2.1 Clientelismo y pobreza

En esta investigación se parte del concepto material de pobreza asociado a la limitación de recursos, popularizado por la ONU (1995), citada por la ^{Fundación Internacional Koyamada (s.f.)} que la define como “la condición caracterizada por una privación severa de necesidades humanas básicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educación e información” (p. 1).

Esta concepción de pobreza es coherente con las propuestas que históricamente ha liderado la ONU para superar esta condición, en la que se clasifica a los países de acuerdo con su nivel de ingresos per cápita. Esta medida constituye, además, uno de los criterios más usados para identificar a los países pobres en el mundo desde la perspectiva de los ingresos. En particular, la ^{ONU (2020)} publica anualmente el reporte de los Países Menos Desarrollados³, en el que el primer criterio de clasificación está definido por el ingreso per cápita de cada país.

El vínculo entre clientelismo y pobreza tiene una larga tradición en la literatura sobre los vicios de los procesos electorales. ^{Hite-Rubin (2015)} encontró que la pobreza y el clientelismo político están relacionados vía informalidad institucional. Por lo que a medida que las sociedades se desarrollan económicamente y se gesta un mayor grado de formalidad institucional, el clientelismo tiende a desaparecer.

Por su parte, en su análisis sobre las relaciones políticas en naciones de África y Latinoamérica, ^{Stokes et al. (2013)} corroboran empíricamente la existencia de una relación significativa entre clientelismo y pobreza. Demuestran que el clientelismo es mayor en países pobres, y la probabilidad de que las personas pobres sean objeto de compra de votos por parte de los políticos es alta. Ofrecen además una explicación a este hallazgo empírico y establecen que las decisiones de voto de los individuos dependen de la capacidad de los partidos o candidatos para aumentar su utilidad marginal: es mayor el aumento de la utilidad marginal de una persona pobre que de una rica por cada peso invertido por las maquinarias.

Su teoría se extiende al establecer que los individuos toman sus decisiones de voto en virtud de sus funciones de utilidad. Dicha función depende negativamente de la lejanía ideológica del candidato y positivamente de la magnitud del recurso clientelar que el candidato le ofrece (^{Stokes et al., 2013}).

Mientras mayor sea el peso que el individuo le da al recurso que le ofrecen en relación con su pérdida de utilidad por votar por un candidato lejano a su ideología, mayor será la probabilidad de que el individuo tome su decisión de voto influenciado por el clientelismo. Adicionalmente, destacan una razón para la compra de votos enfocada en personas pobres: su aversión al riesgo, esto es, su alta valoración de pequeños aumentos en su utilidad marginal proveniente de recursos clientelares, dado que perciben un alto riesgo en creer en las promesas de campaña de los candidatos o partidos.

Por su parte, ^{Markussen et al. (2011)} encuentra una fuerte interacción entre desigualdad económica y afiliación partidista en la determinación del clientelismo. Logran demostrar que, a nivel de gobiernos locales en la India, el clientelismo ejecutado a través de la afiliación a partidos políticos es significativo, y esta relación está fuertemente influenciada por el nivel de desigualdad. De hecho, sus hallazgos muestran que en comunidades igualitarias el clientelismo no es importante en la distribución de recursos públicos, mientras que en comunidades muy desiguales el clientelismo es determinante.

Las estrategias clientelistas de los políticos no solo toman formas de dominación e instrumentales hacia los clientes pobres. De acuerdo con ^{Auyero (2001)} -que explora las tácticas del peronismo en Argentina para crear lealtades a partir de la política social-, el clientelismo se sitúa en zonas con problemas socioeconómicos latentes, como pobreza, desempleo, tráfico de drogas y violencia, pero las prácticas clientelistas están moldeadas por los objetivos de los pobres. De modo que la formación de redes se configura por medio de relaciones de intercambio no solo de bienes y servicios, sino cultural y simbólico, en el que los pobres tienen agencia para determinar el destino, la duración y el tipo de intercambio en las relaciones con políticos que buscan apoyo.

2.2 Más que solo pobreza

La literatura más reciente sobre clientelismo, en la que se exploran las causas de su persistencia o debilitamiento, ha estado influenciada por la teoría de la modernización. ^{Lipset (1959)} establece que el funcionamiento de la democracia mejoraba a medida que había mayor industrialización, urbanización, ingresos y educación. Bajo el lente de esta teoría, la creciente prosperidad es crucial para generar cambios en las preferencias de los ciudadanos y en la naturaleza de sus demandas hacia los gobiernos, que generan presión por la buena gobernanza (^{Weitz-Shapiro, 2014}).

