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Introducción
Para el 31 de diciembre de 2018 se encontraban inscritas en la política social de transferencias condicionadas de dinero «Más Familias en Acción» 3.359.388 familias colombianas. Esto según la Dirección de Transferencias Condicionadas (Prosperidad Social, 2019), entidad del Estado encargada de gestionar dicha política. Valga decir que, para el momento de su creación en el año 2000, dicho programa comenzó con 320 mil familias en 620 municipios del país (Global Exchange, 2010). Asimismo, el propósito del programa era tener una duración limitada, propósito que claramente no se logró, antes bien, para el año 2012 y en razón a decisiones del orden político, el gobierno nacional, en cabeza del presidente Juan Manuel Santos, hace de dicho programa social una ley de la república.
Lo que se esperaba con la creación del programa Familias en Acción era que fuese de carácter temporal, así, se llegaría a 27 departamentos y aproximadamente 500 municipios con sus zonas urbanas y rurales. El programa tendría una duración de tres años, y se estimaba que beneficiaría a cerca de 300.000 familias, 373.000 niños menores de 7 años y 670.000 jóvenes entre 7 y 17 años (DNP, 2000, p.6).
Es en razón al aumento exagerado en la ampliación de cobertura, así como a la consolidación en política social de lo que se trazó inicialmente como programa de corta duración, que se propone problematizar «lo social» de la política social. Puntualmente el artículo indaga tres aspectos: en primer lugar, los desplazamientos que han operado en la gestión de «lo social» a través de la política; en segundo lugar, las intencionalidades que han animado dichos desplazamientos; y finalmente, problematizar la manera como se ha hecho de «lo social» un discurso que justifica la puesta en acción de aparatajes de gobierno de una población en particular: «los pobres».
El artículo se compone de un primer apartado, del cual hace parte esta introducción, que explica la política de transferencias condicionadas que opera actualmente; un segundo apartado que muestra las distintas instituciones que han administrado la política social en Colombia; un tercer apartado que analiza «lo social» bajo la interpretación de un dispositivo de gestión de la pobreza; finalmente, presenta una discusión y termina con las conclusiones.
Metodológicamente el artículo identifica un archivo que se nutre a partir de tres ejes fundamentales: en primer lugar documentos de corte institucional, esto es decretos, leyes y estudios que profiere el Estado, así como a documentos provenientes de organismos multilaterales que financian dichos programas: directrices del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, entre otras; en segundo lugar, un archivo de corte académico que recoge análisis, en perspectiva crítica, respecto a cómo se ha configurado la política social en Colombia a comienzos del siglo XX hasta hoy; en tercer lugar, la apuesta teórica desde disciplinas como la filosofía o la sociología, que exhortan indagar por los modos como se está configurando un particular modo de gobierno de la pobreza.
La composición de éstas tres líneas de archivo posibilita poner en permanente diálogo y tensión las distintas miradas en intencionalidades que intervienen en ese espacio de confrontación denominado «lo social». Antes que un documento con pretensiones de tomar partido por una u otra mirada para concluir una «verdad», lo que se procura es problematizar lo que se ha asumido como «verdadero», esto es: interrogar ¿qué es lo social de la política social?
Más Familias en Acción se constituye como el principal mecanismo de entrega de dinero a familias pobres bajo la modalidad de Transferencias Monetarias Condicionadas (en adelante TMC). La transferencia condicionada de dinero se asume como «una inversión pública destinada a los más pobres y vulnerables de la sociedad, que busca garantizar un nivel adecuado de consumo de bienes y servicios» (Núñez & Espinosa, 2005, p.5). Se trata de proveer a la población vulnerable de mecanismos para superar su condición socioeconómica a partir de la generación de ingresos que le permitan desarrollar su capital humano.
Financiado con préstamos de los bancos Mundial e Interamericano de Desarrollo, el programa tiene tres componentes principales correspondientes con los pilares del capital humano: educación, salud y nutrición (DNP, 2008, p.9).
Es claramente un mecanismo redistributivo en términos monetarios y de oportunidades: oportunidades para que los niños se nutran y vayan a la escuela, y posteriormente rompan el ciclo de la pobreza; oportunidades para que los discapacitados se rehabiliten y los adultos tengan una vida digna. (Núñez & Espinosa, 2005, p.7)
Así las cosas, la política social opera como mecanismo a través del cual el Estado «asiste a los hogares cuyas dotaciones iniciales, sea de capital humano, físico o social, son en extremo bajas y no les permiten acceder exitosamente a los mercados» (Núñez & Espinosa, 2005, p.5). La teoría del capital humano se constituye como eje transversal a través del cual se justifica todo el aparataje de la administración de política social.
Vale recordar que la principal fuente que originó todo el entramado de la intervención social en el país se debe a la implementación del Plan Colombia (también denominado Plan para la Paz y el Fortalecimiento del Estado o Plan Colombia para la Paz) concebido por el entonces presidente Andrés Pastrana y su homólogo Bill Clinton en el año 1999. El plan implicaba una arremetida radical en materia de lucha contra el narcotráfico por parte de Estados Unidos.
