Contexto de la seguridad

Antes se pensaba que para garantizar la seguridad nacional era indispensable evitar cualquier atentado contra la estabilidad del sistema político (^{Jaramillo, 2015}). En particular, el concepto de seguridad, desde una perspectiva tradicional, daba por hecho que mientras el Estado se encontrara libre de amenazas, los ciudadanos también lo estarían (^{Buzan, 2016}). Sin embargo, los conflictos se producen con frecuencia dentro de un mismo país, y sus orígenes están profundamente enraizados en las crecientes disparidades y privaciones socioeconómicas (PNUD, 1994). Según ^{Pizarro (2002)}, los 33 conflictos armados que había en el mundo a fines del 2000 eran todos internos, salvo dos de carácter internacional: India-Pakistán y Eritrea-Etiopía.

Al mismo tiempo, la inseguridad en las grandes urbes presenta un origen multicausal, en el que no solo la desigualdad social es factor protagónico, sino también el crecimiento y el deterioro urbano que, al combinarse con el debilitamiento del Estado, contribuye al aumento del delito (^{Moreno, 2012}). Resulta importante, en consecuencia, articular el concepto tradicional de seguridad nacional con nuevas nociones, para poder generar un panorama más integral que responda a los desafíos de las ciudades, en las cuales se concentra la mayoría de fenómenos delictivos (^{Reyes, 2015}).

La doctrina de seguridad nacional asimilada por América Latina plantea tres componentes característicos: considerar el Estado como el ente exclusivo para mantener el orden en la sociedad, construir al opositor político como enemigo interno y permitir que los militares dirijan su propia política militar (^{Leal, 2002}). Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, la liberalización del comercio internacional, la ola democratizadora de la región y el fortalecimiento de las Naciones Unidas (ONU), se plantearon preocupaciones cotidianas como la alimentación, el empleo digno, la equidad de género, la libertad de expresión y otras dimensiones del ser humano, elementos que implican repensar la seguridad como un asunto integral y multidimensional (PNUD, 1994).

La evolución del concepto de seguridad, al igual que sus interpretaciones, propicia nuevas y mejores prácticas, con un enfoque complejo que permite no perder de vista el potencial de las dimensiones humanas (^{Palacios & Sierra, 2014}) y que muestra que la verdadera riqueza de las naciones son las personas, razón por la cual el objetivo del desarrollo debe ser propiciar condiciones que permitan una vida larga, saludable y creativa (PNUD, 1990). A nivel conceptual, la seguridad ciudadana puede entenderse como una modalidad específica de la seguridad humana, relacionada con la seguridad personal ante amenazas como el delito y la violencia (PNUD, 2010). Por lo tanto, la búsqueda de seguridad debe ser el resultado de una política que se oriente hacia la mejora de la calidad de vida, la prevención del delito y la violencia, con base en el respeto a la ley y en una definición en la que las personas están en el centro -articuladas con la triada Estado, policía y ciudadanía- (PNUD, 2013). Así mismo, la seguridad ciudadana tiene una dimensión subjetiva: la percepción de inseguridad o vulnerabilidad que tiene una persona o población, lo cual es una prioridad en encuestas y en la bandera de políticas públicas de los gobiernos (^{Jamieson, 2008}).

La seguridad ciudadana en América Latina

La idea de seguridad ciudadana en América Latina surge como alternativa a la política de seguridad represiva conocida como mano dura, cuyo resultado fue un aumento de la brecha entre el gobierno y la sociedad (^{Abello & Guarneros, 2014}). En el periodo 20042010, el PNUD evidenció que, si bien la pobreza y la desigualdad se habían reducido, los problemas estructurales que amenazaban los logros alcanzados persistían (PNUD, 2013). Uno de ellos fue el aumento de la inseguridad: de acuerdo con las teorías criminológicas norteamericanas de la anomia (^{Merton, 1938}), la oportunidad diferencial (^{Ball, 2014}) y la tensión diferencial (^{Agnew, 1992}), al haber menos personas en situación de pobreza y desempleo, la tasa de homicidio doloso debería verse reducida; sin embargo, esta aumentó cinco puntos de 2005 a 2010 (Figura 1). Por lo tanto, la disminución de la pobreza y la reducción del desempleo (por el total de población en la región) no pueden considerarse variables de las que dependan la violencia o la inseguridad.

