Diseño institucional de los mecanismos de participación en Colombia.

Luego de la Constitución de 1991, durante la década de los 90, se presenta en Colombia una inusitada proliferación de mecanismos institucionales de participación en todos los sectores y hacia una amplia diversidad de grupos poblacionales (jóvenes, minorías étnicas, etc.) que tuvieron especial importancia en la esfera local de gobierno. Tanto ^{Ceballos y Martín (2001}) como Velázquez y González (2003) hacen un recuento de dicha explosión de instancias formales, aunque también recalcan la debilidad de los espacios formales de participación dadas cinco características que parten desde su propio diseño institucional (Velázquez & González, 2003):

(1) Todos los espacios surgen como mecanismos "de arriba hacia abajo" (top-down), diseñados por parte del gobierno y no como mecanismos de base; (2) las exigencias para participar en dichos espacios prefiguran al sujeto participante, sin recoger las dinámicas preexistentes; (3) los alcances de dichos espacios son limitados desde su propio diseño institucional, siendo espacios consultivos no vinculantes; (4) se establecen los mismos mecanismos para todo el territorio, sin tener en cuenta el contexto en el que se implementarían; (5) y las instancias del gobierno tienen un peso significativo y fundamental en su promoción y desarrollo.

Estas cinco características, generalizadas en el diseño de los mecanismos de participación, implican una asimetría de inicio en las relaciones entre los gobiernos locales y la ciudadanía, limitando su potencial impacto en la forma en que se toman decisiones a nivel local. Se convierten entonces en mecanismos más de información y consulta que de involucramiento o empoderamiento ciudadano, y en extremo dependientes de la voluntad política del gobernante local de turno. Dicha situación no se modifica de manera trascendental con la legislación posterior, ni siquiera con la nueva Ley Estatutaria de Participación Democrática (Ley 1757 de 2015), la cual buscó renovar el marco jurídico de dichos espacios y marcando prerrogativas formales de uso e implementación (así como la reglamentación de los nuevos cabildos abiertos), aunque sin acabar con las asimetrías institucionales para el involucramiento ciudadano y manteniendo cierta dispersión institucional al no derogar la anterior ley de participación de 1994 (Misión de Observación Electoral-MOE, 2015). Vemos entonces que el mismo diseño de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública tiende hacia una visión consultiva e informativa, mas no deliberativa, y suelen ser dependientes de voluntades políticas locales para su funcionamiento y potencial incidencia en la toma de decisiones.

Contexto e implementación: diseño de la investigación.

Para observar la implementación de dichos mecanismos, se buscó recolectar información que fuera comparable entre casos que, aun teniendo un mismo marco legal institucional, fueran esencialmente distintos en cuestiones sociales, económicas, culturales y políticas, al mismo tiempo que contaran con resultados divergentes en cuanto a desempeño democrático y administrativo. Teniendo en cuenta datos de entidades oficiales (DANE y DNP), así como de organizaciones sociales (Transparencia por Colombia, Misión de Observación Electoral, Colombia Líder), y centrándonos en los municipios de tamaño medio (categorías tercera y cuarta), se seleccionaron los casos de Facatativá (Cundinamarca) y Ciénaga (Magdalena). En la tabla 1 se resumen los datos comparativos entre los casos seleccionados.

Tabla 1: Datos comparativos de municipios seleccionados 

Fuentes: elaboración propia con base en Departo Administrativo Nacional de Estadísticas-DANE (2010), Departamento Nacional de Planeación -DNP (2010), Transparencia por Colombia, (2010), Misión de Observación Electoral -MOE (2011) y Colombia Líder, (2011).

Se observa entonces que a pesar de similitudes tanto en población como en presupuestos y competencias en salud y educación, los dos casos se muestran casi opuestos en materia de desempeño municipal, transparencia y riesgo frente a delitos electorales.

