EDWIN ALEXANDER MUÑOZ RODRÍGUEZ
Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH-
Bogotá, Colombia
eamunozr@unal.edu.co

Artículo de investigación.
Recepción: 24 de agosto de 2010. Aprobación: 23 de septiembre de 2010.

Una óptica circunscrita a una experiencia particular es la única posible en el periodo considerado dada la dispersión de la documentación y la naturaleza diversa de las contabilidades provinciales. En efecto, aquí como en otros espacios coloniales españoles, las características de la relación colonial implicaron que, una vez desaparecido el lazo con la metrópoli, se iniciase una fragmentación de la administración central colonial,¹ de modo que la conservación de una relativa homogeneidad documental obliga a partir de este tipo de perspectiva.

Pero no es esta la única razón. Los conflictos civiles que se desatan luego de 1810 y hasta 1815-1816 en la Nueva Granada -con la emergencia de provincias convertidas en múltiples estados independientes de la Madre Patria y, a la vez, de la capital virreinal- tienen como consecuencia directa la creciente dislocación fiscal en el territorio del antiguo Virreinato o, dicho de otro modo, implicaron el derrumbe del mecanismo de circulación del excedente que por vía fiscal se extraía de los diferentes sectores de la economía real y de los diferentes espacios regionales en la época colonial. Un elemento de tal proceso, la dislocación de la red de administraciones subalternas, es ilustrado y demostrado a partir de la renta de las alcabalas, en mi texto "Alcabalas y actividad económica en Santafé, 1780-1821". Asimismo, el trabajo de Meisel sobre la crisis fiscal entre 1810 y 1821 señala los destructivos efectos que sobre la salud fiscal de Cartagena tuvo la dislocación del mecanismo de circulación del excedente fiscal, tanto por la literal desaparición de los situados como por la disolución de la lógica colonial de apropiación de los recursos fiscales.² Pero, además, la emergencia de tales conflictos con el fin de sustentar los gastos de las guerras internas impuso cargas fiscales sobre cada tesorería provincial que no existían durante el periodo colonial.

Aunque algunos trabajos han abordado la cuestión,³ lo cierto es que las investigaciones contemporáneas que intentan analizar cuantitativamente la estructura fiscal de la incipiente nación en el tránsito de colonia a república -salvo el importante trabajo de Meisel sobre la crisis fiscal en Cartagena de Indias ya citado- ponen entre paréntesis el periodo que va desde la ruptura con la Madre Patria (julio de 1810, por señalar una fecha simbólica) hasta 1821, cuando después del Congreso de Cúcuta se establece cierta centralización en las cuentas que permite mal que bien avanzar sobre las rentas del estado después de 1821 a partir de los trabajos de Galindo,⁴ las memorias de hacienda de los ministros y las publicaciones periódicas. Así, los análisis desarrollados por Junguito,⁵ Meisel, Urrutia y Jaramillo⁶ y Bushnell⁷ encuentran el mismo tipo de obstáculo para el estudio del periodo: la desorganización y el caos de la contabilidad de la primera república. Si bien esta afirmación no cae en el vacío y la búsqueda de agregados nacionales entre 1810 y 1819, es ciertamente una tarea frustrante, y probablemente también indique que es necesario reajustar el enfoque, porque es imposible buscar una contabilidad nacional en un periodo donde no solo no existió un Estado sino que existieron múltiples legitimidades territoriales en conflicto entre sí⁸ que debían ajustar sus políticas fiscales al ritmo de la coyuntura interna.

Este tipo de enfoque regional, atendiendo a las funciones que cumplía la ciudad dentro de la red urbana colonial y dentro de la circulación del excedente fiscal, es el que usa el profesor Adolfo Meisel en su trabajo La crisis fiscal de Cartagena en la era de la Independencia, 1808-1821, el cual es interesante en el contexto de los estudios sobre la fiscalidad en la época de la independencia, ya que además se basa en las cartas-cuentas de la Caja de Cartagena, que han sido las fuentes más reputadas para análisis de este tipo en otros contextos coloniales. Según Meisel, la salud fiscal del puerto en la época colonial dependía de los recursos que vía situados ingresaban a las arcas provinciales y de los recursos que vía aduana apropiaba de manera particular. Por esta razón, Cartagena de Indias se beneficiaba de la actividad económica de las provincias. La crisis entre 1809 y 1821 se desató, primero, por la dramática caída de los situados y la transformación de la jurisdicción sobre algunos impuestos, como la aduana, que de pertenecer de manera exclusiva a Cartagena en la época colonial pasaron a pertenecer al gobierno de la Confederación de las Provincias Unidas; en segundo lugar, después de 1815, el sitio de Cartagena y el empobrecimiento de la economía de la ciudad en los seis años anteriores conllevaron a que en relación con el quinquenio 1805-1810 los ingresos de la ciudad continuaran siendo inferiores y estuvieran en franca decadencia. Para solventar la crisis, entre 1810 y 1815 Cartagena recurrió a la emisión de papel moneda, a los empréstitos internos, a la expropiación de bienes de enemigos de la Independencia; todos estos mecanismos tuvieron un impacto diferencial en la economía. Lo que no queda muy claro en su trabajo es la trayectoria del gasto militar en estos años de crisis en el puerto.

