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Introducción
Para hacer un análisis sobre los retos y desafíos que tiene un Estado, en lo que se refiere a la construcción y consolidación territorial, es necesario abordar las diferentes amenazas que pueden desestabilizar dicho proceso. Frente a esto, se presentan amenazas de carácter interno, que se asocian con los problemas estructurales del Estado en su relación con la sociedad y el territorio. Tal es el caso de la falta de presencia institucional en todas las zonas del país, los altos niveles de pobreza, la inequidad social, la debilidad en el sistema educativo y, para el caso colombiano, la persistencia por más de 50 años de una lucha armada con diferentes grupos que han surgido en el país a lo largo de la historia. Por otro lado, deben ser consideradas también las amenazas externas, que ponen en jaque la seguridad y defensa del Estado, y es aquí donde se ubica el problema y objeto de estudio del presente artículo: los espacios y dinámicas fronterizas.
Este escenario no depende directamente del Estado en su relación con factores internos; por el contrario, está relacionado con las dinámicas y estrategias de interacción con otros Estados, las cuales pueden configurar una relación dicotómica, en el sentido en que el nivel de acercamiento o distanciamiento político entre los gobiernos define la relación. Es decir, el distanciamiento puede generar una amenaza para la seguridad y la soberanía del Estado o, por el contrario, el acercamiento puede ser utilizado como estrategia para establecer mecanismos de cooperación y desarrollo regional.
Ahora bien, es necesario precisar que pensar en las relaciones fronterizas en las cuales solo se ven inmersos los intereses de dos Estados se hace insuficiente, en la medida en que la globalización, como fenómeno mundial, ha obligado a entender estas relaciones de poder no solo en un ámbito local. Entonces, se tendrán que entender estas relaciones en un marco regional y mundial.
En primera medida, el poder global representa:
El proceso que se ha visto acompañado de una tendencia a confluir en espacios económicos, políticos y sociales más amplios, en donde el ámbito local constituye el terreno donde se perciben cada vez con mayor nitidez las nuevas exigencias de la globalización (Rosas-Ferrusca, Calderón-Maya, & Campos-Alanís, 2012, p. 121).
Por otra parte, el poder regional "es un instrumento único que permite a los países estar mejor equipados para enfrentar los desafíos globales y construir un marco común de acciones colectivas para tratar con ellos" (Soto, 2010, p. 59). En la última década, América Latina ha propendido por la integración de los países latinoamericanos y el fortalecimiento de las organizaciones regionales. Finalmente, el poder o espacio local se concibe como el poder que surge dentro de los países, donde ejercen su soberanía como Estados.
Para la construcción del artículo se utilizó una metodología de análisis comparado sobre las dinámicas fronterizas entre Colombia con Perú y Venezuela, en la medida en que presentan dos situaciones completamente contrarias. A través de una técnica exploratoria, se buscó identificar las problemáticas en las dos fronteras que fueron caso de estudio y, a partir de esto, se establecieron los aciertos y desaciertos en políticas públicas y mecanismos de cooperación que se han desarrollado en las relaciones fronterizas.
APROXIMACIONES TEÓRICAS
Ahora bien, para hacer un análisis fronterizo es necesario hacer un abordaje conceptual, puesto que diferentes autores y escuelas de pensamiento han planteado sus análisis desde diferentes perspectivas teóricas, que cambian de manera radical los hallazgos y conclusiones de la investigación. Para la construcción de este artículo se pusieron a consideración tres escuelas de pensamiento; sin embargo, se utilizó para el análisis la teoría crítica por razones que se expresarán más adelante.
CONSTRUCCIÓN A PARTIR DE INFORMACIÓN TOMADA DE INFORME DE LA ESAP ELABORADO POR SANDRA BORDA
La teoría crítica permite abordar, a consideración de quien escribe, de manera más amplia las problemáticas fronterizas, pues hace algún tiempo se superó la concepción tradicional, en la cual los conflictos se resumían a problemas territoriales por la defensa de la soberanía y la geografía. Si bien la teoría liberal ya asume una mirada más amplia, en la cual se considera la integración económica como un latente motivo de conflicto entre los países, no aborda problemáticas de otra índole, como si lo hace la teoría critica, que afirma que los conflictos fronterizos se basan también en constructos sociales, ambientales y culturales, además de los económicos y territoriales.
Por otra parte, para el análisis que se va a realizar en este documento, es necesario también hacer una aproximación teórica de Gobernabilidad y Gobernanza de la seguridad, puesto que las alternativas de solución de los países independientemente o de manera conjunta para las problemáticas fronterizas, dependen del desarrollo de estos dos conceptos en cada contexto.
1. EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD
Para la conceptualización de los términos aquí utilizados, resulta necesario hacer una distinción entre los mismos. El concepto de Gobernabilidad ha sido trabajado por distintos autores. Para Joan Prats la Gobernabilidad es:
Un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias (Prats, 2001, p. 120).
La definición utilizada por Prats permite tener una primera visión de la forma en que el termino de Gobernabilidad puede ser utilizado como una línea de estudio explicativa sobre la manera en que las políticas adoptadas por los gobiernos de Nicolás Maduro y Juan Manuel Santos abordan diferentes problemáticas políticas, económicas o sociales y pueden tener un impacto sobre las relaciones y las dinámicas fronterizas.
En el texto escrito por Prats, titulado "El concepto y el análisis de la gobernabilidad", el autor hace una división de cuatro corrientes que marcaron la evolución del termino de Gobernabilidad.
La primera corriente, según Prats, que marca el origen del concepto de gobernabilidad se ubica "en la obra de Crozier, Hungtinton y Watanuki (1975), donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas sociales en expansión y la crisis financiera y de eficiencia del sector público que caracterizó los 70" (Prats, 2001, p. 240)
El término de Gobernabilidad surge a partir de las crisis democráticas que atravesó América Latina en la década de los 70, donde se demostró la incapacidad de los gobiernos latinoamericanos para suplir las demandas y necesidades de cada país. Y, aunque esta primera corriente nos permite explicar la crisis política, social y económica que atraviesa actualmente Venezuela, no es suficiente para analizar las relaciones fronterizas.
Una segunda corriente para Prats "surge para designar la consolidación de las democracias en transición. Autores como Guillermo O'Donnell (1979) o Adam Przeworski (1988) consideraron por gobernabilidad, "aquel estado de un país que, por un lado, evitaba la regresión autoritaria y, por otro, permitía avanzar, expandir y aprovechar las oportunidades sociales, económicas y políticas" (Prats, 2001, p. 241).
Esta segunda corriente surge después de las crisis democráticas, entendiendo por crisis el fenómeno dictatorial que atravesaron la mayoría de países de América Latina. Así pues, la Gobernabilidad tuvo una connotación diferente que no solo se refirió a la incapacidad de los gobiernos para suplir las demandas y necesidades, si no que "implícito a la gobernabilidad estaba la mejora del desempeño económico-social reforzado y generador de la mejora de lo político" (Prats, 2002, p. 106).
La tercera corriente según el autor surge por
las agencias internacionales como sinónimo de "governance" la utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos y del Estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre ellos. (Prats, 2001, p. 241)
Esta corriente permite acercar más al lector al tema de estudio de esta investigación. Si bien no se pretende analizar las dinámicas fronterizas desde la perspectiva de influencia de agencias internacionales, sí es importante analizar cómo la Gobernabilidad no es entendida únicamente desde el ámbito interno y nacional, si no que comienza a exteriorizarse el término y se estudia desde un ámbito internacional, donde confluyen los intereses nacionales, pero también los regionales.
La cuarta corriente, para Prats (2001), surge a raíz del análisis del proceso de construcción europea. Durante los años 90, apareció toda una literatura que trataba de explicar a partir del concepto de "governance" (o gobernanza) la gobernabilidad de la Unión Europea como estructura de toma de decisiones a través de redes multinivel de actores gubernamentales y no gubernamentales.
Al igual que la tercera corriente, este acercamiento que surge para intentar explicar el proceso de integración europeo permite analizar con mayor precisión las dinámicas y relaciones fronterizas, no solo desde una perspectiva local, sino cómo factores e intereses externos pueden determinar e impactar las relaciones entre Colombia y Venezuela. No puede desconocerse que actualmente la globalización juega un rol concluyente para la toma de decisiones. Por eso, es de vital importancia analizarlo desde esta perspectiva.
2. Gobernanza de la seguridad
El Banco Mundial define gobernanza "como el conjunto de procesos e instituciones a través de las cuales se determina la forma en que se ejerce el poder en un país, para desarrollar sus recursos económicos y sociales" (Rosas et al, 2013, p 116). Si bien el problema de estudio se relaciona con esta definición que aporta el Banco Mundial, la "Gobernanza de Seguridad" no solo está relacionada, sino que permite abordar el problema desde otra perspectiva.
La gobernanza de seguridad regional denota estructuras de autoridad formales e informales que coordinan, gerencian y reglamentan respuestas colectivas a las amenazas de la seguridad de los estados en una región delimitada o los esfuerzos comunes de dichos estados para promover la seguridad y la estabilidad fuera de su región (Flames, Radseck, 2013, p. 205).
