Emergencia de populismo y ruptura de acuerdos políticos^*

César Ulloa^**

^**Doctor en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), Ecuador. Profesor de la Universidad de las Américas(Ecuador). Entre sus últimas publicaciones se encuentran: "Una aproximación a las agendas de integración suramericana: ALBA y Unasur". Ecuador Debate 95: 171-185, 2015, y "¿Es posible la integración con(in) seguridad?: Venezuela-Ecuador y Colombia(2007-2012)". Cuestiones Políticas 31(54): 39-59, 2015. cesarulloa77@yahoo.es

DOI: http://dx.doi.org/10.7440/res56.2016.03

RESUMEN

¿Por qué es posible la emergencia de populismo en unos países y en otros no? La respuesta gira en torno a un ejercicio de política comparada, en el que se consideran como casos de estudio Ecuador, Venezuela y Uruguay, en un período que comprende desde la tercera ola de democratización(1980) hasta la primera década del siglo XXI. La conjetura propuesta es que la crisis de institucionalidad que da paso al populismo está relacionada con dos situaciones: a) la incapacidad de los partidos por consolidar la coparticipación en el poder y la distribución de cuotas que permitan equilibrios, y b) la ausencia de estas condiciones.

PALABRAS CLAVE

Populismo, crisis institucional, partidos, cuotas de poder, estrategia política (palabras clave de autor).

The Emergence of Populism and the Breakdown of Political Agreements

ABSTRACT

Why is the emergence of populism possible in some countries but not in others? The answer revolves around an exercise in comparative politics, in which Ecuador, Venezuela and Uruguay are considered as case studies, over a period ranging from the third wave of democratization(1980) to the first decade of the 21st century. The conjecture proposed here is that the institutional crisis that led to populism is related to two situations: a) the incapacity of political parties to consolidate power sharing and the distribution of quotas to achieve balances, and b) the absence of these conditions.

KEYWORDS

Populism, institutional crisis, parties, quotas of power, political strategy (Author's Keywords).

Surgimento do populismo e ruptura de acordos políticos

RESUMO

Por que é possível o surgimento de populismo em alguns países e em outros não? A resposta gira em torno de um exercício de política comparada, no qual se consideram como casos de estudo Equador, Venezuela e Uruguai, num período que compreende a partir da terceira onda de democratização(1980) até a primeira década do século XXI. A conjetura proposta é que a crise de institucionalidade que leva ao populismo está relacionada com duas situações: a) a incapacidade dos partidos para consolidar a coparticipação no poder e na distribuição de cotas que permitam equilíbrios, e b) a ausência dessas condições.

PALAVRAS-CHAVE

Populismo, crise institucional, partidos, cotas de poder, estratégia política (palavras-chave do autor).

Introducción

El giro a la izquierda en América del Sur, así como el análisis de los diferentes tipos de izquierda, trajeron al debate temas de estudio que, en algún momento, se creyeron superados como el populismo.¹ Esto no significa que izquierda sea igual a populismo, sino más bien que algunos de estos gobiernos autodenominados izquierdistas han traído de vuelta un conjunto de prácticas políticas que se inscriben en una estrategia que polariza a la población -buenos contra malos-, debilita las instituciones, personaliza el poder y propicia la movilización de las masas para demostrar legitimidad. Gobiernos como los de Venezuela y Ecuador y sus presidentes -Hugo Chávez y Rafael Correa- han sido calificados como populistas por las características expuestas(De la Torre 2013 y 2009; Freidenberg 2011, Gratius 2007; Hawkins 2010; Mayorga 2008; Peruzotti 2008; Ramos 2006).

Dentro de este escenario, se explica por qué en algunos países donde se han instalado los gobiernos de izquierda -Ecuador y Venezuela- ha emergido el populismo y también por qué en otro país con un gobierno del mismo signo ideológico -Uruguay- no se ha producido este fenómeno. Para ello, realizaré un ejercicio de comparación con el método de los más similares, propuesto por Przeworski y Teune(1982 [1970]), es decir que en los dos casos la variable dependiente, populismo, tiene el mismo valor, mientras que las variables que explican la emergencia de este fenómeno evidencian comportamientos diferentes en algunas dimensiones -sistemas de partidos, democracia, relación entre los poderes del Estado, coparticipación en el poder por parte de los actores-.

La organización de este artículo incluye cuatro apartados. En el primero se introducen las definiciones de populismo, crisis política, y la idea de coparticipación en el poder, bajo una perspectiva de democracia de partidos o partidocracia, con la finalidad de precisar desde qué orientaciones teóricas respondo a la pregunta formulada, y así, explicitar los alcances y límites de la propuesta. Esta parte no tiene como objetivo plantear una discusión teórica sobre las definiciones mencionadas, pero sí precisarlas.

En la segunda parte se presenta una breve caracterización del sistema político de los tres países, con énfasis en el papel que cumplieron los partidos en el período de estudio, dado su rol histórico en Uruguay y Venezuela, y, en menor medida, en Ecuador. En esta parte se enfatiza la importancia que cobra la coparticipación en el poder por parte de los partidos y cómo esto logró estabilidad hasta que no se fracturaron los acuerdos interpartidarios e intrapartidarios.

En la tercera parte se realiza un recorrido acerca del populismo en Ecuador y Venezuela, con la finalidad de identificar semejanzas y diferencias en las perspectivas de estudio, pero sobre todo, acerca de los casos de Rafael Correa y Hugo Chávez. En la cuarta parte se analiza el grado de relación que hay entre la emergencia del populismo y la coparticipación en el poder, en caso de que esta condición se transforme e introduzca nuevas reglas del juego entre los principales actores.

Definiciones preliminares

Se ha dicho que el populismo como fenómeno de estudio había sido superado(Quijano 1998); sin embargo, la emergencia de algunos gobiernos de América del Sur entre las décadas de 1990 a 2010 trajo de nuevo esta discusión. También se ha dicho insistentemente que el populismo es un término resbaladizo y que todo puede calzar en él como si fuese una caja de sastre. Este criterio ha prevalecido por la polisemia del término: populismo como discurso, estilo(Freidenberg 2007; Mayorga 2002), manifestación democrática(Laclau 2007), estrategia(Weyland 2004), entre los más recurrentes.

