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Introducción
Según Guzmán Jiménez y Ubajoa Osso (2019), para lograr la tutela efectiva del derecho a gozar de un ambiente sano y la protección de la naturaleza, el derecho ambiental acude, como disciplina jurídica, al diseño de dispositivos sancionadores especiales. Estos tienen dos finalidades centrales: en primer lugar, establecer la forma de proceder de las autoridades ambientales en caso de daños ambientales; y, en segundo lugar, sancionar a las personas naturales o jurídicas como infractores del ordenamiento jurídico ambiental por la configuración de los elementos de la responsabilidad sancionatoria de carácter medioambiental (p. 424).
De igual forma, el derecho ambiental se encuentra en una etapa de plena formación; en las últimas décadas se ha desarrollado como una rama autónoma del derecho administrativo tanto en el ámbito nacional como en la Unión Europea (UE) y en el plano del derecho internacional (Garetto, 2018, p. 175).
El ambiente constituye un patrimonio común de toda la humanidad, de cuya conservación y protección depende la supervivencia de las actuales y futuras generaciones. En la actualidad, entre los problemas medioambientales más apremiantes se encuentran el cambio climático, la destrucción de la capa de ozono, la deforestación, la pérdida de biodiversidad, la sobreexplotación de la pesca global y el suministro de agua potable, entre otros, que demandan medidas efectivas de orden nacional e internacional que construyan nuevos paradigmas constitucionales (Cubides-Cárdenas et al., 2021) para desterrar y mitigar la amenaza y afectación de los ecosistemas y su entorno. Como uno de los principales mecanismos para lograr la superación del daño medioambiental, los Estados se han enfocado en crear e implementar medidas de precaución y prevención (Cubides-Cárdenas et al., 2018), así como regulaciones y políticas públicas más estrictas, que van desde la propia consagración constitucional, el orden internacional, pasan por la ley y terminan en los actos de la administración (Corte Constitucional Sentencia C-219 de 2017).
La declaratoria o reconocimiento del derecho al medio ambiente como un derecho autónomo, se convierte en la herramienta más eficaz a la hora de proteger este importante sistema compuesto de organismos vivos y que condicionan la vida del individuo en el universo. Es necesario no solo que los Estados de manera individual reconozcan al medio ambiente como sujeto de derechos constitucionales en el plano interno, sino que el esfuerzo se cristalice de mejor manera a través de toda la comunidad internacional en aras de crear un ius commune interamericano (Martínez-Lazcano et al., 2016), que tenga por finalidad reconocer y proteger los derechos no solo de la persona humana, sino también de entender que el ser humano sin medio ambiente no es nada (Rivas et al., 2019, p. 108).
En el caso de Colombia, el proceso sanciona-torio ambiental está regulado mediante la Ley 1333 de 2009, que ha sido considerada como un pilar del derecho ambiental por su importancia para la rama del derecho" (pp. 424-425). Sobre la historia del régimen sancionatorio ambiental de Colombia, el profesor Amaya Navas (2010) manifiesta que este inicia indefectiblemente con la Ley 23 de 1973, teniendo en cuenta que en dicha norma se estableció una serie de medidas tendentes a sancionar a quienes incumplieran lo allí dispuesto, es decir, se consagraron unos mecanismos coercitivos que se harían efectivos a quienes generaran contaminación al medio ambiente (p. 33).
Posteriormente, con la expedición del Decreto 2811 de 1974 que reguló el manejo de los recursos naturales del país, se hizo alusión muy tímidamente a cuestiones sancionatorias, que indican como infracción la violación de las normas que regulan el manejo y uso de los recursos naturales renovables, lo cual hará incurrir al infractor en las sanciones previstas en este código y, en lo no especialmente previsto, en las que impongan las leyes y reglamentos vigentes sobre la materia (Amaya Navas, 2010, p. 27).
Teniendo en cuenta lo anterior, y que no había muchas disposiciones referentes a sanciones, se empezó a utilizar la técnica reglamentaria de incluir en cada uno de los decretos un procedimiento para dicha materia, como, por ejemplo, el Decreto 1594 de 1978, Decreto 1608 de 1978, Decreto 1681 de 1978 y el Decreto 1594 de 1984.
Con la entrada envigencia de la Constitución Nacional de 1991 se expidió la Ley 99 de 1993, la cual incorporó algunas precisiones sobre el régimen sancionatorio en sus artículos 83 a 86, que tomaron como referencia el procedimiento que se encontraba previsto en el Decreto 1594 de 1984.
El régimen previsto en la Ley 99 de 1993 fue modificado por la Ley 1333 de 2009, con el fin de subsanar las serias dificultades que se tuvieron que padecer durante muchos años respecto de las inconsistencias surgidas entre la Ley 99 de 1993 y el procedimiento consagrado en el Decreto 1594 de 1984, en razón del avance normativo que se ha dado en el país en materia de medio ambiente y recursos naturales, teniendo en cuenta que el país no contaba con un régimen sancionatorio único, eficaz y eficiente para apoyar a la norma sustantiva y a la gestión. (Amaya Arias, 2020, p. 17)
Esto también fue reafirmado por la Corte Constitucional al señalar que:
La entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009 significó para el país un régimen sancionatorio ambiental más completo, que respondió a la necesidad de actualizar el marco legal a las exigencias propias que implicó la vigencia de la Constitución. Es de recordar que antes de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio se encontraba disperso y desactualizado, lo cual no daba claridad sobre el procedimiento sancionatorio, las circunstancias de atenuación o agravación de las conductas, los eximentes de responsabilidad, entre otros. Así, el régimen aplicable era el contenido en las Leyes 23 de 1973, 9a de 1979, 99 de 1993 y en los Decretos 2811 de 1974, 622 de 1977, 1541, 1681 y 1715 de 1978, 1594 de 1984, 948 de 1995, lo cual ponían en evidencia la necesidad de organizar y actualizar el mismo. (Sentencia C-219/17)
La Ley 1333 de 2009 adoptó el régimen sancionatorio ambiental (vigente) para Colombia, que reemplazó lo consagrado en el artículo 83 y siguientes de la Ley 99 de 1993, el Decreto 1594 de 1984 en cuanto al procedimiento, así como los artículos 116 y siguientes del Decreto 948 de 1985, que constituían en esencia el régimen sancionatorio ambiental anterior (Amaya Arias, 2020). Un aspecto para resaltar de dicha norma es la aplicación al procedimiento sancionatorio ambiental, los principios constitucionales y legales que rigen las actuaciones administrativas y los principios ambientales prescritos en el artículo 1 de la Ley 99 de 1993. Lo anterior quiere decir que se incorporan al procedimiento sancionatorio los principios de que trata el artículo 209 de la Constitucional Nacional y los consagrados en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011. Se debe aclarar que, lo que motivó la expedición de la Ley 1333 de 2009 de acuerdo con la exposición de motivos fue lo siguiente:
declarar la titularidad del poder sancionatorio administrativo en cabeza del Estado (autoridades ambientales) y establecer el procedimiento breve en materia ambiental;
limitar la competencia a prevención de las entidades territoriales;
establecer un término de caducidad para la acción sancionatoria ambiental;
determinación de criterios y circunstancias de agravación y atenuación de responsabilidad;
incorporar la sanción de restitución de las especies silvestres y
consagrar el apoyo y acompañamiento de todas las entidades públicas y autoridades de policía en las actuaciones sancionatorias en materia ambiental. (Vanegas Gil, 2010, p. 34)
En este contexto, tal como se explicó líneas arribas, este trabajo analizará el tratamiento normativo de las infracciones ambientales en el régimen ambiental colombiano. También, se analizará el alcance del principio de tipicidad de las faltas en materia ambiental según la jurisprudencia constitucional, en especial la posición de la Corte Constitucional de Colombia adoptada en la sentencia C-219 de 2017.