Los desafíos colectivos a la seguridad pueden ser subdivididos en conflictos interestatales, crisis domésticas que afectan la estabilidad regional y amenazas transnacionales. Las estructuras de autoridad unilaterales, bilaterales y multilaterales pueden ser codificadas en formas institucionales de tipo formal y vinculante, pero también pueden ser identificadas en normas de conducta y de acción aceptadas informalmente entre los estados de la región (Flames, Radseck, 2013, p. 205).
Según Flames y Radseck los nuevos conflictos fronterizos "representan matrices de conflicto permanentes en fronteras que, si bien están definidas formalmente, frecuentemente no son controladas, sirviendo como escenarios de operaciones cruzadas a actores del crimen organizado o como áreas de retirada para los grupos de la guerrilla" (Flames, Radseck, 2013, p. 205).
ZONA DE AMÉRICA LATINA COMO BLOQUE GEOESTRATÉGICO DE PODER
Por consideraciones geográficas, de posesión de recursos naturales entre otros factores, se ha considerado a Latinoamérica como un bloque geoestratégico de poder. Es por esto que surge la importancia de hacer análisis de las fronteras y las problemáticas que allí confluyen. Es evidente que, desde las diferentes perspectivas que se analicen, los resultados, hallazgos y conclusiones serán diferentes, pues desde cada país la mirada es diferente; para el presente documento la perspectiva se abordará desde el caso colombiano. Sin embargo, es necesario precisar que, como bloque de poder, se han intentado formalizar las instancias de toma de decisiones y abordaje de diferencias.
Estas son algunas de las organizaciones que confluyen en América Latina que, como se evidenciará, se integran en temáticas políticas, económicas, culturales y de desarrollo social. Sin embargo, su impacto no ha sido tan fuerte por la falta de cohesión entre los países que las conforman.
PERSPECTIVA COLOMBIANA
Ahora bien, Colombia limita terrestremente con cinco países: Brasil, Ecuador, Panamá, Venezuela y Perú. Para el desarrollo de la investigación se tomaron dos casos de estudio, Venezuela y Perú, que presentan dinámicas y características diferentes, para así poder hacer un contraste de las relaciones fronterizas y los mecanismos de cooperación y desarrollo.
Colombia-Perú
La frontera colombo-peruana si bien no es de las más activas de la región, si presenta dos características importantes: la población indígena que reside en la zona fronteriza y la intención mutua por preservar la selva amazónica. Según la sociedad geográfica de Colombia (2008), se estima que en la región fronteriza colombo-peruana se encuentran localizados, al menos, cinco grupos indígenas, comunidades que se encuentran ubicadas a lo largo de la frontera entre Perú y Colombia y que no responden a unos límites fronterizos impuestos.
Sin embargo, en la frontera colombo-peruana persisten otras problemáticas que no solo se refieren a las comunidades indígenas que transitan entre la frontera. Por su parte, el narcotráfico, la minería ilegal, la lucha antidrogas y la internacionalización del conflicto colombiano, han creado escenarios propicios para que se creen diferentes mecanismos de cooperación entre los dos países. Para el análisis de la relación colombo-peruana, se abordará una problemática ambiental como motivo latente de conflicto.
En la actualidad, las condiciones meteorológicas golpean todos los ecosistemas existentes en el planeta tierra. Estos golpes son gestados a la naturaleza, en formas que se reflejan en cambios climáticos, altas temperaturas, que generan sequias y muerte de animales; por ende, conllevan la extinción de especies animales, desaparición de fuentes hidrográficas, y destrucción de reservas forestales. De esta manera, día a día se van reduciendo en gran escala los recursos que la naturaleza provee para que sea posible la existencia de todos los seres vivos.
Dicha situación ambiental no se ha presentado por condiciones naturales de los ecosistemas, se ha generado como producto de las actividades de una sociedad humana ambiciosa, destructora, inconsciente, devoradora de recursos naturales. Con el fin de mutar hacia nuevas economías, las sociedades buscan extender sus imperios económicos a lo largo y ancho de todos los territorios para satisfacer la demanda de productos que hagan la vida humana más fácil.
Sumado a esto, cabe resaltar que la búsqueda de nuevas economías ha llevado al ser humano a incursionar en áreas selváticas, que no habían sido habitadas por la humanidad o por sociedades con desarrollos tecnológicos, económicos y culturales similares. Lo han hecho en búsqueda de una mayor cantidad de fuentes naturales que los provean de recursos para el desarrollo de sus productos, experimentos científicos y todo tipo de actividades que consideran necesarias para el cumplimiento de sus fines económicos y/o empresariales.
