INTRODUCCIÓN

En Hispanoamérica no fue inusual que las principales autoridades buscasen reforzar la regulación de la vida social durante las últimas décadas del siglo XVIII. Uno de los factores que propició ello fue el incremento de la preocupación de dichas autoridades por el mantenimiento de la seguridad pública o, en otras palabras, por la custodia de la vida y las propiedades de las personas¹. Esto se puede notar claramente en la transformación semántica del concepto "policía" a partir del mencionado periodo, lo cual ha sido estudiado para el caso de la ciudad de México. Si bien este concepto no dejó de hacer referencia a tareas vinculadas al cuidado del espacio urbano y su abastecimiento de recursos, funciones tradicionalmente encargadas a los cabildos; paralelamente se empezó a desarrollar una importante vertiente semántica que lo vinculaba con la seguridad pública. Es decir, en el imaginario político de las élites hispanoamericanas se empezó a asumir que la seguridad pública era un asunto que requería una atención especial².

En ese sentido, no resulta extraño que una de las principales novedades institucionales de la última parte del periodo colonial en Hispanoamérica haya sido el nombramiento y despliegue de alcaldes de barrio en varias ciudades para que, entre otras funciones, se encarguen de la custodia de la seguridad pública. Este tema ha sido abordado por una serie de trabajos que han demostrado que estos agentes tuvieron un rol importante en las urbes hispanoamericanas³.

En el periodo posterior a las independencias el mantenimiento de la seguridad pública no dejó de ser un asunto relevante en las sociedades hispanoamericanas. La preocupación por la seguridad pública se articuló con ideales republicanos que asumían que era necesario construir un ordenamiento social y político que propiciara la paz y la estabilidad política⁴. En ese sentido, en este periodo se empieza a notar con nitidez que las autoridades fomentan la formación de fuerzas policiales, sobre todo en espacios urbanos, lo cual ha sido demostrado por recientes investigaciones⁵; aunque también se ha evidenciado que alcaldías de barrio continuaron teniendo vigencia⁶. Por lo tanto, se ha constatado que la independencia no significó una ruptura radical del sistema de seguridad pública que había estado vigente anteriormente.

A pesar que el Perú no fue un territorio ajeno a las transformaciones institucionales mencionadas, es interesante notar que tanto a fines del periodo colonial como a inicios del periodo republicano no solo se consideró que determinadas autoridades o fuerzas policiales debían encargarse de custodiar la seguridad pública. Existe normatividad que evidencia que las autoridades buscaban propiciar una participación activa de una considerable parte de la sociedad en el cumplimiento de dicha función⁷. En efecto, consideramos que hace falta profundizar en el análisis de este tema, tanto para el caso peruano como para el resto de territorios de Hispanoamérica, en un arco temporal que abarque tanto la última etapa del periodo colonial como los años posteriores a la ruptura política que significaron las independencias; pues consideramos que una investigación con estas características puede contribuir, sin lugar a dudas, a la comprensión de la magnitud del impacto que tuvieron los importantes cambios políticos e institucionales que se produjeron en dicha época sobre la organización del gobierno de la sociedad, teniendo en cuenta que dichas transformaciones coexistieron con importantes tradiciones políticas y sociales que se habían consolidado anteriormente⁸. Por lo tanto, el objetivo principal de este artículo es analizar de modo general la organización de la participación social en la custodia de la seguridad pública en el Perú entre 1785 y 1835.

Planteamos que en el Perú los cambios políticos e institucionales que se produjeron entre fines de la época colonial y los primeros años de la era republicana no propiciaron la consolidación de una clara división entre Estado y sociedad en relación a la custodia de la seguridad pública, lo cual implicó que los poderes locales continuaran teniendo una gran autonomía para dirigir el cumplimiento de esta función. Si bien a partir de la época de la independencia se empezó a formar una fuerza policial estatal, esta tuvo un limitado despliegue debido a las limitaciones materiales del Estado y a la vigencia de un discurso que asumía que la ciudadanía tenía el deber de custodiar la seguridad de sus localidades.

Al no existir un corpus documental centrado en la organización de la custodia de la seguridad pública para el periodo que abordamos, hemos consultado fuentes de diversa procedencia. Las principales fuentes primarias usadas han sido la normatividad que se publicó en relación a la seguridad pública, incluyendo las constituciones. Para el periodo posterior a la independencia ha sido clave la consulta de la colección publicada por José Oviedo en los primeros años de la década de 1860. Esta colección contiene abundante material sobre el tema que nos interesa. Además, para complementar estas fuentes se ha consultado documentación guardada en el Archivo General de la Nación y el Archivo Histórico Militar, periódicos, el relato del viajero inglés Archibald Smith sobre su estancia en el Perú, publicado originalmente en 1839, y la historia de la trayectoria política del caudillo Felipe Santiago Salaverry que publicó en 1852 el exiliado chileno Manuel Bilbao, en la cual se anexa documentación oficial. Finalmente, ha sido fundamental la consulta de bibliografía especializada, de la que hemos extraído información que nos ha sido de suma utilidad para articular la visión general que pretendemos plasmar en este artículo.

1. SEGURIDAD PÚBLICA, GOBIERNO Y SOCIEDAD A FINES DE LA ÉPOCA COLONIAL

Para comprender la organización de la conservación de la seguridad pública a fines de la época colonial, vale la pena empezar analizando brevemente el sistema de seguridad pública que se estableció en décadas anteriores. Siguiendo los planteamientos de Annick Lempérière para el caso de la ciudad de México, consideramos que en Hispanoamérica existió una cultura política que inhibió la formación de fuerzas policiales en los centros poblados durante gran parte de la era colonial. Se concebía que existía una suerte de sistema de vigilancia colectiva que permitía disuadir los actos que atentaban contra el bien común. ¿Cómo explicar ello? Hay que tener en cuenta que en esta época era común que gran parte de las personas integraran una o más corporaciones, lo que provocó que se asumiera que la dinámica interna de estas instituciones era capaz de regular el comportamiento social⁹. Sin embargo, se consideraba que los cabildos eran los principales custodios de la seguridad de los centros poblados que presidían¹⁰; de modo que, por ejemplo, en la ciudad de Lima los alcaldes se encargaban personalmente de capturar a los sospechosos de robos u homicidios¹¹. Este sistema es aplicable también a los pueblos de indios, los cuales tenían sus propios cabildos y alcaldes que se encargaban de custodiar el orden interno¹².

