El conflicto urbano como origen: reconstrucción de la historia del sector 5 de la traza de la EXAU3³

La historia de la traza es extensa y compleja. El PH del proyecto BPDH, si bien surge en el 2009, el origen del PH del proyecto BPDH se inscribe en un conflicto urbano de larga data que inicia con el proceso de expropiación de inmuebles llevado a cabo por la última dictadura militar (1976-1983), en el marco del Plan de Autopistas Urbanas. La traza de la AU3 debía atravesar la ciudad con el objetivo de generar un corredor rápido metropolitano que uniera el conurbano norte y sur sin hacer tierra en la ciudad (Figura 1).

Datos: ^{Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (1977)}.

Figura 1 Traza proyectada de la AU3 por sector. Ciudad de Buenos Aires, Argentina (2020). 

Si bien el proyecto de la AU3 no logró concretarse por motivos presupuestarios, antes de su interrupción ya se había iniciado el proceso de expropiación de las viviendas localizadas en la que sería su traza. Dichas expropiaciones se iniciaron desde el norte y alcanzaron distintos grados de avance hasta el momento del cese de la intervención, configurando tres territorios con características particulares. Todas las viviendas del sector 6 (véase figura 1) fueron totalmente expropiadas y demolidas; todas las del sector 5 fueron expropiadas sin llegar a ser demolidas, pasando al dominio de la entonces Municipalidad de Buenos Aires (MCBA); y, por último, en el sector 4 solo se alcanzó a la expropiación a dominio municipal sin demolición de un conjunto de viviendas dispersas.

Con el retorno de la democracia, a principios de la década de los ochenta, estos inmuebles expropiados comenzaron a ser ocupados por familias con distintas problemáticas habitacionales: expropietarios de las viviendas expropiadas, exinquilinos desalojados, migrantes internos, habitantes de villas de la ciudad y del conurbano, entre otros.

Así, la interrupción del Plan de Autopistas Urbanas configuró un nuevo conflicto urbano sobre este territorio, frente al cual el Estado buscó soluciones disímiles y cambiantes a lo largo del tiempo, de la mano de los vaivenes de las diferentes gestiones y de los diversos contextos políticos y económicos de gobierno.

La década de los noventa marcó el desembarco de políticas de tinte neoliberal, que se expresaron sobre la traza, con una fuerte política erradicatoria vía desalojos de los hogares ocupantes para liberar la zona y facilitar un posterior proceso de renovación urbana. Sin embargo, estas intervenciones fueron resistidas por las familias ocupantes, quienes, lentamente, consolidaron un entramado de actores sociales de base territorial que en 1999 logró la sanción la Ley n.° 324/99. Esta normativa incluía tres líneas de acción orientadas a la "recuperación de la traza", a la vez que daba origen a un nuevo organismo -la Unidad Ejecutora de la EXAU3- a cargo de la gestión de estas medidas. Entre estas las líneas de acción, el PH apuntaba al reconocimiento y radicación de los afectados, y ofrecía distintas alternativas de acceso a la vivienda para las familias ocupantes (^{Bascuas y Provenzano 2013}; ^{Fernández y Zucco 2013}; Quiroga y Pérez 2015 ^{Zapata 2017}).⁴

La heterogeneidad de situaciones entre los ocupantes,⁵ las dificultades institucionales y políticas, sumadas al progresivo desfinanciamiento del programa creado por la Ley n.° 324/99 incidieron para que en el 2009 (momento en que se encontraba vencido su plazo de ejecución) solo un 29 % de los afectados tuvieran resuelta su problemática habitacional (Defensoría del Pueblo 2009, citado en ^{Zapata 2017}).

Con la llegada del partido político Propuesta Republicana (PRO)⁶ al gobierno local, en diciembre de 2007, se abrió una nueva etapa en la gestión de la ciudad que, entre otras cosas, supuso una profundización de la política de transferencia de tierras públicas al sector privado (^{Guevara 2015}). En este contexto, desoyendo los lineamientos de radicación de la población ocupante establecidos por la Ley n.° 324/99, el ejecutivo local sancionó el decreto n.° 1.165/08⁷, que habilitaba procesos de desalojo mediante el otorgamiento de una prestación no reintegrable, a condición de que se desocuparan y restituyeran al GCBA los inmuebles ocupados y se renunciara a reclamar cualquier derecho habitacional. Este decreto permitía la expulsión de los hogares ocupantes y la venta de estos inmuebles en el mercado formal mediante subasta pública dirigida por el Banco Ciudad. Si bien este decreto no llegó a aplicarse debido a un amparo judicial presentado por organismos defensores de los ocupantes, sí favoreció la desocupación de algunos inmuebles y creó un clima de incertidumbre en relación a la continuidad habitacional de los ocupantes en la traza (Figura 2).

Datos: Proyecto Autopistas Urbanas, Ley n.° 8/98, Ley n.° 324/99, Decreto n.° 1521/05, Decreto n.° 1165/08, Ley n.° 3.396/09.

Figura 2 Hitos del conflicto suscitado alrededor de la traza de la AU3 (2020). 

A fines de 2009 a través de la Ley n.° 3.396, se creó un nuevo proyecto de recuperación, ahora dirigido específicamente al sector 5 de la traza de la EXAU3: la creación del nuevo BPDH.