No obstante, había que vincular de alguna manera «lo social», en tanto discurso necesario para legitimar el ambicioso proyecto, al tiempo que para justificar una intervención de dicha magnitud en el país.
En teoría el plan Colombia es un programa del gobierno colombiano que tendrá una duración de dos años con un presupuesto de US$7.500 millones, en el cual Estados Unidos proveerá la fuerza militar y fondos con otra destinación. De Europa, FMI y Banco Mundial provendrán US$6.000 millones para programas económicos y sociales que Colombia prepara. (Chomsky, 2000, p.10)
El considerable aumento de cobertura de la política social, así como su tránsito de programa social (2000) a ley de la república (2012) da cuenta del significado estratégico de dicha política. De manera sintética se muestran algunos desplazamientos conceptuales e institucionales que tuvieron como misión pasar de la administración de la política social hacia la gestión de «lo social» en el país.
Breve recorrido por las instituciones encargadas de administrar «lo social» en Colombia
El papel que juegan las instituciones en la elaboración de la política social constituye el epicentro a partir del cual se establecen, direccionan y operan los distintos mecanismos de acción respecto a lo «social»; al tiempo que es la institución el lugar de despliegue de los múltiples entramados que dejan ver fuerzas, intencionalidades y modos de gobierno que tienen como uno de sus objetivos producir un determinado tipo de sujeto.
Antes que un ejercicio descriptivo lo que se intenta es advertir las maneras como se va configurando un particular tipo de verdad respecto a la gestión de lo social; de ver cómo se modifican, ordenan y reordenan regímenes jurídicos, administrativos, legales, políticos, entre otros, que redundan en puntuales aparatos de gobierno; en este caso: gobierno de «los pobres».
Con la instauración de las instituciones encargadas de administrar lo social se van configurando espacios, personajes, intencionalidades que terminan por integrar aparatos bien sea jurídicos, políticos y/o administrativos desde los cuales se nombra y decide. Interviene la figura del experto quién hace las veces de productor de verdad. «Notables como asesores, educadores como testigos, todo un círculo de tutores y técnicos que controlan de cerca a la familia "rota" o "liberalizada"» (Donzelot, 1998, p.234).
«La política social de un Estado resulta en realidad de un arbitraje difícil entre exigencias políticas interiores (simplificando: mantener la cohesión social) y exigencias de política exterior: ser competitivo y poderoso» (Castel, 2002, p.334).
Aun así, los direccionamientos y exigencias de la política exterior, que operan bajo la teoría del capital humano y la competitividad, no riñen con la política interior en tanto ésta lejos de disentir el trazado de la política exterior, adecua el modelo, de modo que las premisas del individuo calculador y competitivo discurra, opere y fluya, a sabiendas de que lo que ocurre es el escueto cumplimiento de dos condiciones vacías en su significado: asistir al hospital y a la escuela. Vacías de significado en tanto nada garantiza que dichas condiciones mejoren en algo la situación real de la familia.
Ciencia de la simulación, será el término utilizado por Baudrillard (1978, p. 36) para referirse a cómo las masas simulan aceptar y acatar de modo solícito las condiciones, en este caso, que la política les impone; simulación también por parte de la política en tanto sabe de antemano que la apuesta del capital humano resulta una solución imaginaria ante un hecho real. La teoría del capital humano tiene como rasgo distintivo la adopción del individualismo metodológico que razona a partir del supuesto de actores racionales atomizados adaptados a las condiciones específicas del mercado de trabajo (Dallorso, 2013, p.124).
Esta ciencia de la simulación que propone en Baudrillard no se aleja de la (pre) disposición de los Estados sobre la disyuntiva de responder a las exigencias políticas interiores y las exigencias de política exterior, las dos discretamente encaminadas al buen funcionamiento del mercado global; y es que, la teoría del capital humano ha resultado uno de los «productos ideológicos» del capitalismo más fecundos - implícito está el crecimiento, por supuesto en todas las consideraciones sobre éste como proveedor de bienestar-, junto con la ruptura del consenso sobre el desempleo como prioridad respecto de la inflación a cargo de Friedman y la Escuela de Chicago (véase Cagan, 1958; Friedman, 1959, 1970, 1971; Friedman & Schwartz, 1963), para diseminarse dentro del imaginario de los países desarrollados con la promesa de que esto llevará a los individuos a una mejora en sus condiciones generales de vida, esto en un sentido de agregación individual.
En la tercera edición de Human Capital de Gary Becker (1993) se considera a la educación como componente que permite maximizar el bienestar individual por medio de la acumulación de capital humano a lo largo de la vida de los individuos; considerando a la producción como un caso particular del intercambio y al trabajo como una mercancía. El conocimiento y sus diferentes representaciones tienen un impacto positivo sobre la tasa de crecimiento del producto, en donde se endogeniza la inversión a través del capital humano que se destina a investigación y desarrollo; así el crecimiento depende de una variable que se puede acumular a voluntad.
La diferenciación que se da en la teoría del capital humano al nivel instrucción específico y general para explicar la relación entre las capacidades y la rotación del trabajo, y el «hoarding» que realizan las empresas respecto de las variaciones cíclicas en los negocios (Becker, 1993); hace que la acumulación de capital humano a lo largo de la vida de los individuos se corresponda al mejoramiento de su ingreso monetario y otros ingresos físicos, a través del consumo (intercambio), asignando de manera eficiente los recursos disponibles en la economía.
