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Introducción
La emergencia invernal de 2010 y 2011 representó, en su momento, el resultado de los cambios climáticos de la ciudad. Los daños materiales y humanos recibieron la atención mediática de un Estado que, sin la planeación debida, ejecutó medidas caracterizadas por la improvisación a nivel local y nacional.
En abril de 2010 y durante todo el 2011 Colombia vivió uno de los peores desastres naturales de los últimos años, resultado de las fuertes y constantes lluvias que se sintieron en gran parte del territorio nacional. Según las autoridades "ha sido la peor en nuestra historia. [...] Y se anunciaron peores días por venir" (Posada Carbó, 2010). La temporada invernal se potenció y dejó más estragos por causa de la llegada del fenómeno de "La niña". Estas dos situaciones dejaron miles de damnificados y dejaron entre ver que los gobiernos locales y regionales, incluso el gobierno nacional, no estaban preparados para atender una tragedia invernal de tal envergadura.
Además de experimentar los efectos que trae consigo una temporada de lluvias fuertes como las inundaciones, las afectaciones en la movilidad, los desastres urbanos por deslizamientos, entre otros, también fue evidente que las políticas públicas no contaban ni con los lineamientos de atención, ni recursos necesarios para atender la emergencia. Ello también dejó ver que el fenómeno del cambio climático no era una preocupación de las administraciones en el país. Hoy en día, al menos a nivel distrital, el asunto hace parte de los ejes del Plan de Desarrollo de la ciudad "Bogotá Humana 2012-2016".
Situación invernal período 2010 - 2011
Inicialmente, las emergencias naturales por causa de las lluvias se presentaron en el mes de abril de 2010. Debido a las intensas precipitaciones se vieron afectados una cantidad considerable de departamentos en el país y la tragedia empezó a dejar sus primeros saldos de personas fallecidas. A partir de esta temporada de lluvias se hizo evidente la falta de planes, programas, proyectos y estrategias por parte del Estado para la atención de ese tipo de emergencias, al igual que la ausencia de acciones preventivas como la construcción de infraestructura de contención. A finales del año 2010 el invierno ya había adquirido un tinte de tragedia y desastre. Según datos de la Revista Semana (2010), 28 de los 32 departamentos que tiene el país se encontraban afectados para esa época por la ola invernal. Rápidamente el gobierno nacional los declaró en calamidad pública con el fin de acelerar la recepción de ayudas y distribución de las mismas entre los damnificados.
Es a partir de dicha declaración que el gobierno advierte sobre la falta de recursos que tiene la nación para atender este tipo de emergencias, por lo cual, se hace necesario acudir a la solidaridad de los colombianos y a la ayuda internacional para atender a los damnificados y proporcionarles asistencia. A este llamado responden países como España, Argentina, Venezuela, entre otros, y organismos como la ONU, la Unión Europea y la Iglesia Católica.
En diciembre de 2010 las cifras superan de manera considerable otras tragedias del país. Según la Agencia EFE (2011), a la fecha, había 654 municipios afectados, más de dos millones de damnificados, 300 víctimas fatales y 448.254 familias perjudicadas. En cuanto a los daños en infraestructura, se destaca el cierre de 54 vías, 3.614 casas destruidas, 316.144 averiadas, 1.32 hectáreas inundadas y un alto impacto en la producción de alimentos.
Finalizando la temporada invernal de 2010, el gobierno decide declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, a partir del cual, se otorga la facultad para dictar decretos extraordinarios para reaccionar frente a la crisis y sus efectos. De igual manera se dictan más de 30 decretos para responder a las situaciones de emergencia (El Tiempo, 2011).
En los primeros meses de 2011 el invierno había cedido y el trabajo se centró en dos objetivos principales: el primero fue la continuación de las labores de reconstrucción de las distintas zonas del país afectadas por la emergencia invernal y la asistencia a los damnificados. El segundo fueron las acciones de prevención frente a la ola invernal que se pronosticaba para ese año, para ello, el gobierno invitó a los alcaldes y gobernadores para que presentaran proyectos de previsión en sus departamentos y municipios que evitasen posibles desastres en el territorio nacional (El Espectador, 2011b).
La temporada invernal retornó en el mes de abril de 2011 dejando como primer saldo 19 emergencias en nueve departamentos del territorio nacional:
Esta segunda ola de precipitaciones, sin embargo, se configura como la prueba de fuego tanto para las reformas de la institucionalidad de manejo de desastres como para los protocolos de reacción y atención en los municipios y departamentos. En esos niveles básicos es precisamente donde las preocupaciones abundan. En muchas regiones, los comités locales para emergencias son débiles o no están bien organizados (El Tiempo, 2011).