En mi opinión, el caso de la Caja Real de Santafé, que se convierte en la Tesorería del Estado Soberano de Cundinamarca entre 1810 y 1815, ilustra muy bien los dilemas que debieron enfrentar los actores que asumieron la soberanía provincial en tales años. Por un lado, frente a la posibilidad que aparecía como necesaria -en fechas tan tempranas como la de la escritura de los textos políticos de Pedro Fermín de Vargas- de eliminar impuestos de raigambre colonial que eran tenidos por regresivos frente al desarrollo de la actividad económica, los agentes tuvieron que elegir entre la eliminación de tales impuestos (como la alcabala, el diezmo o los estancos) y la financiación del gasto fiscal. En la medida en que en la Caja de Santafé se implementaron algunas de estas medidas, como la eliminación de los dos estancos más productivos en la época colonial (aguardiente y tabaco, o el tributo indígena), así como de una serie de impuestos poco significativos en el conjunto (que tenían antes destinación exclusiva a la metrópoli), debieron recurrir a la lógica de los préstamos, donativos y depósitos, complementados con la apropiación de recursos que se tenían por ajenos a la caja en la época colonial, como mecanismo de financiación del gasto público.

En segundo lugar, Meisel y Rodríguez han sintetizado muy bien la desaparición de la lógica de circulación del excedente fiscal:⁹ "las Cajas Reales menores superavitarias enviaban sus excedentes a la cajas principales y estas a su vez a la caja principal del virreinato, que era la de Santafé. Finalmente, la caja de Santafé de Bogotá enviaba los excedentes consolidados a Cartagena, vía situado, o a España, como aporte de la colonia a las finanzas de la Corona".¹⁰ Con la literal desaparición del poder metropolitano, el sistema coercitivo que la sustentaba desaparece.¹¹ Así, significativos recursos de las cajas y administraciones subalternas dejan de pasar por ella y de hecho desaparecen luego de 1810.

El análisis se realiza aquí a través de los ingresos y gastos que la Caja Real de Santafé tuvo entre los últimos años de dominio colonial (cuando es aún la caja principal del Virreinato y cumple funciones de primer orden en la centralización del excedente fiscal) y el año de 1815, tomado como fecha simbólica del fin de la "Patria Boba". Entre 1810 y 1815 la caja se desempeñó como organismo central de financiación del Estado de Cundinamarca y serían sus recursos los de las diferentes expediciones que desde allí se trazaban para controlar, por un lado, las provincias que oponían al centralismo santafereño un federalismo polifacético y, por otro, aquellas que eran abiertamente realistas.

Las fuentes

En este artículo se usan los cortes y tanteos de cuentas elaborados por los tesoreros y contadores de la Caja de Santafé entre 1803 y 1815, que se encuentran dispersos a lo largo de los 38 tomos que constituyen el Fondo Real Hacienda de la sección primera del archivo anexo del Archivo General de la Nación.¹² Estos cortes y tanteos eran formados durante los primeros días del año en las cajas reales (que después de 1810 se llamarían tesorerías y contadurías provinciales), daban cuenta de las partidas de ingreso y egreso del año anterior¹³ y tenían como fin ser enviados a España, aunque antes de ello eran verificados, junto a los libros mayores, por el tribunal de cuentas de la capital. Allí se constataban y anotaban no solo las cuentas de todas las cajas reales, sino además las cuentas de ramos específicos que eran de especial interés para la Real Hacienda, como las alcabalas o las rentas estancadas.

Para la elaboración de estos cortes y tanteos, los oficiales reales se basaban en los Libros mayores de cargo y de data (o libramientos), que a su vez tenían contrapartida en los Libros manuales de cargo y data. Entre los primeros y los segundos, la diferencia fundamental radicaba en que mientras los últimos hacían un registro diario de los ingresos y los egresos en las arcas de la caja, siguiendo un orden cronológico y anotando al margen izquierdo el ramo al que pertenecía determinado registro, los primeros se anotaban clasificando por capítulos según cada ramo, dedicando los folios respectivos a cada uno de ellos, con índice de estos al principio del libro -que correspondía de manera precisa con la numeración de los folios de todo el libro- y con un Sumario general de cargo o de data al final de este. En la última página de los libros manuales también hay un sumario anual, pero en ellos se registran solo los totales de los movimientos mes a mes, sin distinción de ramos. Todos estos registros se encuentran a su vez respaldados por una multitud de recibos adjuntos a la cuenta de cada año que, a su vez, servirían para el estudio de aspectos mucho más detallados.

