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Introducción
Las perspectivas críticas de la contabilidad encuentran una gran diversidad de problemáticas en la rendición de cuentas de las organizaciones (Andrew, 2000; Gray, 1992; Gray et al., 1996; Gray et al., 2018; Lehman 1995; Roberts, 2018; Roberts & Scapens, 2009) y de la producción de información y los sistemas de rendición de cuentas de los Gobiernos (Alawattage & Azure, 2019; Andrew, 2000; Brown et al., 2015; Chatzivgeri et al., 2020). Los autores citados concuerdan en que una mayor producción de información ha sido importante, pero no ha sido suficiente ni para lograr cambios sociales profundos ni para avanzar en la movilización de la contabilidad; por esta razón, los estudios críticos deben abandonar el ostracismo enfrentando las grandes estructuras del capitalismo (Gray et al., 2018). De esta manera, Brown y Dillard (2013), O'Sullivan y O'Dwyer (2015) y Lehman y Morton (2017) incorporan los intereses de la sociedad civil a la investigación sobre rendición de cuentas y transparencia como un campo relevante en la identificación de las problemáticas de rendición de cuentas predominante. Este texto vincula la diversidad de la mirada latinoamericana (Castro-Buitrago, 2011; Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Gudynas, 2012; Ibarra-Colado, 2009, 2012; Machado-Aráoz, 2011; Meneses, 2018), para aportar evidencia de las tensiones que genera el proceso de implementación de políticas de rendición de cuentas en materia socioambiental.
A nivel internacional, la rendición de cuentas y la transparencia articulan los derechos humanos (Gallhofer et al., 2011) y, en los últimos años, se viene prestando atención a su inclusión en los conflictos socioambientales que provoca la minería bajo el argumento de que, a mayor presión del movimiento socioambiental y de las oenegés, habrá mayor apertura de información por parte de las organizaciones sobre los conflictos mineros, pues la regulación misma no da lugar a una divulgación exhaustiva (Islam & Staden, 2018). Desde un enfoque pluralista (Tregidga & Milne, 2020), y con base en la democracia agonística, se analizaron los compromisos de las múltiples partes interesadas en escenarios conflictivos más allá de la organización y de la producción de informes. Por otra parte, Brunnschweiler et al. (2021) abordan la relación de las medidas de transparencia del sector extractivo de Ghana frente al conocimiento de la ciudadanía, la percepción de los derechos, los niveles de satisfacción y el comportamiento de los ciudadanos con respecto a la gestión de los ingresos de los recursos públicos.
Sin embargo, la literatura sobre esta temática en particular es escasa para el contexto latinoamericano (Católico-Segura et al., 2014; Gómez-Villegas, 2013; Rodríguez de Ramírez, 2011; Acevedo-Alonso, 2019). A pesar de esto, existe una vasta producción académica sobre información social y ambiental desde posturas críticas de la contabilidad bajo el enfoque de la responsabilidad social corporativa (Ariza-Buenaventura, 1996, 2007; Malaver-Rivera & Ariza-Buenaventura, 2020; Quinche-Martín, 2017; Suárez-Rico, 2014). El escaso vínculo de la contabilidad crítica para brindar evidencia empírica sobre esta temática es un vacío encontrado con el desarrollo de este trabajo. Por esta razón, el objetivo del trabajo es evaluar el proceso de implementación de las políticas de rendición de cuentas y transparencia, para debatir los saberes y las prácticas sociales hegemónicas impuestas en el contexto latinoamericano sobre la producción de información gubernamental y empresarial, mediante un estudio de caso del subsector energético colombiano entre 2010 y 2016.