Este introduce, por un lado, un plan de desarrollo y de recuperación urbana, y, por el otro, un PH para las familias que habitan en los inmuebles ocupados en el mismo sector 5. La característica principal de este nuevo plan de desarrollo y recuperación consiste en la implementación de un cambio normativo que habilita la "recuperación" de los inmuebles (y terrenos) ocupados, el agrupamiento de parcelas y su subasta⁸ para el desarrollo de emprendimientos inmobiliarios para sectores medios y medios-altos (^{Díaz et ál. 2019}). Este plan de desarrollo urbano tiende a potenciar las ventajas de localización de la zona⁹, mediante inversión en infraestructura, equipamiento y espacio público. Simultáneamente, el PH busca "solucionar" la problemática habitacional de las familias ocupantes, ofreciendo dos alternativas: una prestación no reintegrable (PNR), equivalente a un monto fijo en pesos para que los beneficiarios de la ley accedan a una solución habitacional definitiva¹⁰, o bien el acceso y adjudicación de una vivienda social multifamiliar dentro del mismo sector 5 de la traza (Figura 3). Para ello se proyectó en distintas manzanas de este sector de la traza la construcción de cinco soluciones habitacionales (SH) de media densidad y la puesta en valor (PV)¹¹ de tres edificios preexistentes (Tabla 1 y Figura 3). En el caso analizado, la producción de vivienda bajo la modalidad "llave en mano"¹² tenía como fuente de financiamiento los recursos generados en el propio proceso renovador. Tanto las soluciones habitacionales como las obras públicas de renovación impulsadas en el barrio, de acuerdo a la Ley n.° 3.396/09, serían financiadas por medio de un "Fondo para la renovación urbana del sector 5 de la traza de la EXAU3", el cual reúne los ingresos obtenidos por la subasta pública para el desarrollo inmobiliario privado orientado a sectores medios y altos, así como por las cuotas de recupero abonadas por los hogares destinatarios de la vivienda social.

Tabla 1 Soluciones habitacionales ofrecidas en sector s de la Traza. CABA, 2019 

Datos: ^{Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2018)}.

Datos: ^{Comisión de Vivienda de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2018)}.

Figura 3 Localización de las 14 manzanas del Barrio Donado-Holmberg y de las Soluciones Habitacionales establecidas por la Ley n.° 3.396/09. 

La construcción y puesta en valor de estas soluciones habitacionales no solo habilitó la radicación de los hogares ocupantes en la traza sino que implicó -en el marco de un proceso de renovación impulsado por el mismo plan- un objetivo de mixtura social.

A más de diez años de sancionada la ley, es posible advertir un cambio importante en el paisaje urbano y en el entorno construido de la zona. Sin embargo, se ha podido verificar también un avance del proceso de renovación a dos velocidades. Por un lado, el Estado local avanzó de manera muy acelerada en las inversiones en infraestructura, transporte, espacio público y equipamiento urbano dentro del entorno barrial, lo que contribuyó a la valorización del suelo. También avanzó rápidamente con el agrupamiento parcelario y la subasta de los terrenos que desocupados. A lo largo de las 14 manzanas ya se identifican cerca de 50 emprendimientos inmobiliarios con diferentes características y grados de avance. Pero, por otro lado, el avance constructivo de los 8 edificios de vivienda social fue muy lento a lo largo de los 10 años de ejecución del proceso de renovación, lo que perpetuó la precariedad material de las familias destinatarias de estas viviendas (junto con la incertidumbre de sus destinos) y tampoco ofreció alguna solución viable a las familias de al menos 30 inmuebles muy deteriorados que permanecen ocupados en parcelas que actualmente son objeto de renovación.

Mixtura social en procesos de renovación urbana: un abordaje conceptual para pensar la disputa por el espacio

El conflicto urbano que ha tenido como centro al sector 5 de la traza de la AU3, permite concebir a este territorio como un espacio jerarquizado, atravesado por relaciones de poder (^{Lópes de Souza 1995}) que son resultado y proceso de luchas y dinámicas de las fuerzas sociales por su apropiación (^{Di Virgilio 2010}; Di Virgilio y Rodríguez 2016). Los conflictos por la apropiación del espacio pueden pensarse bajo el concepto de disputa por el derecho a la ciudad o al espacio urbano, que ^{Harvey (2012}) conceptualiza como el poder colectivo de decisión sobre el tipo de ciudad deseada. De forma similar, ^{Oszlak (1991)} define el derecho al espacio urbano como la capacidad de fijar el lugar de residencia y de actividad económica, de gozar del acceso a diferentes bienes y servicios asociados a las externalidades de la localización en la ciudad y a la capacidad para participar sobre las decisiones de infraestructura y equipamiento urbano. El autor sostiene que el patrón de urbanización predominante en la Ciudad de Buenos Aires, como resultado de las luchas por el espacio entre grupos jerárquicamente desiguales, ha implicado la periferización de los sectores populares en zonas con menores externalidades urbanas. Sin embargo, la lucha por el espacio habilitó ciertos desfasajes entre la estructura de clases y la estructura de su ocupación (^{Oszlak 1991}). El caso de la ocupación de hecho en las viviendas expropiadas -y abandonadas- por el Estado en la proyectada AU3 constituye un claro ejemplo de este tipo de escenarios, a la vez que la resistencia de los ocupantes frente a los diversos intentos de desplazamiento puede leerse como la resistencia al abandono del goce de las externalidades urbanas asociadas a una localización particular en la ciudad.

Como resulta evidente en el caso de estudio, el Estado se constituye en actor central en los conflictos urbanos. Las distintas normativas que intentaron dar alguna solución al conflicto suscitado por la interrupción del proyecto de la AU3 (^{Zapata y Belluscio 2018}) demuestran que el Estado no se desempeñó como un ente monolítico ni sus tomas de decisión resultaron ser unívocas, homogéneas ni permanentes (^{O'Donnell y Oszlak 1981}). Pero recién con las discusiones legislativas que dieron origen a la Ley n.° 3.396/09 quedó explícitamente expuesto el carácter neoliberal que asumiría la política orientada al sector y su orientación ajustada a las exigencias del capital (^{Brenner y Theodore 2002}; ^{Harvey 2007}). Resulta interesante analizar la forma en la que el ejecutivo local resolvió la exigencia de inclusión de un componente de radicación para la población ocupante en su política, sin doblegar el carácter neoliberal de su impronta. Sin embargo, el desarrollo de una política habitacional bajo el objetivo de la mixtura o mezcla social, en un barrio que atraviesa un fuerte proceso de renovación urbana -también impulsado desde el Estado-, habilita el cuestionamiento de la real capacidad de mezcla que promueve dicha política. Tom ^{Slater (2006)} ya advertía sobre cómo el éxito político y mediático del eslogan de la mixtura social contribuye a desviar la mirada de los efectos sociales de la gentrificación, en especial, de los mecanismos de desposesión de las poblaciones más vulnerables.

