ESTADO ACTUAL DE LAS COMUNIDADES ÉTNICAS DE COLOMBIA Y SUS TERRITORIOS COLECTIVOS

Comunidades indígenas

De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 (Departamento Administrativo Nacional de Estadística ^{[DANE], 2018}), en Colombia, la población indígena ascendió a 1 905 617 personas, que pertenecen a 115 pueblos indígenas diferentes. Una parte importante de estos pueblos se halla en riesgo de desaparición física y cultural, en particular, por la incidencia del conflicto armado (Corte Constitucional, Auto 004 de 2009).

En el país, los pueblos indígenas habitan en territorios principalmente rurales bajo figuras como resguardos y reservas. La normatividad protege estos territorios, que tienen las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. La estructura legal colombiana también reconoce los cabildos, formas de gobierno propio y el derecho fundamental a la consulta previa (^{Pineda, 2002}; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ^{[PNUD], 2011}).

Ahora bien, muchos pueblos que viven en territorios ancestrales continúan reclamando el reconocimiento legal bajo la figura de resguardo. A marzo de 2018, en el país se habían constituido 724 resguardos indígenas en 27 departamentos, los cuales abarcaban un área de 32 342 837 ha³ (Figura 1). Respecto a los resguardos indígenas no constituidos, hasta ese mismo año cursaban ante la Agencia Nacional de Tierras (ANT) 361 solicitudes de constitución de resguardos, 322 de ampliación, 24 de saneamiento y 6 de saneamiento y ampliación (^{ANT, 2018}).

Comunidades negras y territorios colectivos

En desarrollo de lo establecido en la Carta Constitucional de 1991 sobre el carácter pluriétnico y multicultural, se expidió en 1993 la Ley 70, norma mediante la cual se reconocieron las comunidades negras que ocupaban tierras baldías en las áreas ribereñas de los ríos de las cuencas del Pacífico, región en la que históricamente han habitado estas comunidades.

Con este hito normativo, las comunidades afrocolombianas "fueron caracterizadas como grupo étnico de modo equivalente al de los indígenas, es decir, con base en dos criterios: la ancestralidad en la ocupación de determinados territorios y la presencia de rasgos específicos en su organización socioeconómica y cultural" (^{Barbary y Urrea, 2004}, p. 54).

Hasta el 2018, en el país se contaban 187 territorios colectivos de comunidades negras constituidos en 9 departamentos, que abarcaban un área total de 5 679 617 ha (Figura 1).

Fuente: ^{ANT (2018)}. Elaboración propia.

Figura 1 Territorios colectivos de comunidades negras y resguardos indígenas (2018) 

Ahora bien, muchas comunidades negras aún no gozan de la titulación colectiva de sus tierras y enfrentan un alto grado de vulnerabilidad debido a la inseguridad jurídica de sus derechos territoriales. De acuerdo con la ^{ANT (2018)}, hasta el año 2018 aproximadamente 271 consejos comunitarios no tenían ese tipo de titulación y ante la entidad reposaban 241 solicitudes de legalización de titulación colectiva a estas comunidades.

La consulta previa en la defensa y protección de los territorios étnicos

En revisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades étnicas, fundado en el derecho que tienen los pueblos a decidir sobre aquellos aspectos que afecten sus vidas, creencias, instituciones o territorios⁴. Este proceso de consulta debe garantizarse siempre que exista una afectación directa sobre los intereses de la comunidad de que se trate, es decir, cuando esta vaya a sufrir una intromisión intolerable en sus dinámicas sociales, económicas y culturales⁵.

Vale decir que las disputas trascienden los campos materiales, siendo el derecho una amenaza y un arma al mismo tiempo para los distintos actores participantes en la lucha por el reconocimiento y la sobrevivencia (^{Bourdieu y Wacquant, 2005}). Así, el derecho fundamental a la consulta previa es observado por actores institucionales y empresariales como un obstáculo a los procesos de desarrollo, en el cual, las comunidades étnicas son sujetos opositores de los intereses de estos agentes.

Esta contradicción sobresale en documentos oficiales como el Documento Conpes 3762 de 2013. Lineamientos de Política para el Desarrollo de Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos - PINES (Departamento Nacional de Planeación ^{[DNP], 2013}), el cual sustenta la consulta previa como principal limitación para la agilidad y el desarrollo de megaproyectos. Es tal la incomodidad que genera este derecho fundamental de las comunidades étnicas que el Gobierno nacional, desde 2016, ha pretendido reformar la consulta previa, situación que ha evidenciado grandes diferencias entre los actores intervinientes.