Latinoamérica se configura geopolíticamente como un proveedor de recursos naturales para los países desarrollados. Los proyectos minero-energéticos promueven la extracción de valor de la riqueza natural para satisfacer la acumulación de capital de los inversores extranjeros mediante políticas cortoplacistas y privatización de empresas, dinámica que profundiza las desigualdades entre el centro y la periferia. De América Latina "se extrae el 47,3% del cobre, el 41,4% de la plata, el 29% del hierro, el 27% de la bauxita, el 22% del zinc, y el 16% del oro y el níquel que se consumen en el mundo" (Machado-Aráoz, 2011, p. 169), a pesar de que esta región consume entre el 3% y el 6% del total mundial. Por ende, el sector extractivo necesita de la generación de energía hidroeléctrica para satisfacer la demanda de los intereses multinacionales (Honty, 2018). Esto implica una agresiva reconfiguración territorial al imponer sin consulta cambios en la vocación productiva y en el uso del suelo, contra el derecho de las comunidades a decidir autónomamente sobre los planes de desarrollo y sus proyectos de vida.
Este documento está dividido en cinco partes, así: en primer lugar, se encuentra la presente introducción; en segunda instancia, se desarrolla cada una de las categorías teóricas a nivel internacional en un diálogo de saberes con la mirada latinoamericana; la tercera parte sustenta el posicionamiento metodológico y el análisis crítico del discurso con el cual se abordan los artefactos sometidos a triangulación; la cuarta parte presenta los resultados que muestran una rendición de cuentas funcional, alineada con los intereses de la gobernanza impulsada por el centro que no reconoce totalmente a la ciudadanía, dando prioridad al negocio de la generación de energía eléctrica por encima de los problemas sociales y ambientales que puedan generar las empresas en los territorios donde operan; por último, se presentan las conclusiones, las posibilidades de investigación y las limitaciones de este estudio de caso.
Referentes teóricos
Esta sección sintetiza los referentes de rendición de cuentas y de transparencia, a través del reconocimiento de una gama de aproximaciones que son antagónicas entre ellas. El posicionamiento ontológico y epistemológico del trabajo está sustentado en el contraste de las tradiciones funcionalistas y críticas sobre la contabilidad, la rendición de cuentas y la transparencia desde los marcos de la nueva gestión pública (NGP), la contabilidad socioambiental y la contabilidad como práctica social e institucional.
Rendición de cuentas y transparencia a nivel internacional
Diversos autores internacionales abordan desde la contabilidad crítica el papel del Estado como reproductor de la ideología dominante, a raíz de que sus reformas han sido promovidas por la NGP de acuerdo con la gobernanza internacional (Alawattage & Azure, 2019; Launay-Gama, 2005). Este proceso le ha otorgado relevancia a la contabilidad gubernamental (Broadbent & Laughiln, 2018; Gómez-Villegas, 2013), pues la NGP traslada las concepciones, herramientas e instrumentos de la gestión empresarial al sector público buscando su modernización. Este proceso impone un conjunto de prácticas y de políticas hegemónicas impulsadas por el modelo neoliberal, para que los Estados puedan subsanar los problemas de índole político, económico, social y ambiental identificados por el centro. En ese sentido, según Roberts (2018):
Los instrumentos de transparencia y rendición de cuentas se han convertido en un elemento central no sólo para las organizaciones del sector privado, sino también para las organizaciones del sector público y del tercer sector, como instrumento destinado a lograr una mayor eficiencia y una mejor relación calidad-precio, junto con otros numerosos indicadores claves de rendimiento específicos para cada contexto. (p. 237)
Alawattage y Azure (2019) dan cuenta de la implementación de prácticas de rendición de cuentas y transparencia en Ghana como una imposición hegemónica del Banco Mundial (BM), y de que la idea de vincular a la ciudadanía en la construcción de políticas públicas es ilusoria y retórica. Broadbent y Laughiln (2018) afirman que la NGP es una práctica de control donde la contabilidad funciona como una herramienta para la colonización. En ese sentido, los sistemas de rendición de cuentas y de transparencia configuran una forma de colonización dirigida por estamentos supranacionales sobre el desarrollo de los países periféricos.
Neu y Ocampo-Gómez (2006) examinan la participación del BM en la imposición de prácticas de responsabilidad social en los países subsidiarios de préstamos de este organismo supranacional; Neu et al. (2006) complementan este trabajo y muestran los cambios que generan estos artefactos sobre producción de información y generación de informes en un país latinoamericano. Estos artefactos identifican la relación de dominación entre el centro y la periferia a partir de préstamos que inciden en las prácticas y las políticas públicas de acuerdo con este organismo. Neu et al. (2006) también encuentran que "las tecnologías de la información 'funcionan' mediante la implantación de requisitos de información financiera, mediciones contables y peritajes contables y financieros; los préstamos del Banco Mundial son controlados y las prácticas de administración de la educación se modifican" (p. 660).
