Introducción

La pandemia de la COVID-19 desencadenó una crisis alimentaria y un retroceso generalizado en los estándares de vida de diversas poblaciones en países en desarrollo (^{Egger et al. 2021}). Para Oxfam (2020, 1), esta situación “avivó el fuego de una crisis de hambre que ya se estaba intensificando”. En 2019, esa misma organización estimó que 821 millones de personas vivían en condiciones de inseguridad alimentaria, lo que acrecentaba las desigualdades en el contexto de una crisis climática. El mismo estudio señaló que Brasil era uno de los probables epicentros del hambre en el mundo.

Al analizar la tendencia de la inseguridad alimentaria (IA) en Brasil en los años 2004, 2009, 2013 y 2018, la Red Brasileña de Investigación en Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional (Rede Penssan) (2021) explica que entre 2004 y 2013 la población brasileña experimentó una tendencia al aumento en su capacidad de acceder a alimentos y, en consecuencia, una reducción significativa de la IA y el hambre. Sin embargo, entre 2017 y 2018, la Encuesta de Presupuestos de los Hogares (IBGE 2020b) estimó que alrededor de 3,1 millones de hogares experimentaron privación alimentaria cuantitativa, la cual afectó a adultos, niños y adolescentes, y mostró una interrupción en la tendencia señalada anteriormente. El desmantelamiento de políticas públicas recientes en el campo de la soberanía y la seguridad alimentaria (SAN), la reducción de inversiones y recursos humanos en políticas para la agricultura familiar, y la extinción del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (Consea) -espacio público de participación y coordinación de políticas alimentarias-¹ son las causas inmediatas del problema (Vasconcellos et al. 2019).

La Encuesta Nacional sobre Inseguridad Alimentaria en el Contexto de la Pandemia de COVID-19 en Brasil (Rede Penssan 2021) estima que alrededor de 116,8 millones de brasileños experimentan algún grado de IA, de los cuales 43,4 millones no tienen alimentos en cantidad suficiente y 19 millones enfrentan el hambre, condición que empeora en los hogares del área rural. En este escenario, la acción del Estado es fundamental para minimizar los problemas económicos y sociales derivados de la pandemia. Específicamente, exige una acción coordinada entre órganos gubernamentales y políticas públicas en diferentes niveles administrativos, ya que la pandemia ha dejado clara la complejidad de interacciones sociales, económicas y sanitarias. ^{Peters (2021)} , al analizar el caso del sistema de salud estadounidense ante la COVID-19, destaca que la coordinación vertical-horizontal puede resultar más difícil en tiempos de crisis, dada la necesidad de una acción rápida y de una adaptación burocrática; sin embargo, esta sigue siendo fundamental para el éxito de las políticas públicas. Siguiendo esta lógica, el campo de las políticas alimentarias, entre ellas la alimentación escolar, la donación o el estímulo a la producción de alimentos, la transferencia de ingresos y la garantía de la seguridad alimentaria, debe ser reorganizado y adecuado para que siga sirviendo a las demandas de la población ante los cambios impuestos por la pandemia, particularmente la distancia y el aislamiento social (^{Sharpe, Parsons y Hawkes 2020}).

El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) y el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) están entre las políticas públicas alimentarias más relevantes en Brasil, ya que benefician a un gran número de individuos en diversos sectores sociales. Esas políticas se fundamentan en los principios de la Ley Orgánica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que creó, en 2006, el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sinasan), responsable de la implementación de políticas públicas para garantizar el acceso a una alimentación adecuada (^{Menezes y Vieira 2021}).

El PAA y el PNAE son reconocidos y difundidos en proyectos de cooperación sur-sur como ejemplos de buenas prácticas en la prestación de asistencia social y en la lucha contra la pobreza en zonas rurales (Lopes ^{Filho, Sabourin y Sayago 2018}). Ambas son políticas públicas implementadas con la participación de gobiernos estatales y municipales (alcaldías), así como con gestores en esas mismas unidades políticas y miembros de la sociedad civil local (asociaciones de agricultores, cooperativas y asociaciones, entre otros), pero coordinadas por el gobierno federal. En este contexto, este trabajo entiende estos múltiples niveles de interacciones y actores como desafíos de coordinación horizontal y vertical exacerbados por la pandemia.

Los gestores estatales y locales coordinan la compra directa de productos de la agricultura familiar, especialmente productos frescos, como frutas y verduras, pero también pan, semiprocesados y carnes, que se transforman en comidas preparadas y se ofrecen a menores de edad y otros beneficiarios de estos programas. Ambas políticas son reconocidas por ser innovadoras en la inclusión de productos de la agricultura familiar en las compras gubernamentales (^{Sabourin y Grisa 2018}; ^{Sonnino, Lozano Torres y Schneider 2014}), pues benefician a poblaciones vulnerables y escolares con productos alimenticios y a los agricultores familiares como proveedores prioritarios de estos programas (^{Berchin et al. 2019}; ^{Wittman y Blesh 2017}).