Fuente: elaboración propia con base en PNUD (2016).

Figura 1 Tasa de homicidios, porcentaje de desempleo en la población total activa y porcentaje de población en situación de indigencia y pobreza.  

La tasa de homicidios dolosos por cien mil habitantes se estimó a partir de los datos del Informe de desarrollo humano (PNUD, 2016), mientras que el porcentaje de población en situación de indigencia y pobreza se estimó con los datos de informes de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal, 2017) y el porcentaje de población activa en desempleo con datos del Banco Mundial (2017). Incluso la desigualdad en educación e ingresos en la región (Figura 2) han tenido un comportamiento decreciente en el primer caso y estable en el segundo caso, por esta razón no se puede afirmar que las teorías criminológicas norteamericanas sean lo suficientemente explicativas.

Fuente: elaboración propia con base en los datos de PNUD (2016)

Figura 2 Porcentaje de desigualdad por ingresos y educación.  

Tras esta evidencia, el PNUD (2013) concluyó en su informe que la violencia podría explicarse bajo la figura del delito aspiracional, entendido como una forma de ascender socialmente frente a la precariedad del empleo, la inequidad persistente y la insuficiente movilidad social, factores que limitan las posibilidades de hacerlo por las vías legítimas. Por consiguiente, ^{Arriagada (2002)}, ^{Campos (2004)} y ^{Fuentes (2003)} plantean que la mejor solución para combatir el delito y la violencia en centros urbanos es la elaboración de programas y el establecimiento de prioridades entre la sociedad y gobierno. Esto quiere decir que el término seguridad ciudadana permite tener una visión integral, con la que se plantea un Estado que no solo está encargado de procurar la seguridad en las comunidades, sino que incluye otros actores para contener el fenómeno de violencia e inseguridad (^{Ungar & Desmond, 2016}). En otras palabras, la seguridad ciudadana integra ideas, políticas y actividades destinadas a promover la protección, fortalecer la cohesión social y reforzar los derechos y obligaciones recíprocos entre Estados y ciudadanos (^{Muggah & Carvalho, 2014}). Por consiguiente, esta perspectiva es distinta de los paradigmas de seguridad nacional.

Primera fase: Características geográficas

En la Tabla 1, se puede apreciar la distribución de estudios por país que fueron analizados: Colombia y Chile concentran el 47 %, son países líderes de la región en la implementación de políticas públicas con enfoque de seguridad ciudadana y reformas policiales. Chile es un caso particular, ya que, contrario a Colombia, tiene indicadores que lo ubican como un país desarrollado y una tasa de homicidios -entre 2010 y 2014- de alrededor de 3,24 por cada cien mil habitantes, mientras que Colombia registra 29 homicidios por cada cien mil habitantes (PNUD, 2016). Sin embargo, en Colombia (caso Bogotá) el descenso en muertes violentas -de 74 homicidios por cada 100 mil habitantes en 1993 a 19 homicidios en 2007- se relaciona con programas preventivos sociales y policiales, por lo que es citada como un ejemplo exitoso de políticas públicas de seguridad ciudadana en la región (^{Ruiz, 2009}).

Por otro lado, Centroamérica concentra las tasas más altas de homicidios en la región. El Salvador, Honduras y Guatemala tuvieron en promedio, 57, 35 y 85 homicidios, respectivamente, entre 2010 y 2014. Juntos suman 178 homicidios por cada cien mil habitantes. Esto explicaría, como se muestra en el segundo criterio, por qué los tres constituyen el único estudio que analiza desde una perspectiva internacional un modelo o política pública que trascienda los límites nacionales. En correspondencia, el reciente Mapeo de programas de prevención de homicidios en América Latina y el Caribe elaborado por ^{Cano & Rojido (2017)} denota que, en los 93 programas implementados en la región los últimos 25 años, hay una proporcionalidad entre zonas o países con un número alto de homicidios y la aplicación de programas de seguridad ciudadana.