Es de advertir que la Corte Constitucional mediante sentencia C-219 de 2017 concluyó que:
el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas;
con la expresión demandada el legislador de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administración para crear infracciones administrativas, pues ellas se encuentran establecidas en el sistema de leyes, sino que lo previsto en el artículo 5° donde se incorpora la expresión acusada, alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño ambiental;
los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta sino que esta se deriva de la propia norma legal;
estos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
Las infracciones ambientales según la Ley 1333 de 2009
En este primer aparte, se pretende explicar cómo el sistema legal ambiental colombiano aborda el concepto de infracciones ambientales, de acuerdo con lo definido en la Ley 1333 de 2009. Hablar sobre infracciones ambientales nos conduce obligatoriamente a referirnos a la potestad sancionatoria ambiental, sobre la que Amaya Arias (2020) manifiesta que se ejerce frente a conductas que atentan contra el medio ambiente y los recursos naturales, y se encuentra en diferentes disciplinas concurrentes: el derecho penal, el derecho policivo y el derecho administrativo. En materia ambiental, esta potestad sancionatoria se encamina según esta autora a preservar y restaurar el ordenamiento jurídico, y debe entenderse que con la imposición de la sanción no solo se reprueban las conductas antijurídicas, sino que también se previene su realización. Tal como se precisó en la parte introductoria, la Ley 1333 de 2009 de 2009 está "destinada específicamente a sancionar las conductas que atenten contra el medio ambiente y los recursos naturales, con finalidades complementarias como la de evitación del daño ambiental y la reparación de este cuando sea posible" (p. 66).
En la sentencia C-410 de 2010 se sostuvo que:
En materia ambiental, tal como se pone de presente por el demandante, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1333 de 2009, el régimen sancionatorio estaba previsto, fundamentalmente, en la Ley 99 de 1993, la cual remitía al procedimiento contemplado en el Decreto 1594 de 1984 y en el Decreto 948 de 1995, reglamentario de la legislación ambiental en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire. En esa ley se estableció un nuevo régimen sancionatorio en materia ambiental, dentro del cual se contemplan, entre otros aspectos, la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental, las facultades de prevención de la Administración, los principios rectores del procedimiento sancionatorio, así como las distintas etapas del mismo. En el artículo 4° de la ley se puntualiza que las sanciones administrativas en materia ambiental tienen una función preventiva, correctiva y compensatoria, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, los tratados internacionales, la ley y el reglamento, al paso que las medidas preventivas, tienen como función prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana.
Según Cardona González (2019), la Ley 1333 de 2009 tiene varias ambigüedades, que debió precisar más detalladamente la forma para las notificaciones, pues su artículo 19 remitió al entonces Código Contencioso Administrativo. Así mismo, no contempló la solución para las situaciones que puedan surgir referidas a la determinación de los costos de la imposición de las medidas preventivas en el presunto infractor, pues se convierte en un problema definir cuando estas se levantan, si aún este debe cargar con esos costos. Sin embargo, son muchos más los detalles positivos que trajo, ya de por sí implícitos en el solo hecho de contener en una sola disposición lo concerniente al régimen sancionatorio ambiental y unificar los procedimientos, como ya se ha anotado. Por ejemplo, incluir la conveniencia de la notificación del acto de inicio de trámite que constituye el pronunciamiento administrativo mediante el cual se da comienzo formal al procedimiento sancionatorio como ya lo contemplaba la Ley 99 de 1993. También lo es que precisa todas las autoridades competentes tanto para actuar a prevención como para imponer las sanciones por violación de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo de los recursos naturales renovables, y más cuando claramente separa las primeras de las segundas. Por supuesto hay que destacar cómo ratificó contundentemente la naturaleza de los actos expedidos por las autoridades competentes como actos administrativos sujetos al control jurisdiccional. Y la precisión que hizo, que era confusa en el Decreto 1594 de 1984, del procedimiento para la imposición de las actualmente llamadas medidas preventivas (p. 268).
Para entrar propiamente al objeto del presente acápite, debemos referir expresamente al artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 que define la infracción ambiental como toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. También se considera infracción en materia ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Con relación a las infracciones en materia ambiental, Amaya Arias (2020) señala que "se previeron en el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, existen dos tipos de infracciones ambientales: 1) la violación de la legislación ambiental vigente, y 2) el daño al medio ambiente. En relación con la violación de la normatividad ambiental, o infracción normativa, el artículo 5 de la citada ley establece que se considera infracción en materia ambiental" (p. 65).
Para esta autora, debe entenderse que las referencias normativas señaladas en el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 son meramente enunciativas y no taxativas, en tal sentido, en principio, "que pueden ser objeto de infracción todas las normas de alcance general que hagan parte del ordenamiento jurídico ambiental existente en el país" (Amaya Arias, 2020, p. 70). Pero además de las normas generales, también constituye infracción ambiental el incumplimiento de las normas que imponen obligaciones, restricciones, condiciones o prohibiciones en relación con el uso, manejo o disposición de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, pues ellas "constituyen verdaderos mandatos, de forzosa aplicación, cuya inobservancia genera un desacato legal para el sujeto al cual van dirigidos. Sobre este tipo de preceptos recae la acción sancionatoria ambiental" (Amaya Arias, 2020, p. 72). Finalmente, son susceptibles de ser infringidas las disposiciones contenidas en actos administrativos de alcance general o particular, siempre que en ellos se impongan a cargo de los usuarios de los recursos naturales o del medio ambiente obligaciones, condiciones o prohibiciones (Amaya Arias, 2020).
Sin discrepar con Amaya Arias (2020) en cuanto al alcance del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, a nuestro juicio la falta en materia ambiental se estructura así:
Toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-Ley 2811 de 1974.
Toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la Ley 99 de 1993.
Toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en la Ley 165 de 1994. Se debe aclarar que la Corte Constitucional sobre el caso particular señaló que la Ley 165 de 1994 no establece mandatos susceptibles de ser vulnerados por los destinatarios, por cuanto se limita a describir atribuciones y obligaciones para los Estados miembros del Convenio sobre Diversidad Biológica.
Toda acción u omisión que constituya violación de las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen el Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y la Ley 165 de 1994.