Políticas públicas como el PAA y el PNAE son extremadamente relevantes para sobrellevar los impactos negativos de la pandemia sobre la IA. La coordinación entre políticas alimentarias en momentos de crisis es esencial para garantizar que los grupos atendidos por ellas no sufran los perjuicios de una posible desestructuración entre la oferta y la demanda de alimentos (^{Sharpe, Parsons y Hawkes 2020}). Sin embargo, no se conoce cómo la coordinación entre los actores responsables y las políticas pueden afectar su implementación, la cual ya era compleja y multisectorial y ahora enfrenta una crisis sanitaria y social para la cual no estaba diseñada.

En este sentido, este trabajo busca investigar la coordinación y reorganización del PAA y del PNAE frente a la pandemia, y entender cómo esos procesos, en los ámbitos del gobierno federal y de los gobiernos municipales brasileños, han afectado la implementación local de ambas. Asimismo, busca, a partir de un estudio de caso en Foz do Iguaçu, Brasil, aportar información para el desarrollo de estrategias para una mejor gestión de políticas públicas alimentarias frente a condiciones de crisis. Finalmente, el estudio apoya las reivindicaciones de académicos y profesionales sobre la necesidad de coordinación y sinergia entre las políticas públicas alimentarias (^{Ávila, Caldas y Assad 2013}).

El municipio de Foz do Iguaçu fue escogido para el estudio de caso ya que existe un conjunto de datos sobre el contexto municipal y los autores cuentan con facilidad de acceso a los actores políticos involucrados en el PAA y el PNAE. Foz do Iguaçu es una ciudad fronteriza, ubicada en la Triple Frontera entre Brasil, Paraguay y Argentina, y tiene aproximadamente 258.000 habitantes (IBGE 2021). La ciudad mantiene vínculos estrechos con las ciudades adyacentes de Ciudad del Este en Paraguay y Puerto Iguazú en Argentina. Las tres dependen en gran medida del turismo y servicios relacionados.

El estudio enfatiza las acciones del gobierno municipal, si bien son mencionadas también las realizadas por el gobierno federal que afectan el contexto local. Específicamente, este trabajo tiene como objetivos: i) comprender la implementación de las políticas durante la pandemia en relación con su funcionamiento prepandémico; ii) evidenciar problemas y logros en la implementación y coordinación de ambas políticas a nivel federal-municipal; iii) identificar problemas y oportunidades en la coordinación local, específicamente dentro del municipio (es decir, entre secretarías, gestores, agricultores y otros actores sociales involucrados).

Para dar respuesta a los objetivos de esta investigación, se utilizó una metodología cualitativa, basada en análisis documental y revisión bibliográfica, así como en el estudio de información obtenida a través de entrevistas individuales, mesas de conversación y foros temáticos, todos realizados de forma virtual. Entre los documentos revisados se encuentran publicaciones en periódicos científicos, reportes técnicos, directrices nacionales y legislación específica relacionada con el tema de estudio. Además de las entrevistas y conversatorios organizados por los autores y colaboradores, los análisis presentados también fueron respaldados por información de foros temáticos llevados a cabo entre mayo y diciembre de 2020 (ANA 2020; EN-UFBA 2020a, 2020b y 2020c) por la Red Penssan, la Articulación Nacional de Agroecología (ANA) y el Foro Brasileño de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional.

En una primera etapa de recolección de datos, en septiembre de 2020, fueron entrevistados seis actores locales vinculados con la agricultura familiar y la alimentación escolar en la ciudad de Foz do Iguaçu. Las entrevistas siguieron guiones semiestructurados que tenían como objetivo identificar las estrategias creadas por los agricultores para garantizar el abasto y la comercialización de alimentos, el funcionamiento del PAA y el PNAE antes y durante la pandemia, y la coordinación nacional y local de las dos políticas públicas. Las entrevistas fueron virtuales, programadas según la disponibilidad de los encuestados y realizadas con la ayuda de las plataformas de comunicación por videoconferencia WhatsApp y Google Meet. Fueron entrevistados dos agricultores familiares, un intermediario del grupo Ciclos Alimentos -que comercializa productos orgánicos entre consumidores de Foz do Iguaçu-, una nutricionista del municipio, un ingeniero agrícola del Centro de Apoyo y Promoción de la Agroecología que acompaña a los agricultores participantes en el PAA y PNAE, y un líder de la Cooperativa de Agricultura Familiar y Solidaria del Oeste de Paraná que también entrega productos al PNAE.

