INTRODUCCIÓN

Este artículo de investigación hace parte de los resultados del proyecto de investigación "La guerra asimétrica, híbrida e irrestricta: retos, amenazas y desafíos para los Estados, la seguridad y defensa regional" del Grupo de Investigación Masa Crítica de la Escuela Superior de Guerra General Rafael Reyes Prieto, categorizado en A1 por el Ministerio de Ciencia Tecnología e Innovación (MinCiencias) y registrado con el código COL0123247. Los puntos de vista y los resultados de este artículo pertenecen a los autores y no reflejan necesariamente los de las instituciones participantes.

A mediados del siglo XX, el tráfico de drogas ilegales se estableció en Colombia como un problema que impactó negativamente la sociedad y la economía del país, amenazando la seguridad nacional al financiar el accionar de grupos al margen de la ley. Especialmente en la década de los años ochenta, periodo en el que el fenómeno de las drogas y su comercialización ilegal llegaron a topes históricos -tal como lo muestra el informe de la oficina de las Naciones Unidas para la droga y el delito (Unodc)-, el país "cobró renombre mundial debido a la producción y exportación de drogas prohibidas" (^{Bushnell, 1996}, p. 352).

Como una posible solución a esta creciente problemática, se planteó el Plan Colombia por parte del gobierno de los Estados Unidos, el cual ha sido analizado por diversos académicos como ^{Chomsky et al. (2000)}; ^{Guevara Latorre (2015)}; ^{Shifter (2010)} y ^{Tokatlian (2001)}. No obstante, esta iniciativa, a la luz del balance de la lucha antidrogas, no se ha explorado tan profusamente; así como tampoco se ha examinado con suficiente profundidad el impacto de esta lucha sobre guerrillas, paramilitares y las agencias de seguridad del Estado.

Este articulo busca contribuir a la solución de este interrogante a través del estudio del Plan Colombia como estudio de caso, enfocándose en el periodo 1999-2012 durante el cual se desarrollaron los cursos de acción más significativos de mencionada iniciativa que lograron reducir la cantidad de cultivos de coca en el país. Para su desarrollo se empleó un método cualitativo donde se revisaron fuentes documentales primarias como archivos oficiales estatales y de entidades que directamente representaron a cada país en el desarrollo del plan. También se entrevistaron personas que estuvieron involucradas en la implementación del Plan Colombia, contrastando perspectivas diferentes a las de las fuentes oficiales, para efectuar un apropiado análisis histórico.

Así las cosas, el texto se divide en tres secciones. En la primera se describe el contexto social, económico y político de Colombia en el periodo 1999-2012; en la segunda se analizan los objetivos del Plan Colombia y sus características generales; y en la tercera se explora la evolución de las Fuerzas Militares a la luz del plan Colombia; finalmente, se ofrecen algunas conclusiones.

CONTEXTO SOCIAL, ECONÓMICO Y POLÍTICO DE COLOMBIA (1999-2012)

Durante su historia Colombia ha sido marcada por diversas formas de violencia, siendo una de las más intensas la generada durante la Guerra de los Mil Días, conflicto de orden interno entre los partidos Liberal y Conservador en el periodo 1899-1902, donde una de sus consecuencias fue la separación de Panamá. En el siglo XX la denominada época de la violencia de mediados de siglo fue el preludio para la formación de grupos de autodefensas campesinas que progresivamente hicieron tránsito a las guerrillas más longevas del mundo, siendo sus dos exponentes máximos las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN).

En la década de los años noventa el país atravesaba por una particular realidad en diferentes aspectos; entre ellos, complejos problemas de índole económico que impactaban en la situación social, dificultades que redundaron en la seguridad y en definitiva en la toma de decisiones del Estado, para subsanar o al menos estabilizar aquel complejo panorama:

La economía colombiana prácticamente perdió la década del noventa en su intento de un mayor y mejor desarrollo económico. Los sectores agrario e industrial manufacturero, obligados a una fuerte competencia internacional resultaron severamente afectados en participación en PIB (producto interno bruto) sin ser, además, exitosos en los mercados internacionales con lo cual perdieron también su capacidad para generar empleo. (^{Restrepo Uribe, 2011}, p. 152)

Variados eventos previos al periodo de estudio marcaron la historia de la nación en diferentes aspectos y dejaron huella social, cultural y económica, entre ellos una prolongada guerra declarada al Gobierno por narcotraficantes de la época, representados principalmente por el Cartel de Medellín y el Cartel de Cali. Estas organizaciones ilegales emplearon su poderío económico para financiar la ejecución de actos terroristas; de igual forma lo harían en conjunto con la guerrilla del M-19 en la toma del palacio de justicia, "el gran operativo, como lo llamaron, se preparó durante meses, fue ejecutado por los mejores cuadros político-militares de la organización subversiva y costó tanto que necesitó «financiación externa» (la del narcotráfico)" (^{Castro, 2011}, p. 182).