Mientras el Gobierno nacional ha buscado fijar reglas procedimentales en aras de privilegiar la celeridad y estabilidad jurídicas para el desarrollo económico, mediante la construcción de grandes obras en jurisdicción o con afectaciones a territorios colectivos de comunidades étnicas, los pueblos indígenas y las comunidades negras han manifestado los riesgos y las lesiones potenciales de derechos que provoca el avance de este tipo de proyectos.

Sujetos históricos del campo sin ancestralidad reconocida: las comunidades campesinas

El sujeto campesino puede definirse como un producto histórico cuyas génesis y transformación están relacionadas con el proceso de acumulación de capital y con las distintas formas de vida asociadas a su lucha por el acceso a la tierra y al reconocimiento de su trabajo y tecnología propios (Instituto Colombiano de Antropología e Historia ^{[ICANH], 2017)}.

El campesinado en Colombia también es objeto de debate como categoría social, cultural y como sujeto de derechos. Distintos requerimientos se han elevado al respecto para garantizar su reconocimiento en procesos de medición estadística a nivel nacional⁶ y ante instancias multilaterales⁷.

En efecto, no todos los habitantes del campo son campesinos, sin embargo, sí se distinguen de actores representativos de los sistemas agroindustriales y latifundistas a pesar de mantener vínculos o relaciones. Asimismo, las territorialidades campesinas se localizan en aquellos lugares donde se constituyen formas diferenciables de habitar y de transformar la naturaleza a partir del trabajo y de las demás actividades que desarrollan (producción agrícola familiar, organización vecinal, relaciones con ecosistemas, etc.) (^{ICANH, 2017}).

En el país no existe una delimitación exhaustiva sobre todos los territorios habitados por la población campesina, diferenciada de otros espacios rurales apropiados por los demás actores del campo; sin embargo, se observa que los sujetos campesinos cohabitan las áreas rurales junto con los empresarios del campo en todos los departamentos del país. El más reciente Censo Nacional Agropecuario, llevado a cabo en 2014 (^{DANE, 2016}), por ejemplo, se centró en la categoría de productores agropecuarios y de unidades de producción agropecuaria (UPA), por lo que no identificó la categoría campesina ni incluyó criterios de autorreconocimiento.

Son varias las formas de organización de los campesinos en los niveles local y regional, pero sobresalen formas cooperativas, distritos agroalimentarios y zonas de reserva campesina (ZRC)⁸. Sobre esta última figura, de acuerdo con información de la ANT, hasta 2019 se contaban siete ZRC constituidas, ubicadas en los departamentos de Bolívar, Santander, Cundinamarca, Huila, Guaviare, Putumayo y en la región de Montes de María, que hasta ese año ocupaban un área aproximada de 875 000 ha.

LA FRONTERA AGRARIA: UN CONCEPTO EN DISPUTA

Son múltiples las acepciones que envuelven el debate y la definición del concepto de frontera agraria en países en desarrollo. Una primera definición de frontera agraria tiene su esencia en la estructura de la propiedad y la formalidad sobre la tierra. En tal sentido, la frontera agraria corresponde a un espacio, área o territorio de reciente incorporación a la actividad económica, donde priman tierras públicas o la indefinición de derechos de propiedad (^{Perfetti et al., 2013}). En esta definición se considera que la frontera agraria está circunscrita a límites políticos (fronteras con otros países) y naturales (selvas, mares), y en tiempos recientes, a las fronteras con territorios colectivos de comunidades étnicas, es decir, la frontera está definida también por formas de propiedad.

Otra acepción de este concepto corresponde a la característica de "válvula de escape" en términos de conflicto social, es decir, la frontera agraria como espacio inculto que potencialmente puede garantizar acceso a la propiedad de la tierra para trabajadores rurales o campesinos sin tierra o con tierra insuficiente (^{Berry, 2017}; ^{LeGrand, 1988}; ^{Machado, 1994}). Respecto a esta definición, se puede afirmar que la frontera agraria es considerada un proceso, no un estado particular de la realidad social rural; es decir, la ocupación de nuevas áreas obedece a un proceso histórico influenciado por conflictos entre diversos actores por el acceso y disfrute de un bien sobre el cual se tienen distintas valoraciones y cosmovisiones (^{Melo, 2007}). Así, la frontera agraria es dinámica y responde a fenómenos de naturaleza económica, social y cultural (^{Fajardo, 2002}; 2014).

