aliseda & Muñiz, 2003}; ^{Faludi, 2010}). Este instrumento desarrolla considerables acciones en los años posteriores, como son los informes de la Comisión Europea (^{Ballesta & Melikhova, 2011}). El último de ellos, el quinto informe: Invirtiendo en el futuro de Europa sobre la cohesión económica, social y territorial, expone los avances de la política territorial (Comisión Europea, 2011).

ETE también supuso la puesta en marcha de programas de cooperación transnacional, por ejemplo, como destaca ^{Morphet (2011)}, el INTERREG (introducido en 1990), centrado en proyectos de desarrollo territorial y que fue la palanca de la creación del Observatorio en Red de la Ordenación del Territorio Europeo (ESPON), y en 2007 llevó, además, a un nuevo marco importante en la política de ordenación del territorio en Europa, la adopción de la Agenda Territorial de la UE, en Leipzig (Territorial Agenda, 2007).

^{Farinós (2008}, p. 13) destaca ESPON 2.3.2 como un proyecto con objetivo específico, el territorio: este se torna sujeto y objeto de gestión y decisión de los asuntos públicos. En este contexto evolutivo, se han conferido nuevos conceptos y enfoques de trabajo, a tal punto que se habla de una "nueva cultura del territorio" en las políticas públicas (^{Plaza, Romero & Farinós, 2003}).

Con su recomendación de adoptar una política integrada de desarrollo territorial, la Agenda Territorial de la UE se propone aprovechar el potencial de las regiones y ciudades europeas para el crecimiento económico sostenible y la creación de empleo. Una de las prioridades de la Agenda es reforzar el desarrollo equilibrado y la innovación por medio de la creación de redes de ciudades y ciudades-regiones. El primer Programa de Acción para la Aplicación de la Agenda Territorial (First Action Programme, 2007) se adoptó en el Consejo Informal de Ministros responsables de la ordenación del territorio y el desarrollo urbano, en las Azores, en noviembre de 2007. ^{Faludi (2009}, p. 32)

considera que llegar a un acuerdo sobre la Agenda Territorial ha sido un gran logro, porque estrictamente hablando, la UE no tiene territorio, porque la UE no es un Estado.

En 2009, en la Resolución del Parlamento Europeo, de 24 de marzo (sobre la dimensión urbana de la política de cohesión en el nuevo periodo de programación), se reconoce que las zonas urbanas desempeñan un papel esencial para la aplicación eficaz de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo y se consideran prioritarias en la política de cohesión. Esta resolución señala la importancia de un enfoque integrado con respecto a la planificación urbana y propone que el apoyo público al desarrollo urbano deba basarse en planes de desarrollo urbano integrado. Considera además que las estructuras de gobernanza existentes en los Estados miembros siguen siendo poco adecuadas para fomentar la cooperación horizontal, e insta a la Comisión a que promueva el principio de una estructura de gestión intersectorial.

El concepto de "cohesión territorial" en sí, fue mencionado por primera vez a nivel europeo en el informe Regiones y Territorios en Europa. Igualmente, el Tratado de Lisboa (2007) ha añadido la cohesión territorial a los objetivos de cohesión económica y social: una competencia compartida entre la Comisión y los Estados miembros y un especial foco en el papel de las ciudades (^{Mirwaldt, McMaster & Bachtler, 2008}).

Con el fin de realizar un seguimiento de la política de cohesión, se publicó el Libro Verde sobre la cohesión territorial, convertir la diversidad territorial en un punto fuerte (COM, 2008). Y en 2008 se puso en marcha un amplio debate sobre la "cohesión territorial", con el fin de ampliar los conocimientos sobre el concepto en sí mismo y sus implicaciones para la política, la cooperación y la coordinación (^{DG Regio, 2009}). ^{Morphet (2011)} entiende que la cohesión territorial funciona a través del poder de la diferencia y acepta que para lograr fines beneficiosos para cualquier área, se necesitan diferentes enfoques, lo cual sugiere una relación contractual entre lugares y escalas y en el uso de los recursos específicos dentro de una estrategia global y un marco de colaboración.

