Introducción
El siglo XXI ha sido considerado como el siglo del Pacífico o The Pacific Age (Faust, 2004; Tricks, 2014) y se ha distinguido por un reordenamiento mundial que le ha dado mayor importancia al Pacífico global. Esta región es clave en el contexto actual y los miembros de la Alianza del Pacífico (AP) hacen parte de ella. Chile, México y Perú tienen consolidada una posición ventajosa en la misma, lo que se refleja en su participación en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC por sus siglas en inglés) y en el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP por sus siglas en inglés).
Es necesario reconocer, como lo hiciese en su momento Hillary Clinton (2011), que el "futuro de la política se decidirá en Asia". La región de Asia-Pacífico se ha convertido en un factor clave de la política mundial. La región se extiende por dos océanos -el Pacífico y el Índico- que están cada vez más vinculados. Desde 1990 cuenta con casi la mitad de la población mundial, incluye muchos de los motores principales de la economía global, así como los mayores emisores de gases de efecto invernadero. Además, es el hogar de importantes potencias emergentes (Clinton, 2011).
La Alianza del Pacífico no es ajena a dicho fenómeno y, entre otros motivos, surgió para lograr una mejor inserción de sus países miembro en esta área, más específicamente en la parte asiática del Pacífico (Alianza del Pacífico, 2011). Dicha inserción ha tendido a explicarse en términos de intercambios comerciales, los cuales, si bien se han incrementado en los últimos años y tienen una importancia central en las interrelaciones, no evidencian el amplio alcance que tienen las relaciones entre Chile, Colombia, México y Perú con Asia-Pacífico1.
En este sentido vale resaltar que, si bien dentro de los cuatro principales destinos de importaciones y exportaciones de los países AP se encuentra al menos uno de los tres principales países de Asia-Pacífico, su participación en el comercio exterior de los países AP varía significativamente2 y tiende a predominar China como principal socio comercial. Por ejemplo, según datos de la Organización Mundial del Comercio, en el año 2015 el principal destino de las exportaciones chilenas y peruanas fue China (26,3 % y 22,1 %, respectivamente), mientras que en México y Colombia, China ocupo el cuarto lugar, pero la participación fue del 1,3 % y 6,3 % respectivamente. Dentro de los principales países de origen de las importaciones, China continúa siendo predominante con respecto a Corea y Japón, sin embargo su participación no se muestra tan dispar. Por ejemplo en Chile, en donde el principal país de origen de las importaciones fue China, las mismas tuvieron una participación del 23,5 %, mientras que en México, donde China ocupó el cuarto lugar, la participación del país asiático en el total de importaciones fue del 17,7 %.
El anterior escenario de comercio internacional sugiere por lo menos dos cuestiones: primero, en términos meramente comerciales, no todos los países AP muestran un significativo nivel de inserción en Asia-Pacífico. Segundo, dentro de los tres principales países asiáticos, China tiene un claro predominio en la relación comercial con los países AP, por lo que dicha dimensión comercial no da cuenta del grado de relación e inserción de los países AP con Japón y Corea. En este sentido, es preciso mencionar a manera de ejemplo que en el año 2016 el presidente mexicano Peña Nieto recibió a su homóloga coreana en el marco del 54° aniversario del inicio de las relaciones diplomáticas entre ambos países; durante la visita se suscribieron 17 acuerdos y memorandos de entendimiento en temas de tecnología e innovación, turismo, entre otros (Excelsior, 2016). Ese mismo año, en el marco de la visita del primer mandatario chino a la región, ministros de Perú y del país asiático firmaron convenios de cooperación en materia medioambiental (La República, 2016), mientras que en Chile se firmaron 12 acuerdos con el presidente chino en temas de educación y ciencia, entre otros (Diario Financiero, 2016).
Analizar el grado de inserción de los países AP en Asia-Pacífico requiere entonces de una herramienta analítica que no se enmarque únicamente en dinámicas comerciales, pues estas no constituyen una explicación exhaustiva de la inserción. Además, dado el creciente interés académico y político en este proceso de integración3, es importante y pertinente preguntarse qué aspectos se han dinamizado en la política exterior de los países AP con los de Asia-Pacífico, particularmente entre los años 1990 y 2016.
Lo anterior es interesante en la medida en que la acción de la política exterior no se limita a la búsqueda de nuevos mercados y socios económicos; incluye también la suscripción de acuerdos y tratados (Forero, 2015) que a su vez son un indicador razonablemente fiable de los intereses de política exterior (Milanese & Fernández, 2012; Terán, 2016). De igual forma, los intereses de los Estados se perfeccionan cada vez más en tratados internacionales, abarcando una amplia gama de temas, especialmente desde la década de 1990 (Slaughter, Tulumello y Wood, 1998). En coherencia con lo anterior, esas relaciones amplias que establecen los miembros de la AP con los países de Asia-Pacífico, y que incluyen también las comerciales, se cristalizan en tratados internacionales de diversos temas de interés estatal.
Objetivo y metodología de investigación
Este trabajo, de carácter descriptivo, presenta una caracterización de los diferentes tratados establecidos entre los países que son actualmente miembros de la Alianza del Pacífico con China, Corea y Japón entre los años 1990 y 2016. La temporalidad seleccionada responde a varias particularidades que surgieron en la década de 1990 y que se han profundizado hasta la actualidad, especialmente en los países de la AP. Entre estas, se destacan el hecho de que los países de América Latina realizaron procesos de apertura y liberalización económica; se dieron reformas constitucionales que se enmarcaron en los preceptos liberales del periodo; así mismo se profundizó el interés en Asia, sobre todo desde el punto de vista económico y comercial (Coutin y Terán, 2016). En relación con el último punto, fue la década donde Chile, México y Perú lograron su membresía en APEC, en los años 1994, 1993 y 1998 respectivamente, reforzando sus relaciones con la región y donde Colombia quedó relegada por la moratoria que estableció el mecanismo. Por último, es necesario recalcar que este periodo se caracteriza por la proliferación de acuerdos internacionales en lo que se denomina en la literatura como el spaguetti bowl (Bhagwati, 1994).
