1.1 Territorio

Todo lo anterior se desarrolla en el marco de una territorialidad, porque las relaciones que se encuentran en el entramado de las partes del territorio, las relaciones sociales, económicas, políticas e ideológicas son las que inciden para caracterizar y comprender las manifestaciones reales de las ciudades (^{Carrasco, 2007}).

En palabras de ^{Boisier (1999, p. 7)}, “la región es un espacio organizado que contiene, en términos reales o en términos potenciales, los factores de su propio desarrollo, con total independencia de escala”. Asimismo, para ^{Boisier (1997)} cada ciudad tiene sus propias dinámicas porque cada territorio posee características propias que impiden que el desarrollo sea universal, por lo tanto, debe ser interpretado desde las complejidades de lo local .

Igualmente, de acuerdo con ^{Tello (2006)} una de las características del desarrollo sostenible en una ciudad es que es posible dimensionar sobre un espacio geográfico limitado a los agentes productivos, a los ciudadanos y al Estado (entendiéndolo como el tipo de organización social y formación institucional). Se plantea, además, que el desarrollo en el territorio¹ depende de la adecuada intervención del Estado que debe garantizar los mínimos que permitan ampliar las opciones de los habitantes. En este sentido, ^{Panayotou (1996, p. 44)} afirma que “el rol del Estado debería cambiar, de uno intervencionista y que distorsiona, a uno que crea marcos institucionales y de política ambiental para el funcionamiento de los mercados de manera eficiente, equitativa y sostenible”.

1.2 Instituciones y residuos sólidos

Otro soporte teórico que valida el estudio de la gestión de los residuos sólidos es la nueva economía institucional (NEI), porque permite, en palabras de ^{Sánchez y Usaquén (2012, p. 34)}. “entender la forma en que se relacionan los agentes económicos que conforman el sector de los servicios públicos domiciliarios, como organizaciones del Estado, empresas privadas o mixtas y la comunidad receptora”. Para ^{North (1993, p.13)} las instituciones corresponden a las reglas del juego tanto formales (leyes o normas) como informales (acuerdos y códigos de conducta) que guían la actuación de los individuos. En palabras del autor, “son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico”. Adicionalmente, tener unas instituciones claras a la hora de gestionar el manejo de los residuos sólidos permite que los objetivos de política pública, para favorecer el desarrollo sostenible, se cumplan porque, según ^{Gandlgruber (2010, p. 18)}, aceptar una regla implica identificar un conjunto de acciones acordes entre ellas.

De acuerdo con ^{Monroy (2008)} las políticas ambientales deben promover una educación consistente para la gestión de residuos sólidos, también deben buscar el buen manejo en la fuente, la menor generación de estos residuos, la promoción de las políticas de producción limpia, un excelente nivel de recolección, transporte en vehículos modernos, buenas estaciones de transferencia y óptimos rellenos sanitarios. Para ^{Martínez y Roca (2013)} dentro de la política ambiental se deben utilizar impuestos, si lo que se busca es alcanzar la eficiencia, es decir lograr los objetivos con el menor costo; pero si lo prioritario es la efectividad, lo mejor es hacer una regulación directa.

1.3 Gobernanza ambiental y residuos sólidos

En la actualidad se discute sobre las transformaciones que se han evidenciado en las formas como se gobierna y se toman decisiones, dándole el nombre de gobernanza siguiendo a ^{Vergara (2014, p. 89)} al análisis de “cómo los actores sociales y políticos encuentran mecanismos de negociación para responder a problemas comunes, vinculando distintas formas de participación y representación en sistemas decisionales públicos y privados”.

Cuando se habla de gobernanza, los actores interactúan entre ellos, sin jerarquías, para generar condiciones más favorables y para aumentar las capacidades de todos en la resolución de conflictos a través de la toma de decisiones y la implementación de políticas. Cuando los conflictos o problemáticas están relacionados con el ambiente se habla de gobernanza ambiental. En palabras de ^{Molina (2014, p. 30)} esta “se entiende como procesos de toma de decisiones y de ejercicio de autoridad en el ámbito de los bienes públicos, en los cuales interactúan instituciones gubernamentales, empresas privadas y la sociedad civil”. En el caso del manejo de residuos sólidos, una gran cantidad de los mismos dispuestos en relleno sanitario afecta el suelo y las aguas subterráneas, razón por la cual es necesaria una política que realmente reduzca la generación de desechos, aumente el uso de aprovechables en la industria y la búsqueda de tecnologías de disposición más amigables con los ecosistemas.