Toda acción u omisión que constituya violación a los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente.
La comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: el daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos.
Para Álvarez Pinzón (2010), la Ley 1333 de 2009 no se ocupó de precisar cuáles son los preceptos contenidos en la legislación ambiental que pueden ser objeto de infracción por parte de los administrados. Vale aclarar que dicho ejercicio, tal como lo sostiene la autora, tampoco se hizo durante la vigencia de la Ley 99 de 1993 ni el Decreto Ley 2811 de 1974. La infracción a la legislación como causal para la aplicación del régimen sancionatorio ambiental siempre ha sido consignada en la ley de manera bastante general y amplia, sin excepción alguna y sin ningún tipo de clasificación o criterio que permita establecer cuáles son los textos normativos que llevan a la autoridad ambiental a hacer uso de su potestad sancionatoria. Sin embargo, es menester aclarar que para la Corte Constitucional el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 se ajusta a la Constitución Nacional, por tanto, no desconoce el principio de legalidad, tal como se debatió en la Sentencia C-219 de 2017 que se analizará más adelante.
Según Álvarez Pinzón (2010), la referencia que se hace en el artículo 5 a las disposiciones del Código de Recursos Naturales Renovables de la Ley 99 de 1993 y de la Ley 165 de 1994 es meramente enunciativa y no taxativa. Por consiguiente, en principio, debe entenderse que pueden ser objeto de infracción todas las normas de alcance general que hagan parte del ordenamiento jurídico ambiental existente en el país. Las normas y los actos administrativos hacen parte del ordenamiento jurídico cuando han sido expedidos, en debida forma, por la autoridad competente, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales o legales y/o reglamentarias; se han promulgado, publicado, comunicado, notificado en la forma que existe la Constitución y la ley; y si, además, se encuentran vigentes, es decir, que no han sido modificados, subrogados o derogados, expresa o tácitamente por una norma posterior, o declarados inexequibles o nulos. Por tal razón, no constituye infracción ambiental la inaplicación de normas que han perdido su vigencia, por derogación expresa o tácita, o por declaratoria de inexequibilidad o nulidad, proferidas previamente por autoridad competente, como tampoco lo es la ignorancia de disposiciones o mandatos que se encuentran en proceso de formación legal, como es el caso de los proyectos de ley o de reglamento que aún no han nacido a la vida jurídica, aun cuando sus pretensiones sean de público conocimiento o resulten necesarias y de urgente aplicación para salvaguardar la integridad del medio ambiente. Tampoco constituye infracción ambiental la omisión de planteamientos contenidos en documentos internos de las instituciones públicas, como son conceptos técnicos, memorandos, actas de visita u otros, cuando no hayan sido debidamente acogidos mediante actos administrativos y notificados en forma regular al administrado. A pesar de la generalidad con que ha sido concebida la infracción a la legislación ambiental, no todas las disposiciones normativas contenidas en una norma o en un acto administrativo de carácter ambiental son objeto de infracción. Para que una norma pueda reputarse como susceptible de ser infringida debe contener un mandato legal expreso e identificar explícitamente las personas a las cuales va dirigido, caso en el cual la orden bien puede estar orientada a todas las personas en general o solamente a un grupo calificado de ellas, en particular (Álvarez Pinzón, 2010, p. 124).
En cuanto a los alcances del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, la Corte Constitucional se refirió diciendo que:
El artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, la normatividad a la cual remite contiene diversas disposiciones que en muchos casos no establecen mandatos susceptibles de ser infringidos, por tanto, el operador administrativo debe soportarse en aquellas normas que impongan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios, para el aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Tanto el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto-Ley 2811 de 1974) como la Ley 99 de 1993 establecen mandatos de las características anotadas, cuya violación, por tipificación indirecta, daría lugar a la imposición de sanciones.
Continúa explicando la Corte Constitucional que:
Los mandatos legales o con fuerza de ley que establecen en términos generales las prohibiciones, condiciones y obligaciones ambientales, como sucede generalmente con las leyes ordinarias que no tienen reserva formal, también pueden ser precisados o desarrollados por el Ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria, dado que difícilmente podría el legislador ordinario o extraordinario detallar cada uno de los aspectos técnicos y operativos necesarios para su aplicación, como lo sería referirse a cada especie animal o vegetal, a las sustancias o productos químicos, agroindustriales u organoclorados (en sus concentraciones o niveles) y prever cada una de las variadas contingencias que en la práctica puedan derivarse del aprovechamiento y uso del medio ambiente y los recursos naturales. Es así como el Código de Recursos Naturales Renovables ha sido objeto de reglamentación por los Decretos 1608 y 1715 de 1978, 704 de 1986, 305 de 1988, 4688 de 2005 y 2372 de 2010. Por su parte, la Ley 99 de 1993 fue reglamentada por los Decretos 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007, 2372 de 2010 y 2041 de 2014. Todos estos actos reglamentarios hacen parte de la normativa ambiental, siendo también marco de referencia para las autoridades administrativas al momento de adoptar decisiones sobre el uso, aprovechamiento o afectación del medio ambiente y los recursos naturales.
Ha de señalarse que los actos administrativos de alcance particular y emanados por las autoridades ambientales competentes en el que se impongan a cargo de los usuarios del medio ambiente o los recursos naturales las obligaciones, condiciones o prohibiciones previstas en la ley, pueden dar lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento. Es el caso de los incumplimientos a las condiciones impuestas o acordadas en el otorgamiento de licencias ambientales, concesiones de aguas, permisos de vertimientos, de emisiones, de ocupación de cauces, de tala o poda de árboles, de investigación científica en diversidad biológica, de tenencia y reubicación de fauna silvestre, entre otros.
En cuanto a las infracciones por violación de la normatividad ambiental vigente, aun cuando el legislador no hizo una relación taxativa de los preceptos que establecen los mandatos cuya violación configura una infracción en materia ambiental, hace remisión general al Código de Recursos Naturales Renovables, la Ley 99 de 1993, las demás disposiciones que las sustituyan o modifiquen y los actos administrativos de la autoridad ambiental competente. Así mismo, determina como constitutivo de infracción la comisión de un daño al medio ambiente. Ante esta normatividad, el operador administrativo o jurídico, al entrar a establecer una violación a las mismas, debe aplicar todo el conjunto de normas, aquellas que establezcan prohibiciones, condiciones, restricciones y obligaciones ambientales a sus destinatarios. De igual modo, los actos administrativos particulares pueden dar lugar a la imposición de sanciones ante su desconocimiento.
Contrario a lo sostenido por la Corte Constitucional, a nuestro criterio, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 desconoce el principio de reserva de ley, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, por cuanto creó un tipo sancionatorio administrativo en el que las conductas sancionables no tienen origen legal, sino en conductas sancionables fijadas por la autoridad administrativa con ocasión a las atribuciones legales, de manera que la definición de la conducta sancionable como componente del principio de legalidad se delegó en una autoridad distinta del legislador. Así mismo, dicha norma desconoce el principio de tipicidad y reserva de ley de las infracciones, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, pues tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación a los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, sin delimitar las conductas sancionables, lo cual implica que el tipo administrativo carezca de certeza, claridad y determinación.