Siendo nuestro objetivo observar si el contexto influye en la implementación de los mecanismos de participación y rendición de cuentas, buscando observar tanto lo formal como lo informal de ambos casos, se diseñó una investigación de carácter cualitativo que permitiera acercarnos a la manera como estos mecanismos de interacción son concebidos y desarrollados en cada uno de los territorios. Durante la investigación se realizaron 37 entrevistas semiestructuradas, de las cuales 7 fueron a expertos en descentralización y miembros del gobierno nacional, 14 fueron a funcionarios o exfuncionarios públicos de ambas alcaldías, y 16 a miembros de organizaciones de la sociedad civil (ver anexo 1). Se seleccionan a su vez dos mecanismos fundamentales de participación institucional y rendición de cuentas para la comparación entre ambos municipios: las Audiencias Públicas de Control y Rendición de Cuentas y los Consejos Territoriales de Planeación. El trabajo de campo se realizó en marzo y abril del año 2012, en el marco de nuestra investigación doctoral.

Audiencias Públicas de Control y Rendición de Cuentas.

Las Audiencias Públicas, figuras creadas en la Constitución de 1991 y reseñadas en el artículo 33 de la Ley 489 de 1998, son mecanismos de control ciudadano en donde el gobierno local presenta la evaluación interna de sus acciones de política pública, buscando una mayor interacción con la comunidad y un acercamiento de la administración a la ciudadanía. La idea esencial de estas audiencias está en la información de los gastos y la presentación de resultados ante la ciudadanía, en aras de establecer una evaluación constante de las acciones de los gobiernos municipales.

Durante la investigación se preguntó a los entrevistados sobre sus percepciones alrededor de dichas figuras, y la imagen expresada por ellos fue, en ambos casos y de manera generalizada, muy negativa. Tanto en Facatativá como en Ciénaga se entienden como mecanismos viciados, que son más formales que cualquier otra cosa y que, en ocasiones, son abiertamente manipulaciones políticas y trampas de negociación entre redes clientelares. Aunque todos mantienen la necesidad de rendir cuentas como ejercicio fundamental de la democracia, estos mecanismos son vistos como solo forma, y nada de contenido, dejando una sensación más de manipulación que de rendición de cuentas.

En el caso de Facatativá, los comentarios iban más dirigidos al exceso de formalismo en la entrega de resultados, a las posibilidades de manipulación de datos, y a la monotonía y falta de interés que dichos ejercicios generan en la sociedad civil. De manera general, todos consideraban estos mecanismos como vacíos de sustancia, con datos poco verificables y sin ningún tipo de relevancia ante la comunidad. Se evidencia una crítica general de ser un espacio donde se mostraban muchos productos (outputs) pero no así impactos (outcomes) de las políticas, lo cual genera desconfianza y rechazo por parte de la ciudadanía, así como la percepción de un uso instrumentalizado de estos espacios de interacción por ambas partes: para los funcionarios, los espacios son utilizados por grupos de presión que solo buscan obtener beneficios sobre sus intereses más que un bienestar de la comunidad; para los miembros de organizaciones civiles, son plataformas donde la alcaldía busca darse un baño de legitimidad para luego hacer lo que más les interese, sin tener en cuenta la participación de la ciudadanía.

"En el tema que nos atañe, de salud o desarrollo social, es más difícil medir las cosas, porque a veces se invierten grandes cantidades de dinero, pero difícilmente se logra el objetivo; y a veces las rendiciones de cuentas son demasiado técnicas para mi gusto. Yo puedo rendir cuentas frente a cuánta población asegure, pero no a cuántos de esos asegurados se les prestó servicio con criterios de calidad, que es lo que queremos buscar. Entonces por eso, a veces, las rendiciones de cuentas terminan siendo un saludo a la bandera" (Comunicación personal no.19, 21 de marzo, 2012).

"Digamos que, como ciudadano y como conocedor de los informes de gestión, hay cosas que, de pronto, se manejaron con un síndrome de realidad de un cincuenta por ciento, y el otro cincuenta por ciento no era real, es decir, que para sacar los porcentajes se tenían en cuenta cosas que no se habían realizado" (Comunicación personal no.16, 20 de marzo, 2012, énfasis del autor).

"Monótonos y poco consecuentes. La rendición de cuentas de invertimos tantos millones y atendimos treinta y cinco mil personas, me parece que eso a uno como ciudadano, me deja como un poco confundida; porque yo digo: si atendieron al programa de niñez, por ejemplo, treinta y cinco mil niños en actividades recreativas, eso qué tan representativo es para mí municipio-" (Comunicación personal no.15, 15 de marzo de 2012).