Por otra parte, el levantamiento de información se realizó a través de la sistematización y depuración de las bases de tratados virtuales y de acceso público4 de las cancillerías de cada país miembro de la AP y de un levantamiento en campo de algunos tratados que no se encontraban sistematizados, para el caso del Perú. Para que las bases de datos fueran comparables se integraron y homogenizaron las categorías de análisis y se privilegió el análisis cuantitativo.
Vale anotar que el presente texto se centra en el estudio de los acuerdos bilaterales en su totalidad, por considerarlos indicadores fiables de las tendencias de las relaciones entre los países bajo estudio. En ese sentido, el texto presenta un análisis sistémico y macro en la medida en que interesa analizar los tratados en su generalidad sin dar preponderancia a su temática, temporalidad, objetivo o cualquier otro criterio por el cual se ponderen o jerarquicen los mismos. Lo anterior permite contrastar las relaciones que cada uno de los miembros de la Alianza tiene con las tres principales economías de Asia, lo que posibilita identificar el estado de las relaciones con las que cada uno de los países latinoamericanos llega a conformar el proyecto de integración.
A partir de esta consolidación de tratados se buscará determinar si la inserción de los países de la Alianza del Pacífico en Asia-Pacífico es reciente o no; además, se indagará por el carácter de dicha inserción, clasificando los tratados por temas, de manera que sea posible comprobar si el acercamiento entre estas dos regiones ha sido meramente económico -énfasis de gran parte de la literatura existente- o si, por el contrario, se han abarcado diferentes dimensiones. Lo último es de vital importancia debido a las características endógenas de la AP, las cuales, como se argumentará más adelante, justifican el análisis de los tratados bilaterales.
Este trabajo se divide en cuatro secciones adicionales a esta introducción y a la presentación del objetivo y la metodología. En la tercera sección se presenta una revisión de la literatura referente a la inserción de Chile, Colombia, México y Perú en Asia-Pacífico, resaltando la importancia central que se le ha dado a los aspectos económicos y comerciales. En la cuarta parte se expondrán algunos elementos conceptuales que permitirán comprender el valor que tienen los tratados dentro de los sistemas jurídicos de cada país y su relevancia en relación con la política exterior. Posteriormente, se presentarán los tratados consolidados y se analizará el proceso de inserción mediante su clasificación. Por último, se discutirán los principales hallazgos y se dejarán planteadas algunas ideas para futuras investigaciones.
Revisión de literatura
Las relaciones entre Asia y América Latina, durante las últimas décadas, han estado marcadas por un antes y un después, definido por el final de la Guerra Fría. Durante este periodo, los vínculos entre ambas regiones se limitaban a cuestiones ideológicas y diplomáticas, sin embargo, una vez finalizado este periodo, aquellos tomaron un nuevo rumbo (Ding, 2008). Los temas diplomáticos abordados años atrás cedieron su lugar a cuestiones económicas, las cuales han predominado en la agenda (Faust, 2004) tanto de los países, como de los académicos, quienes se han enfocado en el análisis de intercambios comerciales para evidenciar el nivel de inserción, particularmente de los países latinoamericanos.
En este sentido, los diferentes estudios sobre la inserción de Chile, Colombia, México y Perú en Asia-Pacífico han tomado el nivel de importaciones y exportaciones como uno de los factores que explican dicha inserción (Gago, 2001; Sanhueza y Soto, 2009; Torres, 2013, entre otros). Adicionalmente, algunas investigaciones han hecho referencia a la participación de líderes latinoamericanos en foros multilaterales como el APEC para resaltar el proceso de inserción (Artaza, 2007; Barbosa et al., 2011; Stimmer, 2013).
El caso chileno
En el caso de Chile, Sanhueza y Soto (2009) buscan evidenciar la inserción de este país a Asia-Pacífico al resaltar las misiones diplomáticas y las cámaras de comercio bilaterales presentes en diferentes países de la región, así como los encuentros entre autoridades gubernamentales, la participación en organizaciones y foros multilaterales y la creación de institutos académicos que, desde Chile, trabajan temáticas concernientes a Asia-Pacífico. Estos autores también mencionan algunos documentos del siglo XIX con hechos históricos que dan cuenta de las relaciones diplomáticas entre Chile y Asia-Pacífico. Como complemento a esta información, Sanhueza y Soto (2009) presentan el total de exportaciones e importaciones de países latinoamericanos y asiáticos entre 1990 y 2008.
Un enfoque similar para el estudio de la inserción de Chile se encuentra en Prieto y Ladino (2014), quienes profundizan en el análisis de datos de comercio exterior e inversión extranjera de ciertos países -incluyendo los de Asia-Pacífico- en Chile y mencionan algunas relaciones diplomáticas de este país, al igual que su participación en foros transpacíficos. Esta última cuestión también la aborda Artaza (2007) y resalta, además, que los acuerdos comerciales y la participación en foros como APEC son procesos de inserción que deben complementarse con vínculos diplomáticos (Artaza, 2007). Sin embargo Ross (2007), tras recopilar diferentes instrumentos de política exterior suscritos durante el periodo 1897-2007 entre Chile y los países del Sudeste Asiático, argumenta que no ha habido una perfecta correlación entre la suscripción de acuerdos bilaterales y la importancia que estos han tenido para el comercio de las partes involucradas (Ross, 2007).