La importancia del nivel de desarrollo, en relación con el clientelismo, radica en que una mayor prosperidad va de la mano con el surgimiento de una clase media más grande en proporción y menos dependiente de los recursos que ofrecen los políticos a cambio de apoyo electoral, según esta literatura. Por lo cual, a medida que aumenta el nivel de desarrollo, el clientelismo tiende a desaparecer (^{Weitz-Shapiro, 2012}; ²⁰¹⁴; ^{Stokes et al., 2013}; ^{Bustikova y Corduneanu-Huci, 2017}; ^{Hicken, 2011}; ^{Kitschelt y Wilkinson, 2007}; ^{Muller, 2007}; ^{Piattoni, 2001}).

Los votantes más pobres son más propensos a aceptar intercambios clientelares, pues los valoran mucho más (mayor utilidad marginal) que quienes tienen mayores niveles de ingresos. Esa valoración es de gran importancia al suponer la relación clientelar como una transacción recíproca en la que votantes y políticos calculan estratégicamente costos y beneficios.

De manera análoga a este análisis económico, ^{Magaloni et al. (2007)} catalogan el clientelismo como “una estrategia de inversión política que busca persuadir a los votantes y cubrir los riesgos electorales cuando es necesario invertir en más bienes públicos para ganar las elecciones” (p. 202). ^{Weitz-Shapiro (2014)}, por su parte, afirma que a medida que crece la clase media se incrementan los costos (de audiencia) en que incurren los políticos al tomar la decisión de atraer votantes por medio del clientelismo, en dos vías: 1) porque el clientelismo genera malas prácticas de gobernanza y los votantes de clase media, más autónomos y educados, no apoyan este tipo de políticas; y 2) por razones normativas, los votantes de clase media tienden a castigar a los políticos clientelistas no votando por ellos.

Por su parte, ^{Hicken (2011)} no da por sentado que se reduzca la utilidad marginal del voto comprado a medida que se incrementan los ingresos de los votantes. Lo que argumenta es que con el desarrollo aumentan los recursos de ambos, patrones y clientes, para la compra de votos, con lo cual el desarrollo podría tener un efecto ambiguo sobre la compra de votos pues “se hace más costosa la compra, pero el patrón cuenta con más recursos” (^{Hicken, 2011}, p. 300). Eso sí, se muestra convencida del efecto de la urbanización sobre el clientelismo vía costos, pues considera que la urbanización dificulta la creación de lealtades al estilo de sociedades tradicionales más diádicas y personalizadas, mientras las redes son más indirectas y costosas (^{Hicken, 2011}).

^{Weitz-Shapiro (2014)} sostiene la tesis de que la combinación de altos niveles de competencia política y una clase media considerable conllevan a algunos mandatarios locales a prescindir del clientelismo como una forma de relacionarse con sus votantes.

Esto se debe en gran medida a que, a pesar de que el clientelismo incrementa el apoyo de los más pobres, reduce el apoyo de quienes no son pobres. En su argumento, ^{Martínez y Corral (2015)} precisan que ninguno de los dos factores es suficiente por sí solo para reducir el clientelismo. La lógica de este mecanismo es que cuando los votantes son en su mayoría pobres y existe una alta competencia electoral, los gobernantes de turno están tentados a aplicar estrategias clientelistas para mantenerse en el poder; asimismo, la existencia de una clase media mayoritaria no genera incentivos suficientes para que los políticos prescindan del clientelismo.

Una postura alternativa al análisis de costos, enfocado en la oferta, es la teoría que ofrece ^{Lyne (2007)} en lo que ella denomina el dilema del votante. En su planteamiento establece que la decisión de usar o no clientelismo también depende de las estrategias de los clientes. La decisión de los votantes, entre bienes clientelistas o programáticos, depende tanto de sus niveles de ingresos como de su capacidad para resolver problemas de acción colectiva en su comunidad. Un votante se decidirá por bienes clientelistas siempre que los bienes que le otorgan tengan un valor mayor que el beneficio colectivo de la buena gobernanza (^{Lyne, 2007}). Esta óptica ve al votante como hacedor y no como tomador de precios.

^{Berenschot (2018)} también ofrece un análisis alternativo de relación entre desarrollo económico y clientelismo. Se enfoca, más que en el nivel de desarrollo, en el tipo de desarrollo que puede fomentar u obstaculizar la emergencia de una sociedad civil más autónoma y una esfera pública más abierta. Bajo su perspectiva, el clientelismo será más penetrante cuando las economías locales son altamente dependientes del Estado y poco diversificadas.