A la par de las preocupaciones con el desarrollo sostenible, la cohesión se ha convertido por lo tanto en uno de los referentes fundamentales del proceso de integración comunitaria (^{Plaza, Romero & Farinós, 2003}). Pero, la 'cohesión territorial' es un concepto ampliamente criticado porque tiene, al menos, cuatro interpretaciones diferentes: i) un desarrollo policéntrico y endógeno, con el objetivo de cultivar varios clusters de la competitividad y la innovación en toda Europa; ii) un modelo de desarrollo equilibrado, con el objetivo principal de reducir las disparidades socioeconómicas y evitar desequilibrios; iii) la cohesión del territorio a veces se formula en términos de accesibilidad, es decir, la ambición para que los ciudadanos tengan igual acceso a las instalaciones, servicios y conocimientos, independientemente de donde vivan; iv) una forma de trabajo en red, que haga énfasis en las conexiones físicas e interactivas que existen entre los diferentes centros de comunicación y que también los vinculen con sus alrededores (^{Mirwaldt, Mc- Master & Bachtler, 2008}). Esto significa que, pese a los recientes esfuerzos de la Comisión Europea, el concepto de cohesión territorial adquiere forma pero su significado aún no ha cristalizado (^{Waterhout, 2008}).

Sin una definición común, la 'cohesión territorial' es difícil de alcanzar, se puede abordar el concepto simplemente por las acciones de sus proponentes. Es por eso que el Libro Verde trata la necesidad de reducir las disparidades entre las diferentes categorías de ciudades y entre las ciudades ubicadas en regiones con diferentes tasas de desarrollo socioeconómico (COM, 2008; ^{DG Regio, 2009}). Este documento propone estrategias para la concentración, la conexión de los territorios y la cooperación territorial, a diversos niveles (horizontal y vertical), y también admite importantes cuestiones para un debate (la Comisión invita a todas las partes interesadas a hacer observaciones).

Se puede comprender que el Libro Verde procura un enfoque para reducir las desigualdades territoriales en la UE. De hecho, ^{Vale (2009)} señala que en la UE, las desigualdades regionales son bien conocidas y han ido en aumento en los últimos años, estableciendo un núcleo formado por el llamado "pentágono", o sea, un área poligonal cuyos vértices son Londres, París, Milán, Múnich y Hamburgo, y el resto del espacio europeo. El núcleo europeo contiene las actividades de los conocimientos más avanzados intensivos y de mayores recursos humanos calificados y ha sido favorecido por importantes inversiones en infraestructuras evolucionadas que tienden a perpetuar el crecimiento y dar lugar a mayores niveles de competitividad. Este espacio europeo desigual ha sido una preocupación política, especialmente desde la integración de los dos países ibéricos, en 1986, y las sucesivas ampliaciones que han seguido.

Con el objetivo de reducir los desequilibrios regionales generados por el crecimiento económico del "pentágono" europeo, se considera la cohesión territorial como otro pilar importante y complementario a la cohesión económica y social (^{Vale, 2009}). Por eso el enfoque territorial en las políticas de la UE es, sin duda, bien recibido por las regiones de la UE. En el mismo sentido se han manifestado ^{Plaza, Romero y Farinós (2003}, p. 235) cuando afirman que la política regional europea va planteando una perspectiva integrada y multisectorial de desarrollo con una expresión espacial, ya que hace referencia a menudo a territorios, problemas y dinamismos regionales específicos como las regiones industriales en declive, regiones de frontera, áreas de montaña, entre otras.

Muy recientemente se comentaba en Ciudades del Mañana (UE, 2011), que las ciudades son un factor clave para el desarrollo territorial de Europa. Todavía hay muchos desafíos urbanos, entre ellos, se proponen sistemas de go-bernanza territorial adaptados a unas circunstancias cambiantes, teniendo en cuenta varias escalas territoriales (supra e infraurbanas), así como enfoques transectoriales y una coordinación horizontal y vertical, ya que las ciudades deben trabajar con otros niveles de gobernanza, reforzar su cooperación y su trabajo en red, internamente y con otras ciudades, para compartir las inversiones y los servicios necesarios a una escala territorial mayor (^{Farinós, 2008}; UE, 2011).

Estas preocupaciones también están presentes en los documentos de la Agencia Europea de Medio Ambiente (EEA, 2009): la integración europea descubre que la autoridad se ha convertido en algo cada vez más disperso a través de una variedad de diferentes niveles, actores y agencias, creando una base para la gobernanza multini-vel. Como consecuencia, las ciudades tratan de reforzar la acción en el ámbito local por la participación en redes de ciudades regionales más amplias y directas en el orden europeo. Sin embargo, persiste el reto de superar las acciones aisladas a nivel local y la competencia entre ciudades y entre las regiones. A pesar de los retos, la realidad es que la gestión integrada de toda Europa sigue siendo un asunto de unos pocos pioneros. Política aislada e intereses individuales siguen amenazando el desarrollo sostenible y la calidad a largo plazo (EEA, 2009; ^{Van Cutsem, 2010}). Así, múltiples desafíos pueden observarse durante una europeización cada vez mayor de la ordenación del territorio y el desarrollo de las ciudades (^{Waterhout, 2008}).