Para comprender este sistema de seguridad pública hay que considerar también el factor demográfico. Durante el periodo colonial, la población del Perú tuvo un carácter marcadamente rural y se encontraba sumamente dispersa; por lo tanto, los centros poblados, incluidas las ciudades, tuvieron volúmenes pequeños¹³. En consecuencia, en el Perú se consolidó una suerte de sociedad "cara a cara", donde era complicado mantenerse en el anonimato y era posible que los notables locales controlasen a la población de forma directa, sin intermediarios. En ese sentido, la implementación de un sistema de seguridad pública que tenía a los cabildos como su pilar principal dotó a los notables de un gran margen de acción para liderar el mantenimiento de la seguridad de sus localidades. Por ejemplo, en las ciudades la nobleza titulada tuvo una posición predominante debido a que copó los principales cargos de los cabildos, conformando una suerte de oligarquía urbana¹⁴. Asimismo, en los pueblos de indios los corregidores podían llegar a tener un poder que sobrepasaba al de los alcaldes¹⁵. Si bien los corregidores eran funcionarios de la Corona, es posible afirmar que, por lo general, gozaban de gran autonomía. Esto se debía a que no existió un aparato coercitivo centralizado durante gran parte del periodo colonial. En otras palabras, no se formó ni desplegó un ejército hasta los primeros años del siglo XIX. Los virreyes tenían a su disposición un limitado contingente militar¹⁶, lo que provocó que solo pudieran controlar directamente la ciudad capital y localidades cercana; en otras palabras, no poseían recursos coercitivos suficientes para reducir la autonomía de los poderes locales.

Ahora bien, la segunda mitad del siglo XVIII en el mundo hispano estuvo marcada por las reformas borbónicas. Uno de los principales objetivos de estas reformas fue la transformación de los súbditos de la Corona en personas disciplinadas, laboriosas y productivas¹⁷. En ese sentido, la Corona concibió que el establecimiento de alcaldías de barrio en buena parte de las ciudades de la América hispana podía configurar un sistema de control social efectivo. En efecto, en 1785 el visitador Jorge Escobedo, visitador y primer intendente de Lima, implementó las alcaldías de barrio en la ciudad capital. Dispuso que era una atribución del intendente seleccionar, entre los vecinos más aptos, un alcalde, sin sueldo alguno, para cada uno de los cuarenta barrios. Cada alcalde debía encargarse, entre otras funciones, de recorrer constantemente las calles de su jurisdicción con la finalidad de prevenir la ocurrencia de robos o cualquier otro delito y capturar a los que encontrara in fragantí¹⁸.

Si bien el intendente, un funcionario nombrado directamente por la Corona, era el encargado de nombrar a los alcaldes de barrio; esto no significó la articulación de un aparato coercitivo centralizado, pues los alcaldes no tenían el control ni la dirección de recursos humanos. El reglamento establecía que eran los criados de las familias o los mismos vecinos los que debían acompañar a los alcaldes en las rondas que llevasen a cabo a lo largo del día¹⁹. Así se buscaba crear una suerte de sistema de rondas dirigido por los alcaldes en el que los propios vecinos se convertían en pilares de la vigilancia de sus barrios. En suma, el proyecto borbónico no implicó que se dejase de asumir que gran parte de la sociedad debía encargarse de proteger la seguridad de sus centros poblados bajo la dirección de los notables locales. Sin embargo, esta no parece haber sido una tarea fácil para los alcaldes de barrio. En 1793 el alcalde Felipe Martínez manifestó que solo había logrado convocar a doce vecinos para que participasen en las rondas que organizaba en el barrio a su cargo para disuadir o enfrentar a "malhechores que tienen atemorizada esta ciudad"²⁰. La posterior fundación de la Compañía de Serenos demostró, pues, que el sistema de rondas no había dado los resultados esperados.

Si bien el cabildo continuó manteniendo sus prerrogativas en relación a la custodia de la seguridad pública, no tuvo una actitud pasiva cuando el intendente Escobedo decidió nombrar a José María Egaña como teniente de policía, es decir, una suerte de supervisor general de los alcaldes de barrio. Los miembros del cabildo no aceptaron la creación de un cargo con una autoridad tan grande en relación a funciones que también les correspondía. Si bien la intervención de la Corona en las funciones del cabildo no era una novedad, el cargo de teniente de policía se tornaba en la práctica una autoridad equivalente a la de los alcaldes de cabildo. Por ello, el cabildo exigió que los regidores se turnaran para asumirlo, lo cual no fue aceptado. Los reclamos no cesaron hasta que el cargo fue abolido en 1805²¹.

Hay que tener en cuenta que en la ciudad de Lima estaban ocurriendo una serie de cambios importantes. Su población creció significativamente y, por ende, a fines del siglo XVIII sus habitantes sumaban aproximadamente 62.910²². En ese sentido, se incrementó notoriamente tanto la delincuencia urbana como el bandolerismo en los caminos de la costa central²³. Para el caso de la ciudad, si bien se habían nombrado alcaldes de barrio, también se empezó a usar a las milicias en el patrulla-je de las calles²⁴. De la misma forma, grupos de milicianos provenientes de la ciudad fueron enviados a capturar a los bandoleros en los caminos cercanos a la ciudad²⁵. ¿Cómo explicar este uso de las milicias? Los notables que copaban la oficialidad de las milicias en las ciudades, como era el caso de la nobleza y la élite mercantil, tenían interés en solucionar el problema del bandolerismo y la delincuencia urbana debido a que lo primero afectaba el tráfico comercial en los caminos de la costa y lo segundo era un fenómeno muy extendido dentro de la ciudad; y, además, podían movilizar, por lo menos eventualmente, a los sectores populares urbanos que integraban la tropa²⁶. En una sociedad basada en el honor, para estos sectores sociales, dedicados principalmente a oficios artesanales o eventuales de poco estatus, el ingreso y servicio en las milicias podía significar la oportunidad de obtener mayor prestigio social y de entablar vínculos con las élites.