En esta misma línea de aumentación, Acevedo Magaldi (2013) explica que dada la existencia de la potestad sancionatoria del Estado colombiano en materia ambiental, el problema actual es que la Ley 1333 de 2009, a través de la cual se establece el procedimiento sancionatorio en materia ambiental, carece de una estructura de la infracción, toda vez que a diferencia del derecho penal, se adolece totalmente de un criterio sano y metódico de la imposición de la infracción en materia ambiental por parte del operador administrativo ambiental. Ahora bien, el concepto de norma ambiental, aunque se encuentra contenido en el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, presupone una dualidad o vacío jurídico para efectos de brindar una seguridad legal al procesado y a la misma autoridad ambiental en el momento de expedir los actos administrativos sancionatorios o en el marco de la expedición de actos procesales. Sin embargo, es evidente que en el marco de la hiperinflación normativa colombiana y la constante actividad legislativa, se encuentra una normativa dispersa (Cubides-Cárdenas et al. 2019). La definición precitada y contenida en la Ley 1333 de 2009 deja por fuera las posibilidades futuras a las leyes que se expidan sobre la materia o que regulen la utilización, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Es evidente que la definición de normas ambientales creada por el legislador carece de técnica jurídica y no mantuvo el espíritu previsivo y futurista que debe tener la ley, ya que solo limita el concepto de norma ambiental a las reformas y sustituciones que pueda sufrir el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993 y la Ley 165 de 1994.
Ahora bien, a diferencia del tema penal, esta definición que hace referencia a "los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente" deja abierta la puerta a la posibilidad de reglamentación y de expedición de actos administrativos que regulen la materia o que en su defecto impongan obligaciones ambientales concretas a un sujeto específico, como es el caso de imposición de obligaciones, planes de manejo ambiental o licencias ambientales que en últimas son solo exigibles al destinatario del acto administrativo particular (Acevedo Magaldi, 2013).
Así pues, otros autores consideran que la manera como la infracción ambiental aparece enunciada en la Ley 1333 de 2009 se encuentra ajustada al principio de legalidad, toda vez que la norma remite a otras normas que desarrollan los distintos tipos de infracciones ambientales a sancionar por la administración, por lo cual conduce a encontrar que no es abstracta su caracterización; no obstante, bien debería el legislador a tenor de perfeccionar su contenido, generar una norma por la cual se recojan las disposiciones normativas inmiscuidas en la caracterización de la sanción ambiental en Colombia (Lozano Torres, 2017).
En un sentido similar, Garro Parra y Arroyave Soto (2011) indican que no es posible que un solo texto normativo agrupe todas las conductas que han de considerarse infracciones ambientales. Ante la complejidad e incertidumbre que se cierne sobre el derecho ambiental, se requiere cada vez de conocimientos especializados por sectores, que escapan generalmente a la regulación jurídica. También el trepidante avance tecnológico hace imposible la tipificación de las conductas en un mundo cada vez más cambiante. Existe una clara dificultad de tipificación taxativa de las infracciones ambientales y, por tanto, es justificable y razonable que el legislador haya acudido a la remisión normativa como forma de identificar las conductas sancionables. Ahora bien, que haya una justificación para la remisión normativa en la definición de infracción ambiental en las conductas de peligro no significa de plano que la forma como se hizo la remisión sea constitucional. Para que la remisión normativa no viole el principio de tipicidad es necesario que la descripción comprenda unos contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma identificar un determinado cuerpo normativo sin que haya lugar a ambigüedades ni a indeterminaciones al respecto. El artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 establece en forma clara los límites requeridos, de suerte que cualquier violación a las normas ambientales vigentes, incluidos los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, constituye infracción ambiental. Lo anterior significa que todas las normas que regulen los recursos naturales, el medioambiente o la salud humana, desde la Constitución Nacional hasta el acto administrativo emanado de la autoridad ambiental competente, son susceptibles de violación por parte de los regulados y, en estos casos, procede la sanción como consecuencia jurídica de la transgresión. Aunque las disposiciones ambientales se encuentren dispersas por todo el ordenamiento jurídico colombiano, es posible identificar las mismas a través de un análisis juicioso del contenido de la normativa. Ha habido intentos de definición de norma ambiental como aquella que establece medidas de protección del medioambiente y fija niveles de protección, límites y condiciones que tienen en cuenta los bienes ambientales protegidos; las actividades o sustancias contaminantes, normas que establecen medidas que condicionan y limitan el ejercicio de actividades que ocasionan riesgos medioambientales, imponiendo niveles de protección con técnicas distintas o como el conjunto de objetivos, principios, criterios y orientaciones generales para la protección del medio ambiente de una sociedad particular. La norma revisada, en menor grado, establece una aplicación restringida del principio de legalidad al no detallar en el mismo texto cuáles son las conductas reprochables desde el punto de vista ambiental, pero dicha restricción está lejos de ser inconstitucional. Existen diferentes razones para que el legislador haya optado por esta técnica legislativa, verbigracia, la protección de un bien jurídico superior o el acelerado cambio tecnológico, lo cual justifica a través de una perspectiva constitucional la tipificación indirecta del riesgo ambiental como una conducta objeto de reproche y, por lo tanto, objeto de sanción, obviamente con el tratamiento diferenciado que el Decreto 3678 de 2010 y la Resolución 2086 de 2010 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial han establecido para la sanción ex ante y para la sanción ex post.
A nuestro criterio, se debe precisar que la técnica legislativa en materia de infracciones ambientales de policía que utiliza la Ley 1801 de 2016 es más respetuosa del principio de legalidad (tipicidad y reserva de ley) que la establecida en el régimen sancionatorio ambiental de la Ley 1333 de 2009. Veamos:
Artículo 100. Comportamientos contrarios a la preservación del agua. Los siguientes comportamientos son contrarios a la preservación del agua y por lo tanto no deben efectuarse:
Utilizarla en actividades diferentes a la respectiva autorización ambiental.
Arrojar sustancias contaminantes, residuos o desechos a los cuerpos de agua.
Deteriorar, dañar o alterar los cuerpos de agua, zonas de ronda hídrica y zonas de manejo y preservación ambiental en cualquier forma.
Captar agua de las fuentes hídricas sin la autorización de la autoridad ambiental.
Lavar bienes muebles en el espacio público, vía pública, ríos, canales y quebradas.
Realizar cualquier actividad en contra de la normatividad sobre conservación y preservación de humedales, y sobre cananguchales y morichales.
Artículo 101. Comportamientos que afectan las especies de flora o fauna silvestre. Los siguientes comportamientos afectan las especies de flora o fauna y por lo tanto no deben efectuarse:
Colectar, aprovechar, mantener, tener, transportar, introducir, comercializar, o poseer especies de fauna silvestre (viva o muerta) o sus partes, sin la respectiva autorización ambiental.