El caso colombiano
En el caso colombiano, algunos estudios han buscado analizar la inserción de este país en Asia-Pacífico contextualizando previamente las dinámicas extraregionales de América Latina, de manera que el auge de las relaciones entre Colombia y Asia-Pacífico termina siendo una consecuencia del estancamiento de la relación comercial de América Latina con Europa y la disminución relativa de la participación de Estados Unidos en la región latinoamericana (Fernández de Soto y Pineda, 2012).
Ahondando en las relaciones comerciales, Torres (2013) analiza la balanza comercial entre Colombia y los países de la Cuenca del Pacífico (China, Corea y Japón, entre otros), las exportaciones e importaciones manufactureras, las limitaciones productivas del país y su reprimarización productiva5. En este sentido, Torres advierte que Colombia repite un patrón de desarrollo con Asia-Pacífico ya vivido en épocas anteriores con países industrializados, pues el comercio ha tendido a ser interindustrial al exportar materias primas e importar bienes de capital y manufacturas (Torres, 2013). Esta situación, evidenciada en otros estudios (Fernández de Soto y Pineda, 2012; Bonilla, 2011), ha llevado a que algunos académicos desarrollen trabajos en términos prescriptivos, argumentando entonces que para lograr una mayor y más eficiente inserción es necesario generar cadenas de valor intrarregionales y "fortalecer un tejido productivo de alta intensidad tecnológica" (Fernández de Soto y Pineda, 2012, p. 75).
Por otro lado, Barbosa, Posada y Serrano (2011) se alejan un poco del enfoque meramente económico y evalúan los posibles escenarios de inserción de Colombia a Asia-Pacífico al circunscribir dichos escenarios a los ya existentes (APEC, etc.). Sin embargo, Pastrana, Betancourt y Castro (2014) destacan la necesidad de trascender las dinámicas comerciales y desarrollar también vínculos diplomáticos (Pastrana, Betancourt y Castro, 2014).
En estudios más recientes se ha observado una tendencia a abordar de manera prescriptiva la inserción de Colombia en Asia-Pacífico (Godoy, 2016; González et al., 2016; Calderón, 2016). En este sentido, Godoy (2016) propone a Asia como alternativa para diversificar la política exterior colombiana y disminuir su dependencia de Estados Unidos. En esta misma línea, Calderón (2016) resalta la poca presencia institucional del país en Asia, señalando entonces la importancia de pertenecer a APEC debido a que constituye un espacio para la interacción con miras a diversificar las exportaciones y buscar nuevos mercados. Por otro lado, González y otros (2016) analizan la diversificación de la política exterior colombiana entre los años 2010 y 2014, tomando como variables independientes la participación en organismos regionales, la participación en espacios multilaterales y las estrategias de inserción internacional, entre otras. Sin embargo, esta propuesta no logra dar cuenta de los diferentes ámbitos de inserción del país en Asia-Pacífico, pues estas estrategias se evalúan en términos de la suscripción de TLC (González et al., 2016).
Por último, es importante retomar el trabajo de Coutin y Terán (2016), quienes analizan los tratados bilaterales de países AP con China, Corea y Japón desde el año 1990. Este estudio, aunque similar en cuanto a la fuente usada, se enfoca en las relaciones comerciales configuradas por medio de tratados, especialmente entre los tres países asiáticos y Colombia.
El caso mexicano
En cuanto al caso mexicano, Faust y Franke (2002), sin dejar de lado la dimensión económica de la inserción, analizan las relaciones políticas y comerciales entre México y Asia-Pacífico, enfocándose en los vínculos comerciales y en las inversiones, al igual que en los lazos diplomáticos, describiendo los principales hechos. Además, Faust y Franke presentan datos sobre flujos migratorios en siglos pasados para evidenciar la relación entre México y Asia-Pacífico (Faust & Franke, 2002).
Por otro lado, Romero y Rivera (2013) argumentan que debido a la ubicación geográfica del país, su política exterior ha estado dirigida principalmente a Estados Unidos, lo que ha restringido la inserción a Asia-Pacífico limitándola a la firma de tratados comerciales6, sin que esto haya disminuido la dependencia de Estados Unidos (Romero y Rivera, 2013). No obstante, para Rodríguez (2014), la nueva configuración de la región Asia-Pacífico se ha fundamentado en tratados de libre comercio, los cuales, según esta autora, han permitido la inserción de México en dicha región, especialmente durante el proceso de liberalización económica de los noventa, periodo en el que se abrieron nuevos espacios de cooperación económica en Asia-Pacífico (Rodríguez, 2014). Por su parte, León-Manríquez y Tzili Apango (2015) se proponen "analizar la trayectoria económica y política de la relación de México con Asia-Pacífico" (León-Manríquez y Tzili Apango, 2015, p. 114), para lo que mencionan algunos tratados con el propósito de resaltar la antigüedad de las relaciones de México con ciertos países asiáticos y -al igual que Romero y Rivera (2013) y Rodríguez (2014)- presentan como indicadores que dan cuenta de las relaciones bilaterales las importaciones y exportaciones y la inversión extranjera directa.
El caso peruano
En los estudios en torno al caso peruano se mantiene el énfasis sobre las dinámicas comerciales, tal como en los otros tres casos. Sin embargo, Gago (2001) enmarca dentro del interregionalismo las relaciones comerciales de Perú en Asia-Pacífico, pues analiza dichas relaciones -en términos de importaciones y exportaciones-, a la luz de acuerdos de integración regional como Mercosur y el Pacto Andino. Adicionalmente, Stimmer (2013) señala como forma de inserción la participación de Perú en organizaciones americanas-asiáticas como el Consejo Económico de la Cuenca del Pacífico (PBEC), organización no gubernamental fundada en 1967 y de la cual hacen parte los países aquí estudiados; el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), fundado en 1989, en donde participan los Estados de Chile, México y Perú; y más recientemente, el TPP7. Stimmer (2013) mantiene el énfasis en los temas comerciales, argumentando que la variación en el nivel de exportaciones e importaciones entre diferentes países de Asia-Pacífico se presenta como medida de interregionalismo.