En este trabajo no se propone un debate sobre las múltiples definiciones de populismo; más bien, me adscribo a la propuesta de Weyland(2004); es decir, comprender este fenómeno como una estrategia que no tiene una ideología definida y que se caracteriza por propiciar -por intermedio de un líder carismático- un escenario de polarización -buenos contra malos- mediante discursos que confrontan a todo lo que representa el sistema político vigente que está en crisis. A ello habría que agregar que la confrontación del líder debilita aún más a las instituciones, pero el populismo, en su lógica de refundación del Estado, promete a las masas una nueva estructura política en contextos de movilización y política de calle. Debido a la importancia que han cobrado los medios de comunicación y las tecnologías de la información y la comunicación en la política, el populismo trata de explotar al máximo estas herramientas para generar una suerte de omnipresencia del líder y sentar las bases de la agenda pública.

Acerca de los elementos explicativos del populismo hay varias tesis. Entre las institucionalistas hay una que atribuye este fenómeno a la crisis del sistema político, pero especialmente de los partidos -caso de la región Andina- (Conaghan 2003; Corrales 2006; Freidenberg 2007; Lalander 2002; Rivas 2002), pero también se ha enfatizado en que el populismo puede provocar o ahondar la crisis política, es decir, a la inversa. También hay tesis que asocian el populismo con una conducción económica de corte asistencial y clientelar, sobre la base de una gestión supeditada a réditos electorales(Edwards 2009; Hurtado 2006).

Pero si el populismo es el resultado de una crisis, habría la necesidad de comprender esta última desde una connotación estrictamente política. Bobbio, Matteuci y Pasquino (2000, 391) la definen como "[...] un momento de ruptura en el funcionamiento de un sistema, un cambio cualitativo en sentido positivo o negativo, una vuelta sorpresiva y a veces hasta violenta y no esperada en el modelo normal según el cual se desarrollan las interacciones dentro del sistema en examen". A tales efectos, considero el cambio del sistema político en sentido negativo.

Para comprender la relación entre crisis política -con énfasis en el sistema de partidos- y populismo se deben considerar los siguientes criterios. Primero, los sistemas de partidos de los tres países son diferentes. En Venezuela y Uruguay se configuró una democracia de partidos² entre 1958 y 1993, y de 1810 a 2005, respectivamente, con una breve interrupción por la dictadura en Uruguay. Segundo, en Ecuador, después del retorno a la democracia, se estableció un sistema multipartidista fragmentado en una lógica de confrontación. Tercero, tanto Ecuador como Venezuela entran en una etapa de declive y desaparición de sus sistemas de partidos y de emergencia de populismo.

Caracterización de los casos

La caracterización tiene como finalidad contextualizar la pregunta de investigación y generar una vinculación con la conjetura propuesta, es decir, que el populismo surge como sumatoria e interrelación de causas que, principalmente, tiene que ver con la crisis política, entendida como el declive de los partidos por su imposibilidad de consolidar y actualizar acuerdos de coparticipación en el poder, sin que eso menoscabe el equilibrio de poderes y la lógica de pesos y contrapesos.

Ningún país ha estado exento de crisis políticas y económicas, y muchas veces las primeras han sido el correlato de las segundas; sin embargo, la manera de enfrentar esta situación por parte de Ecuador, Venezuela y Uruguay ha sido diferente en tiempo, intensidad y recursos. El papel que han tenido las instituciones ha sido clave. Entonces, si se parte de la conjetura de que el populismo deviene tras una crisis política, más que de una de carácter económico, es una prioridad caracterizar los países de estudio y su funcionamiento antes de la emergencia populista.

Venezuela, al igual que Uruguay, fue catalogada como un país ejemplar para Latinoamérica debido a la estabilidad de su sistema político, la consolidación de la democracia y el funcionamiento del bipartidismo(Coronil 2002; Rivas y Caraballo 2005), en un contexto en donde la mayoría de los países tenían regímenes de facto. A partir de la constitución del Pacto de Punto Fijo en 1958, los tres principales partidos -Acción Democrática(AD), el Comité de Organización Política Electoral Independiente(Copei) y la Unidad Republicana Democrática (URD)-, otros sectores de la sociedad civil, el empresariado y la Iglesia acordaron salir de las dictaduras, fortalecer la democracia liberal y promover la estabilidad. Además, fomentar un Estado de Derecho con la expedición de la Constitución de 1961, que fue sustituida en 1999. El Pacto no significó alternancia entre los partidos, pero sí la convivencia entre los sujetos políticos, en una lógica de reparto del poder sobre la base de los recursos petroleros(Coronil 2002). Los partidos eran de alcance nacional; sin embargo desde 1958 hasta 1992, AD gobernó por mayor tiempo, por lo cual fue el partido más popular en Venezuela debido a su vinculación con gremios de trabajadores, maestros y la clase media. El Pacto posibilitó la convivencia pacífica entre los sujetos por el reparto de los recursos del petróleo en una lógica clientelar y asistencial(Alvarado 2005; McCoy 1993), sin que se haya generado con el tiempo un modelo económico que diversifique la economía y sustituya progresivamente los ingresos provenientes de los hidrocarburos.

La dependencia del petróleo generó en Venezuela dos fenómenos desde 1958 hasta 1992:

a) Clima de bienestar social, apoyo al bipartidismo por parte de la población en época de bonanza(años setenta) y respeto por las reglas del juego entre los partidos. Y pese a que en los ochenta Venezuela, al igual que toda la región, sufrió la década perdida, es decir, el sobreendeudamiento externo, la imposibilidad de crecimiento e incremento de la pobreza, todavía el sistema político se mantuvo en pie, porque los partidos respetaron sus acuerdos.

b) La imposibilidad de generar otro modelo económico que no sea rentista influyó en el sistema político; sin embargo, esto no explica el desplome de las instituciones y en especial de los partidos, los cuales venían arrastrando una serie de problemas, tales como la incapacidad de renovar liderazgos, la crisis entre el Estado y los partidos, el conflicto entre los políticos de profesión y los tecnócratas en el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez. En este período se produce el declive del bipartidismo en un contexto en el que se registra la protesta social más importante desde el retorno a la democracia -El Caracazo, 27 de febrero de 1989-, luego de los intentos de golpe de Estado en 1992.