En lo que respecta al propósito del presente estudio, la comprensión del mecanismo de formación de los cortes y tanteos (también llamados cuentas generales) constituyó una herramienta fundamental por al menos tres razones. Primero, porque el arduo trabajo de cotejar cada corte y tanteo con los libros de cuentas del año respectivo se vio compensado al surgir, tras la lectura de los registros, la comprensión de la lógica de la contabilidad real y la iluminación de ramos que conformaban los ingresos de la Real Hacienda, y que de conformarse con el balance anual no habría sido posible saber siquiera cómo clasificarlos. En segundo lugar, ha sido justamente esa lógica férrea de los administradores coloniales -y que fue heredada por los administradores del tesoro público de la capital del estado de Cundinamarca, a despecho de quienes piensan, que unos y otros no tenían ninguna coherencia-¹⁴ la que permite usar esos libros mayores de cargo y data como documentación de control de los cortes y tanteos de cuentas, y en consecuencia la verificación de los datos que serán usados para sustentar los argumentos. Por último, dado que la documentación nunca llega a estar completa, para un par de ellos tuvimos que ser nosotros mismos los tesoreros y contadores del año respectivo y conformar, a partir de los libros mayores de cargo y de data (que se encontraban a su vez desordenados, intercaladas las páginas de uno y otro año -1814 y 1815-), los cortes y tanteos que permitieran dar continuidad a la serie, y ver así la estructura del gasto y de los ingresos en esos años.

Una vez establecidos los cortes y tanteos para los años ya señalados, se procedió a la determinación de cuáles de estos ingresos corresponden a ingresos reales y cuáles de estos gastos corresponden a gastos reales, entresacando aquellos registros que correspondían a simples movimientos contables entre ramos. Era habitual desde la época colonial el registro de las deudas atrasadas y corrientes de los ingresos efectivos de la Caja Real o de la tesorería provincial, tanto en el cargo y en la data, de suerte que se anulaban, pero siempre quedaban registradas. Por consiguiente, fue necesario descontar esas deudas atrasadas y corrientes. En esa misma dirección, fue necesario distinguir entre los ramos propios de la Real Hacienda, los ramos particulares y los ramos ajenos. Sobre este aspecto volveremos en detalle en el apartado siguiente.

Una digresión a propósito de la contabilidad fiscal de la Nueva Granada

Es sencillo constatar que en lo relativo a la Nueva Granada el avance de la investigación histórica sobre el problema de las finanzas públicas en la época colonial y en la fase de tránsito hacia una estructura republicana se encuentra mucho más rezagado que en otros contextos coloniales, sin ser este el único campo. En efecto, tal como lo señalan Luis Jáuregui y José Antonio Serrano en el estupendo trabajo historiográfico introductorio a un análisis de las finanzas mexicanas en los siglos XVIII y XIX,¹⁵ la publicación de las cartas-cuentas de los virreinatos del Perú y Nueva España en los trabajos de Herbert Klein y John TePaske¹⁶ implicó una transformación en las investigaciones sobre la situación fiscal de ambos virreinatos, de modo que a la vez que se pasaba de una perspectiva descriptiva a una cuantificada y comparativa, se emprendían estudios de los registros fiscales desagregados, así como más recientemente análisis sobre el déficit fiscal a fines del periodo colonial. Naturalmente este avance hubiese sido imposible sin el trasfondo de conocimientos acumulados durante más dos siglos a propósito del funcionamiento institucional del erario colonial, que, por señalar una fecha simbólica, encuentra sus albores en el trabajo de Fabián Fonseca y Carlos de Urrutia sobre la Historia general de la Real Hacienda novohispana,¹⁷ con el que cumplían un encargo preciso del virrey Revillagigedo, entre 1787 y 1793, en el marco de las reformas que en materia hacendaria emprendió el dominio Borbón¹⁸ y que es aún fuente obligada de consulta para emprender un trabajo sobre fiscalidad en dicho Virreinato.¹⁹

Como es de esperarse, para el joven y marginal virreinato de Nueva Granada, no existe un trabajo equiparable a la Historia general de la Real Hacienda novohispana que sirva como fuente a sus sucesores para realizar análisis sobre la naturaleza de la contabilidad colonial. Si bien contamos con ricas instrucciones sobre ramos particulares como la Instruccion general [sic] para la recaudacion del Real Ramo de Alcabala y Armada de Barlovento del Nuevo Reino de Granada²⁰ o documentos generales que se refieren de manera fragmentaria a la organización de la Real Hacienda neogranadina, como el trascrito hace más de dos décadas por Gilma Mora de Tovar,²¹ lo cierto es que la historia institucional del fisco colonial en nuestro caso, y particularmente en lo relativo a la contabilidad virreinal, carece de un estudio sistemático, salvo por los importantes avances que en su momento aportaron Clímaco Calderón, Ots Capdequí y Óscar Rodríguez.²² Tampoco contamos hasta la fecha con publicaciones seriadas de las cartas-cuentas de las cajas del Virreinato, salvo la que para el siglo XVI publicó Hermes Tovar hace una década²³ y las cifras de las cajas auríferas publicadas en el trabajo colectivo liderado por Manuel Lucena Samoral, para 1651 a 1701.²⁴

En consecuencia, los intentos que se han hecho por estudiar desde una perspectiva cuantitativa la fiscalidad del virreinato de la Nueva Granada realizan clasificaciones que, sin dejar de ser pertinentes al fin de cada investigación, no permiten poner en relación la dinámica del gasto con la del ingreso colonial, por no hablar de los años comprendidos entre 1810 y 1821. Aunque este trabajo no supera la totalidad de dichas limitaciones, y por consiguiente las conclusiones pueden ser preliminares, hemos conseguido avanzar en la discriminación de algunos elementos a través del trabajo comparativo con otras latitudes y la revisión de fuentes primarias.