A pesar de las condiciones adversas citadas, una gran parte de la sociedad colombiana se empeñó en el progreso del país a través del trabajo honesto. Paradójicamente, las características de la sociedad colombiana de finales del siglo XX son el resultado de confrontaciones históricas que convirtieron la violencia y por este camino, la pobreza y las injusticias en variables clave de la vida nacional. Tal como propone ^{Bushnell (1996)} "Colombia existe como nación en el mundo actual. Los grupos humanos y los territorios conocidos hoy como Colombia no han alcanzado su estado actual por vías fáciles; han sido sacudidos por antagonismos y malentendidos sociales, culturales, políticos y regionales" (p. 15).

Las condiciones socioeconómicas descritas reflejaban un contexto nacional complejo que se acercaba sin remedio a una crisis económica global que impactaría negativamente precisamente en el año 1999, acerca de esto ^{Echavarría (2001)} afirma:

EI déficit externo del país era el mayor del hemisferio en 1998, cercano al 6 % del PIB, y el déficit fiscal el mayor después de Brasil. No es extraño, entonces, que la crisis internacional se transmitiese con tal fuerza a una economía totalmente desequilibrada como la colombiana. (p. 4)

La crisis internacional citada afectó a la mayoría de los países del globo, pero el impacto más fuerte lo recibieron economías frágiles de naciones en vía de desarrollo como era el caso de Colombia. Para la fecha, Colombia reunía

la mayor parte de las características negativas esbozadas por la Cepal: una severa crisis económica, los mayores niveles de desempleo de su historia, catástrofes naturales, conflicto armado, violencia, desplazamiento forzado, etc., elementos que en su conjunto configuran el marco en el que se espera se agudicen las condiciones de pobreza en el país. (^{Baldión y Nina, 2001}, p. 14)

La población colombiana en 1999 era de 38,9 millones de habitantes (^{Banco mundial, 2022}) y de esta población, se presentaba un 35,8 % de personas con necesidades básicas insatisfechas (^{DANE, 2005}, p. 2), índice que nos aproxima al concepto de pobreza y muestra el difícil contexto en lo relativo a condiciones y calidad de vida. En el escenario político se presentaban denuncias que relacionaban los negocios del narcotráfico del Cartel de Cali con la campaña presidencial de Ernesto Samper Pizano.

Todos apostaban a que el presidente al que habían ayudado (con millones de dólares) a vencer a su oponente en las elecciones pasadas no aprobaría el regreso de la extradición. Incluía a todos los narcotraficantes y políticos que temían el regreso de la extradición a los Estados Unidos. (^{Vanegas et al., 2020}, p. 54)

Este hecho, que generó el llamado "Proceso Ocho Mil", nombre asignado al largo y mediático asunto judicial que se adelantó para investigar estos hechos, tuvo eco en las relaciones internacionales de Colombia, especialmente con los Estados Unidos, Gobierno que finalmente canceló la visa al presidente Samper en 1996. Tal como lo informaba ^{The New York Times (1996)} "[i]nvocando una cláusula en la Ley de Inmigración y Naturalización que hace inelegible cualquier persona que haya "asistido o instigado" el tráfico de drogas para visitar Estados Unidos, el Departamento de Estado canceló la visa del presidente Samper" (párr. 1).

Andrés Pastrana Arango, mandatario de Colombia en 1998, como otros presidentes anteriores, intentó adelantar diálogos de paz con la guerrilla de las FARC. Tomó la iniciativa de despejar una zona de más de cuarenta y dos mil kilómetros cuadrados en el sur del país durante sus cuatro años en la presidencia, mediante la Resolución 85 (1998) "con la cual se declara la iniciación de un proceso de paz, se reconoce el carácter político de una institución armada y se señala una zona de distención".

Los intentos de llegar al final de la violencia a través del diálogo fueron varios y tenían diferentes perspectivas; sin embargo, se obtuvo un resultado final, la prolongación de la violencia que impacta y potencia de vuelta a todos aquellos factores señalados de provocarla, generando un círculo vicioso. "Negociaciones de paz frustradas [...] se han producido hasta cuatro intentos con distintos gobiernos, todos ellos acabados en fracaso: con el presidente Belisario Betancourt (1982-1986), Virgilio Barco (1986-1990), con César Gaviria (1990-1994) y por último con Andrés Pastrana (1998-2002)" (^{ABC internacional, 2012}, p. 11).

La violencia y el narcotráfico son dos fenómenos que se han acompañado en el territorio colombiano, en el periodo de estudio se evidenció una conexión de organizaciones criminales que se potenciaban mutuamente.

Si bien algunos acuerdos iniciales se presentaron entre las FARC y los narcos en torno al 'impuesto de gramaje' y la convivencia en zonas de cultivos ilícitos o laboratorios, los pactos se rompieron y abrieron el paso a una violencia inusitada. Secuestros, extorsiones y asesinatos por parte de la guerrilla generaron, al mismo tiempo, una dura respuesta con la creación de grupos paramilitares. (^{Atehortúa Cruz y Rojas Rivera, 2008}, p. 20)

EL CONFLICTO

En la reciente historia del país se configura un conflicto interno en el que variables como las condiciones de pobreza de una buena parte de la población, la falta de presencia estatal en todas las regiones del vasto territorio nacional y la presencia del narcotráfico -como combustible para acentuar los problemas mencionados-, entre otros, conduce al contexto turbulento en lo que a orden público se refiere en el periodo de estudio.