2.3 Democracia y vínculos ciudadanos-políticos: La participación y la rendición de cuentas democráticas como frenos al clientelismo

Dentro de la literatura que liga clientelismo y democracia, son destacables dos enfoques: el primero de ellos describe esta interacción como un vestigio de formas pre-modernas de relacionamiento político (^{Howell et al., 1980}). Bajo esta perspectiva, el clientelismo tendería a desaparecer con la modernización económica y política. La creciente prosperidad se considera, pues, determinante del cambio de preferencias de los ciudadanos y de la naturaleza de sus demandas, redireccionadas hacia exigencias de buen gobierno (^{Lipset, 1959}). El otro enfoque, sujeto a la evidente continuidad de prácticas clientelistas a pesar de la modernización, se concentra en explicar cómo el clientelismo se adapta a circunstancias cambiantes (^{Roniger et al., 2004}). Este segundo enfoque pone de manifiesto la importancia de las instituciones como variable explicativa de la transformación y continuidad del clientelismo.

Dentro de la variedad de instituciones democráticas que están relacionadas con los vínculos entre ciudadanos y políticos, se encuentran las organizaciones que facilitan el ejercicio de la gobernanza local o comunitaria, las cuales, como se argumenta en esta investigación, son un factor determinante de la predominancia del clientelismo; pero, ¿cómo funciona el mecanismo que debilita el clientelismo mediante la participación local de los ciudadanos?

El modelo de la agencia en política resulta útil como punto de partida para responder a esta pregunta, pues se fundamenta en la existencia de un principal y un agente que interactúan de manera que el principal delega poder en el agente para que este actúe en defensa de sus intereses (^{Maravall, 1999}). En el caso particular de la política electoral, los gobernantes están en una relación de agencia con sus electores, que en ese escenario son los principales. Bajo esta relación principal-agente en el campo electoral, la teoría reconoce que:

Los gobernantes están en una relación de agencia con sus electores, y el electorado es limitado por diversas razones, para saber que están haciendo o dejando de hacer esos gobernantes. Incluso, si los ciudadanos pueden ver lo que hacen sus gobernantes, no están muy claros en qué es lo que quieren que ellos hagan. Y peor aún, el conjunto de herramientas que tiene los votantes para castigar o premiar el comportamiento de los agentes (gobernantes) es muy limitado (^{Ferejohn, 1999}, p. 133).

Las elecciones se conciben como el mecanismo democrático por excelencia que permite que los ciudadanos puedan asegurarse de que los políticos actúen en defensa de sus preferencias políticas. Pero, aunque los políticos prometen defender los intereses de sus electores cuando están en campaña, lo cierto es que la ciudadanía no está dotada, aun cuando pueden castigarlos retrospectivamente en las siguientes elecciones, para confrontar a los gobernantes que no cumplen con sus promesas de campaña.

Esta asimetría de poder se manifiesta en una débil responsabilidad por parte del gobernante sobre lo que les corresponde frente a las expectativas de la ciudadanía, esto es, es una deficiente rendición de cuentas democrática.

La configuración de los vínculos entre ciudadanos y políticos, sustentada por la teoría del agente-principal, genera desazón en los principales, limitados por la forma como está confeccionada la democracia, que hace costoso para el ciudadano activo en democracia lograr que el político cumpla con su parte del compromiso de defender los intereses comunes por encima de los particulares.

En consecuencia, el problema del cumplimiento por parte de los agentes que enfrentan los ciudadanos tiene que ver con la capacidad de los votantes para sancionar o premiar con firmeza a los políticos (^{Maravall, 1999}), que es lo que los hace responsables (accountable) por sus acciones en el ejercicio del gobierno.

Pero esta concepción clásica de la teoría de la agencia no contempla otros mecanismos y herramientas de la democracia como los partidos de oposición, los movimientos sociales y las organizaciones cívicas que fomentan la participación de los ciudadanos, y en la medida en que los hacen políticamente más conscientes, reducen los costos de monitoreo y otorgan oportunidades, espacios y empoderamientos para que puedan hacer responsables al Estado y sus agentes por sus acciones y decisiones.

El tipo de rendición de cuentas al que hace referencia este trabajo de investigación considera las iniciativas ciudadanas como su motor generador de la reciprocidad por parte de los gobernantes, por lo que trasciende lo netamente electoral.