Aprovechar, recolectar, almacenar, extraer, introducir, mantener, quemar, talar, transportar o comercializar especies de flora silvestre, o sus productos o subproductos, sin la respectiva autorización de la autoridad competente.
Movilizar maderas sin el respectivo salvoconducto único de movilización o guía de movilización.
Presentar el permiso de aprovechamiento, salvoconducto único de movilización, registro de plantación y guía de movilización para transportar maderas con inconsistencias o irregularidades.
Talar, procesar, aprovechar, transportar, transformar, comercializar o distribuir especies o subproductos de flora silvestre de los parques nacionales o regionales naturales, salvo lo dispuesto para las comunidades en el respectivo instrumento de planificación del parque.
La caza o pesca industrial sin permiso de autoridad competente.
Contaminar o envenenar recursos fáunicos, forestales o hidrobiológicos.
Experimentar, alterar, mutilar, manipular las especies silvestres sin el permiso de autoridad ambiental competente.
Violar los reglamentos establecidos para los períodos de veda en materia de caza y pesca.
Tener animales silvestres en calidad de mascotas.
Artículo 102. Comportamientos que afectan el aire. Los siguientes comportamientos afectan el aire y por lo tanto no se deben efectuar:
Realizar quemas de cualquier clase salvo las que de acuerdo con la normatividad ambiental estén autorizadas.
Emitir contaminantes a la atmósfera que afecten la convivencia.
Artículo 103. Comportamientos que afectan las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia ecológica. Los siguientes comportamientos afectan las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y áreas de especial importancia ecológica y por lo tanto no se deben efectuar:
Ocupar ilícitamente áreas protegidas, de manera temporal o permanente.
Suministrar alimentos a la fauna silvestre.
Alterar elementos naturales como piedras, rocas, peñascos, árboles, con pintura o cualquier otro medio, que genere marcas.
Transitar con naves o vehículos automotores no autorizados, fuera del horario y ruta establecidos y/o estacionarlos en sitios no señalados para tales fines.
Vender, comerciar o distribuir productos comestibles de cualquier índole, con excepción de aquellos autorizados expresamente.
Ingresar sin permiso de la autoridad ambiental competente.
Permanecer en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales más tiempo del autorizado.
No exhibir ante los funcionarios y autoridades competentes la autorización respectiva cuando se requiera.
Promover, realizar o participar en reuniones o actividades que involucren aglomeración de público no autorizadas por la autoridad ambiental.
No usar los recipientes o demás elementos dispuestos para depositar los residuos y desechos sólidos.
Hacer cualquier clase de fuegos fuera de los sitios o instalaciones en las cuales se autoriza el uso de hornillas o de barbacoas.
Alterar, modificar o remover señales, avisos o vallas destinados para la administración y funcionamiento de las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
Es importante resaltar que el artículo 96 de la Ley 1801 de 2016 señala expresamente que las autoridades de policía en el ejercicio de sus funciones, velarán por el cumplimiento de las normas mineras y ambientales vigentes e informarán de los incumplimientos a las autoridades competentes con el fin de que estas apliquen las medidas a que haya lugar. Las medidas correctivas de que trata la Ley 1801 de 2016 se aplicarán sin perjuicio de las medidas preventivas y sanciones administrativas contempladas por la normatividad ambiental, esto es, las señaladas en la Ley 1333 de 2009.
Sin efectuar un juicio de constitucionalidad sobre los tipos correctivos de que trata la Ley 1801 de 2006, vemos como el legislador, por lo menos, se esforzó por detallar el contenido de las conductas sancionables definiéndolas de manera clara y precisa.
Vistas las distintas posiciones que sobre el particular ha efectuado la doctrina, esto es, sobre las vicisitudes y aporías del principio de tipicidad en el régimen de infracciones ambientales, pasaremos a estudiar los argumentos principales expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-219 de 2017, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009.
Análisis de los aspectos centrales de la Sentencia C-219 de 2017: la tipicidad en materia de infracciones ambientales de carácter administrativo
En este apartado, se realizará una revisión crítica de los argumentos expuestos en la sentencia C-219 de 2017, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009. El análisis se dividió en tres partes: a) los argumentos centrales de la Sentencia C-219/2017, b) los argumentos centrales del salvamento de voto, c) la aclaración de voto y d) unos comentarios críticos.
Argumentos centrales de la Sentencia C-219/2017
En la Sentencia C-219 de 2017, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 5 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 por el cargo examinado, en cuanto a la expresión "y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente". Este fallo acoge la línea jurisprudencial consolidada por la Corte Constitucional a través de la cual reconoce la vigencia del principio de legalidad en materia de derecho administrativo sancionatorio, aunque con una flexibilidad de tal principio de legalidad en esa materia. En ese contexto, el máximo tribunal constitucional señala que a las actuaciones administrativas sancionatorias se les aplica las garantías mínimas establecidas al debido proceso penal, pero no con la misma intensidad o rigurosidad, ya que difieren en los bienes protegidos.
Bajo esa premisa, la sentencia C-219 de 2017 explica los alcances del principio de legalidad en materia de derecho administrativo:
En aplicación menos rigurosa que en el derecho penal, el legislador puede diseñar normas más generales en el derecho administrativo sancionador, lo cual no supone el desconocimiento del principio de legalidad, en la medida que se determine un marco de referencia cierto que permita en un caso específico establecer tanto la falta o infracción como la sanción.
En el derecho administrativo sancionador, el legislador debe señalar por lo menos (i) los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada; (ii) el procedimiento sancionador; (iii) la definición misma de la sanción o los criterios para determinarla con claridad; y (iv) los entes encargados de imponerla.
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional habilita al ejecutivo para expedir reglamentos de carácter general y abstracto para la correcta ejecución de la ley, detalla los aspectos técnicos y operativos necesarios para tal propósito, sin que pueda modificar, ampliar o restringir su contenido y alcance. En ese marco, resultaría inconstitucional que la norma legal ceda al Ejecutivo la potestad genérica de determinar a través de reglamento las infracciones y sanciones administrativas. No obstante, debe señalarse que aun cuando en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, con el propósito de que se complemente el tipo descrito, el núcleo esencial de lo previsto en la ley debe respetarse.
La tipicidad implica que en la infracción se describa la conducta o comportamiento, que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. En tal sentido, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo:
la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;
la determinación por la ley de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de esta,
que exista correlación entre la conducta y la sanción;
la autoridad competente para aplicarla;
y el procedimiento que debe seguirse para su imposición.
Lo anterior no implica que las conductas que constituyen infracción administrativa estén descritas con la misma minucia y grado de precisión que se demanda en materia penal, estableciendo un criterio de mayor flexibilidad y menor rigurosidad en la adecuación típica. Para la Corte Constitucional, el legislador no está obligado a detallar con precisión cada uno de los elementos del tipo.