Las esperanzas de toda la población colombiana estaban puestas en el gobierno. Se esperaba que los aprendizajes y lecciones que había dejado la emergencia invernal de 2010 se configuraran en acciones y estrategias concretas que le permitieran al país responder a estas nuevas adversidades e inclemencias del clima. De igual manera, se esperaba que las decisiones se descentralizaran y los gobiernos locales y regionales se apropiaran de ellas pues se requerían soluciones concretas para cada caso, dependiendo de las necesidades particulares.
¿Qué paso en Bogotá?
En 2010 y 2011 Bogotá vivió una de las olas invernales más fuertes de su historia, lo que generó desastres por inundaciones y deslizamientos. Según el IDEAM (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales) "desde noviembre de 1973, hacía 40 años, en Bogotá no se registraban lluvias tan intensas como las de esta semana" (Revista Semana, 2010), las cuales, se prolongaron hasta finales de ese año.
Asimismo, se evidenció una problemática que contribuía en gran medida al aumento de las inundaciones en la capital: el mal manejo de las basuras. Por ello, las acciones en la ciudad se dirigieron a la limpieza de las alcantarillas y de las calles, y a la realización de campañas educativas sobre el manejo de basuras por parte de los ciudadanos (El Espectador, 2011a).
En abril de 2011 las precipitaciones aumentaron en Bogotá, llevando a mayores emergencias y alertas. Las acciones del gobierno distrital se limitaron a declarar la alerta amarilla en la ciudad por el aumento de los niveles de río Bogotá y por el riesgo de remoción de masa en los cerros de la ciudad, así como al monitoreo de los puntos de riesgo por parte del SDPAE (Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias).
La Alcaldía Mayor de Bogotá decretó este viernes alerta amarilla por lluvias en toda la ciudad. Según se informó, se tendrá principal atención en las localidades de Suba, Engativá, Fon-tibón, Kennedy y Bosa ante los altos niveles del río Bogotá debido a las lluvias de las últimas semanas y en Usaquén, Cha-pinero, San Cristóbal, Rafael Uribe, Ciudad Bolívar, Santa Fe y Usme por riesgo de remoción en masa (El Espectador, 2011b).
Tras la declaratoria preventiva de alerta amarilla por inundaciones y deslizamientos en 12 localidades, el distrito llevó a cabo las primeras acciones contundentes para evitar posibles emergencias en la ciudad pues, como relató Salgar Antolínez (2011), "lo preocupante es que sigue lloviendo y, mientras se adelantan trámites de evacuación y reubicación, en cualquier momento vuelven a colapsar los cerros".
Hacia finales del mes de abril de 2011 las cifras en la capital eran escandalosas. Sólo en las localidades ribereñas al río Bogotá: Suba, Kennedy, Engativá y Bosa se habían presentado 58 emergencias y se encontraban en alerta roja por el desbordamiento del mismo, mientras que las siete localidades que quedan cerca de los cerros orientales se encontraban en alerta naranja por posibles deslizamientos (El Espectador, 2011c).
En el mes de mayo se presentó una de las mayores emergencias en la capital, específicamente en la localidad de Fontibón en donde las precipitaciones fueron tan intensas que por lo menos 1.000 predios se vieron afectados por el desbordamiento del sistema de alcantarillado y, en consecuencia, se originó una alerta sanitaria por el rebosamiento de las aguas negras residuales. El distrito declaró la alerta amarilla ante esta emergencia y la red pública hospitalaria promocionó las jornadas de vacunación (Redacción Bogotá, 2011).
Finalizando la temporada invernal, Colombia Humanitaria había entregado 80 mil millones de pesos para la mitigación de riesgos y la atención a los damnificados por las lluvias en Bogotá (El Espectador, 2011d). Cabe destacar que para el 2012 gran parte de los damnificados por la emergencia invernal no habían recibido las ayudas prometidas por el gobierno nacional y distrital.
Unas 200 personas damnificadas protestaron en las localidades de Bosa y Kennedy por el mal manejo y el desorden en la entrega de las ayudas humanitarias, lo que provocó que muchas familias no recibieran la asistencia económica, los kits de alimentos y de aseo prometidos por el gobierno. Las personas que protestaron afirmaban que los censos se habían realizado mal e incluían personas que no habían sido afectadas por el invierno, a lo cual, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo afirmo que se habían repartido las ayudas a cerca de 12.400 familias damnificadas, es decir, al 84% de ellas (Redacción Bogotá, 2012).