Esta política no solo puede contener reglas de juego formales (instituciones), también requiere enfatizar los valores culturales de todos los actores que participan en el proceso. En otras palabras, hay una tendencia en la ciudad a la falta de gobernanza ambiental en materia de gestión de residuos sólidos y es uno de los elementos que se requiere para generar cambios en las organizaciones y en los ciudadanos quienes deben tomar conciencia de los nefastos efectos de un inadecuado manejo de los desechos. Lo anterior es corroborado por ^{Molina (2013)} cuando afirma que se carece de una gobernanza para la gestión adecuada de los residuos sólidos. El ciudadano siente como una imposición las instituciones (reglas de juego) ya creadas y su participación se reduce a recepcionar la poca información que el sector posee y que es publicada en medios de comunicación.

2. GESTIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS DOMICILIARIOS EN BOGOTÁ

El Decreto 1077 de 2015 define la gestión integral de residuos sólidos como “el conjunto de actividades encaminadas a reducir la generación de residuos, a realizar el aprovechamiento teniendo en cuenta sus características, volumen, procedencia, costos, tratamiento con fines de valorización energética, posibilidades de aprovechamiento y comercialización. También incluye el tratamiento y disposición final de los residuos no aprovechables”.

Para autores como ^{Sadeghian et al. (2018)} y ^{Zhang, Huang y He (2011)}, el objetivo principal de la gestión de residuos es la correcta recolección y disposición de los desechos de modo que los costos y los niveles de contaminación se reduzcan al mínimo. No obstante, en esta investigación se conoció la opinión de los hogares, que son generadores de residuos sólidos y sobre quienes la política ambiental relacionada con estos desechos debe dirigir las estrategias que permitan incorporar nuevamente a diferentes procesos productivos, en el marco de la economía circular, los residuos sólidos aprovechables.

El plan distrital de desarrollo para Bogotá 2016-2020 (Bogotá mejor para todos), por medio del Acuerdo 645 de 2016 de la ^{Secretaría del Hábitat (2016, p. 9)}, “establece en los artículos 86, 87 y 88 directrices para la gestión integral de los residuos en la ciudad, la preservación de los recursos, la prestación de los servicios en condiciones de dignidad e igualdad, el consumo responsable y la producción sostenible”. En particular, el plan enfatiza en la necesidad de aumentar el nivel de aprovechamiento de los residuos sólidos, superar el estado de vulnerabilidad de la población recicladora y ampliar la demanda de materiales reciclados. Al mismo tiempo, en el 2016 se lanza el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos para Bogotá. En este documento se presenta el árbol de problemas y de objetivos en los aspectos institucionales, de recolección y transporte, aprovechamiento, inclusión de la población recicladora y disposición final entre otros.

En el gráfico 1 se muestra la manera como los operadores tenían, hasta comienzos de 2018, distribuida la prestación del servicio en las 19 localidades de la ciudad (no se incluye Sumapaz por ser eminentemente rural). A partir del 12 de febrero de 2018 se estableció un nuevo sistema de recolección de residuos sólidos. La ciudad se dividió en cinco áreas de servicio exclusivo (ASE) en las que operadores privados prestan el servicio de recolección y transporte de los residuos no aprovechables (tabla 1).

Fuente: elaboración propia a través de ArcGIS.

Gráfico 1 Mapa de la prestación del servicio de aseo por localidades 2018 

De acuerdo con información de la Secretaría del Hábitat, ^{Uaesp (2017)} , desde el 2018 se están implementando nuevos contenedores para la separación de residuos sólidos, se están ejecutando campañas de cultura ciudadana y se están poniendo en marcha las sanciones para quienes no reciclen. Se espera que los ciudadanos separen residuos que son aprovechables como el papel, el cartón y todo aquello que no esté contaminado, y los recicladores serán los únicos autorizados para realizar la recolección y aprovechamiento del material aprovechable, de acuerdo con las rutas y asociaciones correspondientes a cada área de servicio exclusivo (ASE). Se plantean canales de comunicación directa entre el operador y las organizaciones de recicladores.