Posteriormente, en noviembre y diciembre de 2020, se llevó a cabo una segunda etapa de recolección de datos basada en foros temáticos virtuales auspiciados por un curso de pregrado coordinado por los autores y otros investigadores de la región. Los foros se organizaron como círculos de conversación, guiados por un cuestionario semiestructurado, similar al anterior en sus objetivos. Incluyó, adicionalmente, las consideraciones y visiones de futuro de los actores entrevistados. En esta etapa fueron entrevistados trece actores locales: cinco agricultores familiares, un comerciante de productos orgánicos de la agricultura familiar, cuatro nutricionistas, dos representantes de cooperativas y dos investigadores de la región. Los actores entrevistados en la primera y segunda etapas de recolección de datos fueron previamente informados sobre el contenido y modelo de las entrevistas, y dieron su consentimiento verbal para utilizar los datos y la grabación de las entrevistas en esta investigación. Las grabaciones se difundieron en plataformas virtuales a los integrantes del curso de pregrado solamente durante su realización. Se transcribieron en total once horas de entrevistas, considerando las dos etapas de recolección de datos.

El artículo se divide en tres partes. La primera discute el marco teórico de la coordinación vertical-horizontal en las teorías de implementación de políticas públicas. La segunda detalla el funcionamiento del PAA y del PNAE prepandemia. La tercera presenta el funcionamiento y los aprendizajes para la coordinación de estos programas durante la pandemia y las consideraciones finales.

La coordinación en la implementación de políticas alimentarias

Las teorías sobre la implementación de políticas públicas se remontan a los años setenta, pero el reconocimiento de la interdependencia y coordinación entre ellas como determinante para su efectiva implementación es más reciente (^{Howlett, Ramesh y Perl 2013}). Para ^{Souza (2018, 16)} , “la coordinación se puede definir como la organización de todas las actividades, con el objetivo de llegar a consensos entre individuos y organizaciones para lograr los objetivos de un grupo”. La autora señala que, vinculadas a la coordinación, están las acciones de cooperación que, si bien son conceptos diferentes, están estrechamente ligadas. Sin embargo, la cooperación “es una acción discrecional y voluntaria de los individuos para trabajar juntos en beneficio mutuo” (Souza 2018, 18). Para la autora, la cooperación no es algo natural y debe construirse a través de incentivos que involucren a los actores políticos y sus instituciones.

La coordinación, por su parte, puede ser horizontal o intersectorial, cuando ocurre al mismo nivel de la política pública, en las relaciones intragubernamentales; o puede ser vertical o intergubernamental, cuando ocurre en diferentes niveles de la política pública, en las relaciones intergubernamentales, lo que implica un debate en torno a la descentralización y el federalismo (^{Souza 2018}; ^{Repetto 2012}). El caso del PAA y PNAE en Foz do Iguaçu ejemplifica estos dos tipos de coordinación, como se mostrará posteriormente. Los municipios brasileños, cabe mencionar, gozan de autonomía en múltiples esferas de acción gubernamental basada en el marco federal de la nación.

^{Souza (2018, 44)} reconoce en la cooperación una categoría que implica carácter voluntario y discrecional, mientras que la coordinación demanda jerarquía, de modo que la “coordinación [es] típica de las relaciones intragubernamentales (coordinación horizontal) y la cooperación de las intergubernamentales (coordinación vertical)”. Sin embargo, la autora aclara que, en Brasil, la Constitución de 1988 delegó al Ejecutivo federal el diseño de numerosas políticas y permitió competencias paralelas entre los gobiernos federal, estatal y municipal, lo que ha provocado que acciones de coordinación y cooperación se vuelvan esenciales en la práctica (^{Castro y Young 2017}). ^{Jaccoud (2020)} identifica los instrumentos de coordinación intergubernamental: i) financieros -transferencias, vinculaciones e incentivos-; ii) normativos -reglas de funcionamiento de la política-; iii) organizacionales -estructuras o foros de negociación y/o decisión colectiva-; iv) gerenciales -planes y medidas dirigidos al fortalecimiento de la capacidad administrativa-; v) informativos -dinámicas comunicacionales, capacitación de gestores y burocracias-. Las estructuras organizacionales de coordinación fomentan acciones colectivas junto con la sociedad civil, ayudan a sortear conflictos e influyen positivamente en el resultado de la política pública (Jaccoud 2020). Los consejos de seguridad alimentaria y nutricional son un ejemplo relevante, como será discutido más adelante.