La imposición de prácticas externas ha presionado a los países periféricos para adoptar estándares sobre producción de información, para dar cuenta de los impactos sociales y ambientales que provocan las empresas y los Gobiernos por su accionar, y también la obligatoriedad de los Gobiernos para rendir cuentas sobre sus políticas públicas. Este trabajo asume que la producción de información de rendición de cuentas del sector minero-energético es una práctica impuesta externamente que no explica por completo las realidades internas. Por lo tanto, este trabajo se adscribe al marco de la contabilidad crítica socioambiental, en el que autores como Gray (1992, 2010), Gray et al. (1996), Lehman (1995), Lehman y Morton (2017), Andrew (2000), Marcuello et al. (2007), Roberts y Scapens (2009), Jones (2010), Gallhofer et al. (2011), Roberts (2018) y Gray et al. (2018) han abordado esta temática. La rendición de cuentas consiste en la "obligación de dar cuenta (de ninguna manera necesariamente una cuenta financiera) o el reconocimiento de las acciones para las que uno se hace responsable" (Gray et al., 1996, p. 38).
Gray (1992, 2010) manifiesta la necesidad de fomentar una rendición de cuentas que no se encamine a los intereses dominantes de la sostenibilidad, pues son emitidos por reguladores del centro para resolver sus problemáticas específicas y, por tanto, su implementación en la relación centro-periferia resulta negativa para los intereses de la periferia, porque se mantiene como base la reproducción de los estándares de aplicación del triple bottom line emitidos por el Global Reporting Initiative (GRJ), el Integrate Report (IR) y la Organización Internacional de Normalización (iso, por sus sigla en inglés), y esta regulación presenta serias limitaciones, pues son emitidas por organismos del centro para someter las prácticas y saberes de la periferia. Estos estándares también se muestran como la solución a los problemas ambientales con la producción de información gubernamental y empresarial. Incluso, esta regulación ha generado tensiones en los países centrales a raíz de la objetividad de su estructura (Chatzivgeri et al., 2020; Tregidga, 2007).
La transparencia se asume como la expansión del reporte empresarial para informar a la comunidad "sobre el uso de sus recursos y las cargas/beneficios a que ha sido obligada a responsabilizarse" (Gray, 1992, p. 415) y esta categoría es extendida a la producción de información gubernamental (Alawattage & Azure, 2019). Según Roberts (2018), existe la necesidad de incursionar en las "nuevas formas de transparencia como una manera de hacer visible lo que actualmente se ignora, por ejemplo, las consecuencias sociales y medioambientales1 de la actividad económica" (p. 234) y, de acuerdo con el argumento de Gray (1992), "el nivel en que la información es reportada -el nivel en el que la transparencia debe ser alcanzada- debe ser el de la comunidad" (p. 415). De esta manera, la transparencia adquiere propiedades para informar lo que reclama la comunidad; es decir, la contabilidad puede ser una forma de movilización social. No obstante, las políticas de transparencia han sido impuestas desde el centro y, por tanto, reflejan una práctica hegemónica de dominación que no muestra la información que reclama el movimiento socioambiental, y sirve como base para la expansión de sus intereses.
La investigación contable crítica reclama la inclusión de la sociedad civil para aumentar los estudios de evidencia empírica y discutir con el modelo hegemônico, porque "los contadores [sociales] han minimizado y/o subestimado en gran medida la contingencia y el conflicto y sus implicaciones para la participación de la sociedad civil" (Gray et al., 2018, p. 249). De esta manera, la vinculación de las necesidades de información del movimiento socioambiental recoge los discursos que resisten la imposición de rendición de cuentas y transparencia del centro, lo que implica un posicionamiento político para poner en tensión las prácticas y los procesos que la visión funcional busca generalizar.