2. La tercera dimensión de la cohesión y la "agenda urbana"

La Comisión Europea (COM, 2010) añade a la cohesión económica y social, la "tercera dimensión", la cohesión territorial. Y especialmente significativo es que apunta a un especial énfasis del papel de las ciudades en esta dimensión. Defiende, por lo tanto, el desarrollo de una ambiciosa política urbana, donde los recursos financieros para hacer frente a los problemas urbanos se identifican con mayor claridad, y donde las autoridades urbanas juegan un papel más importante en el diseño e implementación de estrategias de desarrollo urbano.

Con una misma orientación, un dictamen del Comité de las Regiones (2011/C 166/07) aprueba el principio de mayor flexibilidad en la organización de los programas operativos para intervenir en el territorio a diferentes escalas. En este dictamen se pide también que se tenga más en cuenta la dimensión urbana en la política de cohesión. Este enfoque en un desarrollo urbano integrado -considerando las ciudades como polos de crecimiento y desarrollo para el conjunto de su región- tendrá que encontrar apoyos en los trabajos realizados en el marco de la Carta de Leipzig, dirigida a examinar el nuevo referente común de ciudad europea sostenible.

Desde la adopción del Tratado de Lisboa, en que la cohesión territorial se ha convertido en un objetivo de la Unión con la misma importancia de la cohesión económica y social, los ministros responsables de ordenación y desarrollo territorial, en cooperación con la Comisión Europea y con el aval del Comité de las Regiones, han revisado la primera Agenda Territorial de 2007 y acordado la nueva Agenda Territorial de la Unión Europea 2020 (AT 2020). En este contexto, la nueva Agenda Territorial, que refleja las conclusiones del quinto informe sobre la cohesión, define seis prioridades territoriales (Comisión Europea, 2010): promover un desarrollo territorial equilibrado y policéntrico, fomentar el desarrollo integral de las ciudades en las zonas rurales y en áreas específicas, integrar las regiones funcionales transfronterizas, afirmar la competitividad global de las regiones con base en una economía local fuerte, mejorar la conectividad territorial de las comunidades y empresas, gestionar y vincular los valores ecológicos y el paisaje cultural de las regiones.

En conformidad con el horizonte temporal de los documentos políticos más importantes hasta el año 2020, el objetivo de la AT 2020 es proporcionar orientaciones estratégicas para el desarrollo territorial, fomentar la integración de la dimensión territorial en las diferentes políticas en todos los niveles de gobierno y garantizar la aplicación de la Estrategia Europa 2020, de acuerdo con los principios de cohesión territorial (COM, 2010). AT 2020 establece una "territorialización" de la Estrategia Europa 2020, o sea, que el crecimiento inteligente, sostenible e integrador se haga considerando los territorios donde ocurre². Teniendo en cuenta que una parte considerable de la población europea vive en ciudades, ¿cómo llevar a la práctica las prioridades de la Agenda Territorial en los territorios urbanos?

AT 2020 anima las regiones y ciudades para desarrollar redes y adoptar estrategias integradas y planes espaciales como apropiados para aumentar la eficiencia de las intervenciones en el territorio. Se enfatiza que cuando las ciudades más desarrolladas y las regiones de Europa cooperan como partes de un modelo, añaden valor y actúan como centros que contribuyen al desarrollo de sus regiones más amplias. Además, la política de desarrollo territorial debe fomentar la competitividad territorial del espacio de la UE también fuera de la zona del pentágono.

Se recomienda además aplicar un enfoque integrado y de varios niveles en el desarrollo urbano y políticas de regeneración. La cooperación y trabajo en red de las ciudades puede contribuir a un desarrollo inteligente de las regiones de la ciudad a diferentes escalas a largo plazo.

La Agenda recomienda que las iniciativas de cooperación territorial deban orientarse a los objetivos de la construcción de la cohesión territorial en la experiencia de la antigua iniciativa comunitaria INTERREG y los programas actuales transnacionales, y pone de relieve el apoyo de los instrumentos europeos por el intercambio de buenas prácticas, así como proyectos de innovación y transferencia de conocimientos entre las organizaciones participantes, como la creación de redes y programas interregionales (INTERREG, INTERACT, URBACT, etc.).