Por otro lado, Ferrero (2014), quien señala que Perú es uno de los países de América Latina con relaciones más cercanas y longevas con Asia, y en particular con China, Corea y Japón, da especial relevancia a los organismos multilaterales dentro del proceso de inserción, particularmente a APEC, foro que, de acuerdo con este autor, ha permitido una mayor inserción en Asia-Pacífico, especialmente en los ámbitos económicos y financieros. Adicionalmente, Ferrero (2014) menciona los acuerdos de libre comercio que para ese entonces (2014) se estaban negociando entre
Perú y algunos bloques económicos, y menciona de manera marginal otros acuerdos que incluyen temas diferentes a los comerciales (Ferrero, 2014). Wise (2016) retomará los acuerdos comerciales, específicamente el tratado de libre comercio negociado entre Perú y China en el 2009. A partir de su análisis, la autora puntualizará en el carácter Sur-Sur del tratado, así como en la nueva agenda comercial a la que dará lugar.
Propuesta frente a la primacía del enfoque económico en la literatura analizada
Como se resaltó en los párrafos anteriores, existe una primacía de los enfoques económicos y comerciales en la literatura referida a la inserción de países miembros de la AP en Asia-Pacífico. En particular, en el tema que se refiere al análisis de tratados, ese enfoque es preponderante. Lo anterior se explica, entre otras razones, en la medida en que la región Asia-Pacífico se ha convertido en un socio comercial cada vez más importante: para el primer semestre de 2015, las exportaciones totales de América Latina y el Caribe a esta región representaban el 18 % y las importaciones el 31 % (Observatorio América Latina-Asia Pacífico, s.f.). Para países como Colombia y México dichas relaciones comerciales implican una importante fuente de diversificación de socios.
Al partir de dicho reconocimiento, es necesario resaltar la falta de otro tipo de literatura que no se enfoque en las relaciones e intercambios comerciales para estudiar la inserción de estos países en Asia-Pacífico. La misma se ha invisibilizado o se le ha restado importancia. Lo que intenta hacer este documento es realizar un aporte inicial para cerrar esa brecha de conocimiento. Lo anterior se hará, como ya se mencionó, a través de un análisis macro de los tratados bilaterales que han celebrado los miembros de la AP con sus contrapartes asiáticas.
Con esta iniciativa se identificará la diversidad de temáticas incluidas en los tratados bilaterales que vinculan a los países casos de estudio. Dicha diversidad se ha dejado de lado debido al sesgo comercial de las relaciones que se enmarcan en el regionalismo abierto (Briceño, 2013). Aunque es un hecho evidente la existencia de esa diversidad, este artículo es pionero en proponerla como un objeto de estudio que puede servir como un valioso indicador de la inserción de los países miembros de la AP en Asia-Pacífico.
Los intereses de los Estados en el ámbito internacional identificados a través de los tratados que celebran
En esta sección se expondrá una justificación acerca de la relevancia del análisis de los tratados bilaterales de los miembros de la AP con sus contrapartes asiáticas. Dicha justificación se complementará con una característica endógena de la AP, que se expresa en su documento fundacional. Finalmente, se propondrá un breve análisis comparado de la posición que tienen los tratados en los sistemas jurídicos de cada uno de los miembros de la AP, buscando resaltar las implicaciones que tiene lo anterior en relación con la política exterior de los Estados.
Los tratados bilaterales
Desde el nacimiento de la concepción actual de Estado, el derecho internacional -y los tratados- aparece dada la necesidad de los Estados de relacionarse (Irigoitia, 2014). Desde el punto de vista normativo los tratados se consideran -junto con la costumbre- los principales métodos de creación de normas internacionales vinculantes. Las diferencias principales, como lo arguye Cassese (2005), son dos: (1) los tratados solo tienen aplicación entre las partes contratantes; y (2) pueden regular cualquier materia en la forma que estas elijan. En la generalidad se puede apreciar que la mayoría de los miembros de la comunidad internacional prefiere los tratados para establecer sus relaciones en la medida en que sus preceptos son más ciertos y derivan de negociaciones (Cassese, 2005).
Los tratados bilaterales se forman por Estados negociadores o contratantes, los cuales toman parte en la elaboración y adopción del texto. En este sentido, un tratado bilateral es más parecido a un contrato que a una legislación nacional en tanto este solo es vinculante para los Estados que han consentido en obligarse (Aust, 2010), lo que se conoce como efecto inter partes.
En ese sentido, un Estado contratante es el que ha accedido a obligarse por un tratado. Para ello existen dos requisitos necesarios: el consentimiento en obligarse y el perfeccionamiento del tratado (Aust, 2010). El primero puede expresarse a través de una gran diversidad de formas, algunas de las más comunes son la suscripción, el intercambio de notas diplomáticas, la ratificación por parte de autoridades con facultades para obligar al Estado, entre otras; el segundo depende en gran medida de las reglas nacionales de cada Estado que generalmente son las mismas normas para aprobar la legislación doméstica. Este punto es de especial importancia dado que los tratados, para ser ratificados, son sometidos a la ingeniería institucional de cada Estado.
Lo anterior pone en evidencia que un tratado internacional celebrado por Estados posee naturaleza de acto jurídico con valor simultáneo en el derecho interno de los Estados parte y en el derecho internacional, lo que determina en buena medida su relevancia en torno a las relaciones de los Estados. Por ello, en los sistemas constitucionales por lo general existen normas aplicables a la regulación de los tratados desde la perspectiva interna (Menéndez, 2005)8. En otras palabras, la entrada en vigor de un tratado bilateral depende fundamentalmente de la regulación nacional porque los Estados buscan maximizar su libertad en dichas materias (Cassese, 2005). En este sentido, es relevante realizar un breve análisis de la regulación constitucional de las relaciones internacionales y los tratados en los países miembros de la AP.