Por último, es necesario brindar evidencia empírica para este contexto y vincular estas categorías teóricas al pensamiento latinoamericano, puesto que el Gobierno y las empresas asumen responsabilidad al rendir cuentas a la sociedad, y esta producción de información no ha sido evaluada. La contabilidad, a través de la investigación en rendición de cuentas, podría transformarse en una disciplina más consciente con el ambiente (Andrew, 2000).
La contabilidad como práctica social e institucional y la rendición de cuentas
Se presenta el referente disciplinar de la contabilidad como práctica social e institucional (Gómez-Villegas, 2019; Miller, 1994; Roberts & Scapens, 2009), caracterizada por ser una tecnología, una racionalidad y un conjunto de prácticas que entrega sentido de la realidad, entendida como una construcción social. Desde este marco, la contabilidad no es una representación objetiva de la realidad.
Desde tal perspectiva, la contabilidad ya no es considerada como un dispositivo neutral que se limita a los documentos e informes de 'los hechos' de la actividad económica. La contabilidad de ahora puede ser vista como un conjunto de prácticas que afectan el tipo de mundo en que vivimos, el tipo de realidad social en que habitamos, la forma en que entendemos las opciones de negocios en las empresas y los individuos, la forma en que gestionamos y organizamos las actividades y los procesos de diversos tipos, y la forma en que administramos las vidas de otros y la de nosotros mismos. (Miller, 1994, pp. 1-2)
La contabilidad es vista como una construcción social de la realidad, y como un intento de actuar sobre las personas, las entidades y los procesos para transformarlos y conseguir unos fines específicos; es entendida, además, como un lenguaje parcial e interesado que favorece los intereses de determinadas clases y grupos privilegiados. Este trabajo radica su posicionamiento teórico en el análisis de la producción de informes de rendición de cuentas y transparencia como una práctica social en contexto. Estos informes trascienden en el tiempo y el espacio (Roberts, 2018; Roberts & Scapens, 2009), siguiendo la idea de que puede existir contabilidad por fuera de la entidad. La contabilidad se considera infraestructura de cálculo de actores que intentan emitir y construir información en tensión (Miller, 1994; Roberts, 2018; Roberts & Scapens, 2009), lo que amplía la idea de que la contabilidad debe ser estudiada de acuerdo con su relación con el contexto en que se produce la información (Roberts & Scapens, 2009).
De este modo, "en el nivel macroinstitucional, las técnicas, el lenguaje y las racionalidades de la contabilidad puede [sic] transformar la manera de pensar sobre, por ejemplo, los derechos sociales" (Gómez-Villegas, 2019, p. 21), al identificar el acontecer de hechos y actores no contemplados en la regulación y en la perspectiva del poder hegemónico, como ocurre en la visión imperante de la ortodoxia contable. Por ende, no es posible construir una sola forma de entender la contabilidad, pues es performativa porque participa de la construcción del resultado que representa (Aglietta, 2009).
La contabilidad crítica necesita la participación del movimiento socioambiental, puesto que la gobernanza genera una serie de conflictos sociales que desde la visión funcional no son abordados. Por lo tanto, procesos más conscientes de rendición de cuentas en una sociedad igualitaria exigen que las prácticas contables en estos contextos de producción de información (Roberts, 2018) se aparten del sentido funcional para entregar sentido de la realidad de los intereses de las comunidades que los informes presentan.
La rendición de cuentas como imposición angloeurocentrista
Las prácticas y procesos que implementa la ciencia occidental a los problemas de las periferias están muy lejos de transformar estas realidades, pues "la articulación global no elimina las particularidades de cada realidad local" (Ibarra-Colado, 2009, p. 2). De esta manera, las iniciativas del centro para resolver sus preocupaciones, como la gobernanza, buscan someter la región a reglas mundiales, como si las necesidades latinoamericanas fueran resueltas con las recetas epistémicas angloeurocentristas.