INTERREG, con recursos financieros limitados, ha apoyado más de dos centenas de programas transfronterizos y se ha expandido y desarrollado en más de cuatro períodos de financiación (1990-93, 1994-99, 2000-06, 200713), y ha convertido, además, la cooperación territorial -cooperación trans-fronteriza, transnacional e interregional- en uno de los tres objetivos de los Fondos Estructurales (^{Mirwaldt, Mc-Master & Bachtler, 2008}). La cooperación territorial se ha implementado a través de este programa que ofrece nuevas soluciones para problemas de desarrollo y valiosas lecciones de cohesión territorial, que han llevado, por consiguiente, a una aceptación "casi universal" de que la cooperación es favorable a la cohesión territorial. Una de las lecciones de INTERREG es que si una definición común parece difícil de lograr, una manera de acercarse al concepto de cohesión territorial consiste en considerar los cursos de acción por la cual sus proponentes quieren conseguirla. Es por eso que la cohesión territorial refuerza la importancia del acceso a los servicios de interés general, el desarrollo sostenible, las "geografías funcionales" y el análisis territorial, (mientras que la cohesión económica y social se centra en las disparidades regionales en términos de competitividad y bienestar). ^{Waterhout (2008)} añade a estas, la idea que los proyectos INTERREG aportan un valor añadido a los procesos políticos, ya que tratan a menudo con cuestiones individuales en lugar de los sistemas complejos de actores y objetivos multidimensionales.

3. Iniciativas integradas para el desarrollo urbano sostenible en Portugal: contribuciones para la Agenda Territorial

El tema de la cohesión territorial ha generado un debate público en el ámbito europeo y asignado un valor añadido para su adopción en las agendas de sus Estados miembros. Todavía, afirman ^{Santinha y Marques (2012)}, la adopción del principio de la cohesión territorial como un paradigma de desarrollo de la Unión Europea, no oculta una cierta ambigüedad con respecto a su concepto y funcionamiento, a pesar de su fuerte institucionalización. Las referidas autoras argumentan que en los documentos recientes de políticas públicas territoriales y ambientales en Portugal, la cohesión territorial surge, en la mayoría de los casos, asociada a la búsqueda de un desarrollo regional y urbano integrado, a la creación de redes, pero también en cuanto accesibilidad a los servicios de interés general y a la integración y articulación sectorial.

Un problema importante de la competitividad territorial en Portugal está vinculado a las debilidades del sistema urbano, que se traducen en las estrechas dimensiones demográficas y funcionales de las ciudades, en la fragilidad de su proyección, en la dispersión marcada de la infraestructura y el equipamiento, en un déficit de especialización y complementariedad interurbana y en la ausencia de una cultura de colaboración eficaz (^{DGOTDU, 2011}). Estos son fuertes motivos para reflexionar sobre las perspectivas de la competitividad urbana, la cohesión social y la sostenibilidad del medio ambiente urbano en Portugal, retos encuadrados en las orientaciones políticas europeas. Por eso, la Política de Ciudades Polis XXI, que da un enfoque espacial destacado a las ciudades, es un programa político que utiliza el conceptual referencial de cohesión territorial y de sostenibilidad pertinente en el contexto actual de política de cohesión territorial de la UE.

Remontando un poco en el tiempo en la historia de las políticas urbanas, con el fin de responder a los desafíos cada vez más numerosos y complejos que enfrentan las zonas urbanas, Portugal ha puesto en marcha una agenda urbana para apoyar el desarrollo urbano sostenible en las últimas dos décadas. Desde los 90, PROSIURB, URBAN I y II, Intervención Operacional de Rehabilitación Urbana son buenos ejemplos³. La experiencia de estos primeros instrumentos estructurados de política urbana ha permitido identificar varios factores de éxito en el proceso de desarrollo urbano sostenible (^{DG Regio, 2011}). Las lecciones fueron transportadas a los programas convencionales, incluyendo una intervención conocida como Programa POLIS - Programa para la Mejora de Rehabilitación y Medio Ambiente de las Zonas Urbanas, o la Iniciativa de Barrios Críticos en las Áreas Metropolitanas de Lisboa y Porto, entre otros. Con la Iniciativa de Barrios Críticos se ganó experiencia en la promoción de un enfoque territorial integrado, a través de intervenciones experimentales en torno a modelos organizativos alternativos de regeneración urbana: coordinación estratégica, cooperación interministerial y desarrollo de planes de intervención centrados en el diagnóstico de los territorios y diseñados por el conjunto de los interlocutores locales (^{Sousa, 2008}).