A las definiciones anteriores, algunos autores suman factores de poder económico y político, los cuales afectan las lógicas de ocupación y uso. Así, la incorporación de nuevas áreas de frontera se da también por el influjo de la gran propiedad en connivencia con la violencia, es decir, su expansión obedece a la alta y conflictiva concentración de la propiedad de la tierra (^{Molano, 2001}; 2016).

Ahora bien, la influencia del poder económico y político sobrepasa los límites nacionales, por lo que, bajo este enfoque, la frontera agraria está determinada también por la influencia de la división internacional del trabajo. Esto es, está atada al devenir de los ciclos de las materias primas que garantizan la producción y exportación de bienes básicos o con escaso valor agregado. Es decir, el proceso de ocupación de nuevas áreas en economías subdesarrolladas, como la colombiana, responde a los ciclos productivos (legales e ilegales) (^{LeGrand, 1988}; ^{Molano, 2016}; ^{Reyes, 2016}).

Con estos precedentes, la frontera agraria puede ser caracterizada como un campo de disputa social⁹ en la dinámica del capitalismo rural, donde confluyen conflictos históricos sobre el territorio, explicados por la pugna entre actores y cosmovisiones que generan relaciones de poder diferenciadas. En el caso colombiano, la frontera agraria obedece a un proceso histórico atravesado por la persistencia de la violencia, la desposesión de la tierra y la imposición de determinadas formas institucionales en los territorios.

Ahora bien, a esta definición propuesta de frontera agraria se opone una visión técnica, la cual entiende el concepto a partir de la caracterización de ocupaciones y usos del suelo en materia dinámica, de manera que sustrae factores históricos, políticos, sociales y culturales, a la vez que reduce la definición a un espacio de aprovechamiento económico definido como frontera agrícola.

De acuerdo con la Unidad para la Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA), la frontera agrícola corresponde a una línea limítrofe entre dos áreas: aquella donde la actividad económica agropecuaria y forestal es posible, y aquella donde no, lo que puede ser explicado por diversas restricciones a los usos, a la propiedad, a la posibilidad de acceso, etc. (^{UPRA, 2018}).

Esta anterior definición entiende el espacio rural como un activo delimitado en términos técnicos para el juego del mercado y tiene como objetivo demarcar el campo de acción posible de los inversionistas nacionales y extranjeros, así como también del Estado. Esta es la definición adoptada por el Gobierno nacional mediante la resolución de Frontera Agrícola Nacional (0261 de 2018 / resolución [Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural]. Por medio de la cual se define la Frontera Agrícola Nacional y se adopta la metodología para la identificación general. 21 de junio de 2018). En esta resolución, la definición de frontera agrícola corresponde fundamentalmente a una definición biofísica y legal que excluye la dinámica humana (demográfica) y los conflictos históricos (sociales y políticos) como determinantes del ordenamiento social y productivo del territorio y su gobernanza.

Estas aseveraciones sobre la definición de Frontera Agrícola Nacional se sustentan en que esta 1) evidencia la exclusión de amplios sectores y actores sociales; 2) contribuye a invisibilizar los conflictos políticos y sociales ligados al territorio y su distribución; 3) en la caracterización de los conflictos de uso no se incluyeron las apuestas de especulación sobre los territorios ni el despojo violento que ha caracterizado gran parte del proceso de concentración de la propiedad rural en Colombia.

En consecuencia, la definición de la Frontera Agrícola Nacional se salta la necesidad de un proceso de ordenamiento territorial. Esto tiene varias implicaciones, entre ellas, las siguientes: 1) no existe una perspectiva regional de la frontera agrícola; 2) no hay una visión prospectiva de dicha frontera agrícola relacionada con una política de asentamientos humanos; y 3) no se encuentra una visión de las interrelaciones existentes entre los territorios. Por consiguiente, el énfasis en lo técnico oculta el problema político que enmarca las disputas territoriales en la frontera agraria.

Caracterización de algunos conflictos territoriales en Colombia y su incidencia sobre comunidades étnicas y campesinas

En los márgenes de la frontera agraria también se hallan bosques naturales y otras áreas de protección ambiental que se traslapan con territorios colectivos. En tal medida, la mayor concentración de la propiedad dentro de la frontera¹⁰ y la incidencia de determinadas actividades económicas -como la minería y la agricultura en gran escala- generan presiones sobre las comunidades étnicas y campesinas localizadas allí.