La errada apreciación sobre las políticas sociales de TMC como un puente para transitar hacia un mejoramiento de las condiciones de «pobreza» y «vulnerabilidad», no es más que el resultado de considerar a la producción como un caso particular del intercambio pues el supuesto de tasas sostenidas de crecimiento del producto con una mejora subjetiva del bienestar de los individuos pues ésta no incluye el resultado de Keynes en su Teoría General sobre el desempleo involuntario; la teoría del capital humano considera que mediante los incrementos de flexibilidad laboral y los grados de competencia es posible que las empresas ocupen todos sus recursos con mayores grados de eficiencia, reduciendo el «hoarding», mientras que en realidad todo ello corresponde a la introducción del capital humano a la teoría del crecimiento (Mankiw, Romer & Weil, 1992), en la búsqueda de factores acumulables adicionales para explicar el «residuo» (productividad total de los factores, PTF) como la parte del crecimiento que los ajustes econométricos no podían explicar (Felipe y McCombie 2007).
Para seguir con Castel se dirá que aún si se cumpliera la promesa de formar capital humano en los vulnerables se corre el riesgo de continuar desempleado. «Este imperativo democrático no debe disimular un problema nuevo y grave: la posible inempleabilidad de los calificados» (Castel, 2002, p. 340). Se amplía el marco para la libertad, siempre y cuando las instancias condicionantes verifiquen el cumplimiento periódico de talla y peso y asistencia a la escuela. Consciente de que los vulnerables cada vez tienen menos posibilidades de emplearse, aun contando con las competencias laborales, es estratégico ampliar las fronteras de la libertad ficcional.
Superando la sociedad disciplinar en la cual las prescripciones y prohibiciones expresaban de manera contundente lo permitido y lo prohibido, en la escena del neoliberalismo el criterio ya no pasa principalmente por la prohibición sino por la ambientación de escenarios que generen la sensación de libertad, de acción, de movimiento, de administración del tiempo y el espacio. En teoría la población receptora está en capacidad de auto-gestionarse, de satisfacer sus necesidades a partir del ingreso al mercado; en la práctica opera el trabajo informal, el autoempleo, dado que dicho mercado de posibilidades no es tan asequible como la teoría lo considera.
Para hablar de la política social, se mezclan actividades propias de la disciplina como condiciones para recibir el subsidio; no obstante, se vehiculan también discursos propios del liberalismo, esto es: autogestión, emprendimiento, «buenas» prácticas de ahorro, resiliencia, entre otros, que dependerán exclusivamente de la voluntad de cada persona. Es más, se les exhorta a conseguir empleos formales para así garantizar su inserción óptima al mercado, pero en caso de no obtenerlo se les conmina a labores como el reciclaje, trabajo en plazas de mercado, o el trabajo por horas en casas de familia para el caso de las mujeres. Así pues, «no se trata, en suma, de asegurar a los individuos una cobertura social de los riesgos, sino de otorgar a cada uno una suerte de espacio económico dentro del cual pueda afrontar y asumir dichos riesgos» (Foucault, 2007, p.178).
Fondo de Solidaridad y Emergencia Social
Para el año 1993 este fondo se encargaba de coordinar y financiar proyectos de apoyo a los sectores más vulnerables de la población colombiana y obtener recursos de cooperación nacional e internacional. Dentro de sus propósitos señalaba atender a todo tipo de población. Aún no se contemplaba la focalización en particulares grupos. En términos administrativos suponía dificultades en materia de atención y coordinación en cada región del país. Como institución adscrita a la presidencia de la república, este fondo atendía las necesidades de las personas y grupos vulnerables por razones tales como la violencia, las condiciones económicas, físicas y mentales, o en virtud de la edad y el sexo, como la niñez, la juventud, la tercera edad, la mujer y la familia. Como puede notarse, es claro que no había una disgregación en tipos de población, sino que aspectos como la violencia, los desastres naturales o la enfermedad mental operaban bajo el mismo rasero. En términos presupuestales, los subsidios operaban bajo la modalidad de entregas a las entidades territoriales (departamentos o municipios) bajo la condición de que dichos presupuestos se invirtieran en mejoramiento en la prestación de servicios, obras de infraestructura, inversión y gestión social, aún la entrega de dinero no hacía parte de los programas sociales.
Red de Solidaridad Social
Para el año 1994 la institución encargada de administrar la gestión social pasa a ser la Red de Solidaridad Social. «La Red de Solidaridad Social es una iniciativa presidencial que convoca a la solidaridad nacional, para atender las necesidades apremiantes de los grupos de población más pobres y vulnerables del país y facilitar la participación en los grandes programas sociales» (BID, 2001, p.5).
La población pobre del país la constituyen aproximadamente 17 millones de personas que corresponden al 47 % del total. Entre 1994 y 1998, la Red de Solidaridad Social llegará con programas de atención integral a los 12 millones identificados como los más vulnerables de ellos por sus bajos ingresos y necesidades básicas insatisfechas (DNP, 1994).