Más recientemente, presentado en 2008, la Política de las Ciudades POLIS XXI es el documento de referencia actual para la política urbana en Portugal y se inscribe para el período de programación 2007-2013⁴. Esta es una política multi-instrumental (comprende varias herramientas) y tiene como objetivos apoyar la competitividad de la regeneración urbana, la diferenciación y la integración regional. Se estableció en torno a cuatro prioridades/instrumentos principales, que corresponden a diferentes escalas geográficas: i) asociaciones para la regeneración urbana (escala intraurbana); ii) redes urbanas para la competitividad y la innovación (escala interurbana); iii) asociaciones rurales-urbanas estructuradoras del sistema urbano nacional (escala regional); iv) acciones innovadoras para el desarrollo urbano (sin escala específica).

Una de las apuestas de esta política específica es desarrollar el sistema urbano a través de la creación de redes entre las ciudades, un concepto operativo en las redes de instrumentos de política urbana para la competitividad y la innovación, sobre la base de un modelo de gobierno compartido y la complementariedad estratégica entre los diferentes factores y recursos de cada ciudad (^{DGOTDU, 2011}). La consecución de estos objetivos requiere formas de acción y de organización que aún no están arraigados en la cultura política e institucional portuguesa.

Otro concepto incluso en este programa es la regeneración urbana⁵, considerado como un proceso estratégico integrado, que involucra las iniciativas pública, privada y otros actores de la ciudadanía en torno a instituciones creadas específicamente para este propósito, y que procura mejorar el capital humano, social, material, cultural y económico de los territorios urbanos necesitados.

En el ámbito de la configuración de la Política de Ciudades Polis XXI, las asociaciones para la regeneración urbana (ARU⁶), son un instrumento de política de regeneración urbana que se aplica a territorios urbanos específicos, para estimular la gobernanza territorial y la promoción de enfoques integrados de desarrollo urbano, así como para cubrir una amplia gama de medidas para la mejora de las infraestructuras, la renovación del espacio público, la creación de nuevos equipamientos públicos, la rehabilitación, el desarrollo social y la mejora del medioambiente. Asociación, integración, coherencia, sostenibilidad e inclusión, son algunas palabras clave en este instrumento de política (^{Reis & Pinho, 2008}).

A pesar de las experiencias anteriores de intervenciones en áreas urbanas, la regeneración urbana en Portugal no ha contado con el apoyo de estos tipos de instrumentos, ni los actores han ganado profunda tradición de trabajar juntos para este propósito, por lo que, ideológicamente, las asociaciones para la regeneración urbana de la Política de Ciudades Polis XXI, se presentan como un modelo innovador de gestión urbana. Después de algunos años de aplicación, es importante evaluar el alcance de esta política, especialmente desde la intervención del FMI/UE/BCE⁷ que reduce el gasto público y, en particular el que tiene fines sociales. Así, la crisis financiera y la posterior aplicación de medidas de austeridad, condicionan todos los problemas de desarrollo urbano y las estrategias propuestas, hoy y en el futuro post-2013. Así, con base en una publicación (Ecorys & CEDRU para la DG Regio), y otro estudio de Centro de Estudios Sociales de la Universidad de Coimbra, se seleccionaron áreas urbanas en Portugal como estudios de caso, elegidos para representar los diferentes tipos de regiones urbanas, estudiando tanto las experiencias de asociaciones para la regeneración urbana, como las formas de ejecución del desarrollo urbano (DG Regio, 2011).

En un país que está condicionado por penosas medidas externas de austeridad, la Política de Ciudades Polis XXI es un instrumento que ha iniciado un proceso de aprendizaje. Algunos aspectos cruciales basados en las ARU para transferencias potenciales de experiencias y conocimiento, se desvelan en la sección siguiente; se muestra que ellas van al encuentro de los objetivos de UE para la cohesión territorial.

4. Política de Ciudades Polis XXI y las asociaciones para la regeneración urbana

En sintonía con las prioridades de la ET2020 y con la Agenda Territorial, la Política de Ciudades Polis XXI tiene como ambición tornar las áreas urbanas donde se concentra la mayoría de la población portuguesa, más competitivas, innovadoras e inclusivas, con mejor ambiente, bien planificadas y gobernadas. En la configuración general de la Política de Ciudades Polis XXI se establecieran tres prioridades/dominios/instrumentos de política, para tener financiación, que corresponden a tres escalas geográficas de intervención: "redes urbanas", "asociaciones para la regeneración urbana" y "acciones innovadoras para el desarrollo urbano/rural".