Son diversas las formas en las que la mixtura social se ha incluido en la agenda de políticas públicas, pero, más allá del formato que asuma, ^{Giroud (2019)} sostiene que, en barrios en proceso de renovación, la mixtura se impone como norma, se insinúa cotidianamente en las relaciones sociales y evidencia relaciones de poder muy reales, a veces abiertas y asumidas, pero a veces también más sutiles y latentes entre grupos sociales o individuos. Más allá que se trate de intervenciones concretas y se refiera a una mera imposición discursiva, las políticas urbanas promotoras de mezcla social cuentan con un componente fuertemente normativo y prescriptivo, que en el mediano o largo plazo se expresan en el "'control estricto de la localización' (Simón y Lévy 2005, 88) y distribución de las clases populares en la ciudad" (^{Giroud 2019}, 297). Así expuesto, la mixtura social, como referencia para la acción en una política urbana que promueve la renovación, a menudo conduce al control de las clases populares y de sus modos de apropiarse del renovado barrio. Pues la penetración de esta política puede llegar a niveles tan profundos que las formas de apropiación de la mezcla social por parte de los sectores populares generan en ellos percepciones positivas del proceso de renovación y expresan discursos valorativos que -de hecho- retransmiten la visión de las autoridades públicas. En el caso de estudio esto puede verse en algunos destinatarios de vivienda social que ven en la renovación del barrio y en el acceso a una vivienda en este escenario la posibilidad de capitalizarse económicamente a través de la posterior venta de sus inmuebles a un precio de mercado. No obstante, esta forma de apropiación expone la aceptación de la dinámica expulsora que desarrolla la renovación y la mezcla sobre estos sectores.

Por lo que la mixtura, según Lenel (2011, citado en ^{Giroud 2019}) como principio ideológico y organizador de la ciudad, no reduce las diferencias si no va acompañada de intervenciones orientadas a la reducción real de las desigualdades sociales (en el caso específico, medidas tales como un control estricto de precios de bienes de consumo o incluso inmobiliarios, o políticas de subsidios o tarifa social sobre la prestación de servicios públicos -luz, agua, gas, conectividad, etc.- o el ofrecimiento de prestaciones no reintegrables por el desalojo de sus inmuebles a justos valores de mercado). En este sentido, mientras la renovación no sea concebida como una estrategia segregatoria que involucra escalas extremadamente finas de división social y formas desiguales de acceso a la ciudad, el papel otorgado a la mixtura social en políticas urbanas impulsoras de renovación no hace más que reproducir las lógicas segregatorias de tales procesos, pero endulzadas por discursos "inclusivos".

Viviendas sociales en contextos de renovación: ¿componentes de mixtura o gentrificación?

El plan habitacional incluido en el proyecto BPDH adopta una serie de características que lo diferencian de los tradicionales programas de vivienda social que ejecutaba el GCBA y que se orientan al objetivo de mixtura que persigue el programa: la localización de estas viviendas sociales, su diseño arquitectónico, su acelerado proceso de escrituración y la creación de espacios de socialización.

Respecto a su localización, tradicionalmente, las soluciones habitacionales¹³ desarrolladas en la Ciudad de Buenos Aires tendieron a la concentración territorial -y en muchos casos al desplazamiento- de población vulnerable en ciertas áreas, sin involucrar dotación de infraestructura o el desarrollo de políticas de inclusión urbana y social para estas poblaciones. Tampoco fue eje de atención la estética de los conjuntos como estrategia de integración a la escala barrial (^{Girola 2009}; ^{Ferme, Raspall y Zapata 2016}). La concentración de estos grupos en áreas relegadas evidencia el rol de la intervención estatal sobre la reproducción de una estructura urbana desigual y el aumento de las brechas de desigualdad para el goce de las externalidades de la ciudad. Pero tal como señalan ^{Arbaci y Rae (2014)} las políticas habitacionales implementadas recientemente en diversos países de América y Europa problematizaron este tipo de fenómenos e intentaron contrarrestarlos mediante el desarrollo de programas con objetivos de mixtura o mezcla social.

Siguiendo esta nueva tendencia, tras lo normado por la Ley n.° 3.396/09, el ejecutivo local promovió, junto a un plan de renovación urbana del sector 5 de la EXAU3, un PH que habilita la radicación de estratos sociales bajos en un territorio en vías de valorización. Así, se instala en este caso -al menos discursivamente- el componente de mixtura social como un objetivo de la política. Como se señala en las comunicaciones oficiales, "esta planificación tiene como objetivo construir un barrio donde puedan convivir diferentes estratos de la sociedad promoviendo la mixtura social" (^{GCBA, s. f}.). Según el GCBA, esto se lograría mediante diversas herramientas. En primer lugar, la radicación de parte de la población ocupante en viviendas sociales dispersas entre nuevos complejos de vivienda privada orientados a sectores medios y altos.¹⁴ En segundo término, la ejecución de procesos rápidos y económicamente accesibles para la escrituración de estas viviendas sociales para así igualar derechos de tenencia con la población lindante. En tercera instancia, la implementación de una arquitectura denominada "inclusiva e integradora (^{GCBA s. f}.), consistente en el diseño de conjuntos de vivienda social de baja escala y con una estética similar a la de los desarrollos inmobiliarios privados en la zona (Figuras 4 y 5). Por último, el diseño de espacios públicos, que se definen como espacios de encuentro, también colaboraría en este sentido.

Fotografía de Saavedra^{Online, septiembre de 2019}.