Por lo anterior, basados en estudios ambientales, descripción de los ecosistemas y haciendo énfasis en comparaciones de terrenos antes y después de la llegada del ser humano a sus extensiones sobre la superficie terrestre (en el sector de la frontera colombo peruana), se estudiará cómo la incursión del hombre a este sector ha generado amenazas que ponen en peligro reservas forestales existentes en regiones como la Amazonia, la cual ha sido considerada como el pulmón del mundo. Esta situación apunta hacia la destrucción de ecosistemas que en la actualidad son base fundamental para mantener un desarrollo sostenible para los seres vivos del planeta tierra. Además, esta problemática genera una amenaza latente para la construcción de Estado y reconocimiento de las comunidades que allí habitan. También, se convierte en un factor que debe afrontarse desde las dinámicas fronterizas.
Producto del conflicto interno en Colombia y la búsqueda de nuevos recursos naturales por parte de habitantes del Perú y de esta nación, reservas forestales ubicadas a lo largo de la frontera colombo peruana se han empezado a ocupar por seres humanos en los últimos años; esto afecta el ecosistema, generando amenazas ambientales en mencionado sector. Pero dicha amenaza, aunque se desarrolla en un territorio fronterizo, representa una amenaza para la humanidad, puesto que el Amazonas constituye una fuente de oxigeno que permite mitigar los efectos del cambio climático.
Entonces, se puede inferir que en esta frontera convergen distintas problemáticas, que no corresponden ni pueden ser abordadas desde la teoría tradicional o liberal, pues no son producto de tensiones geográficas, de soberanía y tampoco de factores económicos exclusivamente. Si bien estos son las causas del conflicto, las consecuencias se evidencian en dos actores diferentes que se pueden explicar a través de la teoría critica, pues se configuran constructos de distinta índole:
Colombia-Venezuela
Por otra parte, la frontera colombo-venezolana se ha caracterizado por ser una de las zonas más activas de América Latina. El intercambio económico, social, político y cultural, entre otros, son factores que han convergido en la frontera y que han marcado las prácticas de desarrollo de la zona. Sin embargo, se han creado dinámicas territoriales que han generado procesos propios y únicos en la región, dinámicas que ameritan ser analizadas desde una perspectiva de anticipación estratégica mediante el planteamiento de escenarios futuros, en los cuales se considere el impacto de las políticas y acciones actuales de los gobiernos en el corto, mediano y largo plazo.
Ahora bien, es necesario precisar que los municipios fronterizos de Colombia se han caracterizado por ser zonas definidas por la precaria e insuficiente presencia institucional, permitiendo así, no solo el desarrollo de prácticas ilegales como el contrabando, comercio ilícito, entre otras, sino la pérdida de identidad de los habitantes de la zona y la intromisión de Venezuela en las dinámicas de la región.
Las dinámicas fronterizas entre Colombia y Venezuela son completamente diferentes a la frontera con Perú, en la cual se han creado mecanismos de cooperación eficaces en pro del desarrollo y la cooperación. Con Venezuela se presentan diferentes conflictos, que van desde las diferencias ideológicas y de política exterior, hasta la interrupción de la soberanía a través de diferentes mecanismos no bélicos.
Para el desarrollo del presente documento se pondrán a consideración diferentes estrategias del gobierno venezolano, mediante las cuales se han fortalecido los intereses expansionistas de Venezuela planteados desde el gobierno de Hugo Chávez en su transición hacia el socialismo del siglo XXI y que siguen desarrollándose en la actualidad.
El socialismo del siglo XXI se planteó como objetivo:
Implantar un nuevo horizonte de interpretación y relanzamiento de proyecto socialista, cuyo eje es la fijación como idea-fuerza de los movimientos alternativos frente al (des)orden neoliberal: la democracia participativa, contra hegemónica o la democracia de base. Su concepto central es la idea de un Nuevo Proyecto Histórico para América Latina y el Caribe como Bloque Regional de Poder (Biardeau, 2007).
Como puede inferirse de la referencia anterior, con la intención del gobierno venezolano de realizar un proyecto para la instauración de América Latina y el Caribe como bloque regional del poder inició la puesta en marcha de diferentes proyectos a los cuales Nicolás Maduro les ha dado continuidad, cuyo objetivo ha sido fortalecer un proceso expansionista en países como Colombia que, hasta la fecha, ha sido uno de los Estados que ha puesto resistencia a dicha iniciativa.