Todo este contenido es resumido por la Corte Constitucional cuando indica que:
El ius punendi que ejerce el Estado a través del derecho administrativo sancionador exige que las conductas reprochables, las sanciones, el procedimiento como las autoridades competentes para aplicarlas, deben establecerse únicamente por el legislador acorde con los principios de legalidad y de reserva de ley. Sobre este último principio se ha admitido que en el derecho administrativo sancionatorio este pueda ser matizado, exigiéndose una rigurosidad menor que la del derecho penal. Por su parte, el principio de tipicidad en esta materia permite establecer un marco de referencia de las conductas y de sus sanciones, donde la autoridad administrativa queda facultada para reglamentar lo previsto por el legislador, pero proscribiendo de la ley enunciaciones al tal punto abiertas y genéricas que no puedan ser determinadas de forma razonable, evitando trasladar al Gobierno o a las autoridades administrativas la definición de los comportamientos y de las sanciones aplicables. Adicionalmente, los actos administrativos pueden desarrollar el contenido de la ley con lo cual se busca convertir en realidad el enunciado abstracto de la ley para encauzarla hacia la operatividad efectiva.
En lo que respecta al análisis concreto de la expresión "y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente" del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, la Corte Constitucional en la sentencia comentada argumentó:
Argumento 1. Para la Corte Constitucional, del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009, se evidencia que el legislador no hizo una relación de las conductas reprochables en materia ambiental, ni precisó de forma taxativa los preceptos legales que contienen las mismas, sino que acudió a una remisión normativa general, determinando el Decreto-Ley y las leyes que las prevén y las demás que las sustituyan o modifiquen, así como los actos administrativos de la autoridad competente. De manera que solamente el desconocimiento de la ley ambiental vigente, así como de los actos de la administración, además de la comisión de un daño al medio ambiente, constituye la infracción. Este tipo de remisión o reenvío es constitucionalmente válido, pues en muchos casos la ley acude a la definición de conductas establecidas en otras disposiciones del mismo rango o con fuerza material de ley, sin que con ello se desconozca el principio de legalidad. A este tipo de práctica legislativa se le conoce como tipificación indirecta, que surge de la conjunción de dos normas: la que manda o prohíbe y la que advierte que su incumplimiento es infracción. Así, a través del empleo de una remisión, una norma sancionadora hace suyo o legitima el contenido de un precepto, mandato o disposición contenido en un instrumento o norma distinta (supuesto), estableciendo de manera expresa que el incumplimiento de aquellos constituirá una infracción administrativa a la cual podrá ser aparejada la correspondiente sanción.
Argumento 2. En la Sentencia C-219 de 2017 se sostiene que la remisión que el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 hace a otros cuerpos normativos de su misma naturaleza, o con fuerza de ley para ubicar las conductas reprochables en materia ambiental, no riñe prima facie con los principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en la medida que se identifica el cuerpo normativo al cual se remite, así como que la tipificación de las conductas sancionables se encuentran previstas de forma clara en normas legales, las cuales, valga recordar, no son ahora objeto de control de constitucionalidad. Sin embargo, para la Corte Constitucional, el legislador no está habilitando a las autoridades ambientales competentes para crear infracciones en esta materia, ya que la norma en su integralidad pretende definir lo que debe entenderse por infracción, señalando que es toda violación -por acción u omisión- de las disposiciones ambientales. En ese marco, no puede entenderse que las infracciones ambientales son aquellas que señalen las autoridades administrativas, sino aquellas resultantes del desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la ley.
En síntesis, para la Corte Constitucional, del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 en su literalidad se desprende que los actos administrativos son solo parte del conjunto normativo cuyo desconocimiento daría lugar a la configuración de una infracción. En la sentencia bajo análisis textualmente se indica que:
En este punto debe recordarse que el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974 y en la Ley 99 de 1993, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas. En esa medida, los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta, sino que esta se deriva de la propia norma legal. ...En esta medida, el contenido normativo acusado está definiendo lo que debe entenderse por infracción ambiental y, por tanto, no está facultando al reglamento para establecer las infracciones.
Argumento 3. La Corte Constitucional señala que la protección del medio ambiental y de salubridad pública desde el punto constitucional prevé que estos bienes jurídicos deben ser salvaguardados por el Estado a través de los dos campos de reglamentación administrativa. En ese sentido, resulta difícil para el legislador prever de antemano todas las eventualidades de regulación ambiental indispensables, por lo que el reglamento acude a desarrollar y concretar los mandatos legales. En este orden de ideas, resulta absolutamente válida la remisión que, en la expresión demandada, el legislador hace a los actos administrativos emanados por la autoridad ambiental competente, tales como los reglamentos, debido a que estos son consecuencia de la potestad otorgada constitucionalmente al Poder Ejecutivo con la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley. Para la Corte Constitucional lo que pretende la norma demandada es que el Ejecutivo coadyuve a la concreción y materialización de sus fines frente a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
La Corte Constitucional afirma textualmente que:
Desconocer la posibilidad de que las autoridades ambientales puedan derivar infracciones de esta naturaleza ante el incumplimiento de las exigencias previstas en los actos administrativos por ellas emanados, supondría dejar sin protección en esta materia los bienes jurídicos asociados con el medio ambiente y los deberes del Estado de salvaguardar los recursos naturales para las generaciones actuales y futuras.
El caso bajo estudio alude a la salvaguarda del derecho constitucional al ambiente sano, a través de la garantía amplia de la aplicación de sanciones efectivas por el uso o aprovechamiento irregular del medio ambiente y los recursos naturales, que difiere de las sanciones derivadas por la sola actividad de pesca. Al respecto importa señalar que, de acuerdo con la Corte, "no toda disposición jurídica que regula el empleo de un recurso natural debe ser entendida como una norma ambiental", al punto que la propia Ley 1333 de 2009 no hizo ningún tipo de reenvío al Estatuto General de Pesca para la tipificación indirecta de conductas sancionatorias en materia ambiental.
Con esos argumentos, procedió a declarar la exequibilidad del artículo 5 (parcial) de la Ley 1333 de 2009. Pasemos ahora, a lo expuesto en el salvamento de voto de la sentencia C-219 de 2017.
Salvamento de voto (Mag. José Cepeda Amarís)
Frente a la decisión mayoritaria adoptada en la sentencia C-219 de 2017, se presentó un salvamento de voto con los siguientes argumentos:
Argumento 1. El salvamento de voto se centra en señalar que existe un problema de argumentación en la sentencia C-219 de 2017. El fallo es contradictorio, veamos:
Para la posición mayoritaria, mediante este fragmento el legislador solamente define aquello que debe entenderse como infracción ambiental, pero no habilita a las autoridades administrativas a crear infracciones ambientales. Sin embargo, inmediatamente después, la decisión afirma que, con base en la referida definición, pueden existir infracciones ambientales derivadas de actos administrativos. La afirmación anterior, como resulta obvio, es contraria al planteamiento de que la disposición no otorga a los actos o a las resoluciones administrativas la competencia para consagrar infracciones ambientales. Si el concepto de infracción comprende el desconocimiento, entre otras normas, de aquellas de este último rango, como lo reconoce la propia providencia, las autoridades administrativas cuentan entonces con la potestad de crear conductas infractoras violatorias del ambiente. La Sentencia insiste en que el segmento impugnado no puede ser interpretado en el sentido de que autoridades administrativas tienen dicha competencia, pues las infracciones solo resultan del desconocimiento de la "normativa ambiental a que alude la ley". El problema es que la ley, entre otras fuentes, alude a "actos administrativos", lo cual conduce a considerar que las autoridades administrativas tienen, en efecto, la competencia para establecer infracciones ambientales.