La rendición de cuentas y la transparencia encarnan la ideología dominante del centro. La investigación en contabilidad presentada anteriormente es producida en otras latitudes. No obstante, la producción académica requiere un análisis que integre las partes, para encontrar relaciones que se puedan trasladar a explicaciones de este contexto (Quinche-Martín & Cabrera-Narváez, 2020), como la participación del movimiento social y el interés por los conflictos socioambientales. De este modo, algunas de estas perspectivas pueden ser insuficientes para profundizar y explicar el contexto latinoamericano (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Ibarra-Colado, 2012; Meneses, 2018), porque los problemas de esta región no se resuelven con reformas que busquen mejorar con eficiencia técnica la producción de información de las empresas y los Estados.
La perspectiva latinoamericana plantea que existe una lucha constante entre centro y periferia por la dominación de los recursos naturales. Así, la episteme angloeurocentrista ha promovido "la transformación de la naturaleza en tierra, lo que ha constituido un hito en la historia de la humanidad" (Alimonda, 2011, p. 38). Además, "son los mismos que en las últimas décadas y, en particular en los países tropicales, han incidido negativamente en el deterioro de las relaciones hombre-naturaleza" (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004, p. 119). Lo anterior implica cambiar la mirada centralista para desarrollar un pensamiento emancipado que se contraponga a los campos sociales en que actualmente se reproduce (Meneses, 2018). Tanto la modernización del Estado como el desarrollo sostenible son iniciativas externas que inciden directamente sobre las prácticas internas de los gobiernos latinoamericanos como, por ejemplo, las políticas de privatización de empresas y los estándares de gestión ambiental.
Por ende, "el agua y la energía que consumen las mineras en los territorios de nuestra región es agua y energía que es negada y expropiada a las propias poblaciones locales" (Machado-Aráoz, 2011, p. 171). América Latina es una región reprimarizada, porque los Gobiernos están concentrados en desarrollar políticas públicas desde las necesidades de los inversores con un énfasis cortoplacista y en contravía de los intereses de los pobladores. Por ejemplo, se crean áreas destinadas a la explotación, es decir, "«áreas de sacrificio» o áreas de conservación, que producen acaparamiento de tierra, desplazamiento de la población, el solapamiento y la fragmentación de lógicas de relaciona-miento, así como el uso y control de la naturaleza" (Göbel & Ulloa-Cubillos, 2014, p. 16).
Este trabajo asume que el proceso de implementación de políticas de rendición de cuentas y transparencia está lejos de interiorizar los reclamos internos de producción de información, porque Latinoamérica tiene necesidades que no están recogidas en la lógica de la dominación epistémica de Occidente, y porque la naturaleza está en disputa entre el centro y la periferia para satisfacer las necesidades del primero a costa de las poblaciones periféricas. Por lo tanto, esto exige pensar desde la alteridad (Ibarra-Colado, 2009), para dar respuestas concretas a los problemas latinoamericanos en discusión con los saberes y las prácticas sociales hegemónicas.
Para ello, se analizan los discursos de diversos actores sociales, ambientales y políticos, quienes se oponen a la rendición de cuentas y a la transparencia que promueve la gobernanza internacional pensada desde el centro y aplicada al contexto latinoamericano, particularmente al colombiano, para comprender las prácticas que llevan a la adopción de políticas neoliberales.
Metodología
Esta investigación versa sobre los tres niveles de análisis cualitativo según Ryan et al. (2004): el posicionamiento, la estrategia y el método. El primer nivel asume la perspectiva crítica de la contabilidad; en el segundo nivel, la estrategia de estudio de caso permite profundizar en la rendición de cuentas y la transparencia para encontrar sentido de esta práctica en contexto; el método, en el tercer nivel, implica una revisión documental de discursos escritos y orales sujetos al análisis crítico del discurso. Estos niveles son interdependientes: los discursos recolectados se someten al método (tercer nivel), son contextualizados a partir de la estrategia (segundo nivel) y evaluados desde una postura subjetiva (primer nivel).