Esta misma sensación de desconfianza entre los actores involucrados se evidencia en el caso de Ciénaga, donde según algunos entrevistados dichos eventos se convierten en escenarios de proselitismo y negociación abierta entre redes políticas. La rendición de cuentas es vista entonces como una obligación formal, dictada desde la lejana legislación nacional, que se utiliza para todo menos para mostrar una evaluación real de los avances y los impactos de las acciones de gobierno. Al mismo tiempo, entre los entrevistados se observaba una alta desconfianza ante los datos presentados, puesto que para muchos no se corresponden con la realidad. Al preguntar sobre este punto entre los funcionarios, dicha imagen parecía confirmarse: los modelos de manejo de información son muy deficientes y con cada cambio de Gobierno los procesos deben iniciar de cero, pues dada la alta movilidad en la planta la mayoría de los funcionarios se van de la alcaldía y se llevan toda la información. Esta apropiación de lo público se encuentra tan arraigado en el colectivo que nadie lo considera algo extraño, sino como algo "típico de la región".

"Son instancias de manipulación; se pueden prestar para la manipulación por parte de quien está obligado a rendir cuentas, que es el funcionario público en sus diferentes instancias de Gobierno (...) entonces, si hay una sociedad civil débil, la rendición de cuentas podría ser manipulable" (Comunicación personal no.24, 4 de abril de 2012, énfasis del autor).

"Tuve la oportunidad de asistir a la última que hizo el [alcalde saliente]. La hizo en el Teatro Municipal, hasta fue graciosa porque terminó con brindis, terminó con mariachis, con canto, con celebraciones, yo no, yo no... no estaba preparado para ver eso. Estaba preparado para ver una rendición pública de cuentas, a ver cuánto ingresó, cuánto gastó y qué invirtió, pero al final lágrimas y abrazos" (Comunicación personal no.26, 9 de abril, 2012, énfasis del autor).

"Sí, hay rendición de cuentas, pero como te digo, los sectores de interés ya se saben cuáles son; los equilibrios están perfectamente ordenados entre opositores y benefactores; entonces, simplemente esos ejercicios son una forma de mantener los estatutos o de movilizar los intereses... no pasa nada allí" (Comunicación personal no.28, 11 de abril, de 2012, énfasis del autor).

Aunque en distintos niveles, tanto en el caso de Facatativá como en el de Ciénaga existen críticas profundas a la formalidad de los mecanismos de rendición de cuentas, los cuales se prestan para la manipulación política y para dar un aire democrático por medio de informes cerrados y poco transparentes. Vemos entonces que su uso iría en contrasentido con la esencia de una gobernanza democrática local: no tienen una inclusión real de la ciudadanía, la cual se muestra apática ante dichos eventos; no logra entregar información real de manera horizontal con los grupos sociales, de manera que pueda existir una interacción informada y una colaboración por el bien de la comunidad; y lejos de intentar convertirse en mecanismos de evaluación de impactos, se instalan en una cómoda zona donde entregan datos fácilmente manipulables dada la asimetría de poderes interna. Lo observado durante la investigación es un descrédito total de estos mecanismos, generando efectos perversos: una creciente desconfianza ante mecanismos que buscaban acercar la administración a la comunidad.

Planeación participativa: los Consejos Territoriales de Planeación (CTP).

Creados por el artículo 340 de la Constitución de 1991, y regladas por la Ley 152 de 1994 y la Ley 388 de 1997, los CTP son cuerpos colegiados de carácter consultivo, que actúan como instancias de discusión en el proceso de planeación del Gobierno local. Éstos se encuentran conformados por particulares y representantes de las entidades territoriales, recogiendo miembros de los distintos sectores productivos, minorías étnicas y organizaciones sociales del municipio, en aras de analizar, discutir y coordinar el Plan de Desarrollo de sus territorios (Departamento Nacional de Planeación- DNP, 2007a).