De acuerdo con la línea base publicada en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos para la ciudad de Bogotá, los ciudadanos entre el 2013 y el 2014 generaron en promedio 0,30 toneladas de residuos sólidos domiciliarios por habitante. La tabla 2 muestra el comportamiento de la generación, disposición y aprovechamiento de residuos sólidos entre 2014 y 2016. Se puede ver que en la ciudad mientras en el 2014 se aprovechó el 12,8 % de los residuos generados, en el 2015 aumentó al 14,8 %, sin embargo, para el 2016 el aprovechamiento fue del 13,8 %. Se presenta, además, un decrecimiento de los residuos sólidos generados del 1,2 % para el 2015 y de 2,5 % para el 2016, aspecto que es de destacar en la medida en que la población en la ciudad creció a una tasa de 1,3 %, durante esos años.

En lo relacionado con las campañas dirigidas a la ciudadanía por parte de la entidad encargada, la Secretaría del Hábitat, ^{Uaesp (2017)} informó el número de usuarios sensibilizados sobre la importancia de hacer la separación en fuente y los efectos negativos de seguir disponiendo los residuos generados en el relleno sanitario (tabla 3).

En comparación con el número de habitantes que tiene la ciudad y el número de usuarios que reciben esta sensibilización, es indispensable aumentar las campañas en esta materia, porque los datos muestran una reducción significativa (1.519,2 %) entre el 2013 y el 2016 al pasar de 718.084 usuarios sensibilizados a 44.347.

4.1 Desarrollo sostenible

De los 384 encuestados, el 77 % eran conscientes de la importancia de proteger el medio ambiente para mejorar la calidad de vida, lo que los motiva a preocuparse por el adecuado manejo de los residuos sólidos. Además, se encontró que el 17,2 % de los encuestados se sentía poco o nada afectado por la inadecuada disposición de los desechos, mientras que 101 personas (26,3 %) respondieron sentirse muy afectados. Asimismo, 164 encuestados (42,7 %) se sintieron bastante afectados por la elevada producción de residuos sólidos.

Además, se encontró que 103 personas consideraban que las campañas pedagógicas sobre el manejo de residuos sólidos son masivas, sin embargo, no son efectivas para cambiar la actitud de los ciudadanos frente a sus decisiones de consumo y la separación en fuente. Por otro lado, solamente el 10,2 % de los encuestados opinaron que no son masivas. El 68,5 % de los encuestados (263 personas) consideró que las campañas de cultura ciudadana presentadas en el recibo del servicio de aseo, para aumentar la cantidad de material reutilizable en la ciudad son insuficientes. Por lo anterior, hace falta que las iniciativas de las campañas publicitarias provengan del sector público y no solo del sector privado.

Para aumentar el nivel de separación en la fuente, el país ha adoptado medidas como: la obligatoriedad de la separación en la fuente establecida en el Título 2 del Decreto 1077 de 2015; las campañas educativas en los niveles municipales y por parte de operadores y sector productivo y los incentivos a la separación en la fuente como el definido recientemente en el marco tarifario de aseo, Resolución CRA 720 de 2015. No obstante, no existe una campaña intensiva promovida por el nivel nacional de gobierno (Consejo Nacional de Política Económica y Social -Conpes-, 2016). Sin embargo, de acuerdo con los resultados se puede inferir que estas medidas no son conocidas por los hogares.

En el gráfico 5 se evidencia que el 18,8 % de los encuestados no sabía que uno de los principales propósitos del reciclaje es el de reducir la cantidad de residuos sólidos que se depositan en el relleno sanitario Doña Juana. Esto puede ser explicado por la falta de efectividad de la publicidad y de las campañas para dar a conocer los objetivos de política pública, los efectos sobre el medio ambiente de la generación excesiva e inadecuada disposición de desechos y, mucho menos, los efectos positivos que podría generar una adecuada separación en la fuente. Sin embargo, un poco más del 80 % conocía sobre las ventajas del reciclaje, tales como la reducción de los niveles de contaminación y la reutilización del material potencialmente aprovechable. Finalmente, el 71,6 % estaba a favor del reciclaje dado que ayuda al crecimiento económico de la ciudad.