Argumento 2. Se desconoce el principio de legalidad, la Ley 1333 de 2009 no hace uso de la técnica del reenvío, pues no incluyó una remisión similar para los tipos sancionatorios, a fin de garantizar la completa determinación de infracciones ambientales. Lo que hizo el legislador fue crear una cláusula general, en la que se establece dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley, sino también los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas.
La sentencia C-219 de 2017 sostuvo que:
Así mismo, la técnica legislativa del reenvío no solo es permitida, como de hecho lo es en el Código Penal, sino que son constitucionales remisiones ciertamente más laxas. Con todo, desde mi punto de vista, la norma acusada ni siquiera hace uso de algo que pueda ser equiparado a un reenvío, como lo estimó la mayoría de la Sala. En los tipos sancionatorios en blanco y en las remisiones en general, la ley consagra un comportamiento, caracterizado por aquello que la doctrina denomina un verbo rector, identifica un específico objeto sobre el cual recae la conducta y le asocia ciertas consecuencias jurídicas. Sin embargo, para la determinación completa del alcance y el contenido de la prohibición, el intérprete debe recurrir a otras normas jurídicas. Puede ocurrir que el legislador expresamente las mencione o que, debido al carácter técnico de los conceptos empleados o a su pertenencia a otro ámbito de regulación, resulte clara la necesidad de recurrir a ellas. El tipo que contiene una remisión, en todo caso, no implica que el legislador delega la configuración de la prohibición, en sus elementos básicos, especialmente en la identificación de la conducta, en otra norma distinta, sino solamente la completa determinación del contenido y de los predicados ya mencionados en el tipo sancionatorio.
En este orden de ideas, al señalar que "se considera infracción ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en (...) los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente [sic] ", en mi opinión, el legislador no introdujo una remisión similar para los tipos sancionatorios, a fin de garantizar la completa determinación de infracciones ambientales. Por el contrario, introdujo una cláusula general, mediante la cual, establece dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones ambientales, no solo a la ley, sino también los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas. En otros términos, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplía el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones ambientales y confiere también esta competencia a las autoridades administrativas, lo cual, a mi juicio, es violatorio del principio de legalidad.
Argumento 3. No es válido señalar que la ley, al conferir a los actos administrativos el carácter de fuente de infracciones ambientales, legitime y otorgue a las completas conductas y descripciones contenidas en estos la naturaleza de infracciones de rango legal. El legislador se desprendió de su obligación constitucional.
Lo anterior se observa en el salvamento de voto analizado cuando se indica que:
Esta norma no constituiría una remisión constitucionalmente válida, pues en realidad trasladaría la competencia para fijar los tipos sancionatorios a autoridades administrativas, con violación del principio de legalidad.
Las conductas prohibidas deben ser estipuladas por ley y cuando se remite su descripción detallada a una norma de menor nivel jerárquico, como el reglamento, corresponde al legislador delimitar su contenido a través de la configuración de los elementos estructurales del tipo.
Pasemos ahora a estudiar la aclaración de voto de la sentencia C-219 de 2017.
Aclaración de voto (Mag. María Calle Correa)
En la aclaración de voto se sostiene que la "solución prevista en este asunto es que es el legislador quien debe establecer las infracciones ambientales y que, en esta oportunidad, las definió como violación por acción u omisión de las disposiciones ambientales. Así, la infracción no la definen los actos administrativos, si no que estos tienen relevancia en cuanto hacen parte de las disposiciones ambientales".
Se indica además que la remisión a un conjunto amplísimo de normas como las de la Ley 1333 de 2009 implica que
no se define el núcleo de la conducta;
el aplicador necesitará una cantidad de normas igualmente amplia para determinar la existencia de la sanción,
resultará difícil para los asociados comprender que es lo sancionado.
En ese sentido, argumenta la magistrada Calle Correa que a partir del propósito de salvar la reserva general de ley (definición legislativa de la infracción) podría generarse un desconocimiento de la reserva estricta de ley (tipicidad). En la Sentencia C-669 de 2015 se declaró parcialmente inexequible una regulación semejante, por tanto, en esa sentencia no se tomó en consideración el precedente. En tal sentido, la sentencia C-219 de 2017 omitió exponer si la decisión mencionada se constituía o no en un precedente y establecer expresamente en caso de que no lo fuera, las razones para considerarlo así, y, al contrario, si se estimaba que la decisión era precedente, plantear por lo menos los vigorosos argumentos, que llevaban a la Corte a separarse de este.
Ahora, se cerrará el presente apartado con los comentarios críticos frente a la C-219 de 2017. Entremos en materia entonces.
Comentarios críticos
En esta parte, se analizarán los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-219 de 2017, de la cual nos apartamos. Tal como se dijo en el acápite anterior, a nuestro juicio el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 desconoce el principio de reserva de ley, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, por cuanto creó un tipo sancionatorio administrativo en el que las conductas sancionables no tienen origen legal, sino en conductas sancionables fijadas por la autoridad administrativa con ocasión a las atribuciones legales, de manera que la definición de la conducta sancionable como componente del principio de legalidad se delegó en una autoridad distinta del legislador. Así mismo, dicha norma desconoce el principio de tipicidad y reserva de ley de las infracciones, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, pues tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación a los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, sin delimitar las conductas sancionables, lo cual implica que el tipo administrativo carezca de certeza, claridad y determinación. Vale aclarar que se coincide íntegramente con lo expuesto en el salvamento de voto de la Sentencia C-219 de 2017.
Sostendremos nuestra tesis a partir de los siguientes argumentos:
Argumento 1. El principio de reserva de ley implica que la disposición normativa contenida en la ley debe contener y describir los comportamientos, lo cual no se evidencia en el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 en la parte que hace referencia a actos administrativos emanados de las autoridades ambientales, por cuanto la descripción del comportamiento se trasladó a la autoridad administrativa para que sea esta quien defina las conductas sancionables. Es importante señalar que el principio de legalidad en materia sancionatoria impide conferir a las autoridades administrativas la potestad para elevar una específica conducta, una omisión o los efectos de un comportamiento a una "infracción" susceptible de sanción. El principio constitucional de legalidad comporta la prohibición de que la definición de esas conductas recaiga en un órgano distinto al legislador. La norma demandada contiene una cláusula general, mediante la cual establece, dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones en materia de consumo, no solo a la ley, sino también los actos administrativos expedidos por autoridades administrativas. En otros términos, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplió el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones en materia ambiental, lo cual es violatorio del principio de legalidad. Por tanto, no se comparten los argumentos expuestos en la Sentencia C-219 de 2017 tal como se expondrá posteriormente.
El artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 omite señalar uno de los elementos del núcleo básico, esto es, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, por tanto, carece de marco de referencia concreto o la materialidad legislativa, delegando en el reglamento lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley. El reglamento se debe limitar a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley, no a fijar los comportamientos sancionables, por eso, se equivoca la Corte Constitucional cuando indica que la infracción ambiental se ajusta al principio de legalidad, porque la infracción en sí misma se encuentra en la ley al señalar como conducta la mera inobservancia de la normatividad vigente.
Argumento 2. La creación de tipos relacionados con la mera inobservancia de las normas contenidas en la normatividad ambiental vigente, lo cual incluye normas administrativas, son vagos e imprecisos, lo que deja abierta la aplicación de sanciones por comportamientos que no están descritos por el legislador, sino fijados por la autoridad administrativa de acuerdo con las facultades otorgadas por el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009. Esa indeterminación suplanta al legislador para que sea la autoridad administrativa quien determine el comportamiento sancionable.
Argumento 3. El artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 introduce una cláusula general, mediante la cual establece, dentro de las fuentes jurídicas de las infracciones, no solo a la ley, sino también los actos administrativos, lo cual desconoce el principio de legalidad, ampliando el conjunto de fuentes autorizadas para fijar infracciones administrativas y confiere también esta competencia a las autoridades administrativas.
Es importante señalar como se dijo anteriormente e incluso como lo sostuvo la sentencia C-219 de 2017 que el diseño administrativo-sancionatorio obedece a un esquema de relativa mayor flexibilidad en sede de tipicidad (como aquí se ha defendido, haciendo ver su conveniencia), entonces, una inadecuada dosis de judicialización puede llevar a resultados no deseables en ese terreno (Londoño Martínez, 2014).
Ahora, procederemos a revisar cada uno de los argumentos expuestos en la Sentencia C-219 de 2017.
En cuanto al argumento 1, que se refiere a la remisión normativa general como infracción, a nuestro juicio es una técnica para la creación de tipos administrativos sin marco de referencia en el que la infracción se centra en la mera "inobservancia de la normatividad vigente", lo cual se aclara que no es una norma de reenvío por cuanto no existe remisión alguna para completar y determinar los elementos básicos del tipo sancionatorio. La Corte Constitucional pretende justificar como conducta general de las infracciones ambientales la "inobservancia de la normatividad vigente", lo cual es errático, ya que, aunque existe una descripción en la ley (legalidad) de la falta, no hay propiamente una descripción de comportamientos desde el punto de vista legal cuando hace referencia a los actos administrativos emanados de autoridades ambientales.
En cuanto al argumento 2, en el que se señala que no hay creación de faltas por parte del reglamento, pues estos hacen parte del conjunto normativo cuyo desconocimiento daría lugar a la configuración de una infracción, a nuestro parecer es incongruente, ya que se reconoce que existe un reenvío vacío e indiscriminado a los actos administrativos expedidos por las autoridades ambientales, que en definitiva son quienes terminan definiendo las conductas sancionables. En ese sentido, el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 amplió el conjunto de fuentes autorizadas por la constitución para fijar infracciones en materia ambiental, habilitando al reglamento, pues de manera indirecta y encubierta termina en definitiva señalando las conductas sancionatorias. Con todo, se desconoce el núcleo esencial del principio de tipicidad por cuanto la descripción específica y precisa de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción no queda determinada en la ley o por lo menos determinable, sino en el reglamento.
En cuanto al argumento 3, sobre la necesidad de protección del medio ambiente y de la salubridad pública y la finalidad de permitir el debido acatamiento de la ley, consideramos que es el argumento más débil y errático de la Corte Constitucional, pues justifica y defiende la flexibilización del principio de legalidad y el vaciamiento de la tipicidad a partir de marcos normativos generales, con ocasión a la necesidad de defensa de bienes jurídicos, esto pareciera un argumento de resignación en el que se defiende la tesis de la constitucionalidad por la necesidad y conveniencia de protección del ambiente. El principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria no se hace más o menos flexible con ocasión a la finalidad de protección de bienes jurídicos, por ejemplo, no es más flexible el control de las infracciones ambientales en cuanto a la tipicidad o al principio de legalidad en materia de pesca, minería, consumo o ética odontológica que en materia ambiental. La jurisdicción constitucional pierde legitimidad y resta independencia con este pronunciamiento (Cubides-Cárdenas et al, 2021).
En todo caso, y para cerrar, luego del análisis del artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 y la revisión de la Corte Constitucional en la Sentencia C-219 de 2017, la infracción ambiental se entiende como el desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la Ley 1333 de 2009.
Conclusiones
De la revisión legal y jurisprudencial realizada en el presente trabajo se concluye lo siguiente:
La infracción ambiental se entiende como el desconocimiento de la normativa ambiental a que alude la Ley 1333 de 2009. En la Sentencia C-219 de 2017 concluye que el legislador ya estableció las conductas sancionables en materia ambiental en el Decreto-Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes, previendo las obligaciones, prohibiciones y condiciones que deben ser respetadas por sus destinatarios, razón por la que el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 hizo un reenvío a estas.
Para la Corte Constitucional el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 de manera alguna desconoce los principios de legalidad y tipicidad, en la medida que el aparte demandado no faculta a la administración para crear infracciones administrativas. Según lo previsto en el artículo 5, donde se incorpora la expresión actos administrativos expedidos por la autoridad ambiental, alude a las distintas maneras de infracción en materia ambiental, que resulta del desconocimiento de la legislación, de los actos administrativos y de la comisión de un daño ambiental.
Los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, bien sean de carácter general como los reglamentos o de índole particular como las licencias, concesiones y permisos otorgados a los usuarios del medio ambiente y de los recursos naturales, deben respetar lo establecido en la ley, pudiendo derivarse de su desconocimiento infracciones en materia ambiental sin que con ello pueda entenderse que la administración crea la conducta, sino que esta se deriva de la propia norma legal; la finalidad de esos actos administrativos lo que pretenden es coadyuvar a la materialización de los fines de la administración de preservar el medio ambiente respecto a variables de tiempo, modo y lugar que no podía el legislador prever.
Nuestra tesis principal, tal como se expuso en el presente trabajo, se centró en determinar que el artículo 5 de la Ley 1333 de 2009 desconoce el principio de reserva de ley, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, por cuanto creó un tipo sancionatorio administrativo en el que las conductas sancionables no tienen origen legal sino en conductas sancionables fijadas por la autoridad administrativa con ocasión a las atribuciones legales, de manera que la definición de la conducta sancionable como componente del principio de legalidad se delegó en una autoridad distinta del legislador. Así mismo, dicha norma desconoce el principio de tipicidad y reserva de ley de las infracciones, de que trata el contenido en el inciso segundo del artículo 29 constitucional, pues tipifica como infracción toda acción u omisión que constituya violación a los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente, sin delimitar las conductas sancionables, lo cual implica que el tipo administrativo carezca de certeza, claridad y determinación.