La minería y los conflictos territoriales en comunidades étnicas y ZRC

Siguiendo a ^{Garay (2013)}, la actividad minera es entendida en el ámbito espacial como una figura de macroordenamiento territorial y es representada por intereses bien definidos, ampliamente concentrados y, en consecuencia, con alta injerencia en materia de poder político y económico.

Una forma de analizar las pujas entre los distintos actores interesados en esta actividad económica y en sus impactos es el examen de la estructura jurídica y sus transformaciones. De un lado, deben considerarse las demandas de los empresarios nacionales y extranjeros para acceder a títulos de explotación minera de forma cierta y rápida. A tal pretensión, el Estado colombiano ha respondido con ajustes normativos, declarando esta actividad como de interés público y estratégico (Ley 1450, 2011, Art. 2); con la creación de una nueva institucionalidad para la recepción de solicitudes de titulación minera (Agencia Nacional de Minería [ANM]) y para dar flexibilidad y celeridad a los procesos de licenciamiento ambiental (Agencia Nacional de Licencias Ambientales); también con la pretensión, aún no concretada, de limitar o flexibilizar la consulta previa con comunidades étnicas¹¹.

Para revelar los conflictos de la actividad minera con los territorios colectivos de comunidad étnicas y las zonas de reserva campesinas, se consideró la yuxtaposición de las áreas correspondientes a estos territorios, localizados en gran medida en los márgenes de la frontera agraria, y los polígonos que definen los títulos mineros vigentes y las solicitudes en trámite ante la ANM.

Titulación minera en territorios de comunidades étnicas y campesinas

Cruzando la información de titulación minera con los territorios colectivos de comunidades indígenas, de acuerdo con información de la ANM, hasta 2018 existían 431 títulos mineros que traslapaban con áreas de resguardos indígenas, y el 76 % se encontraba activo. En tal escenario, al menos 34 pueblos indígenas¹² diferentes estarían bajo la influencia de esta actividad económica. El área que cubre este traslape ascendió a 289 205 ha en 2018 (Tabla 1, Figura 2).

Las comunidades indígenas con mayor número de títulos mineros en jurisdicción de sus territorios son los pueblos embera¹³, con un 61 % (256 títulos); curripaco, con el 13 % (58 títulos); pijao, con un 7 % (29 títulos); y wayúu, con el 5 % (22 títulos). El resto de las comunidades afectadas por la titulación minera, en general, tienen un número pequeño de títulos.

Los títulos fueron concedidos principalmente a empresas multinacionales especializadas en la explotación de estos minerales. La multinacional Anglogold Ashanti Colombia S. A., junto con otras empresas filiales o controladas, poseía hasta 2018 cerca del 43 % de los títulos que traslapan resguardos indígenas, lo que involucra 143 387 ha, es decir, el 50 % del total del área traslapada entre títulos mineros y resguardos indígenas.

Otras dos empresas con alta representatividad en número de títulos mineros y en área traslapada con resguardos indígenas son Colombian Strategical Minerals S. A. C. I. e Ibut Niti S. A. S., las cuales se especializan en la exploración y explotación de minerales raros, como vanadio, tantalio, niobio, entre otros. El área de influencia de estos títulos corresponde al departamento de Guainía, y los traslapes corresponden a resguardos de comunidades indígenas curripacos.

En el caso de los traslapes de la titulación minera con territorios colectivos de comunidades negras, se encuentra que en la actualidad existen 339 títulos mineros yuxtapuestos. El área que abarcan estos títulos asciende a 413 125 ha, las cuales se hallan dispersas en 49 municipios de la región Pacífica. Los municipios con mayor incidencia de la minería sobre territorios de comunidades negras son López de Micay (Cauca), Quibdó (Chocó), Guapi (Cauca) y Buenaventura (Valle del Cauca), que suman el 58 % del total de los traslapes (Tabla 1, Figura 3).

De estos 339 títulos mineros, el 79 % se encuentra en estado "Vigente-En ejecución"; el restante 21 % se encuentra en estado "Vigente-Suspendido". Los títulos tienen como metal de interés -directamente o como explotación asociada al título- el oro, que comprende aproximadamente el 77 % del área traslapada.

Al igual que los títulos que traslapan resguardos indígenas, en el caso de aquellos que corresponden a territorios colectivos de comunidades negras, los títulos de concesión han sido otorgados principalmente a empresas multinacionales.