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 5 Conocimientos sobre el reciclaje 

Con respecto al conocimiento que los encuestados tenían sobre los mecanismos que existen en la ciudad para incentivar el reciclaje, el 52 % de las personas no conocía la campaña para reducir el uso del pitillo; el 46,9 % no sabía de la existencia de las máquinas que pagan por entregarle botellas de plástico y quienes no conocían sobre la existencia de Ecopuntos² y la APP Recypuntos³ son más de la mitad, 66,7 % y 83,6 %, respectivamente. Se evidencia desinformación por parte de los encuestados. También se encontró que, aunque el Distrito Capital ha destinado recursos para sensibilizar a la población sobre la importancia de hacer separación en la fuente y el uso adecuado de los contenedores y de las bolsas plásticas, el 52,9 % de los encuestados (200 personas) no ha participado en campañas educativas relacionadas con el tema. No obstante, si cerca de su vivienda o de su trabajo colocaran máquinas que pagan por el material reciclado, lo utilizarían 217 encuestados de los 384 (56,5 %).

Cabe resaltar que, del total de encuestados, el 47,4 % (182 personas) ha reducido el uso de bolsa plástica durante el último año. Apenas el 15,6 % (60 encuestados) hace separación en la fuente, de los cuales el 40 % se encontraba en un rango de edad entre 26 y 35 años; el 43 % tenía educación secundaria y el 75 % recibía menos de un millón de pesos mensuales.

También se pudo observar que de los 26 encuestados que vivían en estrato 1, el 42,3 % siempre separaba sus residuos orgánicos de los inorgánicos y de los 116 ubicados en estrato 2, el 31,9 % (37 personas) tenía esta práctica casi siempre. Paradójicamente, de los 16 encuestados en estrato 6, el 62,5 % hacía separación de residuos solo a veces, y el 50 % (4 entrevistados) de los de estrato 5, casi nunca. Se puede afirmar, siguiendo a ^{Molina (2014)}, que no existe en la ciudad gobernanza ambiental porque los ciudadanos no están interesados en incurrir en los costos implícitos medidos en el tiempo que representa la separación, además la búsqueda de bienestar individual de corto plazo está por encima del bienestar colectivo.

4.2 Territorio

Con respecto al servicio recibido por los encuestados en materia de recolección de residuos sólidos, el 26,8 % lo consideró malo, y solo dos personas lo calificaron como bueno. Además, 136 personas afirman que hacen falta ubicar contenedores en la ciudad para depositar los desechos debidamente separados y el 26,6 % que la tecnología actual de los carros recolectores de desechos no incentiva la separación de los mismos en el hogar. Se evidencian así problemas en la infraestructura de la ciudad para disponer los residuos sólidos en forma adecuada. Finalmente, el 28,9 % opinó que la frecuencia y los horarios de recolección de desechos en su barrio era adecuada.

De acuerdo con lo visto en otras ciudades del tamaño de Bogotá, se hace necesaria la construcción de puntos de transferencia y otros rellenos sanitarios, si tal es la tecnología de disposición con la que se va a cumplir el proceso. No obstante, al preguntarle a los encuestados si estarían dispuestos a aceptar cerca de su vivienda la apertura de un nuevo relleno sanitario o cualquier otra técnica de disposición de los desechos como la incineración, el 52,6 % (202 personas) no lo aceptaría (gráfico 6). En contraposición, el 41,4 % (159 encuestados) si estaría dispuesto a aceptar cerca de su vivienda la apertura de un centro de acopio de material reutilizable (bolsas, papel, vidrio, cartón, etc.). Esto evidencia un uso inapropiado del territorio y, siguiendo a ^{Tello (2006)}, reduce las posibilidades de mejorar la calidad de vida de los habitantes.

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 6 Aceptación de un nuevo relleno sanitario cerca de la vivienda 

4.3 Instituciones

Con el fin de mejorar la gestión de residuos sólidos es importante que los ciudadanos adquieran conciencia de la necesidad de cambiar algunas actitudes frente a la problemática. En este sentido, apenas 116 encuestados estaban totalmente de acuerdo con establecer como obligatoria la separación de los residuos sólidos, mientras que el 19,5 % estaba totalmente en desacuerdo.