Por una parte, la triple distinción del lado de los ingresos, verificada en el caso de la Nueva España en ramos propios, particulares y ajenos, y para el caso del Río de la Plata, y particularmente en la Caja de Buenos Aires, en propios, separados y ajenos, tiene su homólogo en la Nueva Granada en ramos propios de la Real Hacienda, ramos particulares y ramos ajenos. Los ramos que constituían cada uno de estos conjuntos, así como la explicación de algunos de ellos, que hemos logrado recabar en fuentes primarias y secundarias, se pueden consultar en el anexo 1 (la última) y en las tablas 2 y 3 (la primera). Como allí se constata, tal distinción también se mantenía en el gasto y obedecía a una lógica específica que relacionaba ingresos con gastos.

En efecto, la diferencia entre unos y otros radicaba tanto en la asignación de gasto de dichos ingresos como en el tipo de jurisdicción que la Real Hacienda tenía sobre tales recursos. De un lado, los ramos propios pasaban a componer la Masa Común de Real Hacienda, que en principio debía satisfacer los gastos de funcionamiento perpetuos, como salarios de la burocracia civil y militar, réditos por el arrendamiento de locales para el funcionamiento de los organismos administrativos o militares, así como construcción y reparación de edificios de propiedad real y otros gastos de operación del aparato burocrático.²⁵ Igualmente, esta masa común debía satisfacer el situado, que eran recursos que se enviaban a otras plazas con el fin de solventar déficit fiscales y escasez monetaria; el más importante de ellos en nuestro caso es el que se enviaba a Cartagena.²⁶ Los desembolsos de este situado se realizaban a través del ramo de Cúmulo de la Real Hacienda.

En segundo lugar, los ramos particulares estaban constituidos por un conjunto de ingresos que pertenecían a la Real Hacienda y tenían asignaciones presupuestales específicas. Tal es el caso de la renta de tabaco, cuyos ingresos se asignaban a la compra de tabacos en la factoría de Ambalema y a la satisfacción de réditos de préstamos que se tomaban del cuerpo eclesiástico y de los cuales se daba esa renta como garantía. Las cargas de estos ramos disminuían directamente el ramo específico mediante un cargo en su cuenta.²⁷

Por último, los ramos ajenos eran en teoría aquellos que no pertenecían al cúmulo de ingresos de los que podía disponer la Real Hacienda, y eran sin embargo recaudados por los oficiales reales y su cobro tenía la protección del monarca. Entre ellos, para el caso de la Caja de Santafé, se encuentra el ramo de camellón, que pertenecía al cabildo de la ciudad y era recaudado y administrado por la Caja Real, a través de la Real Aduana de la ciudad. Igualmente, hacen parte de este conjunto de ingresos los de montes de pie-dad, que por su naturaleza mantenían independencia patrimonial.

La dificultad surge en el momento de poner este conjunto de ingresos en relación con los gastos desde una perspectiva de separación patrimonial a fines del siglo XVIII. En efecto, tal como lo señaló Tulio Halperin Donghi en su momento, "esos ramos separados y ajenos conservan solo formalmente su individualidad patrimonial. Por una elegante ficción contable [...] esos fondos pueden ser utilizados para pagos a buena cuenta en cualquier otro ramo".²⁸ Este fenómeno, producto de la creciente presión sobre los recursos de las cajas, y que en el caso de Nueva España fue constado por Carlos Marichal, parece tener su contraparte en el virreinato de la Nueva Granada. Aunque espera un estudio sistemático, podemos constatar que, al igual que en este último caso, en la Nueva Granada la atención de tal presión significó, primero, echar mano a los recursos eclesiásticos mediante préstamos sobre la renta del tabaco; segundo, suprimir en la práctica la separación patrimonial entre ramos propios y particulares, como lo revela que los gastos de la masa común de Real Hacienda superaran, en la práctica, los ingresos de los ramos propios que debían en principio satisfacer dicho fin (compárense las tablas 2 y 3).