La multinacional Anglogold Ashanti Colombia S. A. y la empresa Exploraciones Chocó Colombia S. A. S. son detentoras del 30 % de los títulos (101 en total) que se traslapan con estos territorios ancestrales de comunidades afrocolombianas. El área que cubren los títulos mineros otorgados a estas dos empresas alcanza 73 940 ha. Ahora bien, cerca de la mitad de estos títulos (46) se encuentran suspendidos por la autoridad minera.

Es difícil medir en hectáreas y población el total de los conflictos generados por la actividad minera en la población campesina. Sin embargo, investigaciones realizadas de manera dispersa acerca de impactos ambientales, económicos y sociales sobre diversas comunidades a partir de estudios de caso revelan una gran complejidad. Este es el caso de estudios que relacionan los impactos de la minería del carbón, la extracción del oro y de otros minerales en municipios con actividades agropecuarias campesinas (^{Ibáñez y Laverde, 2014}).

Para efectos de medición, en este artículo se consideran las zonas de reserva campesina (ZRC). En lo que atañe a las ZRC constituidas, se encuentran traslapadas 2846 ha correspondientes a 24 títulos mineros, cuya totalidad se halla en estado "Vigente-En ejecución", según información reportada por la ANM (Tabla 1, Figura 4).

Ahora bien, de estos 24 títulos mineros, solamente dos tienen como propósito la extracción de oro y plata, los restantes corresponden a la extracción de grava y otros materiales de construcción. Sin embargo, sobresale la importancia que tiene el carbón como mineral de interés, principalmente en la ZRC del Catatumbo (el 56 % del área traslapada corresponde a este mineral).

Solicitudes de titulación minera en territorios de comunidades étnicas y en ZRC

De acuerdo con la información de la ANM, hasta 2018 se habían radicado 1587 solicitudes de concesión minera que traslaparon territorios indígenas. Según los registros de la ANM, solamente dos de estas solicitudes habían sido archivadas y las restantes 1585 estaban en proceso de validación. En cuanto al mineral de interés para la extracción, las solicitudes se siguieron concentrando en la minería del oro: 813 de las 1587 solicitudes referían de manera directa o indirecta a la potencial explotación de este mineral. Hasta 2018, el área total involucrada en estas solicitudes para extracción de oro alcanzó las 465 027 ha (Tabla 2, Figura 2).

Fuente: ANM (2018) y ^{ANT (2018)}. Cálculos propios.

Figura 2 Áreas tituladas y en solicitud de titulación para explotación minera en resguardos indígenas 

Fuente: ^{ANM (2018)} y ^{ANT (2018)}. Cálculos propios.

Figura 3 Áreas tituladas y en solicitud de titulación para explotación minera en territorios colectivos de comunidades negras 

Fuente: ^{ANT (2018)}, Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (^{ANZORC, 2018}) y ^{ANM (2018)}. Cálculos propios.

Figura 4 Áreas tituladas y en solicitud de titulación para explotación minera en zonas de reserva campesina 

Al igual que las solicitudes que se traslapan con resguardos indígenas, las solicitudes que cubren territorios colectivos de comunidades afrocolombianas tienen como interés la extracción de oro (el 60 % del total de las solicitudes). Las empresas que han solicitado áreas considerables son Continental Gold Limited Sucursal Colombia S. A. y Anglogold Ashanti. En total, estas empresas conjuntamente concentraban 136 736 ha en solicitudes de titulación minera que se traslaparon con territorios colectivos (datos hasta 2018) (Tabla 2, Figura 3).

En lo que respecta a las ZRC ya constituidas, las solicitudes de titulación minera mantienen como foco de interés la explotación de materiales de construcción y asfalto (82 % del área solicitada). Una empresa denominada Comercializadora Tesoro S. A. S. concentraba el 34 % del total del área solicitada (6393 ha en el departamento del Guaviare) a 2018 (Figura 4, Tabla 2).

Ahora bien, la titulación minera también genera potenciales conflictos con campesinos que procuran el retorno a las tierras que les fueron despojadas o que tuvieron que abandonar forzosamente. Con datos consolidados de áreas microfocalizadas para restitución de tierras hasta agosto de 2015 y titulación minera hasta marzo de 2018, se obtiene un traslape de 733 593 ha. Es decir, el área yuxtapuesta sobre estas capas de intervención en materia social y económica se multiplicó por 8 en menos de 6 años, considerando los hallazgos de ^{Garay (2013)}.