Figura 4 Edificio de vivienda social.  

Fotografía de ^{El Cronista, abril de 2017}.

Figura 5 Desarrollo privado.  

Cabe destacar, no obstante, que estos elementos innovadores que presenta el plan habitacional incluido en el proyecto BPDH son tributarios de una fuerte organización de los hogares ocupantes en resistencia al desplazamiento antes que a una voluntad estatal.

La sanción de la Ley n.° 3.396/09 se produjo como salida negociada -entre distintos bloques legislativos y diversos actores involucrados en la EXAU3- al conflicto generado por los crecientes desalojos que tenían lugar en la traza durante aquellos años. Sobre este escenario se elaboró la ley, cuyo texto original no contemplaba la construcción de viviendas sociales para garantizar el derecho a radicación de las familias ocupantes. Tanto representantes del gobierno local como vecinos "frentistas"¹⁵ de la traza, abogaban por la inexistencia de viviendas sociales en la zona y el otorgamiento de una prestación no reintegrable a cambio del desalojo de los hogares ocupantes y la recuperación de los inmuebles. Por su parte, las familias ocupantes -representadas por el entonces legislador Facundo Di Filippo¹⁶ (por el bloque Coalición Cívica)- exigían que se incorporara una solución habitacional dentro de la traza que garantizara su permanencia en el barrio. La posición de estos últimos fue inquebrantable y solo se logró acuerdo para la sanción de la ley con la incorporación al proyecto de este componente de radicación (^{Facundo Di Filippo, legislador de la Ciudad de Buenos Aires}).

A lo largo de este artículo se sostiene que, al analizar determinados elementos del diseño e implementación del PH, es posible observar la persistencia de intereses encontrados en torno a los usos de este territorio. En este sentido, a pesar de sus objetivos declarados, es posible tensionar la capacidad de esta intervención para garantizar el derecho a la vivienda adecuada y a la ciudad, y para promover reales procesos de mixtura social.

En primer lugar, la relación entre el volumen de soluciones habitacionales ofrecidas en la traza y el volumen de la población afectada evidencia que la operatoria ya se preconfiguraba desde su origen como expulsiva de un porcentaje de las familias ocupantes y violatoria de su derecho a una vivienda. Si se considera que el total de beneficiarios solo de la Ley n.° 3.396/09 a diciembre de 2013 sumaba 418 familias (número que aumenta con los años)¹⁷, advertimos que la vivienda social prevista in situ (253 unidades) alcanzaba solo inicialmente para el 60 % de los afectados, subestimando per se la cantidad de familias que pueden ser destinatarias de la opción de radicación.

Otro componente por considerar es que, tal como está formulado el PH, habilita la transferencia de patrimonio público a privado¹⁸. Si bien estos inmuebles, al ser vivienda social forman parte del patrimonio público de la ciudad, la normativa no contempla una cláusula para que las familias no puedan vender el inmueble, omitiendo los posibles -y señalados por bibliografía experta- desplazamientos de las familias por la vía del mercado, en un barrio que es objeto de renovación urbana. Las características arquitectónicas de estas viviendas sociales facilitan, asimismo, la inclusión de este parque de viviendas al mercado inmobiliario privado. Incluso, esta posibilidad de incorporar las viviendas sociales al mercado forma parte de las expectativas de algunos de los desarrolladores que tienen proyectos en la traza, tal como se desprende de este testimonio:

Mirá, te cuento, Lostri¹⁹ en su momento me lo dijo [...] "Yo esto se lo doy a un tipo que gana 5.000 pesos por mes para vivir y le doy una casa que hoy vale USD 50.000 como mínimo ¿Qué va a hacer ese tipo? Se la doy, al otro día la vende, se va a otro lado y después la ocupa alguien de clase media". [...] O sea, son tipos que no pueden sostener el tren de vida de estar viviendo en un lugar donde el café de la esquina te lo cobran $60. (^{Desarrollador Inmobiliario con emprendimientos en el BPDH})

Esto nuevamente nos lleva a matizar la impronta de radicación de población ocupante y, por ende, de mixtura social impulsada por el gobierno local. Sobre todo, si se tiene en cuenta que, además, se identificó una serie de mecanismos que desalentaron la opción de la radicación y estimularon mecanismos de desgaste para generar una "limpieza social" al interior de los sectores populares. Como se desprende de los testimonios de los entrevistados, estos mecanismos van desde la falta de información clara sobre las opciones habitacionales y la adjudicación de las viviendas, la dilación de los tiempos de ejecución de las obras, hasta la insistencia por la opción de la prestación no reintegrable. La mayoría de los entrevistados señalaron no conocer los criterios ni las prioridades de otorgamiento de los desgloses ni de la adjudicación de las viviendas. Sobre este último punto, muchos entienden que los criterios en la adjudicación de las viviendas no contemplaron las necesidades de las familias ocupantes y la grave condición edilicia de los inmuebles que ocupaban, sino que por lo contrario se ataban a la necesidad de liberar los terrenos para subastarlos:

En realidad, las cosas como son: ellos están haciendo un gran negociado inmobiliario [...] y cuando ellos necesitan un terreno que ya lo tienen vendido y saben que van a construir ahí, van a la gente que está viviendo ahí o la reubican en otra casa de la traza o ahora, por ejemplo, en este complejo le están dando lugar transitorio a gente en esa situación. Ayer se mudaron dos familias transitorias al edificio, le ponen transitorio porque les dan un departamento de un ambiente a familias de 5 o 6 personas [...]. Totalmente hacinados [...]. En el momento que yo necesitaba mudarme ellos necesitaban el terreno, y ahí tuve suerte. Yo fui primero en el edificio. (^{Darío, habitante de la traza de la EXAU3})²⁰