En relación con lo anterior, finalmente es necesario resaltar que los tratados bilaterales tienen una importancia endógena para la AP. En el Acuerdo Marco, documento que le da personalidad jurídica al mecanismo de integración, se expone que "el proceso de integración tendrá como base los acuerdos económicos, comerciales y de integración vigentes" (Alianza del Pacífico, 2012). Estos incluyen los que tienen los socios de la AP con terceros Estados, como lo son China, Corea y Japón. Este criterio endógeno representa un punto de partida para realizar estudios como el presente y, de hecho, el mismo refuerza la relevancia del análisis y caracterización de los tratados propuestos.
Esa directriz del mecanismo de integración también se observa en uno de sus tres objetivos centrales que es "convertirse en una plataforma de articulación política, integración económica y comercial, y proyección al mundo, con énfasis en la región Asia-Pacífico" (Alianza del Pacífico, 2016). Aparte del enfoque específico en dicha región, se puede destacar que, además de ser un proyecto de integración económica y comercial, la AP se propone como una plataforma de articulación política y con proyección al mundo, las cuales tienen que darse necesariamente sobre las bases de las relaciones establecidas por los países miembro antes de ser parte del proceso. Estas razones dan cabida al desarrollo de estudios que tengan como datos principales los tratados bilaterales. Resaltado el anterior punto, a continuación se muestran datos empíricos que permiten operacionalizar la discusión planteada y los conceptos indicados.
Análisis comparado de la regulación constitucional de los tratados por los miembros de la Alianza del Pacífico
El análisis en esta sección está restringido a la determinación de las relaciones entre política exterior y tratados públicos y tendrá como referente central el libro de Germán Ramírez Bulla (1999), uno de los pocos textos que se ocupa del tema desde una perspectiva comparada. Adicionalmente, se tiene como punto de partida la anuencia con la premisa de Ramírez (1999) de que la celebración de tratados es el principal resultado normativo del proceso de toma de decisiones en la política exterior9. Sin embargo, es claro también que dicha política no se reduce a la firma y ratificación de tratados internacionales, sino que su estudio representa un interesante aporte para el análisis de las tendencias o particularidades de la misma (Milanese y Fernández, 2012).
Teniendo en cuenta esa aclaración, se parte del entendimiento de que los tratados ratificados representan un indicador razonablemente fiable de las tendencias de la política exterior, debido a que los gobiernos llevan a cabo una amplia y creciente proporción de sus relaciones exteriores a través de acuerdos formales (Slaughter, Tulumello y Wood, 1998). La anterior idea es compartida por Milanese y Fernández (2012) y se acoge en el presente texto.
Cuando los Estados participan en procesos de creación de normas no lo hacen con la intención de establecer normas internacionales. Su preocupación principal es la de garantizar sus intereses económicos, sociales o políticos, lo que tiene como consecuencia inconsciente e involuntaria la creación de normas (Cassese, 2005). Esos intereses son los que dan forma a la política exterior y que regularmente se cristalizan en tratados.
Al respecto, una de las cuestiones fundamentales planteadas dentro de la jurisprudencia del derecho internacional es el de la fuente de la obligación de cumplir. Dentro de un marco positivista moderno, la fuente de vinculatoriedad es el consentimiento de los propios Estados (Scott, 2005). Dicho consentimiento se regula en el derecho interno en la forma prevista por cada Constitución (Monroy, 2008), en la medida en que el perfeccionamiento de los tratados depende de esas regulaciones. Teniendo claridad en lo anterior, para desarrollar el objetivo del análisis de derecho comparado de las normas constitucionales que regulan los tratados, es necesario introducir una breve consideración metodológica. Posteriormente se realizará el análisis empírico sucinto usando como base los textos constitucionales de los miembros de la AP.
Micro comparación en el derecho comparado
El derecho comparado se propone, por su objeto, confrontar el conjunto de las reglas de derecho desde las perspectivas de las fuentes de derecho (Gómez, 2009). En ese sentido, se busca identificar algunas particularidades de la regulación constitucional de los tratados en los países miembros de la AP, por ser ella la fuente principal. Dicha comparación se posibilita en la medida en que los países miembros de la AP pertenecen a la misma familia jurídica neorromanista (UNAM, 2011).
La comparación que se propone está enmarcada en la técnica de microcomparación que se entiende como el proceso por el cual se contrastan instituciones, procesos y procedimientos concretos y específicos, cuya finalidad es la de aportar microresultados aterrizados a problemas concretos (Torres, 2011). Este punto de vista es compartido por Sweigert (2002), quien muestra que la microcomparación busca soluciones a problemas concretos; para este fin se analiza la forma en que las instituciones pueden resolverlos (Sweigert, 2002). Por ello las investigaciones llevadas a cabo con ese enfoque se dan a nivel de las partes de los sistemas legales y no en su totalidad (Van Laer, 1998). Esa es la posición general al respecto de este tipo de comparación, la cual guiará la que se propone a continuación.
Breve análisis comparado de los textos constitucionales de los miembros de la AP
Partiendo de esos puntos en común, el problema central del análisis en esta parte es, como ya se indicó, identificar las particularidades de los tratados a través del estudio de las normas constitucionales10 referidas a ese tema particular.