LA AGRICULTURA EMPRESARIAL EN LA DISPUTA POR LA FRONTERA AGRARIA

Los procesos de colonización cumplen una función económica en la expansión de la frontera agraria: garantizan mano de obra fijada de manera temporal en las nuevas áreas ocupadas y al mismo tiempo permiten el avance de la concentración de la propiedad sobre la tierra (^{Fals Borda, 1975}; ^{LeGrand, 1988}). Sin embargo, en los últimos tiempos, la agricultura en la frontera agraria parece autonomizarse de los procesos de colonización, es decir, se independiza el ritmo de ocupación de la dinámica de ocupación previa por parte de campesinos.

Al respecto, sobresale la pretensión de grandes empresarios por la titulación o concesión de grandes extensiones de tierras baldías, especialmente en los límites de la frontera agraria. Esto implica la modificación de las normas internas que obligan a la titulación preferencial de dichas áreas a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, esquema fundado en el principio de la función social de la propiedad (^{Arias, 2017}; Instituto Colombiano de la Reforma Agraria ^{[INCORA], 2001}).

Para sustentar esta nueva realidad de ocupación de las áreas en la frontera agraria, se realizó un cruce cartográfico entre las capas de las áreas delimitadas como zonas de interés de desarrollo rural, económico y social (ZIDRES) (Ley 1776, 2016) y la capa que define la frontera agrícola (0261 de 2018 / resolución [Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural]. Por medio de la cual se define la Frontera Agrícola Nacional y se adopta la metodología para la identificación general. 21 de junio de 2018). De esta manera, se pretende caracterizar la aparente convergencia de los intereses empresariales de la agricultura en gran escala con la pretensión de cierre y delimitación de la frontera agraria establecida en los acuerdos de paz de La Habana (2016)¹⁴.

De acuerdo con la ^{UPRA (2018)}, la frontera agrícola es entendida como una "cancha" donde es posible llevar a cabo el juego del mercado y la producción agropecuaria. Según los cálculos de la entidad, el 35 % del área continental (40 millones de hectáreas aproximadamente) es parte de la frontera agrícola, el área restante corresponde a "exclusiones legales" (25,8 millones de hectáreas) y "bosques naturales y áreas no agropecuarias" (48,2 millones de hectáreas) (^{UPRA, 2018}, p. 59) .

Al realizar el cruce de las capas de la frontera agrícola (0261 de 2018 / resolución [Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural]. Por medio de la cual se define la Frontera Agrícola Nacional y se adopta la metodología para la identificación general. 21 de junio de 2018), y las áreas delimitadas como potenciales ZIDRES, se encuentra que cerca del 19 % del total del área definida para actividades agrícolas, forestales y pecuarias corresponde a ZIDRES (7 278 964 ha). De hecho, las ZIDRES estarían ubicadas en el margen de la frontera¹⁵, y apenas el 4 % se hallarían fuera del área demarcada como frontera agrícola. De esta manera, una de las "barreras de contención" a la expansión de la frontera agrícola la conformarían las ZIDRES, lo cual acarrea un serio riesgo si se toman en consideración experiencias como la de Brasil, donde el agronegocio en las regiones centro-oeste y norte ha contribuido a la pérdida de bosques y selvas tropicales (^{Deininger y Byerlee, 2011}; ^{Pereira, 2019}).

Es conveniente señalar que la apuesta de los últimos gobiernos ha sido impulsar el crecimiento del sector agropecuario mediante grandes proyectos agroindustriales, así ha convertido a pequeños y medianos productores en simples asociados de las grandes plantaciones. Un análisis crítico de la Ley 1776 de 2016 permite inferir que:

Estos tres factores permiten prever que estas áreas serán proclives a conflictos territoriales entre los distintos agentes en disputa por el espacio rural.

Por ejemplo, al establecer un cruce de variables entre las áreas delimitadas por la UPRA como potenciales ZIDRES y las zonas de reserva campesina en proceso de constitución, se encuentra un traslape (conflicto potencial por la ocupación y el uso) de 101 270 ha. Al realizar el cruce con las ZRC proyectadas, se encuentra que el traslape alcanza las 231 471 ha.

La forma de calcular las potenciales restricciones a la ampliación de territorios colectivos de comunidades negras e indígenas fue mediante la constitución de buffers que miden el área de influencia de las ZIDRES delimitadas por la UPRA a 1000, 2000 y 5000 m de distancia de estos territorios colectivos.