La primera estrategia analizada son las misiones médicas. La Misión Milagro nace como
Un programa social humanitario creado el 08 de julio de 2004 y diseñado por los gobiernos de Venezuela y Cuba, para atender de manera gratuita, la enorme población de escasos recursos que presenta problemas de salud visual. Este programa humanitario, constituye un proyecto de integración para los países de la Alianza Bolivariana para las Américas (Comisión de enlace para la internacionalización de las misiones sociales, s.f.).
Si bien Colombia no es miembro del ALBA, en julio de 2015, Nicolás Maduro, a través de canales diplomáticos formales propuso a Colombia extender la Misión Milagro como objeto de cooperación. Sin embargo, lo realmente importante es analizar cómo Venezuela, a través de canales informales, logró que, en el año 2007, a la región de Catatumbo, llegará dicha misión y para el año 2010 se instaurara la "Misión Milagro del Magdalena Medio".
La Asociación Campesina del Catatumbo, en convenio con la Embajada de la República Bolivariana de Venezuela en Colombia, trae a la región del Catatumbo la Misión Milagro, campesinos, serán trasladados a la república hermana de Venezuela para recibir atención médica adecuada (Asociación campesina del Catatumbo, 2007).
La segunda iniciativa que será objeto de estudio es el fenómeno de doble nacionalidad. Si bien, según el Derecho Internacional todo individuo tiene la capacidad de tener múltiples nacionalidades, el problema en la frontera colombo-venezolana radica en que algunos habitantes de la zona no tienen solo doble nacionalidad, sino duplicidad en el registro civil, lo que implica un delito ante ambos países.
Finalmente, es importante mencionar que la constitución política de Venezuela fue modificada bajo el mandato de Hugo Chávez, quien desde el principio se planteó como objetivo la reunificación de los países bolivarianos, de tal modo que, en los artículos 10 y 14 de la constitución del vecino país, justifican su propósito y ratifican su intención de expandir su mandato a territorios ajenos, para el caso de estudio al Estado colombiano. Allí se considera que:
El territorio y demás espacios geográficos de la República son los que correspondían a la Capitanía General de Venezuela antes de la transformación política iniciada el 19 de abril de 1810, con las modificaciones resultantes de los tratados y laudos arbitrales no viciados de nulidad (Constitución Política de la República Bolivariana de Venezuela, 1999, Art. 10).
Con base a lo anteriormente expuesto, surge la necesidad de reafirmar la importancia de analizar todas estas medidas utilizadas por el gobierno venezolano, que, si bien no son un ataque directo al país, sí constituyen una amenaza para la soberanía, la consolidación del Estado colombiano y el control territorial.
Para el estudio de esta zona fronteriza se abordaron dos escuelas de pensamiento: la tradicional, en la cual, si bien hay límites establecidos entre Colombia y Venezuela, se han presentado disputas territoriales por las zonas limítrofes; además, se ha apelado a las construcciones sociales por parte del gobierno venezolano para la delimitación de este espacio fronterizo, lo cual complejiza la relación entre los Estados que puede ser explicada a través de la teoría critica.
CONCLUSIONES
Las dinámicas territoriales deben ser abordadas de manera diferencial. Cada frontera colombiana desarrolla características completamente diferentes, dependiendo de distintos factores.
Por una parte, hay que analizar las posiciones ideológicas y de política exterior para entender la posición de los gobiernos y la distancia o acercamiento que puedan tener ideológicamente los Estados. Por otra parte, no en todas las fronteras persisten las mismas problemáticas y con la misma intensidad. El narcotráfico, el contrabando, la minería ilegal y la internacionalización del conflicto colombiano, son factores homogéneos en el estudio fronterizo. Sin embargo, las dinámicas, la intensidad y escalonamiento se dan de manera completamente contraria en cada una de las zonas de estudio.
El estudio permite concluir también la complejidad de establecer los límites fronterizos. Si bien aún se apela a una concepción tradicional en la cual se hace referencia exclusiva a la delimitación territorial, no pueden desconocerse las nuevas dinámicas globalizadoras. Allí confluyen preceptos económicos y culturales que merecen ser estudiados y abordados, para establecer políticas públicas y tomar decisiones que contribuyan a la superación de las necesidades y al desarrollo de los países y de la región como bloque geoestratégico de poder.
Además, puede concluirse que las relaciones fronterizas pueden ser abordas desde una perspectiva teórica critica, puesto que ésta aborda problemas de distintas índoles, como el social, económico, ambiental y territorial. Es decir, esta teoría permite hacer un análisis más amplio de los múltiples factores que convergen en las fronteras y que se constituyen como amenazas fronterizas y de consolidación del Estado.