En lo que respecta a las tarifas de aseo, el 47,7 % consideró que las mismas incentivan el reciclaje, de las cuales 60 personas se encuentran entre los 26 y 35 años. Además, 223 encuestados pensaban que la mejor forma de incentivar la separación de basura en el hogar es multando a quien no lo hace, de estos, 85 tienen educación primaria. Otra regla de juego en el que el 63,3 % está de acuerdo es que quien incumpla las normas actuales sobre el manejo de residuos, debería participar tanto en programas comunitarios como en actividades pedagógicas relacionadas, así como lo plantea el actual Código de Policía.

En el caso de Colombia, la Resolución CRA 720 de 2015 incluyó dentro de la tarifa un incentivo al usuario por hacer el aprovechamiento de los residuos. No obstante, es necesario enfatizar que existe una relación directa entre la efectividad de la separación y la logística que exista para tal fin, es decir, el número de contenedores existentes, su ubicación, el número de rutas selectivas y la frecuencia de recolección de los residuos sólidos aprovechables.

Igualmente, se debe aprender de países como Holanda, un país con 6.467.000 habitantes, en donde se aplican tarifas en dos tramos. En dicho país, se paga por lo que se bota (Pay As You Throw, PAYT). En este sentido, si los ciudadanos no reciclan, la tarifa fija de recolección de residuos aumenta; adicionalmente, el reciclaje es gratis pero los ciudadanos pagan un impuesto (incluido en el valor de la bolsa) por los residuos sólidos que terminan siendo rechazados y llevados a la planta de incineración. Aproximadamente el 51 % de lo generado es reciclado y el programa PAYT se ha traducido en un mayor aprovechamiento del material y una menor producción de material rechazado.

Las personas encuestadas tenían desconocimiento de algunas reglas de juego formales que existen, pero que no son divulgadas adecuadamente para que la sociedad se empodere de las mismas y empiece a actuar para su cumplimiento. Es así como el 68,8 % no había escuchado hablar del Decreto 495 de 2016 con el cual se adopta el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos, el 54,7 % (210 personas) tampoco conocía la Resolución 0668 de 2016 sobre la prohibición de bolsas que tengan un tamaño menor a 30x30 y, aún más crítico, el desconocimiento (76,6 % de los encuestados) de las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAS), con las que cuenta la ciudad. Las sanciones establecidas en el nuevo Código Nacional de Policía en lo relacionado con los desechos eran conocidas por el 59,9 %. Lo anterior está relacionado, probablemente, con la difusión que se le hizo al Código en la televisión, las redes sociales y la radio, de hecho, 143 personas afirmaron haber conocido de este a través de la televisión.

No hay evidencia del efecto de la reducción en las tarifas sobre las acciones positivas de los encuestados en materia de manejo de residuos sólidos. De hecho, el 40,9 % consideraba que dicha disminución los incentivaba, mientras el 43,8 % plantea que no lo hacía. Definitivamente, se hace necesario un cambio de actitud por parte de los ciudadanos. En otras palabras, se requiere una política pública centrada en estrategias de cultura ciudadana para concientizar al ciudadano sobre la responsabilidad que tiene sobre sus residuos generados.

4.4 Gobernanza ambiental

En el gráfico 7 se observa que el 31,3 % de los encuestados opinaron que los recicladores contribuyen bastante para lograr un manejo adecuado de los residuos sólidos, seguido por el 28,4 % quienes consideraban que los hogares también tienen un papel clave en esta tarea. Cabe destacar que el 23,7 % no ven en las entidades de orden local ninguna contribución sobre el tema y el 22,7 % tampoco se la dan a los medios de comunicación.

Fuente: elaboración propia.

Gráfico 7 Nivel de contribución de los actores para el adecuado manejo de los desechos 

Se evidencia un problema sobre la apropiación del territorio y la actitud de no hacer nada frente a una práctica indebida como lo es la mala disposición de los residuos por parte de los vecinos, es así como frente a este evento el 48,2 % de las personas encuestadas (185) no efectuó acto alguno, con argumentos como: no conocer mecanismos (72), el no tener tiempo (36), considerar que los instrumentos no tienen efecto (15) o simplemente no les interesa (12). De otro lado, tan solo 87 hicieron algo; de ellos el 30 % intentó concientizar al otro que estaba realizando la actividad inadecuadamente y el 17,24 % (15 encuestados) llamó a la policía. Se percibe entonces que el sentimiento de pertenencia de los ciudadanos por la ciudad es prácticamente inexistente.