Por esta razón, lo que resta del texto constituye un primer avance, de carácter impresionista si se quiere, sobre la estructura de los ingresos y los gastos de la Caja Real de Santafé, en los últimos años de dominación colonial (1803-1809) y los ensayos del primer periodo de independencia (1810-1815). Del carácter impresionista es síntoma el seguir de cerca la cronología política, pues como lo muestra la serie de los estancos (gráfico 3) el hundimiento de los recursos fiscales parece haberse iniciado ya en las últimas décadas de dominación colonial. Pero, además, adherimos casi completamente al método seguido por Herbert Klein en su ensayo "Structure and Profitability of Royal Finance in the Viceroyalty of the Río de la Plata in 1790",²⁹ cuya estructura fue replicada en el trabajo de Meisel, Urrutia y Jaramillo sobre el virreinato de la Nueva Granada. Allí el profesor Klein señalaba dos métodos para el análisis de la estructura del gasto y del ingreso a partir de las cartas-cuentas: el primero desarrolla un análisis del ingreso y el egreso de las cajas en un año, o conjunto de años, estudiando la participación porcentual de el conjunto de ingresos; el segundo, mucho más complejo, consiste en la construcción de largas series temporales de cada ingreso, para determinar tendencias en el tiempo, lo cual permite, por ejemplo, poner en discusión la cronología de la crisis fiscal, tal como lo hace Marichal, en su trabajo ya citado, o TePaske.³⁰ En nuestra defensa, podríamos argüir que en aquel trabajo inicial -así lo llama- de 1973 el profesor Klein opta por la primera opción y desarrolla la segunda en investigaciones sucesivas junto a TePaske. Además, hemos ya elaborado un trabajo sobre uno de estos ingresos, la renta de alcabalas, con una serie que va desde 1782 hasta 1821 y detallado el manejo institucional y los diferentes rubros que componen tal ingreso.

La estructura del ingreso y el gasto colonial en la Caja Real de Santafé

En la Caja Real de Santafé el ingreso promedio entre 1803 y 1809 estuvo alrededor de 1.256.140 pesos de ocho reales, descontados los movimientos contables y las deudas atrasadas y corrientes, y se ubicó por debajo del ingreso promedio de las cajas reales de la América Española, que ascendió en dicho periodo a 2.400.000 pesos. Aunque hubo cajas que recibieron unos cuantos miles de pesos,³¹ otras como la de Ciudad de México manejaron sumas que superan los 50 millones de pesos anuales, lo que sesgó así la media aritmética. De este modo, 22 cajas reales tienen ingresos entre 500 mil pesos y un millón de pesos, y 39 cajas, ingresos entre 200.000 pesos y un millón de pesos, situación que se expresa en el gráfico 1. Como se puede ver en dicho gráfico, donde el eje de las abscisas es un índice logarítmico del ingreso, la Caja de Santafé se ubica en la franja intermedia superior y son sus ingresos superados solo por cerca de diez cajas reales, aunque es importante aclarar que en este cálculo no se han tenido en cuenta cajas ubicadas en el territorio actual de Colombia; se tomaron en consideración 23 cajas de Nueva España, 13 de Río de la Plata, 14 de Perú y Alto Perú, 5 ubicadas en la Audiencia Santiago de Chile y 3 en la de Quito.

GRÁFICO 1.
Ingreso de la Caja Real de Santafé en el contexto de las cajas reales de la América española, 1803-1809 (índice logarítmico en las abscisas)

Fuente: datos de Klein y TePaske (ver nota 31), consultado el 30 de julio de 2010 en: https://home. comcast.net/~richardgarner0 Real Hacienda t. 23-25.

En nuestra caja, los ramos propios constituían alrededor del 64% de los ingresos totales, mientras que los ramos particulares correspondían al 15,7% y los ajenos al 20,3% del total (tabla 2). Como se señalaba más arriba, una comparación de los gastos con los ingresos muestra que la tesis planteada por Halperin sobre la Caja de Buenos Aires -a propósito de que la separación patrimonial de los ramos así clasificados es solamente una elegancia contable- también es cierta en el caso de la Nueva Granada. En efecto, en los últimos años de dominación colonial, el valor total de los ingresos por ramos propios, que conforma la masa común, asciende en promedio a unos 800 mil pesos, mientras que el gasto por la cuenta de ramos propios o masa común alcanza un monto que está en promedio alrededor de los 950.000 pesos. Esto significa que a fines de la época colonial, para satisfacer los gastos de funcionamiento y el situado los funcionarios reales se vieron abocados a realizar apropiaciones presupuestales de los ramos particulares y ajenos, que tenían independencia patrimonial, lo que en otros contextos ha sido interpretado como síntoma de crisis (gráfico 2).

GRÁFICO 2.
Relación entre gastos e ingresos de la masa común de Real Hacienda (ramos propios) en algunos años seleccionados de la última década de dominación colonial

Fuente: elaboración propia a partir del AGN, S. Archivo Anexo I, F. Real Hacienda, t. 23, f. 390 [1803]; t. 25, f. 415 [1806] y t. 33, f. 447 [1809] Cortes y tanteos para 1803, 1806 y 1809.

Comparando el valor de los ingresos y egresos que conjuntamente se registran por los ramos propios y particulares, encontramos que mientras los primeros suman un valor de 999.086 pesos, los segundos dan la cuenta de 1.057.236 pesos. Como se puede ver, aunque los valores tienden a ajustarse más, lo cierto es que con seguridad debieron apropiarse incluso recursos de los ramos ajenos con el fin de solventar dicha dificultad. Así las cosas, me basaré en aproximadamente 80% de los ingresos de la caja, que corresponden a los ramos propios y particulares, ambos de propiedad plena de la Real Hacienda, pues de los ajenos no podemos determinar con certeza cuáles de ellos fueron destinados a solventar el déficit que, en promedio, descontado el aporte de los ramos particulares, estuvo alrededor de los 58.000 pesos.