En el caso de las comunidades negras, se totalizan 17 967 ha que definen el área de influencia para potenciales conflictos con ZIDRES en áreas inferiores a 5 km, lo cual afecta a 11 territorios colectivos localizados en Cauca, Nariño, Antioquia y Córdoba. En el caso de los resguardos indígenas, este potencial conflicto abarcaría 1 610 588 ha e involucraría a 316 resguardos constituidos.

Ahora bien, 5 km puede ser considerada una distancia poco preocupante en el corto plazo, por lo cual se examinaron áreas de influencia menores. Al contemplar el caso de las ZIDRES delimitadas y su cercanía a territorios colectivos a una distancia menor o igual a un kilómetro, para el caso de territorios colectivos de comunidades negras se encontró un área de influencia de 2357 ha, y, para el caso de las comunidades indígenas, la afectación potencial se reduce a 346 946 ha e involucra a 244 resguardos indígenas constituidos.

EL TERRITORIO Y LAS ÁREAS PROTEGIDAS: CONFLICTOS AMBIENTALES, ÉTNICOS Y TERRITORIALES

En la frontera agraria confluyen múltiples procesos que caracterizan diversidad de tensiones y conflictos, uno de estos se relaciona con el enfrentamiento entre los usos del suelo en áreas protegidas¹⁶ y los usos del suelo de la frontera agraria que tiende a abarcar tales áreas. Sin embargo, las disputas sobre las zonas de protección ambiental no se limitan a las tensiones asociadas con la expansión de la frontera agraria y la dinámica económica (principalmente de actividades extractivas); por el contrario, se sobreponen diversos conflictos socioambientales relacionados con diferentes actores, como las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas (^{Pérez-Rincón, 2014}).

En Colombia, las áreas protegidas se dividen en públicas y privadas. Las áreas protegidas públicas son: a) las del Sistema de Parques Nacionales Naturales (PNN); b) las reservas forestales protectoras (nacionales y regionales); c) los parques naturales regionales; d) los distritos de manejo integrado (nacionales y regionales); e) los distritos de conservación de suelos (regionales); y f) las áreas de recreación (regionales). Las diferencias entre áreas radican en las combinaciones entre el estado de la función, estructura y composición del ecosistema; los servicios ecosistémicos que ofrece; y el tipo de manejo que se establece para cada uno. Por su parte, solo existe una categoría de área protegida privada, denominada reserva natural de la sociedad civil (^{PNN, 2015}). La Tabla 3 describe las características de cada una de las áreas protegidas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP).

Tabla 3 Características de las áreas protegidas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) 

Fuente: elaboración propia con base en la legislación vigente.

Actualmente existen 29 millones de áreas protegidas que forman parte del SINAP: el 56 % corresponden a las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales (PNN); el 44 %, a las otras áreas del SINAP de propiedad pública (reservas forestales protectoras, parques naturales regionales, distritos de manejo integrado, áreas de recreación y distritos de conservación de suelos); y el 0,44 %, a las reservas naturales de la sociedad civil. La Tabla 4 ilustra el número de hectáreas por diferentes áreas. Estas áreas se localizan principalmente en el sur del país hacia la llanura oriental y la selva amazónica, en el borde occidental del océano Pacífico colombiano, en las cordilleras y en la Sierra Nevada de Santa Marta en el norte del país (Figura 5).

Fuente: ^{PNN (2018)}. Cálculos y elaboración propios.

Figura 5 Localización de áreas protegidas del SINAP 

Según el tipo de área protegida y su localización, se pueden identificar disputas particulares que involucran a diferentes actores, lo cual implica una imposibilidad de homogeneización de los actores y de los conflictos ambientales¹⁷ en el país. En general, se destacan los siguientes actores en los conflictos ambientales en Colombia:

Según la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales, para el 2012 vivían cerca de 93 681 personas en el Sistema de PNN, de las cuales 35 695 eran indígenas, había 8325 afrocolombianos y 47 376 campesinos (^{De Pourcq et al., 2017}). Ya para el 2014, de acuerdo con el Censo Nacional Agropecuario (^{DANE, 2016}), en las áreas rurales dispersas se identificaron 22 371 personas que vivían en PNN, de las cuales el 61,3 % reconocieron pertenencia étnica.