No obstante, no es posible generalizar el uso que tenían las milicias en la ciudad de Lima y en los caminos cercanos a esta para el caso de todo el virreinato. Hay que tener en cuenta también que en esta ciudad la presencia de la autoridad virreinal y sus órdenes podían impulsar a las élites a movilizar a las milicias. En cambio, en otras regiones las élites tenían una importante autonomía, como ya hemos mencionado. Por ejemplo, en la ciudad de Arequipa la élite no estuvo interesada en movilizar a las milicias para custodiar la seguridad pública. Esto se debió a dos factores. En primer lugar, en la ciudad la delincuencia no creció significativamente y no afectaba a la élite, sino más bien a sectores sociales medios o bajos²⁷. En segundo lugar, el bandolerismo no existió en las zonas rurales de la intendencia de Arequipa²⁸. Por lo tanto, la élite arequipeña no necesitaba encontrar una solución a dicho problema.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que en el campo la capacidad de movilización de los notables para las tareas vinculadas a la seguridad pública tenía matices. Era plausible que los hacendados, que habían conseguido ser nombrados oficiales de milicia, aprovechasen sus relaciones verticales con sus trabajadores para incorporar a estos dentro de las tropas que dirigían²⁹. Estas milicias eran, pues, una suerte de institucionalización de la vieja capacidad que tenían los hacendados de movilizar a sus trabajadores para combatir al bandolerismo, sobre todo en la costa³⁰. En cambio, en líneas generales, en los pueblos rurales, mayoritariamente habitados por población indígena, las milicias no estuvieron activas en la práctica. Por ejemplo, la historiadora Silvia Escanilla ha planteado que en la costa central existían "milicias de papel". Esto quedó demostrado en 1819 cuando los notables locales no lograron movilizar de forma efectiva a los cuerpos de milicianos que dirigían para enfrentar a los grupos militares insurgentes que desembarcaban en la costa por cortos periodos³¹. Esto no solo se debió a la poca capacidad de movilización de los oficiales y a la falta de adiestramiento militar de los milicianos, sino también a las características de la población rural. Recordemos que el Perú era habitado por una sociedad mayoritaria-mente agraria y, por ende, el servicio activo de la población masculina en las milicias podía alterar las economías familiares, las cuales dependían mayormente de labores agrícolas en parcelas propias y comunales y de la prestación de trabajo estacional en haciendas³². Por lo tanto, la formación de milicias activas fue percibida como un elemento perturbador de la vida cotidiana por buena parte de la población del campo.

El viejo sistema de vigilancia colectiva se ajustaba mejor a las condiciones de vida de los pueblos rurales. Precisamente el historiador Ward Stavig ha demostrado que, a fines del siglo XVIII, en las provincias rurales de Canas y Canchis, y Quispicanchis, ambas ubicadas en la intendencia del Cusco, la población confiaba en el sistema de vigilancia colectiva liderado por las autoridades locales, principalmente por los alcaldes. En otras palabras, la población respaldaba el rol de los alcaldes como custodios del orden interno y colaboraba en la captura de aquellos que perturbaban el orden como, por ejemplo, los ladrones³³. En consecuencia, la vigencia de este viejo sistema en los pueblos rurales garantizaba la protección social sin generar una disminución temporal de mano de obra agrícola.

Volviendo al caso de la ciudad de Lima, una importante novedad de fines de la época colonial fue la fundación en 1803 del Cuerpo de Serenos, lo que demostraba que ni el despliegue de alcaldes de barrio ni de milicianos había logrado reducir la delincuencia en esta urbe. Se reglamentó que en Lima el cuerpo debía estar compuesto por cien serenos, armados de pistolas y armas blancas, que debían, entre otras funciones, patrullar las calles de la ciudad durante la noche para disuadir el delito y capturar a los que vieran in fraganti. Además, se centralizó gran parte de su control, ya que el virrey era el encargado de nombrar tanto a su director como a su tesorero. En ese sentido, si bien la selección de los serenos dependía de los alcaldes de barrio, el director del cuerpo era el que proponía a los candidatos. Sin embargo, sus fondos económicos no provenían de la Real Hacienda, sino que provenían directamente de lo que era cobrado a los vecinos, específicamente para el mantenimiento del cuerpo³⁴. Pronto se percibió los efectos de la creación y despliegue del Cuerpo de Serenos. A fines de 1807 en el reglamento de este cuerpo se manifestó que los robos se habían reducido en una tercera parte y que, por ende, los serenos estaban colaborando con "la mejor confianza y desempeño de la seguridad pública"³⁵. En suma, las altas autoridades del virreinato percibieron que en la ciudad de Lima el sistema de vigilancia colectiva ya no funcionaba para custodiar la seguridad pública y que, por lo tanto, era necesario institucionalizar un cuerpo armado encargado de disuadir y reprimir el delito; es decir, empezaron a asumir que era necesario formar y desplegar una fuerza policial.

Por otro lado, es interesante notar que las Cortes de Cádiz no alteraron el sistema de seguridad pública que, a pesar de algunas modificaciones, se encontraba vigente en el Perú y en el resto de Hispanoamérica desde las primeras décadas del periodo colonial. Si bien los debates de las cortes estuvieron marcados por un nuevo vocabulario político, esto no implicó que se replanteara el modo en que se dirigía dicha función. Esto se debió, en gran medida, a que el imaginario político de los diputados estuvo marcado por una suerte de municipalismo, que se expresó en la gran importancia que les dieron a los ayuntamientos en el diseño institucional que concibieron para el mundo hispano³⁶. Si bien en la Constitución de 1812 -vigente en el mundo hispano solo hasta 1814- se estableció que era una atribución del rey "todo cuanto conduce a la conservación del orden público en lo interior", se dejó claro también que una facultad de los miembros de los ayuntamientos era "custodiar la seguridad de las personas y bienes" y, por ende, no se estableció constitucionalmente la formación de fuerzas policiales dependientes de la monarquía. Dicha constitución no significó, pues, un replanteamiento del liderazgo que los poderes locales tenían de la conservación de la seguridad pública. Esta facultad tampoco la perderían en años posteriores a pesar de los importantes cambios políticos que ocurrieron.