Uruguay, como Venezuela, fue considerado un caso paradigmático de democracia, gobernabilidad y cultura política(Chasquetti y Buquet 2004; Caetano 2002; López-Alves 2003; Selios 2006; Valenzuela 2012). Cuenta con el sistema de partidos más antiguo de Latinoamérica -Partido Blanco y Partido Colorado-; implementó un temprano Estado de Bienestar y cimentó una cultura política, a tal punto que la población califica la democracia como el mejor régimen político; asimismo, califica los partidos como las organizaciones políticas indispensables para el funcionamiento del sistema político, y además registra los menores niveles de ausentismo en los procesos electorales. Los partidos uruguayos se convirtieron en la piedra angular del sistema, sin que haya procesos de alternancia, pero sí de coparticipación en el poder. Desde 1990, el Frente Amplio(FA) entró al juego político, incentivando la competencia en un contexto de poliarquía. Tras la dictadura(1973-1985), este país retornó al mismo orden preautoritario (Filgueira 1985), la democracia de partidos. Sin embargo, no ha estado exento de crisis políticas y económicas. Respecto de las primeras, la dictadura es la más evidente, y en cuanto a las segundas, también se manifestaron en la década perdida, los coletazos de la crisis brasileña y argentina y el feriado bancario de 2002(Demasi, Rico y Rossal 2004). Esto no descalabró el sistema político.

A diferencia de Ecuador y Venezuela, la economía uruguaya no es rentista. Sus principales actividades son la agropecuaria y la industria de cárnicos. El intercambio comercial se desarrolla en el Mercosur -Brasil, Argentina y Paraguay-. Además, su tamaño y demografía son menores que los de los países en comparación.

Ecuador no consolidó un sistema de partidos lo suficientemente fuerte y con vinculaciones sociales(Conaghan 2003, Mejía 2003; Menéndez-Carrión 2003). Desde el retorno a la democracia(1979) se constituyó un sistema de multipartidismo fragmentado de corte regional -Partido Social Cristiano(PSC) y Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), en la costa; Democracia Popular(DP) e Izquierda Democrática(ID), en la sierra-. Ninguno pudo llegar a la Presidencia por segunda ocasión. La pugna de poderes entre Ejecutivo y Legislativo fue una regularidad(Mejía 2002; Menéndez-Carrión 2003; Sánchez-Parga 1998), debido a que ninguna tienda política registró mayoría en el Congreso Nacional, y tampoco se gestaron acuerdos de gobernabilidad. La mayor crisis del sistema político se registró en la década de 1995 a 2005, cuando el país tuvo seis presidentes y un triunvirato por horas en el año 2000, en un entorno de protesta social, golpes legislativos y emergencia del movimiento indígena como actor con capacidad de veto. A diferencia de Venezuela y Uruguay, Ecuador no logró consolidar un Estado de Derecho, por cuanto el cambio de las reglas del juego fue una regularidad, ni tampoco una democracia de partidos.

Desde 1983, esto es, antes de que se cumpliera el primer período presidencial y legislativo desde el retorno a la democracia, la Constitución fue sometida a reformas en varias ocasiones. En 1997-1998 y en 2007-2008 se instalaron asambleas constituyentes que expidieron nuevos cuerpos constitucionales. Adicionalmente en los años 1986, 1994, 1995, 1997, 2006 y 2007 se realizaron consultas populares convocadas por los gobiernos del momento para aprobar reformas legales y constituyentes. (Pachano 2012, 50)

Al igual que en Venezuela, en Ecuador la actividad petrolera es la mayor fuente de ingreso, que modela el rentismo. La fórmula desde el retorno de la democracia ha sido rentismo más exportaciones de materias primas. Sin embargo, esta receta no pudo blindar al Estado de la mayor crisis económica que vivió a fines de 1999 e inicios de 2000, con el colapso del sistema bancario, que produjo un feriado bancario y el posterior salvataje. Esto devino en el golpe de Estado contra el presidente Jamil Mahuad, en medio de un clima de protesta social(ver la tabla 1).

Populismo en Ecuador y Venezuela

El debate sobre el populismo en Ecuador y Venezuela no es nuevo, pero sí actual, debido a la irrupción en el poder de los gobiernos bolivarianos.³ Esto no significa que las perspectivas históricas de análisis confluyan en las mismas variables explicativas. En Venezuela se habla de tres momentos de populismo -"sistema populista de conciliación", primera presidencia de Carlos Andrés Pérez(1974-1979) y la emergencia chavista-(Gratius 2007; Rey 1991), mientras que en Ecuador se ha llegado a decir que este fenómeno es recurrente en la política(Andrade 2004; Conaghan 2011; Freidenberg 2009) y que aparece y desaparece como un fantasma(Burbano 1998). En Ecuador habría un patrón populista que se evidencia con similares características en los presidentes José María Velasco Ibarra, Abdalá Bucaram y Rafael Correa: liderazgo carismático, ideología difusa, confrontación permanente -buenos contra malos, ricos contra pobres-, ataque contra las instituciones y los partidos, discurso de reivindicación de los pobres(Cueva 1979; De la Torre 2006; Echeverría 2006; Freidenberg 2011; Hurtado 1989).

El primer momento del populismo venezolano se ubica entre 1936 y 1948. Las masas urbanas, conformadas por sectores heterogéneos, se incorporaron a la vida política y económica del país mediante una estrategia de reivindicación de sus derechos y movilizaciones en la calle contra las dictaduras(Rey 1991). El intento de retornar a la democracia se realiza bajo el liderazgo de los partidos políticos, pero especialmente de AD, con la conducción de Rómulo Gallegos y Rómulo Betancourt. Este proceso se vio interrumpido por una dictadura cívico-militar que pondría en el poder al general Marcos Pérez Jiménez. El segundo período de populismo se ubica en la primera presidencia de Carlos Andrés Pérez(1974-1979), líder carismático de AD, en un contexto de bonanza que permitiría ejecutar una política asistencial y clientelar de alcance nacional, bajo una lógica de reparto del poder con Copei. Para ese momento, la democracia venezolana está consolidada y el bipartidismo se muestra saludable. En los dos momentos, el análisis que se hace del populismo está asociado con la capacidad del Estado para satisfacer demandas populares mediante políticas asistenciales con la aprobación de las élites partidistas, gremiales y económicas. El pueblo es parte del poder porque es beneficiario de la renta petrolera y participa en la distribución de los ingresos. Esta perspectiva de análisis asocia populismo con una mala gestión económica.