La forma como he clasificado los ingresos y los egresos, siguiendo las coordenadas antes señaladas, se puede ver en la tabla 1.

TABLA 1. Clasificación de los ramos de ingreso y gasto propios y particulares de la Real Hacienda

Entre los ingresos, las remisiones de otras tesorerías ocupan un lugar preponderante y alcanzan en promedio el 26% del total de los ingresos de la caja durante el periodo; esto denota naturalmente el papel de caja matriz que tiene la caja de la capital virreinal, pues una de sus funciones fundamentales es la recolección de los productos líquidos de las demás tesorerías principales y subalternas sujetas a su jurisdicción, con el fin de enviarlos como situado a Cartagena de Indias o a la metrópoli. Estos cerca de 260.000 pesos los obtiene la caja de las tesorerías de Antioquia, Cartago, Honda, Mompox, Pamplona, Popayán y Santa Marta.

El segundo ingreso más importante de la caja, esta vez un ingreso relacionado directamente con la estructura fiscal regional, es el obtenido por vía de estancos, que ocupa un 21% del total del ingreso. Entre este 21%, los tres más importantes son: el de tabaco, que compone un 41% del total del ingreso; el de aguardientes, con un 29% del mismo, y el de salinas, con un 15%. Componen en su conjunto el 85% de los ingresos que como producto de estancos recibía la Caja de Santafé.

Contrastada con la estructura del Virreinato, donde de acuerdo a Meisel, Urrutia y Jaramillo la participación de los estancos en el ingreso total está alrededor del 40% o 50% entre 1783 y 1808-1809,³² estos cumplen un papel más reducido en la caja santafereña, aunque este puede ser un efecto de que la capital obtenga el 26% de sus recursos de otras tesorerías, en virtud de su papel administrativo. De todos modos, descontando este ingreso, el papel de los estancos en el conjunto del ingreso solo aumenta al 28%. Por consiguiente, los ingresos por estancos no son tan preponderantes en la caja como en el conjunto del Virreinato. Es una situación análoga a la de Cartagena de Indias. Allí el ingreso por el estanco de tabaco no supera el 19% en la época colonial, y son preponderantes en el ingreso de la caja los movimientos de recursos al interior del Virreinato y los situados, con un 57%.³³

Visto en una perspectiva temporal de mayor aliento, los estancos de tabaco, aguardiente y salinas habían iniciado lo que parece un proceso de declive en el segundo quinquenio de la década de 1790, para el caso de la Caja de Santafé (ver gráfico 3), tendencia que es confirmada para el caso del estanco de aguardiente por los datos quinquenales recopilados por Gilma Mora de Tovar.³⁴ Aunque no se conoce una respuesta precisa para el con-junto, Mora de Tovar ha señalado que la paulatina apertura del mercado externo fruto de las reformas borbónicas fue un factor determinante en la decadencia de los ingresos del estanco de aguardiente.

GRÁFICO 3.
Tendencias cuantitativas del ingreso por estancos en la Caja Real de Santafé 1803-1815

Fuente: elaboración propia a partir del AGN, S. Archivo Anexo I, F. Real Hacienda, t. 23-35.

Otros ingresos importantes para la caja son los que obtiene por gravar las actividades comerciales, las alcabalas, cuya participación en el total asciende al 10%, y es así el impuesto que mayor contribuye en los ingresos de la caja santafereña y supera tanto lo colectado por diezmos (novenos reales) como lo ingresado a la caja como fruto de la piramidación impositiva sobre la actividad minera (quintos, fundición y amonedación) y cuyo monto es solo comparable al de los estancos y al de las aportaciones de la Casa de Moneda por la vía de sobrantes, con 11%. A diferencia de los ingresos por estancos, las alcabalas santafereñas mostraron una tendencia creciente desde 1782, cuando sus ingresos fueron de 52.229 pesos de ocho reales, hasta 1808, cuando alcanzaron los 123.377 pesos.³⁵

Este crecimiento de más del 100% no puede ser imputado únicamente a efectos monetarios o a transformaciones en las tasas impositivas, pues estas se mantuvieron constantes a lo largo del periodo. De un lado, con toda seguridad el comercio santafereño era el más importante del Virreinato, a excepción del de Cartagena. Que los ingresos virreinales por alcabalas no alcanzaran el 6,8% del total, según Meisel, Jaramillo y Urrutia,³⁶ es síntoma de ello, aunque sin duda este porcentaje está sobreestimado o, lo que es igual, el mío está subestimado, pues mientras tomo en cuenta los flujos internos de excedente fiscal que ingresan a la tesorería y que en regla no hacen parte de la estructura económica real, los citados autores no lo hacen -que es el procedimiento adecuado para no sobreestimar las transferencias fiscales interregionales cuando se estudia el conjunto-. De hecho, descontando estos ingresos, el porcentaje de la alcabala en el total asciende al 13%. Por otra parte, la organización de la recolección de este impuesto de manera separada por parte de la Real Aduana de Santafé en la ciudad y su red de partidos subalternos, así como la extensión de esta última, derivadas ambas de la reorganización administrativa realizada por Gutiérrez de Piñeres, seguramente tuvieron un impacto importante en la eficiencia del recaudo.