Al respecto, en el cuadro que se presenta a continuación, se observan cuatro categorías de análisis sobre las cuales se concentrará el estudio de cada Constitución. En relación a las modalidades de incorporación se presentan dos modelos: la incorporación automática, en la que el acto de autorización por el poder legislativo y del presidente introducen en el derecho interno las normas convencionales, y solo queda pendiente para su plena aplicabilidad la publicación en el boletín oficial. El segundo, la incorporación legislativa, hace referencia a que las normas internacionales son aplicables cuando los legisladores aprueban los tratados pasando legislación que los implementa en el ámbito nacional11 (Menéndez, 2005; Cassese, 2005). En resumen, la diferencia radica en si el tratado entra en vigor a través del proceso de aprobación de leyes o no.
Enseguida se introducen dos criterios que responden a la intervención de las otras ramas del poder público, por ello se tiene la consideración del tipo de control constitucional y del actor con primacía para promover la firma de tratados y dirigir la política exterior. La tabla se presenta a continuación:
Lo primero que se puede observar es que ningún sistema jurídico incorpora automáticamente los tratados, esto implica que los congresos de los países miembro de la AP juegan un rol central en la aprobación de los mismos. Por ejemplo, la Constitución de Chile, en su Artículo 54, numeral 1, expone que dentro de las atribuciones exclusivas del Congreso está "aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el presidente de la República". En Colombia, el Artículo 150, numeral 16, dicta que corresponde al Congreso "aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre". En un sentido similar, la constitución mexicana12 en el Artículo 76, numeral I, expone que son facultades exclusivas del Senado "analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal [...] y aprobar los tratados internacionales". Finalmente, en el Artículo 56 de la constitución peruana expone que los tratados "deben ser aprobados por el Congreso antes de su ratificación por el presidente de la República"13 y, en el Artículo 102, numeral 3, que el Congreso tiene la atribución de "aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución".
Al respecto del control constitucional se evidencia una variedad interesante. Para el caso de Chile, la reforma constitucional de 2005 mantuvo el control preventivo, de carácter facultativo, de los tratados internacionales por parte del Tribunal Constitucional (Ramírez, 1999; Peña, 2007), contenido en el Artículo 93, numeral 3 de la Constitución. Característica común con Colombia, donde la Carta Política establece que posterior a la aprobación del tratado por medio de una ley expedida por el Congreso, pero anterior a la manifestación del consentimiento en obligarse, la Corte realizará un control de exequibilidad preventivo (García, 2005; Monroy, 2008).
Para México esta categoría no aplica en la medida en que no existe un Tribunal Constitucional que, en el tema de los tratados, vele por la supremacía constitucional, establecida en el Artículo 133 superior. Por ello dicha garantía se debe dar por parte del Ejecutivo o el Legislativo a través de un control a posteriori o represivo14 (Alzate, 2002; Rodríguez, 2013; Ramírez, 1999). Este mismo tipo de control se presenta en Perú, con la gran diferencia de que existe Tribunal Constitucional. En este caso el Tribunal reacciona a una demanda constitucional de un tratado que solo puede ser interpuesta a partir de la publicación de la norma cuestionada en el Diario Oficial, último requisito de entrada en vigencia de las leyes.
Finalmente, el cuadro confirma la teoría general que dicta que existe un predominio de la corriente constitucional según la cual el Ejecutivo es el encargado de negociar y firmar los tratados15 y el Legislativo es el que tiene el cometido de impartirles su aprobación a efecto de que aquel pueda proceder a ratificarlos y así manifestar el consentimiento del Estado en la órbita del derecho internacional (Vargas, 2009). Si bien el Congreso en materia de política exterior es el contrapeso del Ejecutivo (Trejo, 2006), los ejecutivos, particularmente los presidentes, están estructuralmente mejor posicionados para impactar sobre el proceso de toma de decisiones en el campo de la política exterior (Milanese, 2007).
Presentación de resultados
Metodología en la construcción de la base de datos de los tratados
Como ya se indicó, el levantamiento de los tratados bilaterales celebrados entre los países casos de estudio se realizó de las bases de tratados virtuales y de acceso público de las cancillerías de cada país miembro de la AP y de un levantamiento en campo realizado en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Perú.
La información de los tratados internacionales fue sistematizada y para que las bases de datos fueran comparables, se integraron y homogenizaron las temáticas de análisis como un primer filtro. El segundo filtro fue crear categorías macro que abarcaran una variedad amplia de las temáticas homogenizadas con la finalidad de sistematizar la información, lo que permite una mejor interpretación de la misma. La siguiente tabla sintetiza lo escrito.
A continuación se explicarán algunas cuestiones que necesitan profundización. Al respecto de las categorías, inicialmente se hizo una diferenciación entre donaciones y cooperación. Esto es importante en la medida en que estas podrían tratarse en conjunto, pero se desagregaron debido a los temas incluidos en cada categoría, donde la primera hace referencia a dinero donado por los países asiáticos a los latinoamericanos, mientras que la segunda hace referencia a distintas temáticas donde los países cooperan. Dentro de la categoría de cooperación es importante precisar que la cooperación financiera hace referencia a préstamos, por lo que no fue incluida en la categoría de donación.
En la categoría de comercio se incluyen los tratados que abordan el tema fitosanitario, el cual es entendido como una barrera no arancelaria al comercio (BID, 2016). En ese sentido se espera que los tratados que incluyen este tema dinamicen el comercio. El tema de eliminación de reservas hace referencia a un tratado particular de México en el que estas se eliminan frente a la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC). Por su parte, la categoría de inversión incluye los comúnmente conocidos como Bilateral Investment Treaties o BIT (por sus siglas en inglés) y los acuerdos de cooperación tributaria y aduanera, que tratan los temas del descriptor del cuadro.
La categoría de movilidad engloba una diversidad de temas que centralmente facilitan la movilidad de las personas, incluso con acuerdos referidos al transporte de personas por varios medios y tratados relacionados con la facilitación del turismo. Finalmente, la categoría otros incluye temas misceláneos en los cuales se presentan algunos tratados insulares. Finalmente es necesario aclarar que algunas temáticas no se encuentran en todos los casos, otras son insulares y se las deja por fuera por aparecer una única vez y en un solo caso.