Elementos conceptuales
El cambio climático y sus efectos
En las últimas décadas el planeta se ha visto afectado por el cambio climático, fenómeno reconocido como aquel que genera modificaciones en el clima de manera directa o indirecta por la actividad humana, transformando la composición de la atmósfera mundial y la variabilidad natural del mismo (ONU, 1992). Así mismo, se reconoce que los síntomas de cambio estarían relacionados con las actividades económicas desarrolladas por los seres humanos que, con el ánimo de producir más energía y electricidad y convertir las materias primas en productos de consumo, contribuyen de manera significativa en la presencia de estos cambios (Comisión Europea, 2006).
Colombia es un país especialmente vulnerable al cambio climático. Una parte importante de la población está ubicada en zonas inundables de las costas y en suelos inestables en las partes altas de las cordilleras. También se da una alta recurrencia y magnitud de desastres asociados al clima (PNUD, 2008). Bogotá también es una ciudad en riesgo constante porque algunas de sus localidades colindan con el río o se encuentran en áreas de deslizamientos.
Entre las principales consecuencias que trae el calentamiento global se pueden mencionar el crecimiento del nivel del mar debido a la fusión del hielo polar, el aumento de enfermedades respiratorias, cardiovasculares e infecciosas causadas por mosquitos y plagas tropicales, el aumento de la temperatura, lo cual, incrementa la demanda del agua potable y genera escasez de alimentos, cambios en los ecosistemas que afectan a las especies animales y vegetales, el incremento de la intensidad y la frecuencia de lluvias, huracanes y tornados por el aumento de la evaporación del agua, y
el incremento de la temperatura del mar afectaría notablemente a los corales, los cuales constituyen una especie de sala cunas para los peces. Con ello, en Colombia se vería afectada la actividad pesquera y la biodiversidad representada en especies endémicas (IDEAM, 2010: 15).
Las consecuencias que se producen a partir del cambio climático están relacionadas con los fenómenos meteorológicos extremos como inundaciones, torrenciales de gran intensidad, cambios en las condiciones de sequía, fuertes olas de calor, entre otros (Galán y Garrido, 2012). Una de las transformaciones del clima es conocida como el fenómeno de la niña, caracterizada por temperaturas frías y perdurables que afectan severamente la vida social, económica y política de los países, alterando su ciclo productivo y el crecimiento económico-social. En las áreas normalmente húmedas se originan prolongadas sequías, en las zonas áridas se producen torrenciales lluvias y, en distintos lugares del mundo, olas de frío o de calor. Como producto de este fenómeno, el invierno en Colombia se incrementó desde finales del año 2010 hasta inicios de 2012 generando pérdidas humanas y agropecuarias (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible e IDEAM, 2011). También ocasionó daños en las vías y en las estructuras de las viviendas e instituciones educativas, alteró las dinámicas de trabajo y afectó la salud de las personas que, además, se vieron perjudicadas porque, en muchas ocasiones, los centros de salud no fueron capaces de cumplir con la cobertura necesaria para hacerle frente a estas situaciones porque no contaban con los recursos necesario para ello.
El mundo está afrontando una crisis la cual tiene una raíz profundamente humana, que constituye el síntoma que revela que el hombre está enfermo y demuestra la manera equivocada de relacionarse con el entorno, esa misma forma que le lleva a oprimir en propio beneficio a otros hombres, clases y pueblos (Vásquez et al., s.f.: 2).
La irracionalidad en el uso de los recursos de la tierra, la contaminación del aire y del agua, las grandes concentraciones urbanas, entre otros, son los problemas por los que la humanidad se ve amenazada ya que desencadenan situaciones que afectan a todos los seres vivos que habitan el planeta. Esto es consecuencia de la relación entre el ser humano y la naturaleza, por lo que es necesario "un cambio radical de la mentalidad de la población y el comportamiento del mundo actual" (Cajigas, 2000 en Martín et al., 2012: 50).
Con lo mencionado se ratifica la idea de que en su afán por satisfacer sus necesidades, el ser humano produce alteraciones en la dinámica del clima. Pero con los cambios y transformaciones globales de los últimos años hemos tomado consciencia de la necesidad de cuidar los sistemas ecológicos, físicos y socioeconómicos de la biosfera dado que las condiciones de bienestar que todos/as queremos dependen de su correcto funcionamiento (OMS, 2013).