La dilación en los tiempos de construcción de las viviendas sociales también se configuró como un factor que dificultó el acceso a una vivienda digna en el marco del programa. Durante la espera, que en muchos casos ya lleva 20 años, las familias permanecieron en sus viejos inmuebles en condiciones de habitabilidad muy precarias (sin servicios básicos y con problemas de infraestructura edilicia graves) o fueron reubicados "transitoriamente" en diversas viviendas públicas en la traza (^{Rossi, Zapata y Gonzalez 2017}; ^{Zapata y Belluscio 2018}), en algunos casos transitando hasta dos o tres relocalizaciones. En el "mientras tanto", la opción por la PNR siempre estuvo vigente e incluso era ofrecida por los funcionarios como una solución rápida e inmediata frente a la incertidumbre y el pronóstico de larga espera que simbolizaba la opción de la construcción de vivienda social nueva:

A todo el mundo le ofrecían la plata [...] todo el tiempo te ofrecían la plata [...] pero esa plata no alcanzaba. A menos que te vayas a Provincia, pero bien lejos, lejos. Alcanzaba si decís, soy yo, mi mujer y dos más. Pero como somos un montón no alcanzaba. Mucha gente agarró eso ante la desesperación, porque estaba viviendo mal y no le quedó otra [...] pero con eso no resolvías el problema. (^{Juan, habitante de la traza de la EX AU3})

En sintonía con los destinatarios, el testimonio de un exfuncionario a cargo de la ejecución del programa señalaba que las demoras en la construcción y adjudicación de las viviendas se relacionaban con la complejidad del proceso. Primero tenían que liberarse los terrenos para poder venderlos y así financiar las obras (tanto de renovación como de las viviendas sociales). Entonces se privilegió a quienes querían irse: "lo más rápido eran los que querían irse, pero tenían que tener dónde irse" (Daniel Chain, exfuncionario del GCBA). En este punto cabe aclarar que, si bien la ley establecía que para entregar la prestación los beneficiarios debían demostrar la tenencia de una vivienda a donde irse (la prestación estaba atada a la compra de una vivienda), el control y seguimiento de este requisito fue esquivo a lo largo de las sucesivas gestiones a cargo de la Unidad Ejecutora.

Estos mecanismos dilatorios, sumados al desgaste "acumulado" de años de sucesivas y superpuestas intervenciones públicas que no lograron "solucionar" el problema habitacional de estas familias, desalentaron en muchos casos la permanencia de los hogares ocupantes en la traza. De los relatos de los entrevistados, se entiende que estos mecanismos propiciaron un proceso de "limpieza social", a través del cual se seleccionaron aquellos ocupantes que por sus condiciones socioeconómicas y universos culturales pudieron permanecer en el barrio a costa de estos obstáculos y transitar procesos de mixtura social, mientras que se incentivó el desplazamiento de otros que no cumplían con estas condiciones:

Fue como un filtro. Y ahora creo que va a venir el otro gran filtro el día que nosotros escrituremos porque hay algunas familias que tenemos acá que no quieren pagar [...] y se van a dar cuenta que, si no pagas, te vas [...] lo dijimos en la última reunión. Nadie les puso un arma en la cabeza, nosotros teníamos para decidir, y todavía podemos decidir si queremos la plata y nos queremos ir. Porque acá no vamos a vivir gratis, acá vamos a tener que pagar un ABL²¹, vas a pagar tu cuota, acá no vale el "yo no puedo, no quiero, no tengo ganas o no me parece". No es si te parece, porque nosotros estamos por esto. Vos tenés que tener en claro ese tipo de cosas, hasta donde te da. (^{Gisela, habitante de la traza de la EXAU3})

De los testimonios de los destinatarios se desprende una construcción identitaria del "buen ocupante" (que trabaja, se esfuerza, y está en condiciones de adaptarse a las características del nuevo barrio, etc.), que "merece" quedarse en el barrio, frente al "delincuente", "problemático" que ya no vive más en la zona. Este proceso de "filtro" es complejo y se da a partir de todos los mecanismos mencionados, que a su vez se relacionan con las complejidades propias del Estado y su aparato burocrático y el paso de distintas gestiones de gobierno que cambiaron constantemente las reglas de juego.

De acuerdo con ^{Giroud (2019)}, para interpretar las estrategias de acceso a una solución habitacional, se vislumbra el despliegue de una estrategia de "control" estricto sobre el perfil de las familias destinatarias de las prestaciones no reintegrables -"el delincuente" que podría perjudicar el proceso de renovación barrial- y el de las viviendas sociales -familias plausibles de transitar procesos de mezcla social en un barrio en renovación- por parte del ejecutivo local.

El análisis del diseño e implementación del PH realizado en este apartado visibilizó fuertes tensiones entre los objetivos de mixtura social propuestos y su alcance en el marco de un proceso de renovación del territorio. A continuación, se problematizará la capacidad del PH para generar mixtura social y garantizar el acceso a la ciudad para los sectores populares, a partir de las percepciones de los destinatarios de las viviendas sociales sobre las nuevas viviendas y los procesos de renovación que atraviesa el barrio.

Habitar la vivienda social en territorios en procesos de renovación: obstáculos para el logro del acceso a la ciudad y la mixtura social

Frente a las dos alternativas que el programa contemplaba como soluciones habitacionales, muchas de las familias ocupantes decidieron permanecer en la traza, aun a sabiendas de las extensas demoras para la entrega de las viviendas definitivas. Al optar -y luchar- por las viviendas sociales construidas en la traza, estos hogares disputan el derecho a la ciudad. Cabe señalar, no obstante, que esta disputa es restringida, se limitó a la posibilidad de acceso a infraestructura, servicios y equipamientos necesarios para la reproducción social de sus vidas; pero sin garantizar -como la definición de ^{Harvey (2012)} sugiere- el poder de decisión colectivo en torno a la ciudad deseada. Esto es así en cuanto que, como venimos señalando, en la implementación de la política no han sido consideradas las necesidades habitacionales de las familias destinatarias de la vivienda, ni se indagaron sobre sus preferencias o gustos ni, por supuesto, sobre cómo debería ser el barrio en el marco de un proceso de renovación.