El tercer momento de populismo se produce con la emergencia del teniente coronel(r) Hugo Chávez Frías(1998-2013), en un período de descalabro político debido al colapso del sistema de partidos, incredulidad en las instituciones y una crisis económica acumulada desde fines de los ochenta y noventa por endeudamiento externo, caída de los precios de petróleo, y las fallidas agendas neoliberales -Gran Viraje y Agenda Venezuela- llevadas a cabo por Carlos Andrés Pérez (1989-1993) y Rafael Caldera(1994-1999). El populismo en Venezuela es asociado en los dos primeros momentos con la conducción económica asistencialista del Gobierno más un margen de maniobra clientelar en lo político, mientras que en el tercer momento el populismo es comprendido, más bien, como la irrupción de un líder carismático que tiene la capacidad para movilizar a las masas, introducir un discurso antipolítica,⁴ confrontar a las élites, desacreditar aún más a las instituciones y refundar el Estado, en una estrategia permanente de presencia mediática y apropiación de los espacios públicos(Alvarado 2005; López y Lander 2000; Madueño 2002; Maihold 2007; Ramos 2002; Rivas 2009).

A diferencia de Venezuela, el populismo en Ecuador es analizado a lo largo del tiempo como un fenómeno de la política, antes que como una modalidad de gestión económica de los gobernantes, sobre todo porque el tamaño de la economía ecuatoriana no permitía llevar a cabo planes asistenciales y clientelares con el alcance, cobertura y gasto de Venezuela. En consideración a este antecedente, el populismo en los dos países se produce en contextos diferentes, sobre todo en las variables de estabilidad institucional y sistema político.

Ecuador, después de la transición a la democracia, no consolidó un sistema político que cerrase el paso al populismo, pese a que la Constitución que se diseñó para la época, y que fue además refrendada por el voto popular, tenía la intención de crear un sistema de partidos lo suficientemente institucionalizado que no diera entrada a líderes como Velasco Ibarra, con características de antipolítica, personalización y confrontación(De la Torre 2006; Echeverría 2006). Es decir, se trató de gestar estabilidad democrática, primero, y un sistema moderno, después. Cuando se hace referencia a un sistema de partidos institucionalizado y moderno, la asociación es de organizaciones con ideología, estructuras orgánicas, mecanismos de vinculación con la sociedad y financiamiento. Cabe decir que los partidos que emergieron en el retorno a la democracia tuvieron una estructura débil y carecían de lazos sociales(Sánchez 2008). No nacieron como resultado de acuerdos con gremios, sindicatos de trabajadores, cámaras empresariales, dirigencia estudiantil o de maestros. Desde el inicio impulsaron una lógica de catch all, es decir, de atrapatodo, electoralmente hablando, y se regionalizaron.

En Ecuador, la intención de cerrar el paso al populismo duró aproximadamente dieciséis años hasta que se produjo el triunfo de Abdalá Bucaram, en su tercer intento por llegar a la Presidencia(1996). Este líder, que se autocalificó como "el loco que ama", utilizó como eslogan "la fuerza de los pobres" y emergió en un contexto de descrédito de la política, más un escenario de crisis económica. Un año antes había iniciado la década de crisis institucional con el juicio político contra el exvicepresidente Alberto Dahik, por el mal uso de los gastos reservados, juicio impulsado por su anterior partido(PSC). Dahik, considerado el cerebro económico del Gobierno, renunció y pidió amnistía a Costa Rica. De esta manera, el populismo entró en escena con la reedición de viejas prácticas políticas. Bucaram explotó una estrategia que incluía un discurso antipolítica; pese a que provenía de un partido, reanudó -al igual que Velasco Ibarra- la idea de perseguido por las élites económicas y políticas, introdujo un mensaje de confrontación -pobres contra oligarquía- y supo movilizar a las masas, pero sólo en tiempo de campaña electoral. El mismo pueblo que votó por él se movilizó para exigir su salida por denuncias de corrupción, inconformidad con su estilo, y también por los anuncios que hizo de eliminar el subsidio del gas. El Legislativo aprovechó el clima de protesta para asestar un golpe de Estado declarándolo "incapaz mental", con el apoyo de las Fuerzas Armadas.

Al igual que en la Constitución de 1979, el golpe de Estado contra Bucaram motivó a los partidos a diseñar una normativa que cerrara el paso al populismo, pero esta vez con dedicatoria contra "el loco", antes que contra las causas que provocan este fenómeno. En la Constitución de 1998, "la asamblea vota para prohibir la candidatura presidencial de todo aquel que hubiera sido convicto de un crimen sancionado con prisión, o también en el caso de que tuviera en su contra cargos que hubieran alcanzado la fase plenaria del juicio"(Conaghan 2008, 246). Todo ello, porque Bucaram salió del país con juicios en su contra. Sin embargo, la tradicional fórmula del sistema político ecuatoriano de fabricar leyes para salir de los problemas no impidió la emergencia de Rafael Correa diez años después(2007).

Para 1998, Venezuela y Ecuador registraron inestabilidad e ingobernabilidad en un contexto de crisis económica, debido a los coletazos de la década perdida y las políticas neoliberales. El bipartidismo del primero atravesaba el "quinquenio dramático"(1989-1993)(Kornblith 1996). El segundo partido de mayor importancia histórica en Venezuela(Copei) se desintegraba por la salida de su líder fundador, Rafael Caldera, quien buscaba un segundo mandato con el apoyo de otros sectores, coalición que fue denominada "el chiripero". De manera paralela, los partidos en Ecuador no respetaron la sucesión presidencial de Abdalá Bucaram en 1997 y crearon la figura de presidente interino, quien sería ratificado en las urnas. Posteriormente, y como un intento de salir de la crisis política, los partidos de centro derecha y derecha(DP y PSC) respaldaron la candidatura de Jamil Mahuad, quien corrió con la misma suerte de Bucaram. Fue destituido por un golpe de Estado legislativo por abandono de cargo, en un escenario de movilización y protesta social encabezadas por los indígenas, con el respaldo de oficiales de rango medio de las Fuerzas Armadas, en contra de las medidas del feriado y salvataje bancarios. Al igual que en Venezuela, un oficial del Ejército con rango de coronel se autoproclamó líder, y sería el futuro presidente, Lucio Gutiérrez.