Segunda fase: Enfoque, temporalidad y descripción

Los programas o modelos de seguridad ciudadana tienen un discurso de enfoque preventivo (Tabla 2), cuyos principales objetivos son el trabajo con población vulnerable (como la juventud), el fortalecimiento de relaciones entre la comunidad y el Estado, la desmilitarización de la seguridad a través de la redefinición de competencias de carácter preventivo de la policía y la recuperación de espacios públicos (^{Labra, 2011}; ^{Oviedo, 2007}; ^{Palazzolo, 2008}; ^{Ríos, 2011}). Se encontró que cerca de una tercera parte de los programas contiene elementos de carácter correctivo, como la militarización de las acciones policiales (patrullaje en la zona, hipervigilancia de los jóvenes, imagen del policía como un agente represor) y la presencia o remplazo de los agentes policiales por agentes militares (^{Rocabado, 2012}; ^{Román, 2013}; ^{Zúñiga, 2012}). A propósito de los programas de seguridad ciudadana, se presentan soluciones transversales para países como Argentina, Colombia y Chile, que se encuentran en procesos de transición democrática por haber mantenido altas presiones de fuerzas armadas. Dichas soluciones podrían ser la profesionalización de las instituciones y la reducción de corrupción en las agencias policiales (^{Campos, 2004}).

Tabla 2. Programas de seguridad ciudadana por nivel de jurisdicción 

Fuente: elaboración propia a partir de la información obtenida en las bases de datos consultadas.

Por otro lado, se encontró que el 40 % de los estudios (Tabla 2) se aplicó en capitales o ciudades principales, como el caso de Colombia y Chile, en cuyas ciudades o barrios se efectúo un análisis de estrategias promovidas o diseñadas desde el nivel nacional. Así mismo, se encuentran estudios como el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC) aplicado en Colombia, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) con la adopción de la Policía de Carabineros en Chile o la creación de los Serenazgos en Perú con el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC).

La temporalidad de los artículos respecto a la cantidad tiene correspondencia debido al apoyo que desde organizaciones internacionales como las Naciones Unidas o el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID) se ha dado a la seguridad humana² de los países de América Latina y el Caribe. Por ejemplo, el PNUD registra un Informe sobre seguridad humana en 1994, y para 1999 constituye el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad y la Red de Seguridad Humana. En el año 2000, se crea la Junta Consultiva de Seguridad Humana y la Comisión sobre Seguridad Humana que, en 2003, publicó su informe final La seguridad humana. Posteriormente, se crea la dependencia de Seguridad Humana en el marco de la Secretaría de las Naciones Unidas y se publica el informe Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos, en 2004. Durante la Asamblea General de la ONU, se aprueba la Resolución 64/291, en la que se pacta seguir el debate sobre la seguridad humana, y en 2012, con la Resolución 66/290, se llega al consenso sobre una noción para la seguridad humana (Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana, 2015). Paralelamente, se dio inicio a la implementación de la policía comunitaria en la región en la década de los noventa (^{Frühling, 2004}).

En la distribución de países con publicaciones sobre seguridad ciudadana, Colombia, Chile y Argentina son los que más reportan publicaciones sobre el tema o cuestionamientos relacionados con el concepto (^{Bruni & Plaza, 2011}; Ruíz, 2009; ^{Sozzo, 2009}).

En Colombia se reporta, para 1988 -con la primera elección popular de alcaldes-, el proceso de transición autónomo de departamentos, la inseguridad a razón del conflicto armado y el proceso de reconfiguración de las organizaciones traficantes de drogas ilícitas. Se toman, entonces, medidas desde las alcaldías de Medellín (^{Bruni & Plaza, 2011}) y de Bogotá (^{Ruiz, 2009}) para contrarrestar la violencia urbana.

Para el caso de Chile, durante la última década, los programas de seguridad ciudadana han logrado ser una solución social emergente cada vez más relevante, de acuerdo con la premisa de que brindar seguridad a la población es un deber del Estado con la corresponsabilidad de la ciudadanía. A esto se suma el manejo intencionado de los medios de comunicación para hacer del tema una problemática conjunta (^{San Martín, 2013}).