2. LA INDEPENDENCIA Y EL EMPODERAMIENTO DE LOS CIUDADANOS GENDARMES

El ingreso en 1820 del ejército de José de San Martín al territorio peruano y el inicio de una etapa decisiva en la guerra de independencia generaron una crisis de seguridad en la ciudad de Lima. Las fuerzas militares realistas comandadas por el virrey José de la Serna salieron de la ciudad a inicios de julio de 1821, lo que provocó que una multitud se atreviera a saquear numerosos locales comerciales³⁷. El posterior ingreso del ejército de San Martín no significó un apaciguamiento de la crisis. El propio San Martín percibió que la cantidad de robos estaba creciendo considerablemente en la ciudad de Lima debido a la entrega de armas a la población civil³⁸. Para solucionar este problema San Martín y sus funcionarios buscaron reforzar el sistema de rondas vecinales que se había impulsado a fines del siglo XVIII con la instalación de las alcaldías de barrio, de modo que en 1822 se ordenó que todas las noches se formasen patrullas compuestas por todos los vecinos de la capital que no fuesen milicianos o empleados de las oficinas de hacienda y lideradas por los mencionados alcaldes, y en 1823 se amplió la convocatoria a todo "individuo que no se halle verdaderamente enfermo, y que no sea menor de setenta años"³⁹. La aplicación de estas medidas puede interpretarse como una estrategia que, a su vez, buscaba no desgastar los limitados recursos militares del ejército independentista en la custodia de la seguridad pública. En ese sentido, también se estableció que todos los residentes varones de la ciudad, que tuviesen entre quince y sesenta años, engrosasen las milicias cuando la guarnición del ejército independentista saliera de ella para atacar posiciones realistas⁴⁰. En efecto, se buscaba que las milicias actuasen como una suerte de reserva del ejército independentista que, en ausencia de este, impidiese el ingreso a la ciudad de fuerzas militares realistas y, por ende, evitase actos de pillaje.

La dinámica bélica, a su vez, diluyó las fronteras entre la conservación de la seguridad pública y la guerra en las zonas rurales donde se desarrollaron acciones militares. Siguiendo los planteamientos de Silvia Escanilla, es interesante analizar el caso de la costa central, donde se desarrollaron numerosas acciones bélicas y la mayor parte de la población se plegó al bando independentista. En esta región este bando militar alentó la formación de milicias locales lideradas por vecinos de gran ascendencia sobre la población para que se encargasen de resguardar la seguridad de sus pueblos. Estas milicias no solo debían proteger a sus comunidades de las fuerzas realistas, pues efectivos militares patriotas y otras milicias locales también buscaban abastecer a sus hombres a través del pillaje. En ese sentido, los bandoleros buscaban aprovechar la coyuntura para actuar con impunidad y, al mismo tiempo, se atrevieron a participar en la guerra dentro de grupos armados llamados "montoneras". La autonomía que tenían estos grupos armados en relación a los líderes militares provocó que los bandoleros que las integraban continuasen buscando botines⁴¹. La conversión de los bandoleros en montoneros significaba, pues, una preocupación adicional para las poblaciones afectadas por la guerra.

En suma, la intervención de una considerable parte de la sociedad en la conservación de la seguridad pública continuó siendo importante durante la época de la independencia. Si bien este fenómeno se explica por las circunstancias propias de la guerra, también estuvo vinculado a un complejo imaginario político que fue una de las bases ideológicas del sistema republicano que se instauró en el Perú y que contribuyó a forjar un sistema de seguridad pública en el que se planteó que las milicias debían tener un rol fundamental.

Para entender la gestación de este sistema de seguridad pública, vale la pena examinar lo que planteaba Faustino Sánchez Carrión, uno de los principales ideólogjos del republicanismo peruano de la época de la independencia, acerca de las milicias. Para él estos cuerpos armados debían tener una participación activa en la vida pública. Planteó que las milicias de "ciudadanos" se debían formar en todas las provincias para garantizar "la conservación del orden interior" y las "garantías" de la población, es decir, sus derechos⁴². En efecto, Sánchez Carrión no concebía a la ciudadanía como un agente pasivo dentro del sistema republicano, sino que más bien la imaginaba, de manera amplia, como toda la población masculina apta para servir en las milicias.

En este discurso se nota la impronta del lenguaje de los derechos naturales, que fue una de las principales bases ideológicas de la independencia en América Latina⁴³. Para los defensores de la independencia, la defensa de estos derechos era un rasgo que demostraría la superioridad del sistema republicano sobre la "tiranía" española. Para Sánchez Carrión uno de estos derechos era la seguridad⁴⁴. No concebía libertad sin orden. En efecto, su planteamiento sobre las milicias debe entenderse como una propuesta que buscaba institucionalizar en todo el territorio una estructura homogénea que se encargase de salvaguardar los derechos de la población y demostrase las virtudes del sistema republicano. En otras palabras, Sánchez Carrión consideraba que la conservación de la seguridad pública era un pilar del sistema republicano que lo distinguía de la "tiranía" española y, por lo tanto, su propuesta buscaba que en la práctica las milicias se encargasen tanto de defender el sistema republicano cuando este fuese amenazado como de custodiar la seguridad de sus localidades.