El problema del tráfico de sustancias que alteran el ánimo se ha convertido en una lucha de proporciones épicas entre dos fuerzas; de un lado, unos personajes siniestros, encarnados en los narcotraficantes, sobre todo los carteles colombianos, y del otro lado, una juventud inocente víctima de un flagelo impuesto por los primeros. (^{García, 2008}, p. 275)

El deterioro en el ámbito de seguridad que la década de los noventa dejó al país, contrasta con las expectativas que a comienzos de la década eran planteados por algunos autores.

La 'guerra' había existido por más de 30 años, pero tendría que desaparecer en los noventa: la lucha guerrillera pertenecía al pasado, había sido erradicada en buena parte del hemisferio, y pronto terminaría en Centro América. Además, se hablaba, de una nueva Constitución tendiente a abrir espacios de discusión con la guerrilla, a reforzar la descentralización para ampliar la presencia del Estado en las regiones y contribuir así a la paz. Pocos analistas discutían seriamente el nefasto impacto de la droga. y los que lo hacían concluían que poco podía hacer Colombia mientras existiesen millones de demandantes ávidos por consumirla a cualquier precio. (^{Echavarría, 2001}, p. 59)

Las decisiones políticas que favorecieron los diálogos de paz del gobierno del presidente Pastrana fueron sucesos históricos con resultados limitados para la población civil, las instituciones y la imagen internacional que se proyectaba. "Acciones como la toma de Las Delicias, la toma del Cerro de Patascoy y la toma de Mitú, dejaron decenas de víctimas y de secuestrados, permitieron constatar el cambio en el modo de operar de la guerrilla" (^{Palau y Arias, 2011}, p. 10).

De otra parte, las relaciones internacionales de Colombia con Estados Unidos tomaron un rumbo definido en contra del narcotráfico y sus efectos negativos en ambas naciones (^{Núñez de Prado Clavell y Rodríguez Abengózar, 2022}). Tal como indican ^{Gaviria y Mejía (2011)} "[l]a Iniciativa Andina, creada por el primer gobierno Bush en 1989 al finalizarse la Guerra Fría, le dio a Colombia un lugar determinado dentro de la agenda de la política exterior estadounidense en función del narcotráfico" (p. 211).

Este panorama influyó directamente en la imagen internacional de Colombia y mostró la facilidad y velocidad con la que el narcotráfico evolucionaba, prometía ser una problemática de larga duración.

En 2000, el principal obstáculo para frenar el tráfico de estupefacientes en Colombia seguirá siendo la guerrilla, que depende en gran medida del tráfico de drogas para obtener sus sustanciales ingresos anuales. Estos rebeldes bien armados se oponen violentamente a las operaciones de erradicación de la policía y los esfuerzos de interdicción militar. Algunos paramilitares también están involucrados en el tráfico de drogas y también representan una amenaza para los esfuerzos policiales. (^{Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, 2000}, párr. 142)

En la región de Latinoamérica y el Caribe diferentes países han sido afectados en similar medida por el fenómeno del narcotráfico (^{Motta Costa et al., 2018}), situación que llamó la atención de los Estados Unidos desde los años noventa. "La interacción entre Colombia y Estados Unidos responde a una relación de poder en donde el Plan Colombia, se contempla como herramientas para maximizar las capacidades de los dos Estados" (^{Cabezas Pico, 2017}, p. 8).

A nivel interno la decisión fue motivada principalmente como una solución a problemas estructurales del Estado como la pobreza, la presencia del Estado en el territorio, la vulnerabilidad de la rama judicial, la cultura del narcotráfico que venía de los capos de los ochenta y noventa, entre otros.

El flagelo de las drogas ilícitas es un problema mundial y como tal no nos corresponde enfrentarlo solos. Con esa conciencia acudí a la comunidad internacional. Demandando que asumiera su parte de la responsabilidad y que colaborara con nuestro país para adelantar una estrategia integral que, pasando por la lucha contra el narcotráfico, nos ayudara a conseguir una solución pacífica al conflicto armado, a generar alternativas lícitas para los campesinos cultivadores y a llevar la presencia institucional del Estado a las regiones más pobres y alejadas del país. Esa estrategia se llamó Plan Colombia. (^{Pastrana, 2005}, p. 262)

PRODUCCIÓN DE COCAÍNA

La magnitud del problema del narcotráfico en Colombia entre 1999 y 2012 se evidenció con la producción de clorhidrato de cocaína; en efecto, la producción de drogas ilícitas se puede analizar como una cadena con diferentes eslabones. Esta inicia con los cultivos (^{Sierra-Zamora et al., 2020}), en donde generan daños colaterales al medio ambiente y a las comunidades dedicadas a estos cultivos, las cuales incurren en el delito visualizando una solución a problemas económicos que con el tiempo se convierten en la principal forma de subsistencia.