El ser humano es consciente de la necesidad de dejar de ser el centro de todo lo que lo rodea y aprender a respetar los sistemas naturales que son fundamentales en los procesos de la vida de sí mismo, no sólo como sistemas productivos para la economía de los países, sino reconocer que
la utilización de los recursos naturales y el impacto que esto ha tenido sobre el medio ambiente, producen tanto a nivel local como global, una serie de problemas que adquirieren dimensiones preocupantes porque contribuyen a degradar la calidad de vida, a limitar la continuidad de los ecosistemas e incluso la vida de las personas (Jacobs, 1991: 308).
La Política Social como mecanismo de respuesta a la emergencia
Para Ortiz (2007) la política social es un mecanismo que utiliza el Estado para regular y complementar las acciones del gobierno y sus estructuras sociales por medio de la prestación de servicios como educación, salud, vivienda, entre otros. A partir de ella se pretende un mejoramiento de las condiciones de vida de la población, haciéndole frente a las problemáticas que afectan a la sociedad, la justicia, la protección y el desarrollo de las personas. Las políticas sociales tienen como objetivo alcanzar el desarrollo en todos los ámbitos de la sociedad, considerando la protección, la promoción del bienestar, la cohesión de la ciudadanía y el respeto de los derechos sociales. Para ello, Serrano (2005) manifiesta que esta se centra en tres niveles:
Políticas sectoriales: referidas a los ámbitos de educación, salud, vivienda y empleo.
Programas de desarrollo social: pretenden dar respuesta a problemáticas específicas de grupos que no se enmarcan en la lógica tradicional de acción del Estado en temas como vulnerabilidades socioeconómicas, socioterritoriales, grupos étnicos, etáreos, de género, entre otros. Estos programas se enfocan en el desarrollo de las personas, familias y comunidades.
Programas de asistencia social: referidos a la protección de los recursos de la ciudadanía mediante la implementación de subsidios que se distribuyen entre la población en condición de vulnerabilidad ya sea de forma individual, focalizada o colectiva
En lo que respecta a las políticas sociales para la intervención de problemas ambientales debe mencionarse que estas apuntan a desarrollar estrategias para la sensibilización, capacitación y fortalecimiento de la ética ambiental, así como la incidencia que puede tener la ciudadanía en la solución de problemáticas ambientales (Muhamad González, 2012).
Las políticas sociales son necesarias ya que buscan la estabilidad política y generan acciones para mejorar la calidad de vida de las personas, estimular el crecimiento económico, elevar los ingresos de los ciudadanos más pobres, aumentar la atención en temas como la pobreza, la infancia y la malnutrición. Por lo anterior se afirma que la calidad de vida de los ciudadanos da cuenta de la efectividad de las políticas sociales (Marengo y Elorza, 2010).
Discusión: ¿por qué se desbordaron las políticas públicas con la ola invernal?
Con la emergencia surgida por la ola invernal de 2010 y 2011 se puso en evidencia una clara desconexión entre las políticas públicas en Colombia y las necesidades de la población. Hablar de políticas pasa por reconocer que los ciudadanos tienen derechos y que el Estado debe garantizar una respuesta a las condiciones que se presentan en la sociedad. El cambio climático no se tuvo en cuenta como una condición que podía afectar a la sociedad y que requería una respuesta a corto plazo que, posteriormente, diera pautas para la construcción de una política a mediano e, incluso, a largo plazo. El gobierno distrital actual, al menos consideró este tema en su Plan de Desarrollo "Bogotá Humana 2012-2016".
El objetivo del Plan de Desarrollo de la administración de Samuel Moreno "Bogotá positiva: para vivir mejor" (20082012) era la construcción de una ciudad participativa en la que se propendía por una mejor calidad de vida de los ciudadanos y por el reconocimiento de los derechos de los mismos. Allí se destacaba el concepto de ciudad próspera y responsable con el medio ambiente, por eso, la capital debía buscar un desarrollo integral, equitativo y ambientalmente sostenible. Para lograrlo era fundamental que Bogotá contara con una estrategia integral de identificación y manejo del riesgo natural y antrópico, por lo cual, se hizo indispensable la formulación de políticas de prevención y mitigación de riesgos para la intervención correctiva y prospectiva de los factores de amenaza y vulnerabilidad existentes o potenciales.
A partir de lo anteriormente mencionado es preciso destacar el programa bajo el cual se establecieron las distintas estrategias y acciones para la prevención y mitigación del riesgo. El objetivo principal de "Bogotá responsable ante el riesgo y las emergencias" era visibilizar el riesgo medioambiental existente en la ciudad y generar responsabilidad compartida entre todos los ciudadanos, lo cual, contribuiría sustancialmente a la disminución de la vulnerabilidad ante el riesgo. Las acciones tendientes a la atención directa de las situaciones de riesgo no se desarrollaron a profundidad.