Para todas las áreas protegidas se restringe el poder de disposición particular (usos con fines de explotación económica) en beneficio de la función ecológica de la propiedad y del interés general de conservación. Al respecto, la categoría de PNN es la más restringida, ya que su manejo no contempla usos sostenibles; de hecho, solo para el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes¹⁸ se considera la coexistencia de derechos en las áreas protegidas (Fundación Paz y Reconciliación ^{[PARES], 2018}).

De acuerdo con información oficial remitida por ^{PNN (2018)}, en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas se encuentran 270 090 ha que se traslapan con territorios colectivos de comunidades negras, de las cuales el 51 % se hallan en distritos regionales de manejo integrado, el 39 % se ubican en reservas forestales protectoras nacionales y el 10 % restante se localizan en distritos nacionales de manejo integrado, parques naturales regionales, reservas forestales protectoras regionales y parque nacionales naturales.

Actualmente, 4 132 468 ha de resguardos indígenas constituidos coinciden con áreas del SINAP, 98 % de las cuales se encuentran en el Sistema de Parques Nacionales Naturales con la presencia de 40 pueblos indígenas diferentes. En menor medida se encuentran resguardos indígenas constituidos en otras áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, como las reservas forestales protectoras, los distritos de manejo integrado y parque naturales regionales, que constituyen 71 312 ha del total. Estas cifras solo representan los resguardos indígenas constituidos, por lo que no se incluyen aquellos en proceso de constitución, lo cual aumentaría la cifra expuesta anteriormente, ya que un gran número de PNN coinciden con resguardos indígenas no titulados (^{Cortés, 2018}).

Muchos resguardos indígenas constituidos se encuentran en las áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, pues el 25 % de estas áreas se traslapan con 74 resguardos indígenas ubicados en 23 parques diferentes. La Tabla 5 muestra las áreas de superposición de resguardos indígenas en el Sistema de Parques Nacionales Naturales.

En lo referente a las comunidades negras que aún no tienen titulación colectiva, de acuerdo con el informe de derechos territoriales de las comunidades negras sin titulación colectiva realizado por ^{Guerrero et al. (2017)}, se identifican 271 solicitudes de titulación ante la Agencia Nacional de Tierras, de las cuales 148 tienen información espacial (55 %) y 123 no tienen información geográfica. El área solicitada por los consejos comunitarios que cuentan con información suma 998 829 ha, y el porcentaje de traslape de las áreas protegidas con los territorios colectivos solicitados es del 13 %.

Sin embargo, la superposición de territorios colectivos de comunidades étnicas con diversas formas de protección ambiental representa un desafío en el mediano y largo plazo, debido a las restricciones de uso del suelo en estas áreas y al potencial crecimiento demográfico de estas comunidades. Hasta 2017, según datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (s. f.)., apenas el 2,5 % del área total titulada como resguardos indígenas tenía uso agropecuario, y en el caso de los territorios colectivos, el 12,2 %.

Otro de los actores presentes en los conflictos ambientales en las áreas protegidas son los campesinos, quienes tienen otro panorama frente a su localización en las áreas del SINAP, el cual, de hecho, resulta especialmente problemático. Para los campesinos no existe un régimen especial de manejo que les permita habitar las áreas protegidas, lo que ha desatado múltiples conflictos territoriales¹⁹.

El campesino que habita las áreas protegidas reclama la posibilidad de desarrollar sus proyectos de vida en dichas áreas, en las cuales ha encontrado asiento en medio de las dificultades para acceder a la propiedad en un país profundamente desigual en la tenencia de la tierra. Sin embargo, las áreas protegidas cumplen con proyectos de conservación ambiental que parecen incompatibles con las formas de vida campesinas (^{Fuentes, 2018}; ^{Ochoa, 2006}).

En el análisis de la cartografía disponible se encuentra que el 14 % de las zonas de reserva campesina en proyección de constitución se traslapan con las áreas del SINAP (1 227 351 ha). Asimismo, 2796 ha de las zonas de reserva campesina que actualmente están en proceso de constitución se localizan en áreas del SINAP y 54 952 ha de las zonas de reserva campesina ya constituidas se ubican en parques nacionales naturales, distritos regionales de manejo integrado, parques naturales regionales y reservas protectoras nacionales. Ahora bien, estos datos representan una gran subestimación de la problemática de los campesinos moradores en estas áreas protegidas, pues la gran mayoría no están incluidos en categorías como las ZRC.