La Constitución de 1823 se ajustó a la propuesta de Sánchez Carrión. En el artículo 168 se estableció que la milicia de cada provincia se debía encargar de "mantener la seguridad pública" en su interior⁴⁵. De acuerdo al artículo 169, las milicias solo podían salir de sus provincias en casos "de revolución declarada, o de invasión". Así se dejaba claro que las milicias debían también resguardar la estabilidad política y combatir a invasores extranjeros. Es importante notar también que el rol otorgado a las milicias no implicaba la perdida de atribuciones de las municipalidades -el equivalente republicano de los cabildos-. En el artículo 140 se planteó que las municipalidades tenían que encargarse, entre sus diferentes funciones, de custodiar "la policía del orden" en sus respectivas localidades, lo que significaba que tenían la potestad de intervenir en el mantenimiento de la seguridad pública.

Lo establecido sobre las milicias en la Constitución de 1823 demuestra que existía una suerte de amplio consenso en la élite política sobre el papel que ellas debían desempeñar en el Perú republicano. En los siguientes años este consenso no se rompería. Las milicias fueron consideradas un pilar importante de la república en las constituciones de 1826, 1828 y 1834. Sin embargo, llama la atención que el mantenimiento de la seguridad pública no se mencionara en las constituciones de 1828 y 1834 como una función de las milicias, y que más bien se estableciera que su función principal era asegurar el "orden interior" de la república. Esta locución ya había sido usada anteriormente por Sánchez Carrión. Su uso no era algo propio del Perú de la temprana república, sino que más bien estaba extendido en todo el mundo latinoamericano debido a la inestabilidad política. El uso del concepto "orden" buscaba enfatizar que no era posible separar la defensa del sistema político de la conservación de la seguridad pública en contextos marcados por la guerra y la violencia política⁴⁶.

Hay que precisar que las milicias no eran autónomas de acuerdo al diseño institucional de la época. Para las constituciones los máximos responsables de la seguridad pública eran los jefes políticos de los departamentos, provincias y distritos, nombrados por el Poder Ejecutivo; es decir, prefectos, subprefectos y gobernadores, respectivamente. En ese sentido, las milicias debían subordinarse a la autoridad de estos funcionarios. Ahora bien, las municipalidades pudieron funcionar legalmente como un contrapeso de dichas autoridades poco tiempo debido a la ley de municipalidades de 1828. De acuerdo a esta norma, las municipalidades no debían interferir en la seguridad pública pues esta pasaba a ser una tarea exclusiva del Poder Ejecutivo. En relación a esta función, solo se les asignó a las municipalidades la facultad de nombrar alcaldes de barrio⁴⁷. Esta reforma tenía, pues, un evidente fin centralizador. Buscaba fortalecer el control territorial del Poder Ejecutivo, reduciendo la influencia de los poderes locales, aunque esto no ocurrió en la práctica como analizaremos más adelante.

En un decreto promulgado por Simón Bolívar en 1825 se planteó una suerte de reglamentación de las milicias. Se estableció que los milicianos debían ser varones que tuviesen entre 15 y 50 años. En cuanto a la organización de las milicias, se especificó que el prefecto era el encargado de proponer al gobierno central su composición y los fondos económicos que podían ser usados para equiparlas. Llama la atención que, a diferencia de lo que planteaba la constitución de 1823 -vigente en 1825-, en este decretó se precisó que solo en las capitales departamentales era obligatoria la formación de milicias. El establecimiento de milicias en otras localidades debía ser evaluado por los prefectos⁴⁸. En efecto, este decreto daba a entender que en localidades donde no se institucionalizaran milicias, la población debía organizarse para custodiar la seguridad pública bajo el liderazgo de alcaldes -todavía no estaba vigente la reforma municipal de 1828-, gobernadores o subprefectos.

Es interesante notar que en la normatividad sobre las milicias el concepto de ciudadano fue clave. Este concepto no aparecía aislado, sino que estaba articulado a conceptos como patria y nación que eran usados para hacer referencia a la totalidad de la comunidad peruana. En un decreto de 1825 se precisó que el "ciudadano" que evitaba enrolarse en las milicias era "insensible al servicio de su patria", y en un decreto de 1828 se mencionó que el enrolamiento en ellas era un medio a través del cual "todo ciudadano" podía cumplir con el deber de "sostener las garantías nacionales"⁴⁹ . En suma, las autoridades del Poder Ejecutivo imaginaban una suerte de ciudadano gendarme que debía custodiar tanto la seguridad pública como la vigencia del sistema político republicano. Estas tareas eran indesligables dentro de este imaginario político. En ese sentido, tal como lo dio a entender el decreto promulgado por Bolívar en 1825, en las localidades que no eran capitales departamentales no era necesario ser un miliciano para asumir el papel de ciudadano gendarme.

El ideal del ciudadano gendarme marcó el proceso de formación del Estado peruano durante la temprana república, ya que permitió legitimar la precaria intervención estatal en la custodia de la seguridad pública. El sistema de seguridad púbica que se estableció encargó, en gran medida, a los propios ciudadanos la custodia de la seguridad de sus localidades bajo una retórica que planteaba que el cumplimiento de esta función generaría la prosperidad de la comunidad nacional y del orden político republicano.

Sin embargo, cabe precisar que las autoridades también plantearon que era necesaria la formación de una fuerza policial. En la constitución de 1823 se estableció la formación de una "Guardia de Policía" para que se encargue de "proteger la seguridad privada, purgando los caminos de malhechores y persiguiendo a los delincuentes". El énfasis puesto en el rol que debía cumplir dicha fuerza policial en los caminos se debe, sin duda, a que la élite política de la naciente república percibió que la guerra de independencia había agravado el problema del bandolerismo en la costa. Durante la temprana república los bandoleros en la costa conformaban bandas que podían tener entre 20 y 40 miembros y eran mucho más peligrosos debido a que contaban con medios más letales para sus fines delictivos⁵⁰. A fines del periodo colonial era común que usaran armas sumamente rudimentarias que ellos mismos elaboraban⁵¹; sin embargo, a partir de la guerra de independencia empezaron a usar el armamento de guerra que les fue entregado u obtuvieron⁵². El enfrentamiento de este nuevo tipo de bandolerismo requería, sin duda, la formación de una fuerza policial robusta. En ese sentido, las autoridades del Poder Ejecutivo eran conscientes que la conservación de la seguridad pública era una función esencial del naciente Estado republicano y no dudaban en manifestarlo en pronunciamientos oficiales:

"Siendo la seguridad el bien primario e inapreciable que espera todo hombre de la sociedad en que vive y a que tiene incuestionable derecho, ora por la obligación que con él ha contraído el Estado, ora en compensación de la parte que le toca en el sostén de las cargas públicas, desvelándose el Gobierno por evitar que no se turbe por los malhechores, y que las propiedades y personas, reposen a cubierto de ataques y violencia en poblado y en el campo [...]⁵³."