Con esta modificación institucional se configuraba un desplazamiento que, trazado por el Banco Interamericano de Desarrollo (2011), se tituló «hacia una concepción poblacional y territorial de la política social. Esquema de gestión social en la Red de Solidaridad Social». La premisa central de esta modificación institucional y conceptual sostuvo que los problemas sociales nunca son «sectoriales» y que por el contrario son esencialmente «poblacionales»; es decir, afectan más a unos que a otros y los que están en peor situación suelen estarlo en más de un sentido.
En términos operativos se empieza a construir una gran base de datos que identificará distribución territorial y poblacional, en el mismo sentido formular sistemas de captura de información que lograran discriminar: población desplazada por la violencia; población pobre; población víctima de riesgos naturales y catastróficos, entre otros. Desde luego se hizo necesario el uso de técnicas de control que permitieran validar la información suministrada por la población.
En términos conceptuales, pasar de hablar de administración para instaurar la gestión supone instaurar un nuevo modo de gobierno que pasa por conjuntos de técnicas, cálculos y racionalidades, que, teniendo como base a la estadística, intervienen sobre el dato y deriva en el cuerpo. Para decirlo con Rose (2007), se trató de un desplazamiento que gradualmente ideó nuevos índices económicos que posibilitarían un lenguaje más idóneo tanto para la economía como para la gestión, al tiempo que se desplegaban nuevas tecnologías de regulación macroeconómica. En términos presupuestales el gobierno de turno acordó con el presidente del BID un desembolso por parte de este organismo por US 500 millones. Así mismo, el BID enviaría una misión de expertos a Colombia para efectos de gestionar dicho empréstito (DNP, 1994).
Las técnicas de gestión a partir de la cuales se va a consolidar la red empezarían por la creación de una «vastísima base de datos, que ya incluye más de cuatro mil indicadores oficiales, sobre todos y cada uno de los municipios del país» (DNP, 1994). Marcando distancia con el modo de operar del Fondo de Solidaridad, en donde no había procesos de focalización, empiezan a configurarse sistemas de información social que permitieran determinar cómo se distribuye territorial y poblacionalmente los problemas que nos proponíamos enfrentar y cuáles son los beneficiarios de nuestras políticas y cuáles son las consecuencias de corto y mediano plazo de nuestro propio accionar y el de otras entidades del Estado, sobre las poblaciones y en las zonas en las que teníamos que intervenir, por una u otra razón (BID, 2001, p.3).
Los programas que discriminó se dividieron así, en materia laboral: plan de empleo rural de emergencia, plan de empleo urbano de emergencia, y capacitación para el trabajo; asistencia alimentaria: programa de atención materno infantil, apoyo alimentario a niños en edad preescolar, bono alimentario para niños en edad preescolar no cubiertos en hogares comunitario; apoyo a mujeres jefes de hogar con hijos en edad escolar, auxilio para ancianos indigentes, apoyo a talentos deportivos y artísticos, estos tres últimos ya implicaban la entrega de subsidios de dinero.
Otro aspecto importante tendrá que ver con que la red aún no discriminaba y/o formulaba tipologías de víctimas, es así que se hallaban en pie de igualdad tanto los damnificados por un terremoto como las víctimas de desplazamiento por cuenta del conflicto interno.
Así entendimos que lo más importante es que, ante el drama humanitario de quienes lo han perdido todo por una gran emergencia telúrica, o bien como consecuencia de un pavoroso acto de violencia, pueden despertar del estupor que les produce la tragedia, para convertirse en los más decididos agentes de la construcción de soluciones: no hay espacio para dolerse en la quietud, todo el dolor de la emergencia se convirtió en energía solidaria para construir soluciones conjuntas. (BID, 2001, p.4)
Otro desplazamiento considerable en el modo de operar la política social supuso direccionar la política hacia la gestión propia de las personas, así, ya no se trataba de asignar recursos a los departamentos para proveer mejoras en infraestructura como en el sistema anterior, sino que se trata de asignar a las personas la gestión propia de su condición.
Conceptos como resiliencia empiezan a insertarse y a funcionar en el discurso de la gestión social, incorporar en las personas subsidiarias la gestión del sí mismo: empoderarlos a través de atención psico-social; resolver los «traumas» con los cuales venían signados en su condición de víctimas, pobres y vulnerables; gestionar la pobreza y traslapar el discurso entre lo sano y lo enfermo, entre otras serán las considerables modificaciones sobre las cuales empieza a operar la política social.
Red de Apoyo Social (RAS)
Para el año 1999 se deriva una nueva configuración institucional, esta se denominará Red de Apoyo Social (RAS). Opera como mecanismo del plan Colombia y se constituye como un programa «diseñado para mitigar el impacto de la recesión económica y el saneamiento fiscal sobre la población más vulnerable» (DNP, 2000, p.2). Con esto se daba lugar a la incursión de programas de subsidios condicionados. En función de la asistencia por parte de los menores al colegio, la garantía de niveles adecuados de nutrición, y la atención en salud. Junto a esto empezaba también a operar la focalización,
El programa Subsidios Condicionados llegará a 27 departamentos y aproximadamente 500 municipios con sus zonas urbanas y rurales. El programa tendrá una duración de tres años, y se estima que puede beneficiar a cerca de 300.000 familias, 373.000 niños menores de 7 años y 670.000 jóvenes entre 7 y 17 años. (DNP, 2000, p.6)
En cuanto a la financiación del programa de subsidios condicionados se contrató un crédito por US$230 millones, con la banca multilateral (Banco Mundial -BM- y Banco Interamericano de Desarrollo -BID-). El resto de recursos corresponde a contrapartida nacional (DNP, 2000, p.6).