Análisis cuantitativo de los tratados bilaterales entre los casos de estudio
En la tabla 3 se presentan los porcentajes de tratados firmados por Chile, Colombia, México y Perú con China, Corea y Japón entre los años 1990 y 2016. Estos tratados se agrupan en las categorías definidas anteriormente. Si bien la cantidad de tratados se presenta en términos porcentuales para facilitar la comparación entre los cuatro países, es importante precisar que, en el caso de Chile, los acuerdos totales firmados en el periodo de análisis fueron 56, para Colombia fueron 63, mientras que para México y Perú fueron 23 y 216, respectivamente. Esta diferencia en el número de tratados bilaterales evidencia una mayor inserción de Perú en Asia-Pacífico.
Las bases para la mayor inserción peruana fueron sentadas durante el gobierno de Fujimori (1990-2000), periodo en el que se celebró el 49,3 % de los tratados, presentando así un gran dinamismo las relaciones Lima-Tokio formalizadas a través de estos instrumentos. Este activismo en la negociación y ratificación de tratados permitió la profundización de los vínculos con Asia-Pacífico y buscó posicionar a Perú como "país-puente" (Guerra, 2014). Asimismo, con Fujimori quedaría establecido el esquema para construir y desarrollar vínculos sólidos con Asia-Pacífico (Guerra, 2014).
Colombia, por su parte, es el segundo país con mayor número de tratados con Asia-Pacífico, sin embargo, una de las primeras aproximaciones formales de este país a la región se dio durante el gobierno de Samper (1994-1998), periodo en el que se hizo explícito el interés por hacer parte de APEC. No obstante, solo a partir del año 2010, durante el primer gobierno de Santos (2010-2014), se definió una estrategia de aproximación, la cual tomaría forma con la Alianza del Pacífico (Pastrana, Betancourt y Castro, 2014). Es interesante resaltar aquí que durante la administración de Samper se celebró el 22,2 % de los tratados bilaterales, mientras que en la administración de Santos, actualmente en un segundo periodo de gobierno, se ha celebrado el 15,9 %, 17,5 puntos porcentuales menos que en la administración del expresidente Uribe (2002-2010).
En el caso de Chile, es importante resaltar que, si bien es el país latinoamericano que ha desarrollado relaciones comerciales más profundas con Asia-Pacífico (Prieto y Ladino, 2014), no es el que cuenta con mayor número de tratados bilaterales con los países de dicha región, cuestión que corrobora el estudio realizado por Ross (2007) (ver sección El caso chileno). Igualmente, cabe señalar aquí que el 64,4 % de los tratados se concentran entre los años de 1994 y 2006, periodo que comprende las administraciones de Ruiz-Tagle (1994-2000) y Lagos (2000-2006).
En cuanto a México, la cantidad total de tratados celebrados entre 1990 y 2016 expresa claramente la dificultad de este país para diversificar su relaciones exteriores y establecer vínculos con Asia-Pacífico (Romero y Rivera, 2013). De aquí que su cercanía con Estados Unidos sea considerada, desde una perspectiva política, una limitación a estos intentos de diversificación (Faust y Franke, 2002), de hecho, ningún periodo entre 1990 y 2016 tuvo una concentración particularmente alta de tratados.
Las dinámicas descritas agrupan el activismo en la ratificación de tratados a través del tiempo en varios temas. Si se enfoca el análisis en las categorías creadas para la sistematización, se evidencia una realidad que se extiende en todo el periodo de tiempo: los tratados de donaciones representan cerca de la mitad de todos los tratados bilaterales que vinculan a los países bajo estudio, lo que manifiesta la relevancia de este tema en las relaciones entre los países. Otra gran parte de los tratados, un cuarto de estos, trata el tema de cooperación. Estas dos categorías representan el 72 % de los tratados frente al 9 % de los tratados de comercio. Lo descrito se observa en el siguiente gráfico:
Con lo anterior, es posible comprobar que el acercamiento entre los países de la Alianza del Pacífico y Asia-Pacífico no ha sido meramente comercial. Igualmente, es interesante resaltar que los tratados comerciales predominan en los países con menor número de tratados: el 26,8 % de los tratados de Chile con Asia-Pacífico corresponde a esta categoría y el 17,4 % para el caso de México, mientras que en Perú, el país con mayor número de tratados, aquellos referidos a temáticas comerciales son el 3,7 % (gráfico 2).
Si se consideran los resultados totales, Chile y Perú son los países que tiene una posición ventajosa basada en sus tratados bilaterales de comercio, donde Colombia aparece en un tercer lugar y México en el cuarto (gráfico 2). No obstante, si se profundiza en la indagación se puede observar que Colombia es un caso atípico entre los socios de la AP porque es el único que no cuenta con algún TLC bilateral, instrumento esencial en el tema comercial. Asimismo presenta una situación de desventaja ya que el tratado del tema estandarizado como cooperación tributaria y aduanera es más restringido que el de sus socios debido a que trata el tema de la doble imposición y la evasión fiscal, no una cooperación aduanera más amplia. Ello se refleja en que de los países miembros de la AP proveedores de bienes a Asia-Pacífico en 2013, Colombia ocupa el cuarto lugar con 1,9 % de la participación, superado ampliamente por Chile (20,6 %), México (10,1 %) y Perú (6,3 %). Asimismo los tres últimos países hacen parte del grupo de los principales orígenes de las exportaciones a esa región (Tremolada, 2014).