Chávez y Gutiérrez emergieron en contextos de crisis política y económica, sobre la base de un discurso nacionalista, anticorrupción y antipolítica. Los dos se asemejan porque no presentaron una ideología definida, y más bien adaptaron sus discursos a la coyuntura electoral, pese a que llegaron con una retórica de izquierda. Al igual que los demás populistas, llegaron al poder con las reglas de la democracia representativa mediante el voto. Provienen del Ejército y se consideraban ciudadanos comunes, como la mayoría del pueblo al que dijeron representar. No obstante, hay elementos que los diferencian. Chávez es carismático, demuestra capacidad para movilizar a las masas⁵ y sigue un guion movimientista resistiéndose a crear un partido, mientras que Gutiérrez refleja un liderazgo de situación y apuesta por generar un partido.

Al poco tiempo de asumir el poder, Gutiérrez siguió las directrices de los organismos internacionales de crédito para salir de la crisis y se distanció de los movimientos sociales que lo apoyaron, mientras que Chávez se fue radicalizando contra el sistema político interno, lo que denominó el Imperialismo(EE. UU.) y los organismos internacionales de crédito, sobre todo desde el golpe de Estado en su contra en 2002. Estos líderes llegaron al poder con la oferta de refundar la patria mediante la realización de una Asamblea Constituyente, pues las demandas populares apuntaban al cambio de las reglas del juego en materia de derechos, garantías y modelo de Estado. Chávez sí lo hizo, y Gutiérrez incumplió su promesa.

Chávez resistió el golpe de Estado en su contra, mientras que Gutiérrez corrió la misma suerte de sus antecesores(Bucaram y Mahuad): fue sujeto de un golpe legislativo en un contexto de movilización producido sólo en la ciudad de Quito por un colectivo heterogéneo, sin cabeza visible ni consignas claras, autodenominado movimiento "Forajido". Después de estos antecedentes, Rafael Correa irrumpió en la vida política con una estrategia populista que incluía un discurso de confrontación a los partidos(la partidocracia), la idea de refundar la patria mediante una Asamblea Constituyente, al igual que Chávez; ciertos elementos de nacionalismo y respeto a la soberanía(geopolítica y económica), distanciamiento de los multilaterales de crédito y la ampliación de los derechos sociales, económicos y políticos. El escenario fue favorable para Correa, como lo fue en su momento para Chávez y Gutiérrez, porque la población expresaba el mayor descrédito respecto a las instituciones políticas y el sistema económico; sin embargo, Correa no asumió el poder en un momento de crisis económica, debido a que el anterior Gobierno registró el mayor crecimiento desde el retorno a la democracia.

Uruguay, al igual que Ecuador, retornó a la democracia a inicios de los ochenta; sin embargo, la transición fue diferente, por cuanto la dictadura militar violentó los derechos humanos, cientos de personas se exiliaron y hubo confrontación militar con el Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros, que operó bajo la táctica de guerrilla urbana en las décadas de los sesenta y setenta. La transición fue el resultado de un acuerdo civil militar(Finch 1985) bajo la modalidad de una salida negociada mediante un acuerdo de alianzas multipartidista, intersectorial e intersocial(Corbo 2007; Filgueira 1985). Filgueira(1985) sostiene que se trató del regreso al orden preautoritario, en el cual los partidos lograron el monopolio de la representación política, pero con la variante que entró desde los setenta a la competencia interpartidaria, el FA, de orientación de izquierda. En este contexto, el primer gobierno de José María Sanguinetti tuvo el respaldo de los tres partidos(Colorado, Blanco y FA), e, incluso, el FA participó en algunos cargos(Caetano 2005; Corbo 2007). Este acuerdo se inscribió en la lógica de coparticipación en el poder entre blancos y colorados.

A diferencia de Ecuador y Venezuela, en Uruguay no se registran fenómenos de populismo. Los líderes de los partidos no apelaron a estrategias como movilización de las masas, política de calle o juegos de suma cero dentro de un discurso de confrontación permanente. Tampoco se registraron, ni antes ni después de la dictadura, síntomas de antipolítica o personalización.

Pese a que en Uruguay no hay evidencias de populismo, esto no significa ausencia de crisis políticas y económicas, pero no con la misma intensidad ni con similar correlato que en los países andinos. La crisis política tuvo como consecuencia la dictadura(1973-1985), mientras que la económica se produjo en los años noventa como contagio de sus vecinos(Brasil y Argentina), junto con la crisis del sistema bancario, que se produjo en casi todos los países de la región. Las crisis no explican por sí solas la emergencia del populismo. Es la fortaleza o la fragilidad de las estructuras políticas(instituciones) y económicas (modelos) lo que permite comprender cómo se originan las crisis y cuál es su correlato. Cuando las crisis políticas son el resultado de un quiebre institucional, en donde los partidos dejaron de ser los mediadores entre la sociedad y el Estado, la población busca una alternativa diferente, que se expresa en la figura de un líder redentor, como en los países andinos; mientras que si los partidos siguen siendo los canales de mediación, pese a que se registren momentos de crisis, la población seguirá apoyando dichos partidos como organizaciones que tienen el derecho a asumir la representación política(ver la tabla 2).

Fractura de coparticipación de poder y populismo

Venezuela y Uruguay, pese a las particularidades de sus sistemas políticos, fueron catalogados como ejemplares por su trayectoria democrática y estabilidad política, situación que no ocurrió con Ecuador. El éxito de la democracia de estos países se explica por la consecución de acuerdos políticos y económicos de largo plazo entre los partidos, en coparticipación con diversos sectores de la sociedad, pero esto no fue suficiente para cerrar el paso al populismo en Venezuela.⁶

La coparticipación en el poder en Venezuela tiene un momento fundacional en el Pacto de Punto Fijo(1958), en donde los líderes de los tres principales partidos políticos -Rómulo Betancourt de AD, Rafael Caldera de Copei y Jóvito Villalba de URD- acuerdan una transición a la democracia caracterizada por la estabilidad, un régimen político bajo un sistema moderno de partidos, la expedición de una nueva Carta constitucional(1961) y la participación de diversos sectores de la sociedad en este proceso. Entre las finalidades de este acuerdo estaban como puntos principales: la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, la nacionalización del petróleo bajo un modelo rentista y la construcción de un Estado de Bienestar gracias a la bonanza petrolera -que llegó a su efervescencia en la década de los setenta-, y la institucionalización de un sistema político moderno.