Agencia Presidencial para la Acción Social
Ya para el año 2005, bajo el gobierno de Álvaro Uribe, este decidió fusionar el Ministerio de Salud y el Ministerio de Trabajo para dar lugar al Ministerio de la Protección Social, al tiempo que se creó la Agencia Presidencial para la Acción social y la Cooperación Internacional con el propósito de captar recursos nacionales e internacionales para la puesta en marcha de programas sociales. Esta agencia fusionó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional a la Red de Solidaridad Social, las razones esgrimidas para dicha fusión eran: visibilizar y posicionar a Colombia como oferente de cooperación internacional, fortalecer la gestión de la que recibe, integrar, coordinar y articular a todos los agentes que participan en tales procesos, y coordinar la institucionalidad pública, como alternativa eficiente y eficaz para recibir, canalizar, administrar y ejecutar recursos y proyectos de cooperación internacional (Departamento Administrativo de la Función Pública, 2011). Aunado a lo anterior se justificaba la necesidad de crear una institución del orden técnico que propendiera por la gestión eficaz de los distintos servicios y recursos a que diera lugar la administración de recursos internacionales.
Bajo este marco ya para el año 2007 se emitió concepto favorable a la nación para contratar empréstitos externos con la banca multilateral hasta por US$1.500 millones, con el objetivo de financiar la puesta en marcha de la expansión del programa Familias en Acción 2007-2010 (DNP, 2007).
Introducir el concepto de gestión supuso ampliar el espectro para la incorporación de distintas estrategias de oferta y de demanda en particular que favorecerían el desarrollo de tratados y/o convenciones en materia de cooperación social, económica, técnica o financiera (Departamento Administrativo de la Función Pública de 2011). Con la teoría del capital humano se reforzaba el mecanismo de gobierno, al tiempo que se adecuaba la inserción de distintos organismos multilaterales que respaldarían con dinero la gestión de los pobres.
El dispositivo de lo social en Colombia
Acudiremos al concepto de dispositivo para inquirir a través de éste por los modos cómo se va configurando «lo social» de la política social; es a partir de «lo social» que se justifican y trazan múltiples instrumentos, reformas, estrategias de intervención, entre otras, que orientan la gestión de una población en particular, al tiempo que posicionan a «lo social» como correlato indispensable para referirse a «los pobres».
Conforme a la formulación de Gilles Deleuze et al., (1990), los dispositivos «no son sujetos ni objetos, sino que son regímenes que hay que definir en el caso de lo visible y lo enunciable, con sus derivaciones, sus transformaciones, sus mutaciones» (p.56). Indagar por lo social como dispositivo supone entonces entenderlo como una superficie móvil sujeta a mutaciones que varían conforme a múltiples fuerzas, intereses y lógicas, capaces de instaurar una verdad que hace ver y hablar -en este caso a la política- de un modo determinado. En el mismo sentido, Agamben (2005) señala respecto al dispositivo foucaultiano: «se trata de investigar los modos concretos en que las positividades o los dispositivos actúan en las relaciones, en los mecanismos y en los juegos del poder» (p.3). Es a partir de este entramado que se constituye lo social; y una vez constituido, produce efectos y prácticas concretas que se organizan como régimen de verdad. Las mutaciones y desplazamientos que se observan a partir de los cambios institucionales, administrativos y estratégicos constituyen el efecto de cambios de regímenes, particularmente políticos y económicos, que valen de «lo social» para hacer de este un relato en el cual ir involucrando, modulando y adaptando personajes, lógicas, intencionalidades y prácticas que posibiliten mantener el dispositivo y todos los aparatajes funcionando.
¿Qué es entonces «lo social» de la política social Más Familias en Acción? ¿A qué hace referencia dicho concepto cuando apellida a una política de Estado? A partir de esta cuestión se intentan rastrear algunas líneas por las que pasa dicho adjetivo en la política de Estado. Siguiendo la línea de análisis de Sáenz & Granada (2013) cuando señalan,
Lo social en la primera mitad del siglo pasado en Colombia fue más un invento político que académico. Se constituyó como dispositivo, como objeto de discurso y de la mirada, como fin o esperanza y como blanco de estrategias de gobierno, a partir de una serie de urgencias que contribuyó a fabricar: la principal de ellas, o la «cuestión social» como se le denominó, fue la pregunta sobre qué hacer con los pobres. (p.220)
Se apuesta entonces por la premisa según la cual lo social hace las veces de correlato para referirse a los pobres. Una suerte de tendencia según la cual la política que se autodenomine política social supone administrar a una población en particular: los pobres.