Posicionamiento
Este trabajo asume que "la crítica implica el reconocimiento del otro, es decir, de quien es marginado, así como la legitimación de sus procesos de identidad y de construcción de conocimiento, como forma de retar los saberes y las prácticas sociales hegemónicas" (Pardo-Abril, 2012, p. 44). De igual manera, se decanta por esta postura, porque la producción de información de rendición de cuentas y transparencia no tiene en cuenta las necesidades de las comunidades, y porque su único interés es reproducir prácticas angloeurocentristas (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Ibarra-Colado, 2009, 2012; Meneses, 2018).
Por otro lado, la orientación de los estudios críticos en contabilidad permite su movilización (Tregidga, 2007), para encontrar sentido y transformar los procesos y las prácticas que se imponen (Alawattage & Azure, 2019; Gray et al., 2018). También se asume que la contabilidad no es neutral (Miller, 1994) y la perspectiva crítica deja en evidencia el interés que subyace al discurso neoliberal de las organizaciones e instituciones, con mayor interés en la productividad y la creación de valor, y con menor interés tanto en las comunidades como en la protección de los recursos naturales.
Estrategia y método
El estudio de caso hace posible la profundización en el tema objeto de estudio (Bernal-Torres, 2010). El análisis se centra en la revisión de informes públicos del sector minero-energético colombiano, particularmente del subsector dedicado a la gestión de la generación de energía eléctrica entre el 2010 y el 2016, porque este periodo incidió en los ingresos del Gobierno en el crecimiento minero-energético. A su vez, este sector genera impactos socioambientales en los territorios y deja en evidencia el proceso previo de preparación para la privatización de Isagen; además, porque a pesar de la caída de los precios internacionales de este sector y a pesar de la crisis en las finanzas públicas, se trata de un periodo relevante para la generación de ingresos del Estado colombiano, de acuerdo con la implementación de prácticas hegemónicas.
La revisión documental implicó recolectar discursos escritos y orales (Pardo-Abril, 2012). En cuanto a los discursos escritos, se incluyeron los informes de rendición de cuentas del Ministerio de Minas y Energía entre 2010 y 2016, así como los informes de gestión de la empresa pública Isagen en el mismo periodo; además, se realizaron cinco entrevistas semiestructuradas a actores del movimiento socioambiental En defensa de lo público: a un funcionario de la Alcaldía de Medellín; a una concejal de la misma ciudad quien realizó control político en el proceso de enajenación de la empresa; a un integrante del movimiento ambiental quien, desde los territorios, se ha opuesto al desarrollo basado en la explotación de recursos naturales; a un integrante de Cedetrabajo, una organización dedicada a defender los derechos sociales; y al presidente del sindicato de la entidad (tabla 1). Estos artefactos fueron triangulados para establecer las relaciones y encontrar las tensiones entre los discursos de los actores sociales respecto al discurso empresarial y al discurso gubernamental.
Tabla 1 Actores entrevistados.
| Tipo de actor | |
|---|---|
| Entrevistado 1 | Funcionario público |
| Entrevistado 2 | Ambientalista |
| Entrevistado 3 | Político |
| Entrevistado 4 | Académico |
| Entrevistado 5 | Sindicalista |
Fuente: elaboración propia.
La información recolectada se analizó mediante el análisis crítico del discurso, a partir de lo planteado por Van Dijk (2003) y Pardo-Abril (2012). Según Van Dijk (2003), esta perspectiva "analítica sobre el discurso estudia primariamente el modo en que el abuso del poder social, el dominio y la desigualdad son practicados, reproducidos, y ocasionalmente combatidos, por los textos y el habla en el contexto social y político" (p. 23). Debido a esto, el análisis crítico implicó la identificación de macroestructuras semánticas (los temas más importantes que trata el discurso), el lenguaje y el modelo contextual (estructura del discurso), significados locales (formas de representación) y la categorización del corpus (acciones, actores y formas de nominación).
En la sistematización de la información se empleó el software N-Vivo, versión 10. Fruto del mapa de categorización de las variedades discursivas, se identificaron tres macroestructuras semánticas que soportan el hilo conductor del discurso (gestión económica, recursos naturales y bienestar social).