De este programa se destaca principalmente la evaluación y mitigación de las condiciones de riesgo. Para ello se contempló una línea base de 2.540,41 hectáreas y la protección de 18.396 familias a través de la gestión integral del riesgo. La entidad encargada del programa desarrolló un plan de acción que promovió la participación de todos los ciudadanos en la construcción de una ciudad preparada ante el riesgo natural o antrópico (FOPAE, 2012).1
A pesar del constante monitoreo del riesgo por parte de las entidades de emergencia del distrito, el total de emergencias atendidas por el SDPAE desde inicios de la temporada invernal se aproximaba a las 900 y la inversión para atender a los damnificados y reforzar los jarillones superaba los 7 mil millones de pesos.
Sin embargo, deben destacarse los avances realizados en el 2012 cuando se evidenció que las acciones tomadas durante la emergencia invernal de los años anteriores habían contribuido en la consolidación de herramientas frente al riesgo y las emergencias con respecto a la prevención, mitigación y atención. Pese a ello, la respuesta hacia las necesidades de la población a corto plazo no fue suficiente.
Debido a las inundaciones fue preciso realizar planes de relocalización de algunos barrios que se encontraban en zonas de riesgo y que podrían verse afectados por del estancamiento del agua. También se adelantaron trabajos mancomunados por las instituciones del distrito para disminuir los niveles de agua, situación que ponía en riesgo la salud de la población. Finalizada la temporada invernal y frente a las graves consecuencias generadas, el distrito declaró la emergencia invernal para agilizar la atención de los damnificados, sin embargo, la falta de planeación y no considerar el cambio climático como un factor de riesgos para la ciudad, generó una desconexión entre la realidad y la política pública.
Conclusión
Los daños ocasionados por la ola invernal en Colombia vincularon el nivel económico (agrícola, ganadero, entre otros), el nivel social (personas sin hogar, desplazamientos, afectación del tejido social) y las estructuras físicas (desbordamiento de ríos, daños en las carreteras, desbordamiento de alcantarillas, entre otros). Todo esto sin contar que los damnificados a nivel nacional fueron más de tres millones de personas, lo cual, evidenció que Colombia no estaba preparada para dicho siniestro y que la atención se caracterizó por la improvisación. La totalidad de personas afectadas no fueron atendidas precisamente por las dimensiones y consecuencias de esta emergencia, tampoco se asumió que el cambio climático es un fenómeno global que genera efectos en diversos niveles del clima, que incide en todas las esferas de los seres humanos y que nos afecta como país por nuestra ubicación geográfica.
Frente a las respuestas incongruentes del Estado durante la emergencia invernal cabe resaltar la necesidad de que la implementación de las estrategias de atención incluya la participación activa de diversos actores, especialmente de los directamente afectados. También deben ser tenidos en cuenta actores que de una u otra manera influyen en la implementación de la política, en este caso, los gobiernos locales, las organizaciones sociales y las organizaciones territoriales, así como las que verán afectada su gestión por los programas que se ejecutan en los territorios donde operan instituciones gubernamentales o de la sociedad civil (Miranda et al., 2010), no solamente para la atención de las necesidades de los afectados, sino también para la puesta en prácticas de acciones que disminuyan nuestras afectaciones al ambiente.
Es evidente la gravedad de la situación en términos socio ambientales, sin embargo, más allá de esto, la realidad nos demostró la incoherencia de la respuesta estatal frente a las afectaciones ambientales, aun siendo un tema que en las últimas décadas venía alertando a la sociedad y a los gobiernos y que, por lo tanto, debía estar previsto en las políticas públicas y sociales. La coyuntura hizo que los gobiernos entrantes en el año 2010 y 2012 tuvieran presente incluir el asunto como parte de la agenda pública para solventar, de alguna manera, dicha situación. Sin embargo, será interesante reconocer los avances con las lluvias actuales.
A partir de la situación generada por la ola invernal el gobierno distrital actual ha considerado en su Plan de Desarrollo un eje orientado a la recuperación de los territorios para enfrentar el cambio climático, organizado alrededor del agua (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2012). Este asunto es clave pues el occidental de Bogotá se extiende de forma paralela al río Bogotá y en su interior existen otra serie de recursos hídricos que bien merecen ser parte de la política de ordenamiento territorial para su recuperación y, a la vez, como estrategia de enfrentamiento de los estragos del fenómeno climático. Este tema, además de permitir afianzar condiciones físico ambientales aptas para la convivencia, evitará que a largo plazo se requiera de unas políticas de atención y mitigación de daños causadas por los estragos ambientales.