A esto se le suma la compleja situación de seguridad protagonizada por grupos de guerrillas y delincuencia organizada, activos en zonas donde el Estado no hace presencia de manera integral, lo que para el periodo de estudio representaba una seria amenaza a la estabilidad política y económica del país.

Al respecto, es importante dar una mirada al desarrollo de la infraestructura vial de Colombia frente al avance del fenómeno del narcotráfico y el aporte del Plan Colombia para mejorar la capacidad estatal frente a estos retos. Se evidencia una incapacidad histórica ante una geografía desafiante y una visión centrada como nación hacia la cordillera, región que claramente tiene un desarrollo superior a la periferia del país. Los índices de densidad de población y la ausencia de vías de comunicación, entre otros, son elementos que facilitan el crecimiento de los factores de inestabilidad del Estado "el narcotráfico [... ] alimenta una clase social con poder casi ilimitado por la cantidad de recursos que reúne [... ] se constituye en un nuevo ingrediente que expresa un grado de descomposición social muy agravado dentro de la sociedad colombiana" (^{Machado y Amaya, 1990}, p. 163).

El estudio del mapa de carreteras y las áreas cultivadas con coca (figura 1) muestra que las zonas en las que existen vías principales -de color rojo- y sus alrededores no presentan áreas con alta densidad de cultivos -amarillo y rojo en el mapa de la derecha-. Al observar el mapa de cultivos ilícitos y la ausencia de vías terrestres, se evidencia que el transporte de insumos y narcóticos se basa principalmente en el empleo de vías fluviales y transporte aéreo ilícito. También se entiende la necesidad de reforzar la movilidad aérea de las fuerzas militares con el fin de brindar mayor seguridad en las zonas de difícil acceso, especialmente aquellas ocupadas por la ilegalidad.

Fuente: Instituto nacional de vías de Colombia INVIAS (izquierda) y Sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos SIMCI (derecha).

Figura 1 Contraste mapa de carreteras 2006 y zonas cultivadas con coca 2005 

El siguiente eslabón es el procesamiento del alcaloide que implica el empleo de insumos en grandes cantidades y el despliegue de una infraestructura ilegal que en algunos sitios de la geografía nacional ha representado un muy considerable daño ambiental, al emplear métodos criminales como válvulas ilegales en donde roban el combustible de los oleoductos y poliductos para luego, en refinerías artesanales, acceder a insumos para la fabricación de los alcaloides.

Por lo anterior, y en pro de desestabilizar la economía nacional, grupos ilegales realizaron ataques a los oleoductos y poliductos que algunas veces representaron afectaciones a la población civil, "este tipo de violencia genera daños de tipo económico y ambiental que han afectado la seguridad alimentaria de la población, han puesto en riesgo la vida de las personas y han causado daños físicos y muerte" (^{Centro Nacional de Memoria Histórica, 2014}, p. 101).

La comercialización recoge el transporte por vía terrestre, marítima, aérea o mixta, para finalmente entregar el producto ilegal en las calles de los países con consumidores. Sin embargo, existe otro eslabón en el que se completa un círculo delictivo, un entramado financiero criminal al servicio del narcotráfico que dependiendo de los países y su capacidad de controlar el flujo de capitales demandan de los narcotraficantes un lavado de dinero que regresa a reinvertir en el ciclo de producción, comercialización y financiación de la criminalidad que rodea este negocio ilegal.

La estrategia del Plan Colombia específicamente en uno de sus objetivos buscó "reducir en un 50 % la producción de cocaína" (^{Departamento Nacional de Planeación [DNP] y Dirección de Justicia y Seguridad [DJS], 2006a}, p. 11), meta que se logró en el periodo analizado, toda vez que de aunaron esfuerzos que incidieron en la efectividad de la estrategia (figura 2).

Fuente: elaboración propia.

Figura 2 Hectáreas cultivadas de coca en Colombia (1999-2012) 

Lo anterior se evidencia a través de la comparación de la cantidad de hectáreas cultivadas en 2005 que suman un poco más de ciento sesenta mil hectáreas, y el mismo dato que en 2012 muestra 47.790 hectáreas. Esto significa un decrecimiento notable del 29,8 %, en comparación a la cifra inicial; claramente el periodo de tiempo proyectado supera en mucho la expectativa inicial, pero se aprecia que en definitiva para este periodo de tiempo algo funcionó bien en virtud de las cifras.

La estrategia planeada se aplicó en un contexto cambiante, pero con unos objetivos claros, que no solo fortalecían el empleo de los medios militares para solucionar la problemática. Diferentes campos de estudio se abordaron para contener un fenómeno complejo como el narcotráfico, que extiende sus alcances a las diferentes ramas del poder y finalmente a la sociedad.