Para precisar los alcances y los límites del Pacto, Kornblith(1996) dice:

Los principales acuerdos explícitos son: el Acta de Avenimiento Obrero-Patronal firmado el 24 abril de 1958 entre representantes de Fedecámaras y el Comité Sindical Unificado. El Pacto de Punto Fijo, firmado el 31 de octubre de 1958, entre representantes de los partidos AD, Copei y URD. La Declaración de Principios y Programa Mínimo de Gobierno, firmado el 6 de diciembre de 1958 por los candidatos presidenciales de los partidos AD, Copei y URD. La Ley de Concordato Eclesiástico, mediante el Convenio suscrito entre el Estado de Venezuela y la Santa sede, firmado el 6 de marzo de 1964 entre representantes del Papa Paulo VI y el Presidente Rómulo Betancourt.(Kornblith 1996, 3)

Desde 1958 hasta 1992, el bipartidismo(AD y Copei) había logrado el monopolio de la representación política, lo que significó la pérdida gradual de convocatoria de la URD, así como de los partidos de izquierda que nunca fueron parte del Pacto. El bipartidismo, en el transcurso de tres décadas, alcanzó una cobertura nacional bajo el signo de dos tendencias ideológicas -la socialdemocracia adeca y la democracia cristiana copeyana-. Estas tendencias no estaban contrapuestas, porque siguieron el modelo rentista sobre una lógica de operación clientelar y asistencial. Tal es así, que no se logró cambiar la matriz productiva y, más bien, se fortaleció la dependencia del petróleo. Tampoco se diversificó la producción en otros sectores de la economía, siendo el efecto a mediano y largo plazo la importación de hasta el 70% de productos, incluidos los de primera necesidad. Parafraseando a Coronil(2002), "el Estado mágico" tuvo la capacidad de seducir mientras los precios del petróleo estaban en su mejor momento.

La oposición en Venezuela fue moderada y colaborativa. La Constitución de 1961 fue respetada por los diferentes actores sociales, y no se buscó como salida a las diferencias políticas la fabricación de leyes, como en el caso de Ecuador. Dentro de los partidos hubo la reproducción programada de líderes hasta 1989, cuando Carlos Andrés Pérez se postuló a su segundo mandato y ganó. De esta manera, se rompió la convivencia interna en los partidos, pues quedaron cerradas las puertas a otros liderazgos. Si bien la Constitución de 1961 permitía la reelección presidencial por una sola vez después de un período, el líder histórico de AD, Rómulo Betancourt, nunca hizo uso de esta norma y más bien se mostró contrario a repetir en el poder. La misma ruptura de los acuerdos internos en los partidos fue producida por Rafael Caldera en Copei(1993), quien al no tener el respaldo de su partido para postularse a un segundo mandato creó otra agrupación (Convergencia), con el apoyo de disidentes y otras agrupaciones. Estas acciones generaron los primeros síntomas de antipolítica, pues la población comenzó a cuestionar al bipartidismo por las pugnas internas. Ahí se comenzó a fracturar la coparticipación en el poder.

Respecto de Uruguay, su trayectoria democrática es de más larga data que la de Ecuador y Venezuela. Los partidos surgieron antes de la República y no hay registros de clivajes de clases(Valenzuela 2012). La temprana construcción del Estado de Bienestar generó un contexto de alta participación política y una cultura en donde "[...] los ciudadanos más interesados en los asuntos públicos son al mismo tiempo los más críticos con el funcionamiento del sistema"(Selios 2006, 65). Se registra un empoderamiento histórico en temas sociales y políticos. Una semejanza con Venezuela es la constitución de un sistema bipartidista -blancos y colorados-, en el que, si bien no hubo alternancia, sí se produjo coparticipación(Lanzaro 1998), sobre la base de una lógica de oposición colaborativa. En Uruguay se implementó una democracia de partidos(Chasquetti y Buquet 2004) y reacomodo de consensos(De Riz 1985; Valenzuela 2012). Incluso, en el retorno a la democracia, el presidente colorado José María Sanguinetti ejerció el poder "[...] con un esquema de gobernabilidad amplio garantizado por el Partido Nacional -en especial verificado en el Parlamento y durante el período 1985-1987-, lo que no obstó a menudo a arduas negociaciones de los asuntos caso a caso"(Caetano 2005, 306). De la misma manera operó con el FA. En Uruguay, a diferencia de Venezuela, hubo una primera etapa de reproducción programada de líderes antes de la dictadura, pero además, la repetición en el poder por parte de Sanguinetti no provocó la antipolítica, por la fortaleza de los acuerdos internos en los partidos.

Pese a que en Uruguay no se registra un acuerdo como el Pacto de Punto Fijo, sí hay consensos como el del retorno a la democracia. Los partidos negociaron la manera de volver a las reglas del orden preautoritario, encontrar una salida de la dictadura en términos pacíficos y respetar la Ley de Caducidad, en donde se salva de responsabilidad a las Fuerzas Armadas por las violaciones a los derechos humanos en su régimen de facto. Aunque al retornar la democracia se quedaron por fuera del acuerdo varios sectores de izquierda, esto no impediría la consolidación del Frente Amplio. Esto evidencia que al haber una trayectoria histórica-política de coparticipación en el poder por parte de los partidos, el respeto por la institucionalidad interna de éstos y una cultura política de los ciudadanos caracterizada por la participación activa, los acuerdos son más duraderos y se cierran las puertas al populismo. En este contexto, las crisis son más fáciles de superar porque no se desordena el sistema.