En este diseño se revela el marco reciente de la UE, la cohesión territorial, ya que trabajando en red, las ciudades y las entidades urbanas, desempeñan un papel clave en el desarrollo sostenible. E independientemente de las diferentes definiciones que el concepto de cohesión territorial asume, vale destacar que en los tres instrumentos se identifican orientaciones, cursos de acción y financiación para el desarrollo policéntrico con un enfoque más funcional y flexible, dando énfasis a las conexiones físicas e interactivas, al mismo tiempo que se estimulan asociaciones para disminuir los desequilibrios socioeconómicos que atentan contra la dimensión de la calidad ambiental, se incentiva el acceso a conocimientos y servicios de interés general. Es por la contribución al fortalecimiento de relaciones de cooperación entre actores y territorios para la cohesión, que la prioridad que se sintetiza en esta sección es aquella de la escala intraurbana, materializada en la dimensión de las asociaciones para la regeneración urbana.

Las asociaciones para la regeneración urbana (ARU) se conceptúan para apoyar actividades de revitalización integrada de los espacios intraurbanos, apoyados por una amplia estructura de asociación local (municipio, servicios descentralizados del gobierno central, ONG, empresas, etc.). Este instrumento se diferencia por la elección de los espacios intraurbanos como lugares de acción. Además requiere una definición sustancial y coherente de la intervención y presupone que es crucial reunir a diferentes actores del territorio local, para tomar medidas que promuevan la integración de los aspectos materiales e inmateriales, y concebir una perspectiva a largo plazo con resultados/operaciones de valor añadido (económico, social y cultural y de la calidad del medio ambiente) (^{Reis & Pinho, 2008}; ^{DG Regio, 2011}).

Las ARU se articulan por programas de acción; cada programa se basa en una asociación para la regeneración urbana, entendida como una cooperación estructurada y formal entre las entidades que se propongan desarrollar e implementar el Programa de Acción Conjunta para la regeneración de una zona específica de una determinada ciudad. Una "asociación para la regeneración urbana" consiste en el municipio, que debe tomar la iniciativa para estructurar la sociedad y dirigir la preparación del Programa de Acción, y otros actores urbanos (propietarios, empresas, fundaciones, ONG, etc.).

El informe de seguimiento y evaluación de las candidaturas de los Programas de Acción, realizado por Reis y Pinho, a los instrumento ARU, trata de comprender y responder a: ¿cómo se está formulando, desde el punto de vista local, un problema territorial de regeneración urbana; ¿qué recursos institucionales y materiales se identifican para iniciar una asociación (dando una justificación de la acción pública inusual en el ámbito municipal y que culminó en la creación de nuevos activos en el territorio); ¿cuál es la fuerza que provoca la formación de una asociación (y la forma en que se constituye como un elemento central del programa de acción); ¿qué relación se establece entre los proyectos de intervención que componen los programas de acción (discutiendo su integración, las sinergias que crean, los objetivos de orden económico y social, la originalidad y la sostenibilidad); ¿se puede ver en ARU un factor decisivo para la creación de nuevos entornos urbanos (es decir, los nuevos usos de la ciudad que pasan también a ser vistos como un medio de uso más eficiente y hábil de los recursos ambientales, energía y transporte, de espacio público urbano, dando lugar a nuevas economías -materiales o sociales- de estos territorios).

En dicho informe se relata que aproximadamente la mitad de los casos son aquellos en que se superpone una "asociación de regeneración", lo que en otras circunstancias serían "proyectos independientes", sin cambio de proporciones entre los actores o entre las dimensiones físicas e inmateriales o la creación de procesos que hacen la visión de conjunto de la ciudad y la intervención integral. En algunos casos, la identificación del problema está particularmente bien hecha, o sea, la intervención propuesta deriva directamente del problema y también se asocia directamente con los caminos de su superación. Hay casos en que las asociaciones han servido para generar una nueva actividad en un centro urbano: en ellas se reúnen los distintos socios y con la regeneración urbana se provoca una base directa para la generación de nuevas soluciones para optimizar el área de intervención. Pero, menos positivo, es que en la mitad de los casos se conjuga el trabajo de los socios singulares realizados bajo el mismo programa de acción.

Las asociaciones son el dispositivo principal (una condición definitoria normativamente) de este instrumento de política. En el pasado hubo poca acumulación de experiencias en asociaciones estratégicas colectivas para actuar en las zonas urbanas, con la excepción de PROSIURB en las ciudades medias (y de la intervención excepcional conocida como Expo'98 en Lisboa). Hay cuestiones de formación, incluida la falta de pericia en algunas ciudades, y la falta de oportunidades para la creación de redes con el fin de transferir el conocimiento y promover el aprendizaje (^{DG Regio, 2011}). Además no se ha madurado suficientemente un capital social disponible para su uso con el instrumento ARU. Por eso ^{Reis y Pinho (2008)} arguyen que la idea de asociación, el elemento central de generación de "tensión creativa", tuvo en el actor público (es decir, las autoridades locales) su plataforma más importante.