Precedido por un fuerte componente que transitaba entre «caridad-beneficencia-y acción social-asistencia pública» (Castro, 2007, p. 2) a lo largo de la segunda mitad del siglo XIX, el siglo XX supone dar forma a un escenario en el cual ya no bastaba con ayudar a los pobres, en el sentido más delimitado y altruista, ni tampoco en fomentar desde la iglesia, institución abanderada de la causa de los pobres, la caridad que todo cristiano debe practicar con el necesitado. Lo que empezaba a dibujarse a comienzos del siglo XX era un escenario con múltiples actores, instituciones y estrategias capaces de «empoderar» a los pobres de manera que participaran activamente en la «superación de su condición».
Una vez esbozado el panorama a cerca de los desplazamientos por los cuales ha transitado la gestión de lo social a través de la política pública y sus respectivas instituciones, se propone indagar por 3 líneas de análisis que permitan expresar los modos como se constituye «lo social» de la política de Estado Más Familias en Acción.
a. Campos de saber:
A la hora de examinar por los saberes que a la pobreza se refieren desde quienes deciden y trazan la política social predomina la figura de economistas, expertos y técnicos. Su función consiste en calcular los montos de dinero a entregar, los «tipos de pobres» que pueden recibirla, las condiciones que el beneficiario debe cumplir, los periodos de tiempo para la entrega, entre otros.
El gobierno de la población supuso focalizar de manera diferencial a grupos de pobres, por ejemplo, «bajo las directrices de la Cepal y el Banco mundial, la vulnerabilidad y el riesgo convirtieron al desplazamiento forzado en foco de la gestión del gasto público por estar claramente relacionado con el ideal de seguridad» (Restrepo, 2017, p.37). Con este tipo de medidas se releva la conjunción de la modificación institucional que se empieza a consolidar en 1994 con la red de solidaridad social, esto es: primero, instaurar un modo de gestión poblacional, focalizada y diferencial, y segundo, designar a estos grupos como vulnerables de manera que la política social quedara lo suficientemente legitimada.
b. Tipos de normatividad:
Conjunto de disposiciones jurídicas, administrativas y legales con las cuales se legitiman decisiones, previamente validadas por los esquemas del saber, y que constituyen la verdad acerca de los pobres. Sistemas de poder que regulan sus prácticas y calculan el riesgo futuro. Con la puesta en marcha del plan Colombia se desplegaron múltiples estrategias para intervenir en la población. Cabe anotar que los desplazados por el conflicto interno también entraron a engrosar los indicadores de población vulnerable,
Los desplazados se convirtieron en la población más pobre del país y, por esta razón, el gobierno de Uribe implementó con gran fuerza políticas asistencialistas a través del programa Familias en Acción. Con el apoyo del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, la gestión de la pobreza absoluta terminó siendo un fortín desde la perspectiva del aseguramiento y fue potenciada por la estrategia de manejo social del riesgo. (Restrepo, 2017, p.38)
Una vez focalizadas las poblaciones «se trata de garantizar no el mantenimiento de un poder adquisitivo, sino un mínimo vital en beneficio de quienes, de modo definitivo y no pasajero, no puedan asegurar su propia existencia» (Foucault, 2007, p.177).
Valga decir que para Foucault (2009) en el siglo XVIII emerge la población como objeto de intervención por parte de la política y la economía. Con ello se despliegan toda suerte de técnicas, dispositivos y aparatajes con los cuales se consolida la administración de la vida. «La entrada de la vida en la historia - quiero decir la entrada de los fenómenos propios de la vida de la especie humana en el orden del saber y del poder-, en el campo de las técnicas políticas» (p.171).
Conforme a esto Astorga señala,
El trabajo persistente de las asociaciones privadas entre los círculos financieros internacionales y las élites políticas, económicas y culturales de los Estados Unidos y de los países atrasados tendrá tal éxito que el Banco Mundial integrará la nueva figura en su política de préstamos, el gobierno estadounidense en su política de ayuda exterior, y gobiernos de países pobres en sus programas de «desarrollo» bajo las formas de «políticas de población» (1988, p.156).
La premisa según la cual con las transferencias condicionadas de dinero las familias beneficiarias mejoran o fortalecen el capital humano queda en entredicho en tanto el monto de los subsidios, así como las condiciones de dichas familias, por ejemplo, desplazados por la violencia que llegan a la capital del país, en calidad de vendedores ambulantes, o madres solteras que trabajan informalmente en casas de familia no pueden alcanzar mínimos de bienestar ni para ellos ni para sus hijos.
c. Gradaciones de la pobreza: entre indigentes, pobres y vulnerables:
Los modos como los pobres pueden y deben reconocerse conforme a cada época varían de acuerdo a los desplazamientos que la política social va definiendo para su condición. Constituida la población pobre, tipificada por sus grados de miseria o vulnerabilidad, el papel que desempeña el subsidio en el hogar es casi risible, sin embargo; como indicador da cuenta de éxito, de eficacia en sus impactos, de ampliación de cobertura en la población. Las condiciones reales del hogar no se ven afectadas de manera contundente por el dinero recibido, si bien la familia entra a formar parte del mecanismo de gobierno; sus prácticas concretas, en lugar de acercarlos a la premisa del sujeto competitivo, parecieran alejarlo. Si la lógica que anima el programa es la modulación de sujetos competitivos, económicamente activos en el mercado ¿por qué lo que las prácticas revelan dan cuenta de una suerte de recodificación de la pobreza? Esto es, ya codificados como pobres, situados en un determinado grado de pobreza bajo los criterios de medición, su condición no cambia de manera sustancial, sino que se re-produce otro tipo de pobre: un pobre medido, pesado y, lo más importante, regulado. En tanto el pobre hace parte del cálculo será un pobre distinto, un pobre no-peligroso.