OBJETIVOS DEL PLAN COLOMBIA Y COMPONENTE CONTRA EL NARCOTRÁFICO

La estrategia del Plan Colombia fue estructurada como un proyecto integral que apuntaba a diferentes objetivos que permitieran reducir la producción de narcotráfico y mejorar las condiciones de paz en Colombia a través del fortalecimiento de la institucionalidad (entre ellos principalmente la fuerza pública):

Es una estrategia de cooperación bilateral, cuyo objetivo general es combatir las drogas ilícitas y el crimen organizado, para así contribuir a la reactivación económica y la consecución de la paz en Colombia, al tiempo que se fortalece el control sobre la oferta de drogas ilícitas en las calles norteamericanas. (^{Departamento Nacional de Planeación, 2006b}, p. 10)

Los inicios del plan se fundan en la problemática presentada en Colombia en las últimas décadas, en donde el incremento de los cultivos ilícitos y el consecuente mercado ilegal financió los nacientes fenómenos criminales, potenciados por la inestabilidad política, social y económica. Para 1999, año inicial del presente estudio histórico, se aprecian importantes amenazas a la estabilidad del Estado. "El Plan Colombia era todo menos una estrategia contrainsurgente, [... ] dependiendo de quién lo observara. Los Estados Unidos, por ejemplo, lo veían como un procedimiento viable para cortar la producción y el envío de las drogas a su territorio" (^{Ospina Ovalle, 2014}, p. 133).

Diversos documentos discuten la viabilidad y pertinencia del plan, que finalmente bajo el gobierno de Andrés Pastrana inició su ejecución bajo la mirada escéptica de muchos espectadores. Según el informe de la Oficina de contabilidad del Gobierno de los Estados Unidos en el año 2008, presentado al presidente del comité de relaciones exteriores del senado de los Estados Unidos para la época, senador Joseph R. Biden:

Colombia sigue siendo uno de los mayores productores y exportadores de cocaína del mundo, así como un país de origen de heroína y marihuana. Según el Departamento de Justicia, el 95,5 por ciento de la cocaína incautada en los Estados Unidos se origina en Colombia. (^{US Department of State, 2012}, p. 170)

En este informe se muestra que el Plan Colombia tenía previsto inicialmente cumplir con sus objetivos en los diferentes componentes en un periodo de seis años, desde 2000-2006, periodo en el cual se entregó por el gobierno de los Estados Unidos a Colombia 4,9 mil millones de dólares en asistencia militar y policial, principalmente en helicópteros y otros 1,3 mil millones de dólares en programas de asistencia en los sectores social, económico y de justicia (^{United States Government Accountability Office, 2010}).

En el componente económico (tabla 1), se aprecia que la expectativa ante una eventual reducción en el problema del narcotráfico traería per se, una mayor capacidad arancelaria, mayor confianza en la economía, y, por ende, una mayor inversión de capitales extranjeros que potenciarían de manera positiva la economía nacional. "La tasa de inflación fue del 4,85 % en 2005, la más baja de la última década" (^{DNP y DJS, 2006}, p. 26).

No obstante, los esfuerzos gubernamentales por erradicar la violencia y la pobreza, el factor económico fue también incentivo para la próspera carrera del narcotráfico en el país: "la criminalidad y la violencia crean distorsiones acumulativas adversas al desempeño económico, empresas que invierten menos recursos en el desarrollo de nuevos productos, en la apertura de nuevos mercados, en la adopción de nuevas tecnologías, etc." (^{Bejarano et al., 1997}, p.18).

El enfoque del esfuerzo para la aplicación de los recursos del Plan Colombia cambió en el tiempo (tabla 2), teniendo en cuenta variables como la cambiante situación mundial que demandó estrategias efectivas contra amenazas que se adaptaban a las soluciones presentadas por los gobiernos, "los objetivos del Plan Colombia fueron cambiando, ya que pasaron de hacer énfasis en la lucha antinarcóticos, a una perspectiva de desarrollo de seguridad en aras de un discurso antiterrorista estadounidense posterior a los atentados del 9-11" (^{Gómez et al., 2018}, p. 20).

La política contra el terrorista de los Estados Unidos, después del 11 de septiembre de 2001, cambió la forma en cómo se concebía la seguridad; la lucha contra el terrorismo se convirtió en el nuevo enfoque que cubriría muchos aspectos de las relaciones internacionales de los Estados Unidos, obviamente en este grupo se encuentra el Plan Colombia. En respuesta a este escenario, los grupos al margen de la ley, entre ellos las guerrillas financiadas del narcotráfico, estaban ahora en la mira, con la denominación de narcoterroristas. Al respecto, conviene revisar la figura 3:

Fuente: elaboración propia.