Los diferentes tipos de actores que participan en las ARU, reconocidos por ^{Reis y Pinho (2008)}, son las municipalidades, empresas municipales, promotores inmobiliarios, universidades, asociaciones de economía social, animación o la promoción de contextos culturales para los negocios. Se enfatiza así la convergencia institucional: la superación de la situación de una sola entidad, la autoridad local, para una cooperación entre socios institucionalizada por una ARU.

El informe revela que en aproximadamente la mitad de los casos que han pretendido utilizar el instrumento ARU, a los recursos que han permitido la intervención urbanística municipal se adicionaron capacidades de otros actores, lo que facilitó la intervención, influyendo en el programa de acción. Pero se han revelado situaciones en que los recursos movilizados por la asociación establecen medios innovadores de intervención y nuevos activos urbanos. Ocurre también que las intervenciones físicas constituyen una base fundamentada, aunque muchas veces dispersa, para los objetivos materiales económicos o sociales, pero estos se establecen de manera excesivamente amplia (^{Reis & Pinho, 2008}). El recurso que se movilizó más, fue la capacidad de intervenir físicamente en los edificios municipales y espacios públicos.

En términos generales, hay propuestas que se iniciaron a partir de la identificación previa de un problema de exclusión social y decadencia urbana, y hay otras que privilegian las cuestiones de com-petitividad, en el supuesto de que era importante para impulsar la economía.

Los problemas de accesibilidad y movilidad y las cuestiones energéticas son relevantes en las causas de los proyectos. ^{Reis y Pinho (2008)} afirman que cerca del 40 % de las solicitudes demuestra una preocupación clara y consistente con el tema de la sostenibilidad del medio ambiente, tanto en su dimensión energética y biofísica, como en la forma en que favorecen el cambio del "paradigma de la movilidad" por el "paradigma de la accesibilidad", lo que significa que la asociación viabiliza la integración de los medios más suaves de los viajes en la vida urbana cotidiana. Todavía en 60 % de los casos, si bien hay preocupaciones ambientales, las propuestas o son triviales, con impacto reducido en la calidad del ambiente urbano, o las preocupaciones no se reflejan en las propuestas presentadas.

El instrumento ARU demuestra que la acción pública para mitigar los problemas asociados con el desarrollo urbano sostenible debe incluir la adopción de modelos más descentralizados, dado que la eficacia de las operaciones relacionadas con la descentralización hace posible combinar las acciones locales que son más capaces de movilizar el conocimiento local como un recurso y más eficaces con las actividades del Estado central. Esto significa que, en el caso de las zonas urbanas, especialmente afectadas por la pobreza y la exclusión social, es particularmente importante que las políticas actuales, las iniciativas y formas de integración se adapten al contexto local (^{Queirós, 2010}).

La evaluación hecha por Ecorys y CE-DRU para ^{DG Regio (2011}, p. 13) del instrumento ARU, reconoce que los tres primeros años de aplicación de este instrumento relevaron desafíos a su funcionamiento, entre ellos: retrasos, dificultad de acceso a instrumentos financieros, poca participación del sector privado, falta de conocimiento, bajos niveles de participación de la comunidad y del gobierno central, necesidad de una mayor supervisión y evaluación. Por estos desafíos, como en los programas de política más recientes, las organizaciones involucradas en la ejecución de acciones se han enfrentado a obstáculos que limitan la eficacia de la realización de los programas, así como su alcance (DG Regio, 2011).

5. Lecciones de la experiencia

El instrumento de política pública -Política de Ciudades Polis XXI- particularmente en las ARU, es simultáneamente experimental, innovador y multidimensional. Puede todavía comportar una ambición mayor que la "masa crítica" o la "capacidad técnica" instalada (^{DG Regio, 2011}). De hecho, es mucho lo que se pide con este enfoque de "abajo-arriba" (bottom-up approach): se pone un fuerte énfasis en las asociaciones en el desencadenamiento de proyectos con lógicas de inclusión social, de sostenibilidad económica y financiera, y en su naturaleza integrada. Si, por una parte, la tradición de política local (municipal) en áreas urbanas ha estado muy basada en las actuaciones aisladas y no integradas de los actores públicos y de la sociedad civil, dirigidas a intervenciones de regeneración física (material) de los territorios, por otra parte, la lógica del gobierno para aprobación de los proyectos (de infraestructuras, de equipamientos, etc.) se pauta mucho más por la redistribución territorial, que por lógicas limitadas a criterios de eficiencia. Es por eso que, como afirman ^{Reis y Pinho (2008)}, solo un proceso cumulativo de aprendizaje puede romper con el padrón de proyectos aislados posibilitando lógicas en asociación, proyectos articulados con realizaciones materiales y cada vez más con objetivos inmateriales o sociales. Ese proceso ha empezado.