Sus funciones dependen básicamente de la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, documento que debe redactar el Gobierno local en los primeros meses de su administración y que se convertirá en la agenda de políticas del territorio. En un principio, los CTP solo tenían relevancia en dicho periodo para después pasar a un letargo de cuatro años, pero en la Sentencia C-524 de 2003, la Corte Constitucional establece la importancia de que dicho órgano consultivo permanezca activo a lo largo de las administraciones, como mecanismo participativo de seguimiento y evaluación.

Pero las debilidades de dicho ejercicio se observan desde el propio diseño institucional de los CTP y se resumen en los siguientes puntos (remarcados, además, en las entrevistas realizadas):

Son instancias consultivas, esto es, sus iniciativas no tienen en ningún momento carácter vinculante para el gobierno municipal. Los consejeros son elegidos mediante terna presentada al alcalde, quien en últimas toma la decisión de quién pertenece y quién no al CTP. No cuentan con personería jurídica, por lo que no pueden obtener ningún tipo de financiación aparte de la que el municipio les preste. Aunque la alcaldía está obligada a prestar apoyo para su funcionamiento (Ley 152 de 1994, art. 35), no existen sanciones por incumplimiento.

Durante el trabajo de campo, la gran mayoría de entrevistados que no hacían parte ni del gobierno local ni del CTP, desconocía de lleno dicha figura. Varios servidores públicos señalaron su desconocimiento sobre el tema, y algunos de los que sí conocían el CTP se mostraron abiertamente escépticos ante la funcionalidad de dicho organismo (tabla 2).

Tabla 2: Reconocimiento de los CTP por municipio y sector social 

Fuente: elaboración propia

Ahora, una visión distinta se observó entre los consejeros del CTP entrevistados, quienes aun siendo conscientes de las debilidades de dicha figura se mostraban convencidos de la importancia de su trabajo y de la necesidad de dichos organismos. En el caso de Facatativá, todos los asistentes al CTP mostraron su desencanto con la figura del consejo por las razones antes mencionadas, pero consideraban que hacían un trabajo fundamental para el municipio. Su queja fundamental era el manejo de la información, a la cual no se sentían con el acceso adecuado, y a la baja influencia del CTP frente a la realidad del municipio. Ante esto último se hizo evidente el peso de la voluntad política del mandatario local, pues del alcalde depende si el trabajo de los CTP es tomado en cuenta o si hace caso omiso de todas sus recomendaciones:

"La información es asimétrica. Ellos tienen el periódico de hoy, nosotros el de ayer" (Comunicación personal no.9, 14 de marzo de 2012, énfasis del autor).

"Lo que ocurre es que si no hay voluntad administrativa o voluntad del alcalde, no pasa nada. El Consejo puede hacer muchas cosas, pero como es un órgano consultivo de aconsejar, de dar consejos, y pues la otra persona puede tomar o no el consejo" (Comunicación personal no.10, 14 de marzo de 2012, énfasis del autor).

En el caso de Ciénaga los entrevistados expresaron los mismos problemas señalados en el caso de Facatativá: un bajo impacto de sus decisiones, una muy alta dependencia de la voluntad del alcalde de turno, muchos problemas de funcionamiento y, sobre todo, una gran diferencia entre lo que se presenta en la ley y lo que sucede en la realidad. Aun así, los entrevistados fueron muy positivos frente a las posibilidades del CTP, sobre todo como herramienta de movilización ciudadana. En tres entrevistas distintas fue narrada una pequeña batalla mantenida con el mandatario saliente por la denominación productiva del municipio, algo a lo que el CTP se negó, logrando ejercer la suficiente presión para que el alcalde y el Consejo Municipal descartaran la medida. Se menciona entonces que, aun con muchos problemas de diseño e implementación, la sola existencia de estos espacios puede marcar diferencias en la forma en que el Gobierno municipal y la comunidad interactúan, evitando en algunos casos arbitrariedades de parte de la alcaldía.

"Pues yo pienso que logramos posicionarnos en el contexto local como un cuerpo consultivo beligerante y que, en un momento determinado se le escuchó [... ] Hoy, por lo menos, en la ciudad hay un reconocimiento de lo que es el Concejo Territorial, porque aquí no se sabía que era eso (risas)" (Comunicación personal no.30, 17 de abril de 2012).