Los diversos recursos eclesiásticos, que como efecto de las concesiones papales y la estrecha vinculación entre la Iglesia y la Corona se encontraban a disposición de la Real Hacienda, correspondían al 9% del total. Entre ellos se encontraban los ramos de novenos reales, vacantes mayores, vacantes menores, indulto apostólico, mesadas eclesiásticas y medias anatas eclesiásticas.

Otros ingresos misceláneos concurren con el 24% de los ingresos de la Caja, entre los que resulta notable que los préstamos y donativos apenas representaran un 2% del total, las contribuciones indígenas, un 4%, y los ingresos fruto de la actividad minera, un 1%. Debo anotar, sin embargo, que los préstamos tomados de particulares por la Real Hacienda, entre 1803 y 1809, se concentran en 1808 y 1809 y corresponden al Préstamo Gracioso recaudado en apoyo a Fernando VII en las colonias españolas.³⁷

Según las cartas-cuentas, el gasto de la Caja Real de Santafé entre 1803 y 1809 estuvo en promedio en 1.119.900 pesos, de los cuales el 84,9% correspondió a los ramos de masa común, el 9,5% a los ramos particulares y el 5,6% a los ramos ajenos de la Real Hacienda. Al igual que en el caso de los ingresos y por las razones arriba señaladas, analizo en conjunto los ramos particulares y propios, pese a que se conserva un déficit que como allí se mostró solo pudo ser cubierto por los ramos ajenos. Este conjunto corresponde al 94,4% del total del egreso registrado y asciende a un monto de 1.057.236 pesos en promedio.

Como se colige de estas consideraciones y de las que en su momento hice a propósito de la relación entre ingreso y gasto, a fines de la época colonial es precisamente la carga de la masa común la que impone mayor presión sobre los recursos de la Caja de Santafé, y son sus desembolsos los que generan el déficit que solo puede ser cubierto con los ramos particulares y ajenos (gráfico 2). El gasto de esta masa común se compone fundamentalmente de salarios a la burocracia civil,³⁸ que son poco más de 117 mil pesos al año y que corresponde a un 11% del total del conjunto considerado. Los salarios a los diversos cuerpos militares y policiales de la ciudad, así como las atenciones médicas que se les prestan, ascienden a los 130 mil pesos anuales en promedio y corresponden al 12% del total, y los gastos de funcionamiento como arrendamiento de establecimientos para el funcionamiento de los aparatos burocráticos, compras de tabacos en la factoría de Ambalema, mantenimiento de algunos equipos y gastos de fabricación de papel, entre otros, correspondían al 13% de los desembolsos de la caja. Otros gastos menores, entre los cuales contamos actividades de beneficencia y emolumentos de la expedición botánica, corresponden al 7,9% del total. Los gastos que hace la caja en actividades eclesiásticas apenas alcanzan el 2%, lo que contrasta con el 9% que obtiene de ingresos de la institución religiosa, aunque es necesario comparar esta cifra con la de actividades de beneficencia, pues como se sabe gran parte de los hospicios y hospitales se encontraban a cargo de órdenes religiosas, sino en su totalidad.

En promedio, este conjunto de egresos son apenas cerca del 49% de los desembolsos de la caja, entre 1803 y 1809. El otro 51% corresponde al cúmulo de Real Hacienda, que asciende en promedio a algo más de 534.000 pesos. Estos desembolsos en su mayoría corresponden al situado que enviaba la caja a la de Cartagena y a otras que tenían escasez de circulante, como se registra en los libros comunes y generales. Así, por ejemplo, para el año de 1806 se registra que:

Entregamos a don Manuel Jiménez teniente de infantería y en la ciudad de Santafé a 9 de abril de 1806 son data 606.225 pesos que del Cúmulo de Real Hacienda y en virtud de lo mandado en la superior orden pro el ex señor virrey del reino en la sup. Orden fecha 14 de marzo ultimo (sic) comprobante de esta partida bajo el número 229 entregamos a don Manuel Jiménez teniente de infantería y ayudante de campo de su excelencia en esta forma 255 mil pesos en doblones y 345 mil pesos en plata, una y otra cantidad para que las conduzca a la plaza de Cartagena y entregue en las mismas especies a los señores ministros de la Real Hacienda de ellas como que van destinados para ocurrir a las urgentes necesidades de dicha plaza [...].³⁹

Los restantes 6.225 pesos son los gastos de transporte de la carga y el premio que se entrega al oficial por dicha conducción. En 1806 se registran desembolsos del cúmulo de Real Hacienda por 1.168.000 pesos, de los cuales 1.042.000 pesos fueron cantidades situadas a otras plazas, y fueron dominantes las cantidades situadas a Cartagena, por un monto de 1.003.251 pesos. Del mismo modo, en el libro común y general de 1803 se registran salidas del cúmulo de Real Hacienda por 505.618 pesos, de los que 495.337 pesos fueron cantidades situadas a Cartagena.⁴⁰