Por su parte, en el tema de inversión, la situación presenta una variación. México tiene más tratados referidos al tema (38 %) y Chile y Perú tienen la misma proporción (25 %), lo que deja a Colombia relegado (13 %). Con base en lo anterior se puede observar que, de los socios en la AP, Colombia no tiene suficientemente desarrolladas las herramientas jurídicas que permitan dinamizar sus relaciones comerciales con las contrapartes asiáticas, en cambio Chile y Perú tienen una posición privilegiada en ese sentido, seguidos de México, a pesar de la importancia de su relación con Estados Unidos en términos económicos.
De acuerdo a estos contrastes, es preciso preguntarse, siguiendo la diferenciación propuesta por Aminian et al. (2009), si la integración de los países de la Alianza del Pacífico con Asia-Pacífico ha seguido patrones diferentes, oscilando entre el mercado y los acuerdos como dos medios de inserción diferentes.
Al observar la participación de los tres países asiáticos dentro de cada categoría (tabla 4), es importante señalar que China celebró el 65 % de sus tratados referidos a donación con Perú y el 35% con Colombia, mientras que con Chile y México no suscribió ningún tratado en esta categoría entre 1990 y 2016. Un orden similar se observa en la categoría de cooperación, pues nuevamente Perú y Colombia fueron los países con mayor porcentaje de tratados celebrados con China, 67 % y 16 % respectivamente; por su parte, Chile y México suscribieron el 7 % y 9 % de tratados en esta categoría con el gigante asiático.
Dentro de la categoría de comercio, Japón suscribió el mayor porcentaje de tratados con Chile (75 %) y Perú (25 %), mientras que con Colombia y México no celebró ninguno. En cuanto a la inversión, la situación cambia para México, pues no solamente es el país con mayor porcentaje de tratados celebrados en esta categoría (gráfico 3), sino que además, tanto China como Corea suscribieron el mayor porcentaje de tratados con este país, 38 % y 30 % respectivamente. En el caso de Japón, la mayoría de tratados referidos a inversión fue suscrita con Perú (50 %).
En la categoría de movilidad, China celebró el 50 % de los tratados con Perú, Corea el 38 % tanto con Chile como con Perú, mientras que Japón suscribió la totalidad de estos tratados con Colombia y Perú. Por último, en la categoría otros, se observa que China celebró el 63 % de estos tratados con Perú, Corea celebró el 33 % con Chile, al igual que con México y Perú, mientras que Japón celebró el 78 % con Perú.
Comentario final: la diversidad temática como fundamento de las relaciones entre los miembros de la Alianza del Pacífico y China, Corea y Japón
Este texto se enmarca en la importancia coyuntural que tiene el Pacífico global y las expectativas ambientadas en el mismo para los países que hacen parte de la cuenca. Para los Estados miembro de la Alianza del Pacífico es una apuesta central reforzar su posicionamiento en la misma, sobre todo para Colombia, único socio con una inserción reciente.
Al respecto de esta última preocupación, uno de los principales hallazgos es que la literatura que analiza la inserción de estos cuatro países latinoamericanos a Asia-Pacífico ha tenido un marcado enfoque económico y comercial. Este, si bien es valioso, constituye un sesgo dentro de la literatura académica referida al tema, pues se ha dejado de lado el estudio de otras formas de relacionamiento externo que incluyen dimensiones igualmente importantes.
Este trabajo buscó cerrar esta brecha de conocimiento mediante el análisis de los tratados bilaterales entre los Estados miembro de la AP y China, Corea y Japón. Para realizar lo anterior se levantaron y sistematizaron los tratados bilaterales celebrados entre 1990 y 2016, construyendo así una base de datos -en la lógica de data minig-, que es entonces una contribución pionero en su clase y deja un precedente para posteriores análisis relacionados. Además, es insumo útil para futuros estudios y para la toma de decisiones por la calidad y diversidad de información en ella contenida.
El análisis realizado a partir de la base de datos permitió contrastar las relaciones que los miembros de la AP tienen con las contrapartes asiáticas. Al respecto se evidenció que el tema de comercio tiene una participación muy baja en la totalidad de las relaciones que se consolidan a través de los tratados, esta es del 9 % frente al 91 % de los tratados que tratan temas no comerciales. Si a la primera categoría se le suman los tratados de la categoría de inversión, temas estrechamente relacionados, su significancia sigue siendo muy baja: 15 % frente al 85 % de tratados no comerciales ni de inversión.
En relación con la categoría comercial, se pudo observar que Colombia no tiene suficientemente desarrolladas las herramientas jurídicas que permitan dinamizar sus relaciones comerciales con las contrapartes asiáticas, en cambio Chile y Perú tienen una posición privilegiada en ese sentido, seguidos de México, a pesar de la importancia de su relación con Estados Unidos en términos económicos.
Asimismo se pudo identificar la relevancia cardinal de las donaciones. Los tratados de esta categoría representan casi la mitad del total (47 %) y son constantes a través del tiempo. Es necesario resaltar que estas donaciones se dan en un solo sentido, es decir, son los países asiáticos los que donan el dinero a los latinoamericanos. No existe un solo tratado que se aleje de ese patrón y los únicos receptores son Colombia y Perú (35 % y 65 % respectivamente). De igual forma, Perú concentra casi tres cuartas partes (67 %) de los tratados referidos a cooperación, seguido muy atrás por Colombia (19 %). El primer país también tiene la mayor proporción de tratados de movilidad (50 %), donde Chile y México se encuentran en segundo lugar (21 %) e, igual que antes, Colombia esta relegado en el cuarto puesto (7 %).
La anterior descripción general de los resultados conlleva implícitamente un análisis del estado de las relaciones con las contrapartes asiáticas con las que cada uno de los países latinoamericanos llega a conformar el proyecto de integración. Por ello es relevante la identificación de la variedad de temas en la medida en que la inserción también pasa por estos. La caracterización realizada puede servir como un indicador más de la inserción de los países miembros de la AP en Asia-Pacífico, que contiene, pero va más allá, de las relaciones comerciales.