Figura 3 Acciones armadas contra la infraestructura petrolera (1999-2012) 

EVOLUCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES (1999-2012)

Variaciones en la inversión en defensa

La inversión en defensa es la parte del rubro nacional dedicada puntualmente al sector defensa, ya sea para la seguridad nacional a través de las fuerzas militares o el orden interno con la Policía Nacional (^{Chavarro Miranda et al., 2017}; ^{Vargas Pulido y Godoy Estrella, 2013}). No obstante, la situación en Colombia desbordó la capacidad de la institución policial; en consecuencia, las fuerzas militares tuvieron que ocupar espacios para contener la amenaza terrorista y los factores de inestabilidad que afectaban el orden constitucional.

Grupos armados ilegales pretendieron ocupar espacios vacíos donde el Estado no había podido ejercer presencia permanente, en ocasiones, debido a un diagnóstico incompleto de la problemática "y la carencia de políticas, estrategias y planes que conduzcan al desenlace de la confrontación" (^{Clavijo Ardila, 2012}, p. 144). La respuesta frente a las amenazas demandaba gastos importantes para garantizar la seguridad de los ciudadanos, aspecto que los terroristas tenían muy claro, y razón por la cual la población civil fue objetivo de sus constantes ataques (^{Álvarez Calderón y Rodríguez Beltrán, 2018}; ^{Niño González, 2016}; ^{Peña Chivata et al., 2019}).

Las figuras 6 y 7 muestran el comportamiento de la inversión en la cartera de defensa en el periodo de estudio; no obstante, se observa que el incremento en la inversión es relativamente proporcional al incremento del producto interno bruto PIB del país, esto señala una política de Estado constante. Con la ejecución del Plan Colombia se recibió ayuda en el campo militar, principalmente en aeronaves, entrenamiento e infraestructura, que requirieron también de una importante asignación presupuestal por parte de Colombia para mantener las capacidades y responder a la implementación del plan, el aumento del pie de fuerza, el mantenimiento y conservación del equipo e infraestructura adquirida. "[D]e los 7500 millones de dólares en que estimamos la inversión requerida por el plan Colombia. cerca de 4500 millones correspondieron a recursos puestos por nuestro país" (^{Ospina Ovalle, 2014}, p.132).

Fuente: elaboración propia con datos del Banco Mundial (2021).

Figura 4 Inversión en defensa (millones de dólares). 

Fuente: elaboración propia.

Figura 5 Inversión en defensa (Porcentaje PIB). 

Para tener un punto de referencia, en comparación para el periodo de estudio 1999-2012 con las carteras de salud y educación, el promedio de porcentaje del PIB es constante y representa para defensa 3,4 %, para educación el 4,2 % y para salud el 4,8 % (^{Datosmacro, 2019}); es decir, que si bien existe un incremento en la cifra en millones de dólares, el promedio de la inversión en defensa, salud y educación se ha mantenido relativamente constante como se muestra en la figura 6 y de las tres variables tomadas como muestra, el porcentaje de defensa representa el menor gasto frente al PIB.

Fuente: elaboración propia.

Figura 6 Inversión en salud, educación y defensa (% PIB) (1999-2012) 

Variaciones de efectivos de las Fuerzas Militares

El pie de fuerza y la estructura de las fuerzas militares también se modificó con la implementación del plan, aunque esta variación también ha obedecido a temas de índole interno del país como la implementación de la Política de Seguridad Democrática en el gobierno del presidente Álvaro Uribe (2002-2010), quien asumió la presidencia en gran parte del periodo de estudio.

La Fuerza Pública aumentó su pie de fuerza en un 32 % [...] En 2002, 168 de los 1.099 municipios del país estaban desprovistos de estaciones de Policía que garantizaran la seguridad y convivencia de la población. En 2004, la totalidad de los municipios de Colombia contaban con estaciones de policía en sus cabeceras urbanas. Entre 2002 y 2006 se asperjaron más de 710 mil hectáreas de cultivos ilícitos y se erradicaron manualmente 93 mil hectáreas de coca. Se inmovilizaron e incautaron 81 aeronaves, 3.779 automotores y 1.351 embarcaciones pertenecientes al narcotráfico, se incautaron 668,5 toneladas de cocaína. (^{Ministerio de Defensa República de Colombia, 2010}, p. 4)

El aumento en el personal de las Fuerzas Militares de Colombia tiene su máximo punto en el año 2009, a partir de este año se reduce gradualmente; pero en ningún momento, para el periodo de estudio, se acerca a su valor inicial como se aprecia en la figura 7.

Fuente: elaboración propia.

Figura 7 Pie de fuerza de las Fuerzas Militares de Colombia (1999-2012) 

La política de seguridad democrática se vio reforzada con adiciones presupuestales del Plan Colombia que fortalecieron las fuerzas militares, especialmente en la adquisición de aeronaves que extendieron las líneas de abastecimiento, recortaron tiempo de respuesta en las operaciones y aumentaron en términos generales la aplicación de la fuerza legítima del Estado en contra de las organizaciones al margen de la ley.