Aunque es necesaria una cuantificación precisa de estos desembolsos con base en los libros de cargo y dato de cada año, lo cierto es que esta muestra de dos años sugiere sin duda que es el situado la mayor carga que pesa sobre las finanzas de la Caja de Santafé. En efecto, en el año de 1806 la caja recibe la mayor cantidad de transferencias de otras tesorerías, y estas ascienden a 355.000 pesos. Como se puede colegir rápidamente, la diferencia de 687.000 pesos entre los capitales enviados como situado y los recibidos de otras tesorerías principales fue satisfecha con recursos que correspondían a la jurisdicción fiscal de la Caja Real de Santafé: ingresos por estancos, impuestos a la actividad comercial y otros que conformaban la masa común, además se agregaron probablemente algunos recursos de los ramos particulares y ajenos. Así, en esta primera impresión, esta Caja Real parece la más importante subsidiaria del crecimiento a través de subsidios, como catalogó Adolfo Meisel el impacto de los situados en la economía cartagenera de la segunda mitad del siglo XVIII.⁴¹

Gasto e ingreso entre 1810 y 1815

El estallido de movimientos independentistas y autonomistas en el Virreinato implicó una crisis fiscal que disminuyó los recursos de los que disponía la Caja de Santafé y una serie de transformaciones en la estructura del gasto. Naturalmente, ambas están ligadas con la transformación de las funciones fiscales de la que fue la Caja Matriz del Virreinato hasta 1810.

Para empezar, los ingresos disminuyeron de cerca de 1.000.000 de pesos netos en promedio, a tan solo 461.000 pesos entre 1811 y 1815, sumando los ramos propios, ajenos y particulares. De estos, los ramos propios y particulares fueron 412.000 pesos, esto es, el 89% del total del ingreso registrado, extrayendo los débitos registrados, así como los movimientos contables.

Sin embargo, esta cifra debe ser en realidad menor debido a que en 1815 se registraron depósitos generales por la fantástica suma de 780.000 pesos, lo que altera el promedio, pues entre 1811 y 1814 los ingresos medios de este ramo estuvieron en torno a 13.259 pesos (ver tabla 4).

De este modo, entre 1811 y 1815 se produjo una drástica disminución en los ingresos netos de la que era la caja matriz del virreinato de la Nueva Granada, y fue "la principal causa de este descalabro [...] la interrupción repentina de los envíos de las diversas cajas regionales"⁴² a la de Santafé. Por una parte, mientras entre 1803 y 1809 las remisiones desde las cajas principales del virreinato ascendieron a 260 mil pesos anuales, en promedio, los caudales que otras tesorerías enviaron a la de Santafé en 1810 descendieron a 80 mil pesos, y entre 1811 y 1815 no superaron los 2.050 pesos en promedio. Pero no solo cesaron los envíos desde las divisiones territoriales más importantes de la época colonial; igualmente, pueblos, parroquias y villas que hasta 1810 fueron subalternos administrativa y fiscalmente a Santafé, dejaron de enviar el excedente fiscal a dicha caja. Esta dislocación explica el descenso de la renta de alcabalas, que hizo que los productos líquidos de esta renta pasaron de 99.000 pesos en promedio, entre 1803 y 1809, a tan solo 56.000 pesos entre 1811 y 1815.

En efecto, la ruptura de la red de partidos foráneos de alcabalas que eran subalternos en términos fiscales a Santafé implicó una disminución del 60% de los ingresos que por administraciones foráneas de alcabalas obtenía la capital entre 1803 y 1809.⁴³ Este descenso se vio en parte compensado por la continuación del crecimiento de los ramos que gravaban las actividades comerciales en la ciudad de Santafé, aunque no hubo variaciones en las alícuotas impositivas, de modo que el descenso total de la renta estuvo alrededor del 40% (ver gráfico 4).

Si bien el cese de remesas a la capital podría explicarse por situaciones fiscales críticas en cada una de las provincias, pueblos y villas que tejían la red de circulación del excedente en la época colonial, lo cierto es que se enmarca en la crisis de legitimidad desatada por el colapso del dominio imperial en 1808 y que conllevó un proceso de fragmentación tanto fiscal como territorial y política, que es común a la mayoría de los espacios coloniales españoles en América.⁴⁴ En ausencia del sistema coercitivo que sostenía dichas transferencias, parafraseando a Meisel, "cada provincia empezó a decidir qué hacer con tales recursos".⁴⁵ De hecho, Irigoin y Grafe han sugerido que la fragmentación política y territorial del Imperio Español "occurred along the lines of territories where the regional treasuries were located", pues "Regional elites seized colonial revenues inmediately to defend their political and economic interests and in time to define the fiscal boundaries of new republican states",⁴⁶ lo que implicaría que esta red de circulación del excedente y el uso local que se dio a tales recursos pueden ser fundamentales para la explicación de la conflictividad interna no solo entre 1810 y 1815, sino a lo largo del siglo XIX.