En el caso argentino, se retoma la década de los noventa como el momento en el que se aumenta la inseguridad como producto de una crisis en las áreas urbanas por la generación de un "populismo punitivo". Esto dio lugar a un giro en las políticas públicas y en los programas federales y locales de prevención del delito. En la década siguiente, se inscriben decisiones y acciones que van desde el incremento del uso de la fuerza por parte de la policía hasta la multiplicación de la población encarcelada, con situaciones de sobre-población y hacinamiento (^{Sozzo, 2009}).

Tercera fase: Técnicas de investigación

Predomina el método cualitativo (Tabla 3), en el que la revisión documental de normas y políticas públicas son la base principal. En Colombia, Chile y Perú, los modelos de seguridad con enfoque ciudadano de trayectoria y respaldo nacional son acompañados de reformas institucionales en la policía, por ejemplo, el Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes (PNVCC), aplicado en Colombia a partir del 2010 y el Programa "Departamentos y Municipios Seguros", en 2004; en Chile, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) con la adopción de la Policía de Carabineros a partir del 2000; y la creación de los serenazgos en Perú, con el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) que se expandió en 2004.

Tabla 3 Artículos a partir de una o más técnicas de investigación 

Fuente: elaboración propia a partir de la información obtenida en las bases de datos consultadas

Las técnicas de investigación se diversifican con estudios sistemáticos en recolección de información con procesamiento cuantitativo y cualitativo. Se encuentran técnicas de investigación distintas en los artículos de ^{Ramírez (2016)}, ^{Bonilla (2014)} y ^{Campoy, Chelini y Soto (2016)} de Colombia; de ^{Vizcarra y Bonilla (2016)} sobre Perú; y de ^{Núñez, Tocornal y Henríquez (2012)}, ^{Frühling y Gallardo (2012)} y ^{San Martín (2013)} de Chile. En la Tabla 3, se muestra la cantidad de estudios construidos a partir de una o más técnicas de investigación.

Cuarta fase: Comparación de resultados

Del total de los once países que presentan evaluaciones o análisis de modelos de seguridad ciudadana aplicados, se retoman tres de ellos para comentar los resultados en contrarios: Colombia, Chile y Argentina, que son aquellos con mayor representatividad de publicaciones hechas en cuanto a seguridad ciudadana.

La información consignada en la Tabla 4 corresponde a los siguientes estudios por país. Colombia: ^{Ramírez (2016)}, ^{Bonilla (2014)}, ^{Yarce (2013)}, ^{Román (2013)}, ^{Bruni y Plaza (2011)}, ^{Ruiz (2009)}, ^{Moreno (2012)}, ^{Gómez y Baracaldo (2007)}. Chile: ^{Navarrete y Figueroa (2013)}, ^{San Martín (2013)}, ^{Núñez et al. (2012)}, ^{Frühling y Gallardo (2012)}, ^{Oviedo (2007)} y ^{Labra (2011)}. Argentina: ^{Salles (2012)}, ^{Ríos (2011)}, ^{Palazzolo (2008)}, ^{Sozzo, (2009)} y ^{Campo y et al. (2016)}.

Tabla 4 Dificultades y logros de programas de seguridad ciudadana 

Fuente: elaboración propia a partir de la información obtenida en las bases de datos consultadas.

Si bien los tres países resaltados poseen contextos distintos, la información recabada en los artículos analizados indica que tanto Chile como Colombia muestran una trayectoria en implementación de políticas públicas de seguridad ciudadana que ha implicado la restructuración de sus instituciones policiales, así como una preocupación por lograr un acercamiento civilista de la policía hacia la comunidad y un mutuo cambio en la percepción entre ambas instancias. También son transversales, en los modelos de seguridad ciudadana evaluados por los estudios, la tensión entre las entidades locales y nacionales del Estado (independientemente de que se trate de un sistema de gobierno centralista o federalista), lo que es lógico en países cuyo proceso de profesionalización policial, estatal y ciudadano está en ciernes. La relación entre la percepción de inseguridad, los límites entre las competencias de las Fuerzas Armadas y la policía, y la desconfianza respecto de estas últimas son otras tensiones de las que se ocupan los modelos. Tales tensiones son el resultado de la influencia que tiene el discurso de seguridad preventiva sobre el de la correctiva.