En referencia a la estructura de los grupos al margen de la ley y sus integrantes, las fuentes son limitadas, se fundamentan en conteos hechos por las fuerzas militares, siendo estas últimas las únicas validadoras oficiales de las cifras; sin embargo, se puede advertir un impacto en su estructura económica a causa del Plan Colombia.

la ejecución del Plan Colombia causó el debilitamiento de las FARC tanto organizacional como económicamente; a través de este proceso el gobierno logró la recuperación de territorios administrados por el grupo, la destrucción de laboratorios cocaleros y la muerte de cabecillas. (^{Lozano Rodríguez y González Cuenca, 2017}, p. 105)

Así como la conexión entre las FARC y el narcotráfico como delito conexo (^{Arratia-Sandoval et al., 2020}; ^{Cadena Afanador y Devia Garzón, 2013}).

IMPACTO DEL PLAN COLOMBIA

El Plan Colombia dejó huella en la historia de Colombia en diferentes aspectos, como potenciador de la estrategia contra la producción de drogas ilegales para el periodo de estudio. Como se observó, la cantidad de hectáreas cultivadas con coca en 1999, comparada con las cultivadas en 2012, presentan una evidente reducción, mostrando en 2012 poco menos del 30 % de la cifra inicial. En variables analizadas como las acciones terroristas contra la infraestructura petrolera, se evidenció de igual forma una importante reducción.

Representó un cambio para las fuerzas militares en su capacidad, incremento del pie de fuerza, igualmente la movilidad a través de la aeronaves, incluidas en el plan, la transferencia de tecnología no fue menos importante, proyectando y mejorando la profesionalización de los miembros de la fuerza militar, la capacitación en derechos humanos para la mayoría de los miembros y volver la mirada a la estructuración de procesos estandarizados, también representó un cambio en la cultura y la forma de concebir las operaciones militares en cada una de sus fuerzas (^{Esquivel Triana, 2016}; ^{Tovar-Cabrera y Figueroa-Pedreros, 2021}).

La investigación sugiere que ante la donación de importantes recursos por parte del gobierno de los Estados Unidos y ante el incremento del presupuesto nacional destinado a defensa, acompañado de la aplicación de la estrategia del Plan Colombia, los cultivos de coca disminuyeran por encima de la meta trazada; pero en un lapso de tiempo superior al estimado se aprecia también la influencia de factores como la pobreza, el conflicto interno y una repetida pero fracasada política de diálogos por parte del Gobierno con los grupos de guerrillas (^{Galindo García y Aristizábal Murillo, 2021}; ^{González Martínez et al., 2018}).

Este plan apoyó una de las debilidades más grandes de las fuerzas militares: la movilidad de las unidades en el territorio, la inteligencia y el entrenamiento de las tripulaciones de ala rotatoria. "Esto daba cuenta del rápido crecimiento y puesta en marcha del proyecto de movilidad para el Ejército. Desde luego, tal crecimiento aumentaría exponencialmente con la llegada del Plan Colombia" (^{Tovar, 2020}, p. 235).

La llegada de los primeros helicópteros UH-1H permitió la creación de la escuela conjunta, que dio un cambio en la formación de nuevas tripulaciones al año. De forma que con la llegada de los UH-60, el Ejército ya contaba con un número importante de pilotos formados para la transición a este equipo, así mismo para la Fuerza Aérea y la Armada Nacional; lo que permitió un aumento en la movilidad, situación que contrarrestó el asedio permanente de las FARC a las poblaciones y un seguimiento limitado a las unidades militares durante el periodo de la zona de distensión.

El incremento de la inteligencia y la llegada de medio aéreos para este fin, permitió un seguimiento convirtiéndose en la herramienta más importante para la plantación de las diferentes operaciones, disminución de costos en la formación de tripulaciones, al revisar los beneficios alcanzados en cifras podríamos decir que en los primeros ocho años de puesta en marcha este plan logró: disminuir de veinte mil setecientos hombres de las FARC, en armas a ocho mil setecientos hombres, aunque no de forma directa sí permitió el desarrollo de la Ley De Justicia y Paz del 2006, dando como resultado el sometimiento de los grupos de autodefensas (Barón Casas, comunicación personal, 2021; ^{Cubides-Cárdenas, Sierra-Zamora, Calixto-Ortiz, y Pabón-Caballero, 2019}).

En la Aviación del Ejército, el Plan Colombia tuvo una aplicación importante en diferentes aspectos, ya que se incluyó en las tripulaciones procedimientos estandarizados y mejoras en la seguridad aérea que minimizó las cifras de accidentes aéreos en comparación con otros países. El programa del Plan Colombia encargado de la operación de los helicópteros en la aviación del Ejército, se llamó el Plan Colombia Helicopter Program PCHP (López Doria, comunicación personal, 2021), con el cual se dio instrucción a las tripulaciones, no solo en vuelo, sino que también incluyó mantenimiento, abastecimientos, entre otros, como parte del importante legado que específicamente quedó para esta unidad de las fuerzas militares.