En las políticas públicas de seguridad alimentaria la intersectorialidad es considerada un eje fundamental para la articulación de las acciones desarrolladas por el Estado, el mercado y la sociedad orientadas a velar por el cumplimiento de las dimensiones alimentaria (producción, comercialización y consumo) y nutricional (uso de alimentos por el organismo y su relación con la salud) (^{Burlandy, Magalhães y Frozi 2013}). En Brasil, las políticas públicas para SAN se planificaron para ser ejecutadas en alianza con estados y municipios, los cuales a menudo viven en un “contexto de fragmentación, desarticulación e incluso conflictos entre sectores gubernamentales, y muchas veces, en el ámbito de la sociedad civil” (Burlandy, Magalhães y Maluf 2006, 38), lo que genera problemas en la implementación.

Entre los desafíos planteados para la ejecución de políticas públicas de seguridad alimentaria a nivel del gobierno federal, varios autores (^{Burlandy 2009}; ^{Sonnino, Lozano Torres y Schneider 2014}) destacan la intersectorialidad y el rol del Consea. Este surgió en la década de los noventa, fue retomado en 2003 y, luego de un círculo virtuoso con la creación del Sinansan en 2006, fue extinto en 2019. Como veremos, la ausencia del Consea no impidió la ejecución del PAA-PNAE durante la pandemia, debido a las articulaciones a nivel local y entre distintas escalas de gobierno, fruto de la coordinación horizontal y vertical entre actores y de la actuación de los consejos municipales de seguridad alimentaria.

En el contexto de una crisis multidimensional como la pandemia de la COVID-19, la coordinación entre los agentes del Estado y los procesos en los que actúan es necesaria para evitar situaciones de crisis agravada, como la reducción de la eficiencia de las políticas públicas y de la atención a las demandas del público vulnerable, que depende de estas políticas para garantizar su sobrevivencia (^{Sambuichi et al. 2020}).

La Política Nacional de Seguridad Alimentaria, estructurada en Brasil desde principios de la década del 2000, presenta programas y planes que integran el Sinasan, y que son elaborados y ejecutados por diferentes ministerios, con recursos previstos en los planes plurianuales del Presupuesto General de la Unión. La implementación de programas y planes depende de asociaciones locales con municipios, estados y organizaciones no gubernamentales. Conferencias, consejos y órganos intersectoriales, como la Cámara Interministerial de la Seguridad Alimentaria y el Grupo de Gestión Interministerial del PAA, creados para apoyar la elaboración y ejecución de estas políticas, son fundamentales para los procesos de seguimiento. A partir de los procesos y actores mencionados hasta ahora, la figura 1 muestra el flujo de las coordinaciones vertical y horizontal del PAA y del PNAE.

Fuente: elaboración propia. ATER (Asistencia Técnica y Extensión Rural), CAE (Consejo de Alimentación Escolar), Comsea (Consejo Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional), Conab (Compañía Nacional de Abastecimiento), FNDE (Fondo Nacional de Educación), GGPAA (Grupo de Gestión del PAA), MAPA (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento), MC (Ministerio de Ciudadanía), MEC (Ministerio de Educación).

Figura 1.  Esquema de coordinaciones vertical y horizontal de las políticas públicas PNAE y PAA -tipo compra con donación simultánea (CDS) en el municipio de Foz do Iguaçu- Nota: Las líneas indican conexión entre instituciones y las flechas señalan procesos de intercambio entre ellas. 

PAA y PNAE: coordinación e implementación prepandemia en Foz do Iguaçu

En esta sección describimos el PAA y el PNAE y cómo los instrumentos de coordinación, entre ellos los financieros, normativos, organizativos, administrativos, organizativos y de información, aparecen en estas políticas y determinan las relaciones inter e intragubernamentales.

El PAA surgió en 2003 como una de las acciones estructurantes del Programa Hambre Cero, dedicado a la formación de inventarios estratégicos y la distribución de productos agrícolas a personas en situación de inseguridad alimentaria. Actualmente es operado por el Ministerio de Ciudadanía y la Conab, vinculada al Ministerio de Agricultura, Ganadería y Abastecimiento, y en alianza con gobiernos (estatales y municipales) y la sociedad civil. Es importante destacar que tanto el Consea como el ahora desaparecido Ministerio de Desarrollo Agrario desempeñaron un papel importante en la creación y el funcionamiento del PAA. Con la extinción de estas instituciones, las tareas que realizaban pasaron a ser responsabilidad del Ministerio de Ciudadanía y la Conab.

Los beneficiarios del PAA son los agricultores familiares que brindan alimentos y semillas, de manera individual o a través de sus organizaciones (asociaciones y cooperativas), y los consumidores, personas en situación de vulnerabilidad atendidas por diversas redes de asistencia social en el país (por ejemplo, guarderías, albergues, cocinas y restaurantes populares, entre otros) y por organismos públicos, como hospitales, prisiones, restaurantes universitarios, guarderías y escuelas.