Ellos tienen el registro de cada grupo familiar de la traza. ¿Cómo vas a armar monoambientes en el tercer piso si los grupos familiares no son de una pareja o una persona sola? Cada matrimonio tiene entre dos y tres hijos o más. No hay parejas, entonces arriba tenés familias que están viviendo una mamá que tiene sus tres chicos en un monoambiente [...]. La ley dice que a cada grupo familiar se le va a entregar una vivienda acorde a la cantidad de gente, y que si tienen un hijo varón y una hija mujer a cada uno le corresponde una habitación y al matrimonio la suya. Sin embargo, no se cumplió con eso, no se cumple con las expectativas que se tenía. (^{Marcos, habitante de la traza de la EXAU3})

Las incongruencias entre la vivienda diseñada y las necesidades habitacionales de las familias dan cuenta de la falta de instancias de participación social en el diseño de las viviendas, lo cual tensiona el poder de decisión colectivo que involucra el derecho a la ciudad. Como se mencionaba previamente, esta ausencia de participación de los destinatarios de la vivienda social en el diseño de sus viviendas y en los procesos de reconfiguración del territorio sugiere, como plantea ^{Giroud (2019)}, una impronta de control sobre las clases populares y sus modos de habitar el territorio en vías de transformación.

Los criterios que guiaron el diseño de las viviendas parecieron estar más vinculados a las necesidades del perfil poblacional renovador y gentrificador de la zona (^{Díaz et ál. 2019}) desde una impronta de mixtura, que a las características y patrones culturales de las familias ocupantes. Esto cuestiona fuertemente las condiciones de mixtura social que promueve el PH. Como sostienen ^{Arbaci y Rae (2014)} la construcción de viviendas sociales en barrios en procesos de renovación tiende a desarrollarse bajo criterios arquitectónicos que resultan acordes a las necesidades del mercado inmobiliario y a los procesos de valorización de la zona. Sin embargo, más allá de su imagen adecuada "hacia afuera", persisten "hacia dentro" innumerables problemáticas sociales que evidencian un enmascaramiento de la desigualdad y la privación.

Los entrevistados resaltan la presencia de graves problemas de calidad arquitectónica en los primeros edificios adjudicados, vinculados con la calidad de la obra: problemas con la entrada de agua, inundaciones como producto de la saturación de los desagües cloacales, filtraciones, rajaduras en paredes, deficiencias en los ascensores, entre otros. A su vez, asocian estos problemas a la falta de compromiso de la constructora y a conflictos entre esta y el GCBA. Asimismo, dicen haber hecho recurrentes reclamos a ambas entidades, que son atendidos parcialmente y luego de mucha insistencia: "[...] ellos [la Unidad Ejecutora] nunca están, nunca pueden, nunca saben de nada. Es como que nos dieron la llave y chau, se desentendieron de todo" (Graciela, habitante de la traza de la EXAU3).

Las problemáticas que emergen en las nuevas viviendas no se restringen únicamente a falencias arquitectónicas "puertas adentro", sino también a problemáticas en torno a la apropiación de estas viviendas y al nuevo tipo de hábitat. Los criterios que guiaron el diseño de las soluciones habitacionales, como se mencionó más arriba, respondieron a patrones culturales, estéticos y habitacionales ajenos al de sus moradores (^{Pelli 2007}), sin involucrar instancias de participación que habiliten su canalización. La mayoría de las familias vivían previamente en propiedades horizontales o edificios de baja altura y de pocas unidades funcionales (por ser el tipo de arquitectura característico de la zona), por lo que la mudanza hacia los edificios de vivienda social supuso algunas restricciones y reaprendizajes de nuevos modos de habitar los espacios, lo que generó incluso algunos inconvenientes entre vecinos, que fueron intensificados por las limitaciones legales en los procesos de escrituración de las viviendas. La conflictividad entre vecinos al interior de los edificios -exacerbada muchas veces a causa de las problemáticas edilicias- constituye un rasgo saliente. Estos problemas de convivencia aparecen bajo representaciones sociales basadas en la diferenciación entre "buenos" y "malos" vecinos. La figura del "buen vecino", vinculada en principio a la participación en la vida consorcial (pago de expensas o aporte por medio de trabajos de mantenimiento), emerge como elemento de diferenciación interna. En cuanto categorías de clasificación y, por tanto, de jerarquización, expresan la distinción entre quienes son merecedores de habitar en el barrio y quienes no lo son:

[...] hay gente que no sabe ¿qué es vivir bien? en el sentido de que tenés que cumplir una normativa, que tenés que pagar expensas y el hecho de tener ya escriturado tu hogar hace que obligadamente tengas un administrador, un consorcio, las cosas de cualquier propietario normal. (^{Mariana, habitante de la traza de la EXAU3})

Esta conflictividad se ve acentuada por la ausencia de figuras legales apropiadas a las nuevas modalidades habitacionales, ya que las deficiencias constructivas antes descritas generan un vacío legal que obstaculiza los procesos de regularización dominial y la consolidación formal de los consorcios. La falta de "final de obra", dada la existencia de fallas en el proceso de construcción, es otro de los aspectos problemáticos señalados en las entrevistas:

Todavía no pudimos escriturar. Yo hace 4 años que vivo acá y hay gente hace 6 años que todavía no pudieron escriturar. No está terminado el edificio porque la ley dice que para ingresar a la vivienda tiene que estar la terminación de obra y a nosotros nos metieron antes con el apuro de vender las tierras en las casas que ocupábamos. (^{Darío, habitante de la traza de la EXAU3})

A pesar de los anuncios oficiales de escrituración rápida, el retraso en la regularización dominial impide la formalización de la vida consorcial, la cual se rige a partir de los reglamentos de copropiedad, de acuerdo a la Ley de Propiedad Horizontal. Quienes habitan las viviendas sociales no gozan de la posibilidad de designar administraciones formales, lo cual dificulta el mantenimiento de los edificios y la posibilidad de construir relaciones vecinales amigables.