Venezuela no logró sostener y mejorar el Pacto de Punto Fijo porque se fragmentaron las reglas de la oposición colaborativa entre los partidos, así como los acuerdos dentro de éstos. Si bien el Pacto fue el resultado de un acuerdo entre múltiples actores sociales, no se logró instaurar reformas políticas a tiempo y dar respuestas a la población en momentos de crisis económica por la caída de los precios del petróleo. En un momento, el bipartidismo creyó que la instalación de la Comisión para la Reforma del Estado(Copre) en el gobierno de Jaime Lusinchi (1984-1989) permitiría renovar el Pacto mediante la democratización interna de los partidos, la reforma judicial, la descentralización del Estado; sin embargo, sólo se concretó la elección de alcaldes y gobernadores de manera directa, secreta y universal. Uno de los fracasos de la Copre fue su integración: la mayoría de los miembros eran de AD y se dejó de lado a otros sectores(López y Gómez 1990).

El Pacto tampoco resistió la repetición de los líderes del bipartidismo en el poder ni, peor aún, la manera como estos condujeron el Estado, bajo lógicas contrarias al clientelar asistencialismo. Una de las principales razones de la crisis que dio paso al populismo en la figura de Chávez fueron las medidas adoptadas por Carlos Andrés Pérez en su segundo mandato: colocó en el gabinete en puestos de trascendencia política y económica a un conjunto de tecnócratas que no provenían de los partidos, contraviniendo el acuerdo de reparto del poder y la coparticipación en las decisiones de mayor importancia. Este equipo impulsó una agenda neoliberal (El Gran Viraje) que tuvo como finalidad sustituir el modelo rentista y seguir las recetas del Consenso de Washington y de los organismos multilaterales de crédito: reducir el tamaño del Estado, dar mayor participación al sector privado en el negocio petrolero, reducir los subsidios de los combustibles. Desde 1989, la ruptura de los acuerdos devino en crisis política.

Cobra sentido la hipótesis de que una fractura en la coparticipación del poder entre los partidos da paso a la crisis política y, por lo tanto, al populismo. Cuando no hay tal fractura, incluso se resuelve una crisis económica. Por ejemplo, Venezuela registró en 1983 una de la mayores crisis económicas, conocida como el Viernes Negro(18 de febrero), debido a la devaluación de la moneda frente al dólar, control de cambio y restricción de la salida de divisas; sin embargo, no se produjo una crisis porque el Pacto aún se mantenía, y los partidos sumaron esfuerzos para mantener el statu quo. De la misma manera, en el Uruguay posdictadura se produjeron momentos de crisis económica, pero al mantenerse los acuerdos políticos entre los partidos no hubo una salida populista: en 1998 el PIB cayó 20 puntos(De Armas 2006) y en 2002 se produjo la crisis de la tablita -financiera y bancaria-, mejor conocida como la crisis de las devaluaciones preanunciadas de la moneda uruguaya(Bértola y Bittencourt 2005), que se expresó en un feriado bancario, desempleo e incremento de la pobreza, efectos que fueron el resultado de las crisis de los países vecinos, como Argentina y Brasil. El primero abandonó la convertibilidad y el segundo puso al real a tres por un dólar(Demasi, Rico y Rossal 2004).

En Ecuador no hay evidencias de la consecución de acuerdos políticos de largo plazo, programas mínimos de gobernabilidad o "treguas políticas" entre los diferentes sectores de la sociedad. Este aspecto marca una diferencia con Venezuela y Uruguay. La lógica política ha estado caracterizada por la pugna de poderes y alianzas coyunturales entre bloques legislativos para sacar adelante proyectos muy puntuales orientados a la satisfacción de los intereses grupales. Esta misma imposibilidad de acuerdos ha devenido en ciclos permanentes de inestabilidad, sucesión de presidentes, reformas permanentes de leyes, como salidas a los problemas estructurales, y la personalización de la política.⁷

En Ecuador, las crisis económicas han agudizado las crisis políticas, pues al no haber una institucionalidad lo suficientemente estable que oriente los esfuerzos de los distintos actores a la solución de los problemas, el sistema ha colapsado de manera permanente. La entrada del populismo es más fácil: un líder que aparece de manera intermitente y ofrece la solución inmediata a los problemas, explota un discurso contra las instituciones porque no dan respuesta a las demandas de la sociedad, introduce la idea de refundar el Estado y moviliza las masas como sinónimo de legitimidad y participación de éstas en el poder. A diferencia de Venezuela, la imposibilidad de lograr acuerdos entre la clase política de Ecuador valida la hipótesis de que si no hay coparticipación en el poder, las crisis son latentes por la disputa de intereses.

Conclusiones

La emergencia del populismo en Venezuela y Ecuador está estrechamente relacionada con las crisis que se produjeron en sus sistemas políticos, debido a la incapacidad que demostraron los partidos para consolidar acuerdos institucionales de gobernabilidad y estabilidad a largo plazo, bajo una lógica de oposición colaborativa y coparticipación. Para el caso de Venezuela, la ruptura de acuerdos inter- e intrapartidistas agudizó la crisis política, pues la exclusión de actores claves en la toma de decisiones sobre el contexto económico -fines de los ochenta y noventa- erosionó las bases de legitimidad de los partidos. Ejemplos de lo anterior son: a) la proclamación por segunda ocasión como candidatos a la Presidencia de Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera, b) el giro tecnocrático que impulsó Pérez, c) la imposibilidad de sintonizar con las demandas de los sectores más golpeados por la crisis económica. Esto dio paso a la entrada en escena de otras agrupaciones políticas y de actores populistas como Hugo Chávez.

Para el caso de Ecuador, los partidos(PSC, PRE, ID y DP) no tuvieron la capacidad de lograr acuerdos al retorno de la democracia como el Pacto de Punto Fijo o de cimentar una cultura de democracia de partidos como en Uruguay. Esta característica del sistema político ecuatoriano lo vuelve más permeable al populismo; por esta causa, esta expresión de la política termina convirtiéndose en un elemento constitutivo de la cultura política. Los acuerdos a los que han llegado los partidos han sido coyunturales y sobre la base de satisfacer intereses grupales y coyunturales. A diferencia de Venezuela y Uruguay, la salida de las crisis políticas y económicas ha tenido como correlato la reforma de leyes e, incluso, la redacción de nuevas constituciones. En este contexto, las crisis económicas han agudizado las políticas, pues la fragilidad institucional se ha expresado en la imposibilidad de llegar a acuerdos, incluso para salir de las mismas crisis, situación contraria a lo que se registra en Uruguay.