¿Qué se aprende con las ARU? En primer término, se identifican algunas dificultades, como el establecer una visión del contenido de los proyectos, es decir, los nuevos efectos que desencadenan, al mismo tiempo que se señalan los peligros de constituir asociaciones no sostenibles. De hecho, las asociaciones que sustentan los proyectos son lo más difícil de lograr, dada la fragilidad de una tradición establecida con anterioridad de colaboración en estos temas. ^{Reis y Pinho (2008)} dicen que el grado de participación efectiva de los nuevos actores es muy diverso. En particular, parece que la participación de los actores cuya esfera de acción es tradicionalmente más alejada del núcleo de las políticas urbanas, es más difícil de asegurar. Se cree que en esto es donde hay posibilidad de lograr avances en el aprendizaje.

En segundo término, se percibe como muy positivo el haberse establecido una agenda regional (encuadrada por una política integrada a nivel nacional) de políticas públicas para la regeneración urbana; el haberse creado un terreno adecuado para la concertación local y la convergencia de los actores para solucionar problemas complexos colectivos; el hecho de profundizar la idea de sostenibilidad como un problema colectivo de gestión urbana y de demostrar la necesidad de una visión holística de la ciudad en lugar de una visión materialista y atomizada de las obras públicas; el haberse permitido la elección de las unidades territoriales con geometría variable para las intervenciones, y buscado la regeneración urbana para la inclusión social.

Al final, se percibe el potencial de las ARU como motor del empoderamiento de las instituciones locales para la gobernanza, como estímulo a la transparencia de los procesos y a la diversificación de los actores involucrados en acciones colectivas. Todo indica que el concepto alternativo de "desarrollo como libertad" (una noción de Amartya Sen) está basado en las ARU, ya que este instrumento proporciona a los actores la capacidad de amplificar y desarrollar sus competencias, la opción de elegir los temas y las intervenciones para un desarrollo sostenible, en los territorios en el que viven o actúan.

En la UE, se vive hoy una época de cambios de prioridades políticas y en ellas, la calidad de vida en los territorios urbanos, es una preocupación creciente de sus instituciones. La Política de Ciudades Polis XXI, particularmente en su instrumento ARU, se identifica, por lo menos, con uno de los objetivos de Europa 2020, o sea, da un impulso (a través de un instrumento de política territorial) al crecimiento integrador.

La incorporación de la tercera dimensión de la política regional, la cohesión territorial, coloca el énfasis en el potencial de instrumentos de política urbana -como las ARU- para cooperación territorial en las áreas urbanas, conciliación de intereses y desarrollo de redes de cooperación de actores, integración en el territorio de proyectos materiales e inmateriales, etc. Representa un proceso en el que se coordinan los aspectos espaciales, sectoriales y temporales de las áreas clave de la política urbana (Carta de Leipzig, 2007, p. 3). En este sentido, las autoridades locales con sus asociados definen las prioridades de desarrollo, mientras que las reglas generales se establecen a nivel nacional y europeo. Así, la arquitectura inteligente de instrumentos como las ARU, permite una definición común de regeneración urbana y de cohesión territorial, pero no de una talla única para toda la solución (no one-size-fits-all solution).

A fin de lograr los objetivos de cohesión e integración social en las ciudades y áreas urbanas, se resalta la importancia de experiencias y conocimientos para apoyar los actores implicados en el desarrollo urbano, con el objetivo de reforzar la dimensión urbana de la Estrategia para el Medio Ambiente Urbano, la Estrategia de Lisboa, la Carta de Leipzig, la Agenda Territorial, la Estrategia Europa 2020, y otros instrumentos de política para, a través de una conec-tividad organizada, apoyar ciudades que sean fuertes y en las que se viva bien. Esto lo anticipaba ^{Farinós (2008}, p. 16) cuando afirmó que cada territorio identifica su propio potencial de desarrollo y su posición en el territorio europeo, y enmarca sus estrategias de desarrollo territorial en un contexto de desarrollo transnacional y europeo.