Es complicado, somos 40 familias las que estamos viviendo. De esas, 20 son las que colaboran, los que si se rompe una bomba y le decís sale tanto, hay que poner tanto por departamento te dicen que sí. A los otros 20 no les interesa nada. Ponen el criterio de que cuando se escriture se van a manejar, y dicen que el GCBA se tiene que hacer cargo. A ver, el gobierno no está usando los ascensores, ni el agua, los estamos usando nosotros [...]. (^{Marcos, habitante de la traza de la EXAU3, 2017})

Como se desprende de estos testimonios, estos limitantes generan dinámicas fragmentarias al interior de la población destinataria que conducen a un deterioro de las condiciones de adaptación a las nuevas viviendas y dificulta las posibilidades de integración social y urbana tanto al complejo habitacional en el que viven como al barrio "renovado" en el que se insertan. En el caso estudiado, la inexistencia de administraciones consorciales formales, sumado a la falta de acompañamiento por parte del Estado en el proceso de mudanza hacia los conjuntos habitacionales, generaron dinámicas vinculares conflictivas entre vecinos y dificultaron el desarrollo de nuevas formas colectivas de habitar que problematizan, nuevamente, la capacidad de la política para generar instancias territoriales de socialización que promuevan la mixtura.

A pesar de las críticas sobre la calidad constructiva de los complejos y los problemas de organización consorcial y conflictividad social hacia su interior, los entrevistados se muestran conformes con sus viviendas. Se sostiene que esta valoración positiva se corresponde con aquellos elementos que pesaron sobre la elección de estos hogares para optar por la vivienda social y no por la prestación no reintegrable: principalmente el territorio. Las percepciones de los entrevistados vinculadas al entorno barrial ocuparon un lugar central en la elección de estas familias para optar por la radicación y, actualmente, repercuten en sus valoraciones sobre las viviendas sociales y sobre los procesos de renovación del barrio.

Las representaciones positivas vinculadas al barrio se asocian tanto a las externalidades urbanas positivas que habilita, como al profundo arraigo territorial, producto de su antigüedad residencial en la traza.

Nunca quise dinero, de hecho, en un momento me ofrecieron dinero, pero yo quería una vivienda, yo quiero pagar mi vivienda. Con el dinero que te daban, salvo que vos tuvieses otra parte o algo, te ibas a vivir muy lejos. Yo ya tengo mi vida organizada acá, tanto mi esposo como yo trabajamos en capital [...] el desarraigo yo no lo quería. Yo había vivido en Almagro y después acá viví más años, desde el 90 que estoy y no quería un desarraigo después de tanta lucha. Luchábamos por la vivienda [...] y por una vivienda digna. (^{Bárbara, habitante de la traza de la EXAU3, 2017})

Quienes escogieron la alternativa de la vivienda social declararon que dicha elección respondió a diversos factores, entre los cuales la radicación en el territorio ocupaba un lugar central. En primer lugar, reconocían que la prestación no reintegrable ofrecida, debido a la incongruencia entre el monto de la prestación y los valores de venta de inmuebles a precio de mercado, implicaba necesariamente el desplazamiento hacia la provincia de Buenos Aires o el interior del país.²² Incluso, gran parte de las familias consultadas conciben esta solución como un directo desplazamiento y una vulneración a su derecho a permanecer en la ciudad. Frente a esto, la radicación en el barrio se presentó como un elemento central que responde a la valoración positiva del territorio en función de sus características intrínsecas y externas o relativas. Los habitantes han desarrollado un fuerte sentimiento de arraigo sobre el territorio en donde desarrollan su vida cotidiana desde hace años. Este arraigo se ve profundizado a partir de los pedidos de desglose de los grupos familiares, pues los entrevistados manifestaron su deseo de quedarse en el barrio debido a la cercanía con sus redes familiares.

Por otro lado, en relación a las externalidades positivas vinculadas a la localización del barrio en la ciudad demuestran una valoración positiva debido a su equipamiento, infraestructuras y servicios de calidad, pero también por el acceso a determinadas redes de capitales sociales relevantes. De hecho, todos los entrevistados resaltaron que sus hijos asisten a escuelas de la zona, que ante situaciones de salud se atienden en instituciones cercanas y que incluso, en algunos casos, trabajan cerca del barrio.

Las externalidades positivas del barrio se vieron potenciadas por el proceso de renovación en curso. Además, en cuanto futuros propietarios de sus viviendas, los entrevistados evalúan positivamente la valorización inmobiliaria desplegada en la zona en el marco del proceso de renovación debido a la ausencia de mecanismos de regulación de mercado del suelo. Tal como se desprende de estos relatos:

[...] el día de mañana, cuando yo termine de pagar mi departamento, el valor que va a tener ese departamento ¡va a ser terrible! Entonces a nosotros como vecinos y como propietarios en realidad no nos perjudica. (^{Ana, habitante de la traza de la EXAU3})

Es para bien, está bárbaro, le va a dar mucho más valor a la vivienda, cambia la vista del barrio. (^{Marcos, habitante de la traza de la EXAU3})

En este sentido, pese a enmarcarse en una operatoria que promueve discursivamente la mixtura social, las características de las viviendas sociales y las transformaciones del territorio impulsada por la política introducen contradictoriamente un alto riesgo de desplazamiento de los sectores populares -sumado a los desplazamientos ya efectivizados mediante los PNR-, desencadenando futuros procesos de gentrificación. Más allá del atractivo que se desprende de las oportunidades vinculadas al valor de cambio de la vivienda social, este riesgo se asocia también al desfasaje entre las demandas económicas de la zona y las capacidades económicas de los hogares destinatarios de la vivienda social:

Es caro vivir en este barrio [...]. Me doy cuenta con mis compañeros de zona sur [...]; yo acá pago todo más [...]; acá pago la leche 22 mangos y allá quizás vale 15 [...]; igual siempre fue caro. Es como Villa Urquiza y Belgrano que son dos barrios repaquetes. Melián es la avenida más cara de Buenos Aires, siempre fue caro, pero ahora que está recheto²³ el barrio es peor. (^{Darío, habitante de la traza de la EXAU3})

Un informante clave que desempeña funciones en la Unidad Ejecutora nos planteó su preocupación en relación a las reales posibilidades de sostenimiento económico de las viviendas por parte de los destinatarios (que se caracterizan por tener ingresos bajos y, en muchos casos, informales). Recientemente, el inicio de los procesos de escrituración de algunas de las viviendas implicó para las familias un aumento significativo de los gastos del hogar, pues debieron comenzar a abonar la hipoteca (a 30 años) de sus viviendas, expensas, ABL y servicios individuales (electricidad y agua).²⁴ Por ejemplo, en febrero de 2019 las primeras facturas de ABL sobre una de las soluciones habitacionales sumaron un monto por unidad de $16.000 (pesos argentinos) anuales. Este importe, sumado al resto de los gastos y el retraso general de los salarios en relación al proceso inflacionario que atraviesa el país, hace poco soportables los gastos del hogar²⁵. Esto se acentúa en un barrio en proceso de renovación, donde, como se mencionó, los costos de vida en sí mismos se incrementan.

La hija de un propietario de SH3 me decía que el ABL es una locura, no entiendo cómo no evalúan las viviendas como viviendas sociales [...] y este inmueble tiene problemas graves porque con la demolición de Mendoza 4246 tuvo muchas grietas, tuvieron que pagar unas expensas extraordinarias mucho más caras [...] y bueno la gente ya empezó a manifestar que no sabe si podrá pagar todo [...]; vos pensá que lo más caro sigue siendo las expensas por la cantidad de problemas que tienen los edificios [...]. (^{Informante clave de la Unidad Ejecutora de la EXAU3})

La falta de contemplación, por parte del gobierno local, del carácter social de estas viviendas pone fuertemente en duda los objetivos de mixtura promovidos por el PH. Los gastos que vienen aparejados a la condición de propietarios operan en estas familias como una estrategia expulsiva, pero, por las características del barrio en proceso de renovación y la falta de iniciativas estatales que alivianen estos gastos, convierten a esta dinámica en una estrategia gentrificante.

Otro elemento advertido en los testimonios de los entrevistados que permite problematizar la capacidad (y voluntad política) de mixtura social, radica en los diferentes modos de habitar entre los "viejos" y "nuevos" residentes. Como se ha señalado, el conflicto urbano en el que se inscribe el PH supuso la conformación de un entramado conflictivo de actores. En este escenario se pueden identificar tres grupos de vecinos: (1) los exocupantes, que actualmente residen en los complejos de vivienda social; (2) los denominados "frentistas", vecinos que habitan en casas de sectores medios-altos frente a la traza de la EXAU3; y (3) quienes llegaron recientemente al barrio y viven en los nuevos edificios con amenities, construidos a partir de la renovación urbana de la traza. La disputa, fundamentalmente basada en el derecho al uso del espacio urbano, aún avanzado el proceso de renovación, dejó secuelas en este tejido social. Mientras que sería prematuro caracterizar el modo en que perciben quienes residen en las viviendas sociales a los nuevos vecinos y, todavía más, cómo consideran que ellos los observan, en la relación con los "frentistas" predomina el distanciamiento.

[... ] los frentistas siempre nos miraron como si fuéramos sapos de otro pozo. Nos hicieron la guerra a morir. Te estigmatizan y dicen que somos todos chorros²⁶ y nos querían hacer quedar como que éramos todos así. Y al menos con los que yo frecuentaba vos te podías fumar un porro²⁷ pero eran todos laburantes. (^{Darío, habitante de la traza de la EXAU3})

Pese a que en algunos casos los vecinos ocupantes destacan la buena relación con los vecinos frentistas -basada en el reconocimiento de atributos tales como "laburador", "buena gente" que "quiere salir adelante"-, la exaltación de rasgos "positivos" se articula con el discurso de "buen ocupante" que se adaptó al estilo de vida del barrio, y el "mal ocupante" que no aprendió a convivir y que no merece permanecer en la zona. La mixtura, evidentemente, es para aquellos que lograron adaptarse al estilo de vida renovado:

Lo que sí estoy segura es que los vecinos de Belgrano no querían que construyan viviendas sociales acá [...] no creo que hayan estado muy de acuerdo en tener viviendas sociales en frente de su casa. [...] ¡Pero con razón, eh! Me ha pasado a mí, le ha pasado a gente conocida, que vos pasas por acá por Holmberg y Virrey del Pino y si no te robaban era de casualidad [...]. Entonces tenés gente que se juntaba, ahora no están porque de a poco se fueron yendo [...]. Entonces y sí, yo "vecino que pago mis impuestos", que pago mi casa y todo, yo me quejo. Ahora está mucho más tranquilo [...]. (Ana, habitante de la traza de la EXAU3) Yo creo que los frentistas lo único que querían era seguridad y se hicieron bastantes limpiezas, eso lo podrían haber hecho con o sin ocupas, porque había gente que vendía falopa²⁸, que choreaba²⁹, había de todo un poco. Entonces, por ese lado obviamente, yo también estaría contenta. (^{Mariana, habitante de la traza de la EXAU3})

En este sentido, pueden observarse la penetración y apropiación del discurso de renovación y mezcla social de la política en los propios sectores populares. Las percepciones positivas sobre el proceso de renovación retransmiten la visión de las autoridades públicas e implican la aceptación de la dinámica expulsora que desarrolla la renovación urbana bajo un discurso de "usos y formas de habitar deseables" que implican la necesaria "limpieza de aquellos modos de habitar indeseables".