Castel (2002, p.12) ha denominado metamorfosis de la cuestión social a los desplazamientos a partir de los cuales las formas de articulación entre las instituciones familiares y estatales dan lugar a diferentes tipos de ordenamientos insertos en procesos económicos específicos en procura de formas familiares también específicas. Para los años 30 «la imagen de la familia como trinchera de encierro moral católico da paso a la familia como núcleo económico abierto al mundo laboral y al consumo» (Sáenz & Granada 2013, p.231).
La vulnerabilidad será la zona por la cual transitan distintos tipos de individuos. «Individuos ubicados en situación de flotación en la estructura social, que pueblan sus intersticios sin encontrar allí un lugar asignado» (Castel, 2002, p.15). Precisamente será dicha situación flotante la que marca la condición de cada pobre. Castel hará la distinción entre integrados, vulnerables y desafiliados para así diferenciar el lugar que ocupan los individuos respecto a: división social del trabajo, seguridad social y redes en las cuales se encuentran insertos.
Desprovistos de toda estructura laboral, económica y social quedan los individuos, tanto vulnerables como desafiliados. En el caso de la política social se encuadrará un discurso que opera como justificación del aparataje con el cual gestionar esta población: el capital humano.
Introducir la teoría del capital humano en los hogares indigentes otrora, pobres y vulnerables ahora, abre la puerta para inscribir nuevos mecanismos de gobierno, ya no en función de posibilitar una distribución de recursos medianamente equitativa que garantice el acceso digno a unos bienes y servicios por parte de aquellos grupos que carecen de las condiciones materiales, sociales y/o económicas; se trata ahora de poner en juego diferenciales que, en el marco de la libre competencia, posibilite la gestión individual, el emprendimiento, entre otros, bajo el principio de que cada quien opera en un espacio económico dentro del cual puede asumir y solucionar sus propios riesgos (Foucault, 2007).
Si los programas anteriores de «combate contra la pobreza» se basaban en la entrega de productos (bienes y servicios) sin exigir nada en contrapartida, las TMC van a defender el principio de «corresponsabilidad» entre asistidos y Estados. Los defensores de estas políticas, con el concepto de «corresponsabilidad» buscan fortalecer la agencia de los individuos en condiciones de pobreza comprometiéndolos como partícipes protagónicos del proceso de superación de la desnutrición, la deserción escolar o el trabajo infantil (Dallorso, 2013, p.115).
Así como para el Estado hay pobres, también hay vulnerables, en teoría se define la vulnerabilidad como «el riesgo ex ante de que un hogar que en la actualidad no es pobre caiga en pobreza en el futuro, o de que un hogar que en la actualidad es pobre permanezca en pobreza en el futuro» (Núñez & Espinosa, 2005, p.22) podrían señalarse aquí las numerosas subdivisiones que, desde la disciplina económica en particular, se establecen con el propósito de discriminar al detalle cada grado de pobreza2. Pobres y vulnerables configuran un campo de intervención disponible para justificar el dispositivo de lo social.
Dichas gradaciones están efectuadas en función del consumo, esto es, el acceso de los pobres al mercado. Desde luego dicho acceso para el caso de las personas beneficiarias de los subsidios condicionados es ínfimo. Para Ciro Ríos & Ospina Grajales (2013, p.275), «cuando la pobreza exclusivamente se reduce a asuntos de renta y capacidad de consumo, se abre un gran interrogante sobre las posibilidades ampliadas y reales que tiene el programa de impactar formas de la pobreza estructural».
Los tránsitos por los cuales se va nombrando al sujeto surgen como efecto de lo que se espera de ellos conforme a las lógicas que animan a la política. Pueden empezar en calidad de indigentes, una vez registrados, incluidos en la estadística, validados por el sistema bien pueden ser pobres, posteriormente incursiona un nuevo nombre: vulnerable. Para el caso de población desplazada por el conflicto interno, la vulnerabilidad se constituyó como lugar privilegiado para desplegar todos los aparatajes de la política social.
«Marcar al desplazado como vulnerable implica inscribir el fenómeno en un discurso y una práctica más amplios, pues el discurso global de la vulnerabilidad se relaciona con el discurso de la pobreza y el aseguramiento» (Restrepo, 2017, p.116). Lo que se va instaurando con cada modo de nombrar son también formas de inquirirlos, al tiempo que formas de instaurar prácticas que atraviesen la materialidad de su existencia.