Las autoridades del naciente Estado republicano consideraban que les correspondía garantizar el mantenimiento de la seguridad pública "en poblado y campo", pues concebían esta función como una suerte de retribución a la sociedad por el pago de impuestos, y, por ende, una fuente de legitimidad del nuevo sistema política. Por ello, resulta paradójico que las autoridades tuvieran claro ello y que, al mismo tiempo, encargasen a la ciudadanía el cumplimiento de dicha función. Esto se explica por una serie de factores que impedían que el Poder Ejecutivo pudiese desplegar una fuerza policial en todo el territorio, y que eran de conocimiento de los que lo encabezaban, pues las constituciones de 1826, 1828 y 1834 no incluyeron mención alguna a una fuerza policial.

Un factor que impedía la formación de una fuerza policial robusta era la crisis de la hacienda pública. Durante las primeras décadas de la era republicana sus recursos fueron sumamente escasos. Además, la demografía también era otro obstáculo. La población peruana continuaba teniendo un perfil marcadamente rural y estaba sumamente dispersa en el territorio en pueblos o haciendas, donde el poder estaba privatizado. Los viajeros europeos se sorprendían del grado de dispersión de los centros poblados en el Perú y de la existencia de pocas ciudades. Otro obstáculo importante era, asimismo, el mal estado de las comunicaciones terrestres y la complicada geografía andina⁵⁴. En suma, en el Perú de la temprana república los factores mencionados provocaron que la intervención estatal en la custodia de la seguridad pública fuese sumamente eventual en el campo.

Es interesante notar que en los primeros años de la era republicana se le encargó al Ejército la formación de una compañía policial para que se encargue principalmente de proteger la seguridad pública tanto en la ciudad de Lima como en los caminos cercanos a ella que estaban plagados de bandoleros; aunque en la práctica sus efectivos también podían ser enviados a intervenir eventualmente en la custodia de las localidades rurales del departamento de Lima. Esta intervención no podía ser continúa debido no solo a los factores estructurales que hemos mencionado, sino también a la falta de efectivos. Si bien hacia 1829 la tropa de la compañía policial tenía más de 200 efectivos, un número considerable de ellos era destinado a cumplir funciones ajenas al mantenimiento de la seguridad pública. Esta situación se agravó más en la primera mitad de la década 1830 cuando el número de efectivos de la tropa pasó a oscilar comúnmente entre 80 y 100 debido a la escasez de recursos fiscales⁵⁵. La precariedad de la hacienda pública impedía, pues, la formación de una fuerza policial robusta.

3. SEGURIDAD PÚBLICA, GOBIERNO Y SOCIEDAD DURANTE LA TEMPRANA REPÚBLICA

No se puede entender el rol que tuvieron las milicias en la custodia de la seguridad pública sin tomar en cuenta el papel que tuvieron en su conformación los poderes locales. A pesar de lo que planteaba la normatividad, el gobierno central no tenía el control de las milicias. Al continuar siendo el poder político sumamente difuso, los gobiernos de turnos estaban obligados a nombrar a notables locales como prefectos, subprefectos y oficiales de milicia⁵⁶. De hecho, un decreto de 1830 estableció que los oficiales de milicia debían ser "ciudadanos de conocida fortuna"⁵⁷. Así se buscaba garantizar que los líderes de las milicias fuesen capaces de solventar el uniforme y el armamento de los milicianos. En ese sentido, las personas acaudaladas podían aceptar el gasto que implicaba ser oficial de milicia debido al prestigio social que ello significaba. En una sociedad que aún se imaginaba de forma jerárquica⁵⁸, los uniformes e insignias era una señal de estatus social sumamente atrayente. Por ejemplo, un caso interesante es el del Tribunal del Consulado, el gremio de grandes comerciantes de Lima. En 1825 el gobierno le autorizó, a solicitud de sus miembros, que formaran una milicia que debía ser encabezada por ellos y engrosada con sus dependientes. Una comisión del gremio se encargó de definir, entre otras cosas, que el uniforme de la oficialidad tendría como distintivos una casaca con cuello "blanco ojalada de oro" y un sombrero redondo "con una pluma bicolor"⁵⁹, símbolos a través de los cuales se reafirmaba el estatus social de los comerciantes y, al mismo tiempo, su compromiso con la nación.

Esta milicia colaboraba en el patrullaje de las calles de la ciudad. Incluso se propuso que integrasen la Compañía de Serenos⁶⁰. Esto se debió que el despliegue de efectivos tanto de la fuerza policial del Ejército como de la Compañía de Serenos no era lo que aparentaba. Era poco común que se enviara a más de 20 efectivos de la fuerza policial del Ejército a patrullar las calles⁶¹, ya que el resto de efectivos debía concentrarse en combatir el feroz bandolerismo en zonas cercanas a la ciudad, o en cumplir tareas ajenas a la seguridad pública que el gobierno les encargaba, como ya hemos mencionado. Además, los serenos se habían convertido en una fuerza policial ineficiente, en la que sus miembros tenían poca voluntad de cumplir sus funciones adecuadamente⁶². En ese sentido, en la ciudad las tradicionales rondas de vecinos continuaron siendo importantes. Estas eran formadas y lideradas por los alcaldes de barrio en sus respectivas jurisdicciones para patrullar las calles durante las noches⁶³. Así se buscaba disuadir la creciente criminalidad nocturna que los serenos no podían contener. Incluso a estas rondas se les entregó armas de fuego para que su capacidad de disuasión aumentase⁶⁴.