Para acceder al PAA, el agricultor debe presentar la Declaración de Aptitud para el Programa Nacional de Agricultura Familiar. Existen seis modalidades de suministro al PAA (compra con donación simultánea, formación de inventario [stock], compra directa, leche PAA, compra institucional y adquisición de semilla), cada una con un funcionamiento determinado por normativa específica y con un valor anual por suministro de alimentos que va de R$ 6.500,00 a R$ 20.000,00 por unidad familiar cada año (USD 1.210,81 - USD 3.725,57 al 11 de enero de 2021).

La implementación del PAA en Foz do Iguaçu inició en 2009, en la modalidad de compra directa, y las primeras adquisiciones fueron destinadas a comidas escolares. Entre los productos entregados por los agricultores podemos mencionar hortalizas, frutas, pan casero, leche y productos lácteos, cereales, pescado, huevos y jugos. Sin embargo, a lo largo de los años el programa ha enfrentado discontinuidad. En 2017, las adquisiciones beneficiaron a 164 productores de la región rural del municipio cuyos productos fueron donados a las 40 entidades de asistencia social registradas en el Banco Municipal de Alimentos.

^{Souza (2019, 46)} reporta que, “debido a la falta de coordinación organizativa entre los gerentes del municipio de Foz do Iguaçu, el PAA interrumpió sus actividades en 2017, principalmente por la falta de acción del Consejo Municipal de Seguridad Alimentaria y Nutricional (COMSEA)”. Entre 2017 y 2018 el Comsea retomó sus labores de manera discontinua y fue más activo en 2019. Como en años anteriores, el proyecto del PAA fue elaborado por técnicos de la Secretaría Municipal de Agricultura, en alianza con organizaciones locales de agricultores familiares. En julio de 2019, Foz do Iguaçu fue uno de los 73 municipios brasileños contemplados por el Ministerio de Ciudadanía para ejecutar el PAA, y en noviembre del mismo año, 170 agricultores firmaron un contrato con el ayuntamiento por el monto de R$ 800.000 para realizar entregas en el año 2020 (USD 145.000 al 11 de enero de 2021). Las entregas de PAA se llevaron a cabo en el Banco de Alimentos, responsable de registrar las organizaciones municipales de asistencia social, que actualmente son alrededor de 140. El Banco cuenta con el apoyo de la Secretaría de Agricultura, responsable de la logística y el mantenimiento, y la Secretaría de Asistencia Social, responsable de la distribución de alimentos. El seguimiento del Banco, y consecuentemente del PAA, se realiza a través de Comsea, que también se encarga del seguimiento de los proyectos del PAA enviados al Ministerio de Ciudadanía; de este modo se ejecuta una forma de control social de las políticas públicas (ver figura 1).

El PNAE es universal y es considerado como el segundo programa de alimentación escolar más grande del mundo, con atención a unos 45 millones de estudiantes (WFP 2013). El programa surgió a mediados de la década de los cincuenta y ha sido administrado desde la década de los sesenta por el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE). Tiene como objetivo transferir, de manera complementaria, recursos económicos a los estados, Distrito Federal y municipios, para que puedan garantizar la alimentación de los estudiantes y satisfacer sus necesidades nutricionales. Las transferencias federales se realizan a los estados y municipios de acuerdo con el censo escolar del año anterior, en 10 cuotas mensuales para cubrir 200 días escolares, según el número de matriculados en cada red escolar. El seguimiento y la fiscalización del PNAE son ejecutados por los consejos escolares de alimentación, el FNDE, el Tribunal Federal de Cuentas, la Contraloría General de la Federación y el Ministerio Público, dado que si hay problemas con las cuentas serán inviables futuras participaciones en convocatorias subsecuentes.

La Ley 11947/2009 es considerada uno de los cambios más importantes en la historia del programa, ya que promovió la adquisición de alimentos de la agricultura familiar para la alimentación escolar, además de establecer un nuevo formato de contratación pública a través de convocatorias públicas. La Ley exige que un mínimo del 30% de los recursos transferidos por el FNDE se destinen a la adquisición de alimentos de la agricultura familiar, lo que ha contribuido a la articulación entre alimentación escolar y agricultura familiar local; la valorización de los recursos humanos, naturales, económicos, culturales y sociales del propio territorio; además de brindar la oferta de alimentos más frescos, saludables y cercanos a los hábitos locales de los estudiantes.

En Foz do Iguaçu, el PNAE ha estado presente desde la década de los setenta. Sin embargo, las primeras compras de la agricultura familiar a través del programa por el municipio se realizaron en 2010. Actualmente se atiende a 28.000 alumnos de 107 unidades escolares (centros municipales de educación infantil). La entrega de alimentos por parte de los agricultores dura entre seis y doce meses, y los productos deben cumplir con las especificaciones previstas en la convocatoria pública. Las entregas directas ocurren semanalmente, en rutas que unen a las escuelas.