Uruguay, a diferencia de Venezuela, ha podido mantener una cultura institucional, en la que los partidos siguen siendo los vectores principales en la consolidación de la democracia liberal. Pese a que no se evidencian en su historia acuerdos como el Pacto de Punto Fijo, y que tampoco hay una bonanza económica que permita la distribución de los ingresos por el petróleo, sin embargo en Uruguay se logró crear un Estado de Bienestar bajo una alta participación de la sociedad y un manejo político que incluía la coparticipación en el poder y el reparto de cargos entre los partidos. Es decir, el partido que perdía las elecciones no era derrotado. Incluso, el ingreso de un tercero como el Frente Amplio no desmoronó el sistema, sino que más bien alentó la competencia y la posibilidad de abrir el espectro ideológico.

Los tres casos analizados son diferentes, situación que permite llegar a explicaciones de la realidad con mayor argumento bajo una lógica de comparación, en donde el populismo entra en escena si se cumple esta condición necesaria: crisis de las instituciones, en especial de los partidos, como resultado de la ausencia de coparticipación en el poder de sus principales actores, más el quiebre de los acuerdos que permitieron cierta estabilidad política. A lo anterior habría que añadir que la inestabilidad institucional, cuando es una constante, contribuye a la emergencia de populismo.

Comentarios

^* Este artículo es parte de un proyecto de investigación más amplio acerca de la emergencia del populismo en la región Andina desde el retorno a la democracia en clave comparada y contó con el financiamento de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(Flacso, Ecuador).

¹ Para comprender qué se entiende por izquierda se recurre a la definición de Bobbio(2001, 49): "El elemento que mejor caracteriza las doctrinas y los movimientos que se han llamado 'izquierda' [...] es el igualitarismo, cuando esto sea entendido [...], no como la utopía de una sociedad donde todos son iguales en todo sino como tendencia, por una parte, a exaltar más lo que convierte a los hombres en iguales respecto a lo que los convierte en desiguales [...], en la práctica, a favorecer las políticas que tienden a convertir en más iguales a los desiguales". Entre las políticas de los gobiernos de izquierda de la región se encuentran el incremento en la inversión social -educación, salud, servicios básicos y seguridad social-, la redistribución del ingreso y la promesa de una democracia más participativa. Hay una amplia literatura que estudia estos gobiernos(Arditti 2010; Levistky y Roberts 2011; Murray, Cameron y Hershberg 2010). También se ha incursionado en los diferentes tipos de izquierda(Castañeda 2006; Coraggio 2014; Lanzaro 2008; Moreira 2008; Panizza 2009; Tovar 2008).

² "[...] el papel de los partidos tradicionales por su centralidad política, por su vocación para establecer acuerdos y su capacidad para gestionar la conducción del país, particularmente a través del expediente de la coparticipación, esto es, de la distribución de las posiciones de gobierno y la cogestión"(Chasquetti y Buquet 2004, 232), sobre todo para Uruguay. La coparticipación en el poder es una característica de una democracia de partidos, en donde estos participan en la administración de la cosa pública, más allá que hayan resultado ganadores o perdedores de algún proceso electoral, es decir, actúan bajo una lógica de cooperación, sin que ello suponga la renuncia a sus postulados. Autores como Koole(2004) asocian a este fenómeno la acción política de los partidos cartel.

³ "Son gobiernos que sustancian sus proyectos ideológico-políticos, tomando elementos parciales del pensamiento de El Libertador Simón Bolívar y próceres locales, como son la integración latinoamericana y la defensa soberana de la 'patria grande', bajo la puesta en marcha de regímenes democráticos que buscan ampliar los procedimientos institucionales del liberalismo mediante mecanismos de participación popular, movilización de las masas y redistribución de la riqueza y los ingresos, aunque ello signifique la producción de contextos de permanente tensión e incluso conflicto con otros actores en el escenario internacional debido a sus particulares visiones anti sistema"(Ulloa 2013, 98).

⁴ Es una manifestación que confronta y trata de desacreditar a las instituciones del sistema político en momentos de crisis y, en especial, cuando la población evalúa de mala manera los partidos políticos, desempeño de la justicia, democracia.

⁵ Por liderazgo carismático se hace referencia a la definición que Weber (1974) acuñó como dominación legítima: "entendemos aquí por 'dominación' un estado de cosas por el cual una voluntad manifiesta('mandato') del 'dominador' o de los 'dominadores' influye sobre los actos de otros(del 'dominado' o de los 'dominados'), de tal suerte que en un grado socialmente relevante estos actos tienen lugar como si los dominados hubieran adoptado por sí mismos y como máxima de su obrar el contenido del mandato('obediencia')"(Weber 1974, 669). Esta obediencia se produce porque el líder goza de ciertas características que logran un "encantamiento", debido a la forma como interpela la realidad, y a los recursos discursivos, la capacidad de sintonía y convencimiento que ejerce en la población.

⁶ En Venezuela, el mayor ciclo democrático se desarrolló entre 1958 y 1992, mientras que en Uruguay se observa este fenómeno desde su nacimiento como nación hasta la dictadura de 1973, y luego, tras el retorno del orden democrático en 1985.

⁷ "Entre 1925 y 1948 se habían sucedido 27 gobiernos, de los cuales solamente tres se originaron en elecciones directas, mientras que doce fueron encargados del poder, ocho nacieron de golpes de Estado y cuatro fueron nombrados por asambleas constituyentes. Entre 1948 y 1961 se vivió un período de estabilidad con la sucesión de tres gobiernos surgidos de procesos electorales [...] desde 1961 hasta 1979 se instauró nuevamente la inestabilidad [...] golpe militar de 1963, nominación de un presidente interino(1966), la conformación de una asamblea constituyente, la nominación de otro presidente interino(1967), la elección de un presidente(1968), un autogolpe(1970) y un nuevo golpe militar(1972)"(Pachano 2007, 39-40). De la misma manera, entre 1995 y 2005 hay más de cinco presidentes.

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Fecha de recepción: 01 de septiembre de 2015 Fecha de aceptación: 26 de enero de 2016 Fecha de modificación: 09 de febrero de 2016