Por otro lado, si bien algunos hacendados conservaron la capacidad de movilizar a sus dependientes⁶⁵, muchas haciendas sufrieron la expoliación de recursos humanos y materiales durante la guerra de independencia y, por ende, quedaron muy debilitadas. Esta situación fue evidente en la costa central. Era común que los hacendados de esta región manifestaran que no les era rentable la contratación de jornaleros libres y, por ende, exigían la reapertura de la importación de esclavos para poder engrosar la escasa mano de obra con la que disponían. La peligrosidad del bandolerismo agravó esta crisis. Muchos hacendados vivían temerosos y eran incapaces de impedir que bandas de bandoleros saqueasen sus propiedades⁶⁶. La intervención de la fuerza policial del Ejército tampoco podía debilitar al bandolerismo, lo que provocó que en 1827 los hacendados del valle de Ate intentasen contratar con sus recursos una suerte de fuerza policial privada para que se encargue de evitar el ingreso de los bandidos a sus propiedades⁶⁷.

En cuanto a las localidades rurales, la formación de milicias activas continuaba dependiendo, en gran medida, de la capacidad de movilización que pudiesen esgrimir los notables locales. Por ejemplo, el viajero inglés Archibald Smith, quien vivió en el Perú entre 1826 y 1838, observó en Huánuco, provincia situada en la zona central del Perú, que el hacendado Eduardo Lúcar conseguía mantener activa una milicia que era capaz de mantener el orden en esta provincia⁶⁸. En cambio, Francisco Quiñónez, subprefecto de la provincia de Cañete, informaba a las autoridades de Lima que en esta provincia no podía encontrar algún individuo que careciese de ocupación para que pueda servir como miliciano⁶⁹. Las labores agrícolas y el trabajo estacional en haciendas impedían, pues, que los varones de los pueblos rurales se incorporasen al servicio activo en las milicias. Además, era posible también que algunos notables locales no tuviesen un interés real en mantener milicias activas. De hecho, Smith percibió que aquellos que eran nombrados como oficiales de milicia utilizaban estos cargos mayormente para reforzar su estatus social y no para mantener activas las milicias que lideraban⁷⁰. Es decir, si bien la obtención de un cargo de oficial de milicia implicaba contactos políticos y un cierto nivel de ingresos, no implicaba necesariamente una real influencia sobre la población. En ese sentido, cuando los notables no conseguían formar milicias activas, el uso de la coerción resultaba, pues, la única estrategia viable que podían aplicar; sin embargo, no podían apoyarse en el Ejército debido a que su presencia en localidades rurales era muy limitada. El propio Smith observó que en Huánuco el reclutamiento para el Ejército dependía de las estrategias que utilizaban los oficiales de milicia para capturar trabajadores de las haciendas y enviarlos a los cuarteles⁷¹, lo cual evidenciaba que la presencia militar en esta provincia era muy reducida o inexistente. Hay que tener en cuenta que hacía inicios de la década de 1830 el Ejército contaba con aproximadamente 3.000 hombres⁷², y se encontraba principalmente acantonado en los principales centros poblados⁷³, donde podían participar activamente en el cumplimiento de tareas vinculadas a la seguridad pública si las autoridades lo decidían. Por ejemplo, en 1829 el ministro de Guerra ordenó que la compañía de milicia que se encargaba de patrullar la ciudad de Arequipa solo se mantuviese activa hasta que llegase un nuevo contingente de efectivos del Ejército⁷⁴. Por el contrario, el tamaño del Ejército y su posicionamiento impedía que pudiera mantener una presencia permanente en el campo y, por ende, propiciar la formación de milicias activas en zonas rurales y colaborar en la custodia de la seguridad pública.

Las dificultades que tenían subprefectos, gobernadores u oficiales de milicia para formar milicias activas en el campo demuestran que gran parte de la población rural continuaba rechazando el sistema de milicias y respaldando el liderazgo de sus alcaldes. El rol de estas autoridades se reforzó debido a que el cargo de curaca fue abolido en 1825. Por lo tanto, los alcaldes se convirtieron en las autoridades rurales con la mayor legitimidad para liderar la custodia de la seguridad de sus comunidades a pesar que la ley de municipalidades de 1828 les prohibió ello. De hecho, Archibald Smith notó que la ausencia de milicias no tenía un gran impacto en el campo debido a que "la población indígena nunca está mejor gobernada que por los funcionarios locales propios de origen indio"⁷⁵. En ese sentido, los alcaldes ser convirtieron en el enlace entre sus pueblos y las autoridades nacionales⁷⁶. Por ello, no hay que confundir la autonomía de los centros poblados rurales con aislamiento, pues estos podían requerir el apoyo del gobierno central en determinados contextos. Los gobernadores de distrito también podían cumplir la función de intermediarios cuando tenían un importante arraigo dentro de la comunidad. Este fue el caso de Juan Nepomuceno Manco Inca, gobernador del distrito costero de Chilca, quien en 1833 solicitó el envío de armas para organizar la defensa del distrito ante el posible ingreso a su interior de un grupo de bandidos armados, subrayando que tanto la "municipalidad" como él sabían que este pedido sería escuchado⁷⁷. Es evidente que su objetivo era organizar un contingente armado de pobladores locales para enfrentar a los bandidos. Este pedido de armas demuestra que el feroz bandolerismo de la época era un desafío que muchos pueblos rurales, al igual que varias haciendas, no podían combatir solos.