El listado de productos que adquiere el PNAE es variado e incluye algunos similares a los adquiridos por el PAA, como verduras, frutas, panes, lácteos, cereales, carne (pulpa de pescado), huevos y jugos. Un estudio de ^{Christimann (2016)} sobre el PNAE en Foz do Iguaçu mostró que la organización de agricultores familiares en una cooperativa trajo mayores beneficios a la ejecución del programa, ya que hubo un aumento en la oferta de alimentos para atender la demanda de convocatorias públicas que satisfizo el 100% de la demanda de hortalizas y frutas. En 2018, el 44,4% de las comidas escolares en la red de educación municipal de Foz do Iguaçu provino de la agricultura familiar. Cabe resaltar el contrato entre el municipio y la Cooperativa de Agricultura Familiar y Solidaria del Oeste de Paraná para la entrega de alimentos en 2019-2020, por R$ 2.256.216,00 (USD 420.285 al 11 de enero de 2021) (PMFI 2019).

Destacamos que tanto el PAA como el PNAE son de suma importancia para garantizar los ingresos de los agricultores familiares del municipio y la región. Existen 13.544 ha de unidades agrícolas en Foz do Iguaçu, que representan a 568 establecimientos e involucran a 1.382 personas. El 92% de las propiedades tienen menos de 50 hectáreas (IBGE 2020a). En 2016 había 1.090 productores registrados en la Secretaría Municipal de Agricultura del Municipio y con acceso al PAA y PNAE (^{Maldonado 2016}). Considerando los valores del PAA y PNAE para 2019/2020 en Foz do Iguaçu, estos programas representan la inyección de aproximadamente USD 546.000 (al 11 de enero de 2021) en los ingresos de las familias de agricultores locales, además de beneficiar a escolares y población en riesgo alimentario.

PAA y PNAE en la pandemia: lecciones aprendidas desde el contexto local

La implementación y coordinación de políticas públicas durante la pandemia en Brasil (junto con sus problemas y aprendizajes) comenzó con el reconocimiento político del momento vivido. La publicación de la Declaración de Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), en enero de 2020 (OPAS 2020), llevó a una reorganización de las instituciones nacionales para enfrentar la pandemia. Así, en marzo de 2020 se publicaron directrices nacionales que definían medidas de aislamiento social y cuarentena, y que orientaban la reorganización de las políticas públicas durante la pandemia. Con el fin de prevenir la propagación del virus y asegurar el control y la contención de los riesgos para la salud pública, se llevó a cabo una suspensión temporal del periodo lectivo en todas las dependencias de la federación (MS 2020).

La suspensión de las actividades escolares generó inquietudes en las administraciones municipales en relación con el PNAE, que hasta ese momento disponía de su funcionamiento solo durante el periodo de clases. Como destacó el nutricionista del municipio de Ribeira do Amparo, Bahía, por “el hecho de que sea un programa federal, necesitaría un aparato técnico, legal del FNDE, del Ministerio de Educación para ser operacionalizado con las aulas escolares paralizadas” (EN-UFBA 2020c). Las medidas efectivas con el PNAE se consolidaron únicamente con la publicación de la Ley 13987, en abril de 2020, que autoriza excepcionalmente, durante el periodo de suspensión de clases por la situación de emergencia o calamidad pública, “la distribución inmediata a los padres o tutores de los estudiantes inscritos en ellos, con seguimiento por parte de la Comisión para la Alimentación Escolar, de los alimentos adquiridos con recursos económicos recibidos, en los términos de esta Ley, a la cuenta del PNAE” (Congreso ^{Nacional 2020}, en línea).

El 13 de abril se publicó la Resolución 2 del Ministerio de Educación (MEC 2020), que detalla cómo se debe llevar a cabo la ejecución del PNAE durante el periodo de calamidad pública por la COVID-19. El documento destaca la preocupación por lograr que los alimentos lleguen a los escolares, en cumplimiento de los protocolos de salud por el coronavirus, mediante cestas (llamadas kits por los gestores) nutricionalmente equilibradas para cada grupo etario. La resolución indica que “se permite la distribución de alimentos en los establecimientos públicos y la red de asistencia social, siempre que se garantice la alimentación del alumno, observando las precauciones para evitar el contagio del nuevo coronavirus-Covid-19” (MEC 2020, en línea). Así, los alimentos comprados a través del PNAE, pero distribuidos a los padres, pueden estar destinados oficialmente a poblaciones en riesgo de inseguridad alimentaria. La medida representa una alteración en los instrumentos normativos de coordinación de esta política y fue fundamental para que esta funcionase en medio de la pandemia.