Ya ^{O’Donnell (1997)} había precisado el concepto de rendición de cuentas vinculado a lo electoral como un mecanismo de relación vertical:

En esos países (países con poliarquías, en el sentido de Robert Dahl, recientes) existe la rendición de cuentas electoral de la rendición de cuentas vertical. Utilizando el recurso de elecciones razonablemente limpias y libres los ciudadanos pueden castigar o recompensar a los representantes votando a favor o en contra de ellos, o de los ciudadanos que ellos apoyan, en la próxima elección. Igualmente, por definición, la libertad de opinión y de asociación (…) permite articular demandas a las autoridades públicas y eventualmente denunciar sus actos ilícitos (…). (p. 144).

Luego, define la rendición de cuentas horizontal como una novedad en relación con los mecanismos verticales de control al ejercicio electoral como la existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y autorizados para emprender acciones que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o destitución, en relación con actos u omisión de otras instituciones del Estados consideradas ilícitas (^{O’Donnell, 1997}).

Esta concepción pionera sobre la diferenciación en términos de la configuración del control sobre las acciones gubernamentales, aun siendo ilustrativa, menciona apenas tangencialmente las iniciativas ciudadanas, externas a los mecanismos institucionales formales que pueden ejercer fiscalización, control y seguimiento del desempeño de los representantes en lo público.

Esta perspectiva no deja de ser fundamental para comprender la persistencia de los atributos indeseables de las democracias modernas como la corrupción y el clientelismo, pues aporta los mecanismos de autocontrol y de vigilancia entre las instancias del Estado encargadas del cumplimiento de la rendición de cuentas, vigilándose unas a otras (^{Schedler et al., 1999}).

Bajo la concepción de este artículo, la rendición de cuentas democrática parte de las iniciativas estatales por fortalecer los mecanismos de participación, pero se gesta en la ciudadanía organizada, desde abajo, alrededor de soluciones para sus problemas colectivos.

Un interesante ejercicio al respecto lo constituye lo estudiado por ^{Montambeault (2011)}, quien encontró en dos municipalidades en México que los mecanismos de participación local no generan una expansión de las prácticas clientelistas. Por el contrario, la participación que logra comprometer a los ciudadanos como parte de una comunidad interesados en el bien común, no como buscadores de beneficios individuales, puede frenar el avance de las prácticas clientelares. Para el caso de la ciudad de León en México, se destaca el mecanismo que vincula la participación con la responsabilidad de los gobernantes:

Lo ciudadanos han sido incluidos en los procesos de gobernanza de León a través de la existencia de mecanismos tales como comités barriales, los consejos de planificación e inclusión, los cuales en teoría incrementaron la rendición de cuentas y redujeron el clientelismo en los vínculos entre la sociedad y el Estado (^{Montambeault, 2011}, p. 106).

En suma, los problemas que enfrentan los ciudadanos para castigar o premiar a sus gobernantes pueden ser solucionados a través de su activa participación en organizaciones de gobernanza local que fomentan la preocupación por los bienes comunes, y dotan a los ciudadanos de herramientas. Entre ellas, el poder de la acción colectiva para presionar a los políticos de manera que se hagan responsables por sus acciones mientras están en el poder público, lo cual a su vez incentiva las relaciones principal-agente, sustentadas en intercambios en los que prima el bien colectivo sobre el clientelismo (en donde predomina el beneficio individual).

Partiendo del interés por explorar la variación de la relación entre clientelismo y pobreza surge la primera hipótesis:

H1: A mayores ingresos per cápita de un país menores los niveles percibidos de clientelismo.

Esta primera hipótesis se sustenta en los postulados de la teoría de la modernización que establece que los individuos (y en términos agregados los países) más pobres les otorgan una valoración mayor a los beneficios clientelares, pero en la medida en que obtienen mayores ingresos ese tipo de bienes se hace cada vez menos atractivo. Por lo que la prosperidad de los países (mayores ingresos per cápita, urbanización, crecimiento de la clase media, mayores años de escolaridad, entre otros) debe verse reflejada en reducción de las prácticas clientelares.

H2: La participación ciudadana contribuye con la capacidad de los ciudadanos para exigir de los políticos responsabilidad por sus acciones y decisiones como gobernantes (rendición de cuentas).

La pertenencia o participación en organizaciones de gobernanza local o comunitaria activa la conciencia política de los ciudadanos para defender los intereses comunes sobre los particulares y para exigir a los gobernantes responsabilidad por sus acciones y decisiones.

H3: A mayores niveles de rendición de cuentas, mayor será la relación inversa entre clientelismo e ingresos de los países.

La ciudadanía empoderada de los asuntos y problemas colectivos de sus entornos locales, que tiene capacidad de negociación con los políticos para hacerlos responsables de las soluciones a sus problemas comunitarios, desincentiva su participación en intercambios clientelares cuyos beneficios se reparten de manera individual, es decir, el clientelismo.