No fue inusual que los bandoleros continuasen conformando montoneras en tiempos de guerra durante la temprana república. En épocas de guerra civil se aliaban con uno de los bandos militares y, al mismo tiempo, continuaban buscando botines⁷⁸. Esto tuvo un importante impacto en el imaginario de los habitantes de la ciudad de Lima, pues uno de sus mayores temores fue que los montoneros ingresasen a saquear esta urbe⁷⁹. Ahora bien, en 1835 se estructuró un escenario propicio para que este temor se hiciese realidad. La guerra civil que se produjo en dicho año entre los ejércitos liderados por los generales Felipe Santiago Salaverry y Luis José de Orbegoso se caracterizó por la intervención de montoneras aliadas al segundo e integradas por bandas de bandoleros, entre las que destacaba la liderada por el famoso bandido León Escobar⁸⁰. Por ello, la conservación de la seguridad pública y la guerra se tornaron un mismo asunto. Salaverry, quien tenía el control de la ciudad de Lima desde inicios de 1835, decidió empoderar a los limeños para enfrentar a los montoneros y, por ello, dispuso que el individuo que capturase a un montonero sería premiado⁸¹. Decretó también que, para salvar "la existencia nacional" y la "salud de la patria", los individuos que tuviesen entre 15 y 40 años debían enrolarse en las milicias, y que aquel que incumpliese esta orden sería ejecutado⁸². Es decir, Salaverry en base al uso de la coerción buscó que los ciudadanos gendarmes defiendan tanto la seguridad pública como la subsistencia de la república que él decía representar; sin embargo, paradójicamente ordenó la requisa de todas las armas en posesión civiles⁸³, así como la posterior incorporación de la fuerza policial a su ejército y el retiro de este de la ciudad de Lima⁸⁴. Estas medidas, que buscaban fortalecer su precario ejército, significaron golpes demoledores para la protección de la ciudad. En los últimos días de 1835 los ciudadanos gendarmes poco pudieron hacer para evitar el saqueo de Lima por parte de las huestes de León Escobar⁸⁵. El mayor temor de los vecinos de la ciudad capital se hizo realidad en un contexto marcado por la violencia política y la debilidad estatal.

CONCLUSIONES

En el Perú, durante las primeras décadas del periodo colonial, se estableció un sistema de seguridad pública que buscaba incentivar la participación activa de gran parte de la sociedad bajo el liderazgo de los poderes locales. Este sistema no fue replanteado de forma significativa a fines del mencionado periodo. En ese sentido, consideramos que el despliegue de alcaldes de barrio en la ciudad de Lima a partir de 1785 no es homologable al de una fuerza policial, lo cual también lo plantea Annick Lempérière para el caso de la ciudad de México⁸⁶. En otras palabras, los alcaldes de barrio de Lima, al depender de la colaboración de los vecinos, no se convirtieron en los agentes de "un Estado borbónico que procuraba monopolizar los ejercicios de violencia" que detecta Verónica Undurraga para el caso de la ciudad de Santiago⁸⁷. Esto no significa que los alcaldes de barrio en Lima hayan tenido poca importancia, ya que se mantuvieron vigentes durante los primeros años del periodo republicano al igual que lo que ocurrió en México⁸⁸. Es decir, la independencia no significó una ruptura total con formas de custodiar la seguridad pública propias del Antiguo Régimen.

La institucionalización de milicias a partir de las últimas décadas del siglo XVIII puede ser interpretada como una oportunidad que pudo ser aprovechada por las élites locales para potenciar la participación social en la custodia de la seguridad pública. Sin embargo, en el mundo rural, en líneas generales, no tuvieron una gran aceptación. En Lima, por el contrario, al igual que lo que ocurrió en Buenos Aires en la década de 1810⁸⁹, se logró mantener una milicia activa; aunque solo se destinó una pequeña parte de ella al patrullaje de la ciudad y de los caminos cercanos. Ahora bien, durante las primeras décadas del siglo XIX se empieza a notar la creación de fuerzas policiales en diferentes territorios de Hispanoamérica⁹⁰. El Perú no fue la excepción. Durante los primeros años de la era república se fundó y desplegó una fuerza policial formada por el Ejército. Sin embargo, esta compañía policial tuvo un despliegue limitado, ya que se concentró en proteger la ciudad de Lima y los caminos cercanos a esta. Esta escasa penetración policial en el territorio no solo se explica por los escasos recursos económicos y coercitivos que tenían a su disposición las autoridades, sino también por la impronta de un discurso que asumía que la ciudadanía era la encargada de custodiar la seguridad de sus localidades. En ese sentido, en el imaginario de las élites se instaló el ideal del "ciudadano gendarme", el cual no es equivalente al concepto de "ciudadano armado" que ha sido analizado en la historiografía. Hilda Sabato y Marta Irurozqui han planteado para los casos de Bolivia y Argentina, respectivamente, que fue común que se asumiera en estas repúblicas, durante gran parte del siglo XIX, que los "ciudadanos armados" debían cumplir un rol activo solo en épocas de inestabilidad política para defender el orden republicano⁹¹. En cambio, el ideal del "ciudadano gendarme" en el caso peruano implicó que se asumiera que los ciudadanos tenían un compromiso permanente con el sistema republicano que debía plasmarse no solo en la defensa del orden legal en épocas de inestabilidad política, sino también en la participación activa en la custodia de la seguridad de sus localidades.

En Chile se instaló también el ideal del ciudadano gendarme y se articuló con la institución de la milicia. María Douzet ha demostrado que entre 1831 y 1841 se estableció que en esta república la ciudadanía agrupada en milicias debía encargarse de custodiar la seguridad de sus localidades. Esto implicaba que se asumiera que los notables locales, que coparon los cargos de oficiales en las milicias, eran los encargados de liderar el cumplimiento de dicha función⁹². De igual forma, en el Perú los gobiernos consideraron que era adecuado que los ciudadanos se agrupasen en milicias; sin embargo, esto no fue un imperativo, ya que en 1825 se estableció que la formación de milicias solo era obligatoria en las capitales departamentales. Es decir, las autoridades del Estado asumían que no era necesario que los ciudadanos gendarmes integrasen formalmente milicias para que cumpliesen con su deber. No obstante, esto no fue un impedimento para que los poderes locales, como fue el caso de los alcaldes de los pueblos rurales, continuasen teniendo una importante influencia en la protección de la seguridad de sus comunidades. En suma, en el Perú de la temprana república en la práctica no se estableció una clara ruptura con el sistema de seguridad pública establecido en la época colonial. Sin embargo, el accionar de bandoleros y montoneros durante la guerra civil de 1835 desnudó la precariedad del sistema vigente y evidenció que la formación de una fuerza policial robusta era una necesidad imperiosa.