En Foz do Iguaçu, las acciones municipales para combatir la diseminación de la COVID-19 comenzaron con la publicación de decretos municipales el 15 de marzo de 2020. En esta fecha se cancelaron los eventos y actividades en lugares cerrados con aglomeración de personas, y se determinó el cierre de instalaciones de hospedaje. La dinámica local de circulación de personas y productos también fue afectada por el cierre de fronteras terrestres con Argentina, el 15 de marzo de 2020, y Paraguay, el 18 de marzo de 2020, por iniciativa de los gobiernos centrales de estos países.

En cuanto a las acciones locales vinculadas al PNAE, los debates sobre los ajustes necesarios para la continuidad del programa comenzaron apenas en mayo de 2020, dos meses después de la suspensión de clases en el municipio. En ese momento, ya se habían realizado algunas entregas de alimentos en las escuelas, los cuales se mantuvieron almacenados hasta que se conocieran más detalles sobre cómo proceder con estos productos. Así, a partir de la publicación en abril de la Ley 13987/2020, que estableció las pautas para la disposición de los alimentos destinados a la alimentación escolar, la Secretaría Municipal de Educación (SMED) entregó, en el mismo mes, cestas que incluían productos alimenticios perecederos y no perecederos en inventario en unidades escolares y almacenes. Dado que los productos disponibles en ese momento no permitían la entrega para todos los estudiantes, se dio prioridad a las familias en situación de vulnerabilidad social y que aún no habían recibido cestas básicas de alimentos distribuidas por la Secretaría Municipal de Asistencia Social. Para ello, cada unidad escolar realizó una encuesta a familias vulnerables y la transmitió al SMED. Según el informe de una nutricionista del municipio entrevistada en nuestra investigación, fue necesario estructurar una nueva logística de entrega, comenzando por la identificación y el contacto con los padres y tutores de los estudiantes para programar las entregas, de acuerdo con el protocolo de salud para COVID-19 (MAPA y ME 2020). El momento de crisis exigió, así, una mudanza en los instrumentos de coordinación administrativa de la política en el municipio.

En la primera entrega se beneficiaron 5.520 familias. A cada una se le otorgó una cesta que contenía, entre otros, diversos productos de la agricultura familiar, como banano, repollo, naranjas, tomates, maíz, lechuga, mandioca y brócoli. En esta etapa se distribuyeron un total de 13 toneladas de alimentos provenientes de la agricultura familiar. También se entregaron 40 kits a escolares con necesidades alimentarias especiales (alergias o intolerancias alimentarias). Entre abril y mayo se aprobó el proceso de licitación para la compra de más alimentos no perecederos, como frijoles, aceite, harina de maíz y productos de la agricultura familiar, con compra aprobada en 2019.

Esta segunda entrega se retrasó, pues el primer intento de compra electrónica (procedimiento administrativo para adquirir productos) en el mes de junio fracasó y se completó apenas a principios de agosto. Al mismo tiempo, se inició la planificación para la compra de alimentos de la agricultura familiar, publicada a mediados de agosto, que preveía la entrega de cestas a todos los escolares del municipio (unos 26.500 kits para escolares y asociados). La SMED comenzó la entrega a principios de septiembre.

A pesar de los problemas que enfrentó la red municipal en la implementación del PNAE, no hubo discontinuidad del programa en el sistema escolar estatal que atiende al municipio. Según el representante de la cooperativa entrevistado, con la pandemia se detuvieron las entregas al municipio, pero las entregas al PNAE estatal se realizaron cada quince días. El paro y la reducción de las entregas municipales tuvieron un impacto económico en la cooperativa, que debió despedir a nueve empleados. ^{De la Peña García, Zimmermann y Eleuterio (2020)} constataron que hubo una reorganización de la comercialización de alimentos por parte de los agricultores locales durante la pandemia de la COVID-19 para evitar pérdidas de productos y garantizar ingresos.

En relación con el PAA en Foz do Iguaçu, las entregas ocurrieron durante la pandemia. De acuerdo con el extensionista entrevistado: “El único programa que seguía funcionando en Foz era el PAA, que les da un respiro a algunas familias, pero no todas están registradas”. Aun así, para el extensionista, con la pandemia, “los agricultores ya están desanimados. Lo único que tienen es el PAA. Están corriendo tras el PAA”. Señala que no hubo muchos cambios en las entregas, solo la adopción de protocolos sanitarios por parte de los agricultores, y explica: “o los representantes de las entidades buscan los productos en el local o la Secretaría de Asistencia Social entrega los alimentos a las entidades”.