Se observa entonces que los CTP se encuentran lejos de ser mecanismos de gobernanza local colaborativa, dada su alta dependencia a la voluntad de los alcaldes y con problemas de asimetría en cuanto a la información del municipio. Se presentan entonces como espacios formales que no conllevan incidencia automática en la vida municipal, pero que se han consolidado como espacios de reflexión entre actores sociales de distintos gremios, quienes hacen parte del Consejo. Este espacio de reflexión ha permitido una articulación social que no debe ser subvalorada, mucho menos cuando se presentan en espacios donde la interacción entre actores ha estado basada históricamente en clientelismos y la presencia de actores armados. Por lo mismo, es necesario remarcar la importancia fundamental de su existencia y focalizar los esfuerzos institucionales en cómo mejorar la interacción y el flujo de información entre los actores, base esencial de una verdadera gobernanza democrática a nivel local.

Manejo de la información:

Una queja generalizada entre los entrevistados era la asimetría de información entre la ciudadanía y el Gobierno municipal. El manejo de la información pública es clave para los procesos de transparencia, participación y colaboración de los Gobiernos locales, por lo que es fundamental contar con datos específicos sobre el municipio que permita la interacción entre actores. Esto además es práctico para la alcaldía, puesto que la interacción genera nuevos conocimientos sobre la realidad de la población, lo que permite a su vez priorizar y focalizar esfuerzos tanto de la administración como de la colaboración entre sectores.

Impactos, no productos:

Otra queja generalizada es la calidad de la información que se presenta en los mecanismos de rendición de cuentas. Dichas evaluaciones suelen basarse en medición de productos más que de impactos, lo que deja la sensación de relleno y de una alta posibilidad de manipulación de la información presentada. La evaluación a partir de productos puede, a su vez, generar incentivos perversos, donde los Gobiernos locales se basen en un cumplimiento formal de las exigencias sin que esto conlleve a un verdadero cambio en la vida del municipio. Lógicamente es mucho más difícil hacer mediciones de impacto que de productos, pero es en esta vía donde habría que focalizar los esfuerzos.

Involucrar a los actores en todo el proceso de toma de decisiones:

Otra asimetría remarcada por los entrevistados fue el acceso al proceso de toma de decisiones, dada la naturaleza consultiva de la participación ciudadana. La percepción generalizada de los entrevistados participantes en estos espacios era la de asistir a eventos donde su opinión no sería tomada en cuenta. Pensemos entonces que cuando existen varios actores involucrados en la toma de decisiones, ésta se vuelve mucho más compleja, pero también más transparente, más consensuada y con mayor legitimidad (^{Brugué & Gallego, 2007}; ^{Subirats, 2007}).

La necesidad de una "sombra de jerarquía":

Por último, una mención recurrente fue la poca o nula fiscalización de dichos mecanismos. La fiscalización permanente genera la llamada "sombra de jerarquía" (^{Scharpf, 1994}), esto es, la generación de incentivos que eviten el uso instrumentalizado de los espacios de participación y que, a su vez, genere la confianza fundamental para la interacción colaborativa. Los mecanismos pueden ser obligatorios, pero si no existe un seguimiento constante poco se puede esperar de su implementación.

Por último, se muestra necesario mencionar aspectos positivos observados en el desarrollo de la presente investigación. Lo más importante es que dichos espacios, por el solo hecho de existir, han generado movilización en la ciudadanía en ambos casos de estudio. Esto es muy positivo por sus potencialidades hacia la generación de valor público en la esfera local, pero marca un desafío enorme que dicha movilización no se estrelle con problemas formales de la institucionalidad colombiana. En un contexto como el actual, en espera del posconflicto, la participación política, social y ciudadana tienen un centro fundamental en el debate colombiano: si con la paz se busca crear las condiciones para consolidar la democracia en el territorio, los espacios de participación ciudadana deberían intentar dar la talla ante las nuevas circunstancias. Aunque aún queda mucho por hacer en esta vía, este trabajo pretende hacer aportes sobre este tema y entregar materiales para la discusión.