Quedaron obras de infraestructura a nivel nacional, legado de la ejecución del plan, las instalaciones que para la época se llamaban FOL (Forward Operational Location), en Larandia, Saravena, Neiva, Bellavista, Tumaco, Caucasia. En cuanto a equipos, toda la flota de HUEY II, talleres de herramientas especiales, ETAA -equipo terrestre de apoyo aeronáutico-, componentes aeronáuticos para los equipos BELL y UH-60L, se dictaron cursos de logística, mantenimiento de visores nocturnos, mantenimiento de equipo ETAA, aviónica (Céspedes Quimbayo, comunicación personal, 2021).

Para las fuerzas militares el balance de lo que deja el plan en este periodo es muy positivo, teniendo en cuenta lo mencionado en relación con el fortalecimiento del equipo -principalmente aeronaves-, doctrina -entendiéndose como la transferencia de conocimientos, técnicas y estándares de aplicación de normas, seguridad aérea- e infraestructura.

La capacitación técnica mostró resultados apropiados en la operación de aeronaves, equipos traídos con el plan y software implementado, también en la operación y maniobras del personal orgánico de diferentes unidades operacionales que directa o indirectamente recibieron entrenamiento y lo aplicaron en las múltiples operaciones ejecutadas, el estricto apego a las normas para todos los procedimientos en el mantenimiento de aviación, permitió seguir la intención del comandante sin que esto afectara la seguridad de las operaciones de vuelo; fue un proceso tan exitoso que jamás se presentó para el periodo de estudio un accidente de cualquier clasificación por fallas de mantenimiento o cualquier componente, ya que la cadena logística y las personas de mantenimiento seguían estrictamente los protocolos del PCHP.

En cuanto a contrarrestar el factor narcotráfico, en el primer eslabón de la cadena, su producción y su índice más notorio, los cultivos de coca, se evidencia una reducción de más del 70 % de la cifra inicial en 1999, producto de la investigación se estima que las áreas cultivadas en el territorio tienen una significativa relación con el desarrollo de la red vial del país, entendiendo que en los lugares con densidad media a baja de población y en los cuales la infraestructura vial no está desarrollada, existe mayor incidencia de los cultivos.

CONCLUSIONES

El Plan Colombia fue una estrategia que marcó la historia del país y la literatura consultada coincide en afirmar que hubo un impacto en diferentes escenarios. Para el análisis objeto de este documento se puede decir que en el periodo 1999-2012 uno de sus principales objetivos, la reducción de los cultivos ilícitos tuvo éxito.

El Plan Colombia no solo tiene un componente militar, su estructura comprendía un esfuerzo por mejorar la capacidad estatal en la reactivación económica y social, el fortalecimiento institucional, priorizando población vulnerable, fortalecer la justicia, reducir la impunidad y buscar la desmovilización, desarme y reintegración efectiva de los miembros de los grupos al margen de la ley, se entiende desde su concepción que el problema de las drogas y el crimen organizado, son el comienzo de una compleja problemática al interior del país.

Es importante resaltar dos elementos importantes: primero, el fortalecimiento de la capacidad del Estado para garantizar los derechos humanos y el derecho internacional humanitario es uno de los componentes del plan que se hizo efectivo en la capacitación a las tropas. Segundo, la inversión estatal en seguridad y defensa tuvo un incremento proporcional al producto interno bruto, es así como se aprecia un equilibrio en la inversión del gasto público que prioriza la salud y la educación frente a la misma cartera de defensa.

La movilidad aérea alcanzada en las fuerzas militares aumenta la capacidad para llegar a territorios afectados por la criminalidad, especialmente aquellos donde la infraestructura vial no ha llegado o es precaria, esto afecta directamente el desarrollo regional y facilita la presencia de los grupos al margen de la ley.

Como se evidenció en las figuras presentadas en el desarrollo del presente artículo, el impacto del Plan Colombia no fue solamente para las fuerzas militares, sino también para toda la sociedad en el periodo analizado, toda vez que se pudo reducir de manera notable el accionar delictivo de los grupos al margen de la ley; evidenciado en esa reducción las hectáreas de coca cultivadas, que, finalmente, se convertían en un gran presupuesto para financiar los grupos de narcotraficantes que afectaban la estabilidad nacional.

Así mismo, se pudo demostrar sobre la reducción en la cantidad del grupo guerrillero FARC para el periodo estudiado, por una parte, porque este Plan Colombia lo que permitió fue el refuerzo de la Estrategia de Seguridad del Estado que da como resultado la aplicación de todas las capacidades en Acción Integral y operaciones militares para disminuir el accionar de todos los grupos al margen de la ley. Y, por otro, que la inversión estatal en temas como salud y educación, se mantuvieron muy estable; a pesar de que la inversión en defensa tuvo un aumento importante durante el periodo.

El legado histórico del Plan Colombia se materializa principalmente en el fortalecimiento de las fuerzas militares para el final del periodo de estudio, aportando a sus capacidades previas una mejora en el equipo, entrenamiento e infraestructura, las capacidades adquiridas cambiarían el enfoque y afectarían el balance en el conflicto interno.