Los flujos de funcionamiento y la coordinación del PNAE y PAA municipales en Foz do Iguaçu están representados en la figura 1. Estos son característicos de la coordinación de los programas antes y durante la pandemia de la COVID-19. Se puede observar que la coordinación vertical y horizontal de los programas es similar e involucra instituciones y públicos similares. Sin embargo, la ausencia de pautas que permitan la coordinación y la sinergia entre los dos a veces conduce a desacuerdos. Notoriamente, la ausencia y la morosidad para la definición clara de instrumentos informativos intergubernamentales afectaron la coordinación de las políticas en el periodo inicial de la pandemia, lo que resultó en asimetrías en la información y en pérdidas de alimentos.

A pesar de la extinción del Consea en 2019, como órgano coordinador de las acciones y políticas públicas, a nivel local los consejos municipales (Comsea) y estatales se mantuvieron activos. Esto demuestra que las capacidades estatales para la implementación del PAA y el PNAE están consolidadas (^{Grisa et al. 2017}) y apoyaron la continuidad de estas políticas públicas durante la pandemia. En Foz do Iguaçu, estas capacidades se materializaron en los esfuerzos de los departamentos municipales de Agricultura, Educación y Asistencia Social, por ejemplo, con profesionales dedicados a la ejecución de estos programas. Foz do Iguaçu cuenta actualmente con ocho nutricionistas, la mayoría contratada en los últimos tres años para cumplir con los requisitos del PNAE. El PAA y el PNAE también desempeñan un papel fundamental para la asistencia técnica a los agricultores, especialmente para la producción agroecológica. En las entrevistas realizadas, el extensionista comentó la necesidad de contratar nuevos técnicos para atender a los agricultores, ya que actualmente solo hay dos. Las capacidades de los consejos regionales, sin embargo, no restan importancia al Consea para el PAA y el PNAE, ya que este es un canal de “escucha” y control social en el que surgieron las normas para la adquisición de productos de agricultores familiares, que permitieron su funcionamiento incluso durante la pandemia. El Consea, en este sentido, podría contribuir sustancialmente a los debates sobre coordinación y construcción de sinergias entre estas dos políticas públicas.

El análisis de la situación de los dos principales programas federales de apoyo a la compra de productos de la agricultura familiar en el contexto local permite comprender mejor los efectos directos e indirectos de la coordinación de estas políticas públicas frente a la pandemia de la COVID-19. A continuación, enumeramos dos áreas de análisis orientadas a una mejor coordinación vertical-horizontal de las políticas en el campo de la SAN en el periodo de la pandemia.

Consideraciones finales

Este estudio describió las adaptaciones, problemas y condiciones de implementación y coordinación de las políticas PAA-PNAE a nivel federal-municipal durante la pandemia de COVID-19. Los desafíos que surgieron en la pandemia en relación con el PNAE han marcado la trayectoria de este programa desde 2009. Por ejemplo, la infraestructura de cada escuela para el almacenamiento de alimentos generó desafíos logísticos considerables, dadas las capacidades locales. Más aún, la pandemia dejó clara la falta de coordinación entre las políticas y trajo nuevos problemas, como el uso de un protocolo para prevenir el contagio de la COVID-19 que requirió la reorganización de los flujos de entrega por parte de los agricultores, el apoyo de ATER-Asistencia Técnica, y apoyo logístico y financiero diferenciado para la entrega de alimentos a los padres de los escolares. De modo general, el estudio mostró la necesidad de una revisión ágil de los diferentes instrumentos de coordinación de las políticas intergubernamentales en el momento de crisis, incluyendo aquellos de carácter financiero, normativo, organizativo y administrativo que incorporen acciones también innovadoras (^{Peters 2021}).

Problemas similares han afectado a los agricultores que abastecen el PAA. Los desafíos requirieron ajustes rápidos a los marcos normativos y llamadas públicas bajo la coordinación vertical ejercida por el Grupo de Gestión, y en el caso del PNAE, bajo la jurisdicción del MEC. Así, los resultados muestran la necesidad de incluir la gestión de crisis asociada a las políticas públicas estudiadas en la coordinación horizontal y una relación intragubernamental robusta, pero, sobre todo, la coordinación y cooperación a nivel local para que ambas políticas se materialicen en los municipios y atiendan a sus beneficiarios. Observamos que las dos han desempeñado un papel importante en la pandemia. En este sentido, las mejoras en la coordinación vertical-horizontal del PAA-PNAE; la reanudación del Consea, a nivel nacional; y de los consejos municipales de la SAN, a nivel local, así como el establecimiento en los marcos normativos de sinergia-coordinación entre PAA-PNAE, son fundamentales para garantizar la soberanía y seguridad alimentaria nacional.