Conclusiones
Pensar la pobreza a partir de las técnicas de poder que la administran en la contemporaneidad implica reconocer que subsidiarla no equivale a liquidarla; que su exposición, por el contrario, supone un doble juego entre el control y la regulación. Control en la medida que, con la estadística y otras tantas técnicas, la pobreza se hace calculable, analizada en términos porcentuales, reconocida a través de las cifras y caracterizada a través de distintas gradaciones; regulación, en tanto los pobres sean objetos del subsidio, obedezcan las condiciones, envíen los hijos al colegio y al hospital para ser pesados y medidos, la pobreza está virtualmente ordenada.
Elevado como imaginario bondadoso «lo social» se configura, al decir de Foucault (2006), como un ambiente, un campo de intervención sobre el cual desplegar todos los dispositivos, configurar todas las estrategias, y direccionar todas las intencionalidades. Con el discurso a cerca de «lo social» se abre todo un proceso de circulación de maniobras, programas, planes, y demás, para así dar paso a distintos flujos de saber-poder con los cuales se instauran particulares tipos de verdad acerca de lo que es y debe ser la pobreza, así como las formas de gestionarla.
Actuando más en el nivel de los efectos que de las causas, la política social muestra indicadores, reorganiza sus modelos y actualiza las técnicas, no para confrontar las causas estructurales que constituyen a la población pobre, en cambio los talla, los pesa, los ubica en rangos de nutrición o desnutrición para con esto satisfacer los mínimos vitales.
El sujeto, dispuesto a ser escrutado en lo más íntimo de su hogar a cambio del dinero del subsidio, urde estrategias que consisten en satisfacer las necesidades del gestor social que viene a efectuar el checklist: a advertir sobre buenas prácticas de ahorro, o a los beneficios sociales a los que puede acceder, en suma, a lo que se espera de él; mientras tanto, en su intimidad dispone de tácticas y estrategias a partir de las cuales administrar su dinero, sus prácticas laborales -la mayoría de las veces informales-, su disposición del tiempo, entre otras.
Deleuze (2010), se referirá a estas tácticas como inventivas, desvíos prácticos que no obedecen a los mandatos administrativos. «Sin embargo, esos desvíos o subversiones no siempre trabajan contra la eficacia de los mecanismos burocráticos. Muchas veces lo que sucede es justamente lo contrario»» (Seixas, 2005, p.147). Esto es, no porque los sujetos se desmarquen de la línea gruesa del poder, a través de deslizamientos o burlas, necesariamente dejaran de estar inscritos a la política que los regula.
Es claro que del lado de los beneficiarios se despliegan múltiples prácticas a las cuales son exhortados desde la política: cumplir condiciones, hacer filas, solicitar citas, demostrar la vulnerabilidad, justificar su necesidad, suministrar permanente información acerca de sus prácticas, de los modos de administrar su economía, su familia, etc. Pero también resulta claro que desde abajo se agencian múltiples conexiones, transacciones y resistencias que dejan ver las tensiones sobre las cuales operan las distintas fuerzas del poder.
En cada uno de los documentos que justifican y definen las directrices de la política social, sin importar los periodos de tiempo, se empieza diciendo «a pesar que ha disminuido, aún el fenómeno persiste, y de manera considerable», dando la sensación que se desvanece más nunca se acaba, y, por el contrario, siempre se justifica aplicar nuevas estrategias, consolidar nuevas instituciones, gestionar más contratos, más expertos, más recursos, más dinero, etc.
Más allá de sus condiciones de pobreza, vulnerabilidad o riesgo, lo que interesa es la materialidad de su existencia, el lugar que ocupan en un espacio determinado. «Multiplicidad de individuos que están y sólo existen profunda, esencial, biológicamente ligados a la materialidad dentro de la cual existen» (Foucault, 2006, p.42). Los pobres le son necesarios a la política social, han de sobrevivir, si bien el subsidio no los rescatará de la pobreza les proporcionará las calorías diarias para su subsistencia.
La materialidad se asocia a lo biológico, no sin antes pasar por el aleccionamiento del dispositivo estatal que provee de una particular dimensión moral al pobre, a quien se le interpela sobre «cómo ser buen pobre». No sólo las instituciones a cargo de la gestión de la pobreza modulan a un particular tipo de pobre, esto es, que cumpla los requisitos para acceder a la transferencia, que asista a los controles médicos, entre otros, también la sociedad en conjunto se atribuye cierto derecho a calificar pobres «buenos» o «malos», los mismos académicos de las ciencias sociales se sitúan desde el lugar del juez que dirime lo que se debe hacer por ellos, como si con esto se legitimara su saber.
«La sociedad siempre ha tenido un cierto tipo de expectativa: sobre lo que ellos son y lo que lo que ellos deben ser. Sobre la manera en que se comportan y sobre la forma en que deberían comportarse» (Fassin, 2016, p.103). Conforme al estatuto de poder de quien se refiere a ellos, se enjuicia su existencia. De la mano de esto emergen categorías como la meritocracia, el emprendimiento o la resiliencia que apuntan a constituir un «buen pobre», un «pobre merecedor» del subsidio económico, en suma: un pobre ejemplar.«El sujeto está siendo interpelado como un individuo moral, con lazos de obligación y responsabilidad respecto de su conducta, organizados de nueva manera» (Rose, 2007, p. 121). Con esto queda instaurada la culpa por su situación, superarse ya no será cuestión del Estado ni de los derechos, superarse será un asunto propio.