Resultados y discusión
Los resultados se presentan de la siguiente manera: primero, se describe el estudio de caso (generación de energía eléctrica); segundo, se analizan los discursos gubernamental y empresarial; tercero, se triangulan los discursos de los actores sociales; al final, se plantean las tensiones encontradas. En esta discusión, se articulan elementos teóricos para hacer énfasis en la rendición de cuentas y la transparencia en el contexto colombiano.
Contexto del problema
Con la apertura económica de la última década del siglo XX, propia del modelo neoliberal y de su paquete de políticas, impuesta por organismos supranacionales como el BM, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la mayor parte de los Estados latinoamericanos se han transformado en función de los intereses del mercado y no tanto según las necesidades de los ciudadanos (Graña, 2005; Launay-Gama, 2005). Por medio de la NGP (Alawattage & Azure, 2019; Hood, 2010), las prácticas de rendición de cuentas y la transparencia han adquirido un rol relevante en los diversos programas de gobierno.
En Colombia, este proceso ha sido impulsado por los organismos supranacionales mencionados. Por ejemplo, mediante una donación del BID destinada a realizar un estudio de esta naturaleza, la política pública de rendición de cuentas se estructuró a partir del documento CONPES 3654 para el 2010, a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP). Este proceso proviene de la política propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010, adoptado mediante la Ley 1151 de 2007. Dicha norma plantea, entre sus objetivos, establecer procedimientos claros para la rendición de cuentas de todas las instituciones públicas (DNP, 2010). El país también se vincula a las campañas internacionales por la lucha contra la corrupción y para acercar a la ciudadanía al Gobierno (DNP, 2010).
En el 2014 se emite el Manual Único de Rendición de Cuentas, con el fin de buscar que las entidades estatales sean percibidas como "más transparentes y desde allí puedan elevar sus niveles de credibilidad y confianza ciudadana haciendo que se establezcan óptimos en la gestión y direccionamiento de las entidades tanto del orden nacional como las del orden territorial" (DNP, 2014b, p. 7). Esta implementación ya es obligatoria para todas las entidades públicas. Uno de los principios consiste en "fomentar el diálogo y la retroalimentación entre las entidades del Estado y los ciudadanos, para lo cual las entidades deben no solo informar, sino también explicar y justificar la gestión pública" (DNP, 2014b, p. 15).
Desde la gobernanza, el proceso de ajuste de la gestión pública ha sido cuestionado por distintos autores (Broadbent & Laughiln, 2018; Castro-Buitrago, 2011; Graña, 2005; Launay-Gama, 2005), quienes han encontrado en estas transformaciones que adoptan los Estados periféricos medidas impositivas para poder acceder a créditos (Neu & Ocampo-Gómez, 2006; Neu et al., 2006). Esto concuerda con los estudios de la contabilidad, pues "han considerado en gran medida que dichas reformas son imposiciones hegemónicas. El BM aprovecha su poder institucional, episté-mico y económico para imponer prácticas e ideologías de gestión a los países menos desarrollados" (Alawattage & Azure, 2019, p. 2). Este proceso ha provocado una serie de políticas que se orientan a satisfacer dichos intereses dominantes. Según Graña (2005):
El modelo de la gobernanza trasladado a los países "en desarrollo" supondrá la adopción de ciertas políticas: contención del gasto público, reducción de la intervención del Estado, privatización de empresas y servicios, políticas orientadas por y hacia el mercado. Junto a ello, se prescriben conductas animadas por la voluntad de consolidación de la democracia: obligación de rendir cuentas (accountability), transparencia, equidad, promoción del Estado de derecho, descentralización político-administrativa. (p. 4)
Lo que este modelo ha conseguido en los países periféricos, por lo menos en Colombia, es profundizar la reprimarización de la economía, atrayendo inversión extranjera para el sector extractivo (Alimonda, 2011; Machado-Aráoz, 2011; Göbel & Ulloa-Cubillos, 2014). Por ejemplo, el PND 2010-2014, cuyo lema es Prosperidad para todos, presenta este sector como una locomotora minero energética; en el PND 2014-2018, con la consigna Todos por un nuevo país, afianza el discurso para prevalecer la extracción de valor sobre los recursos naturales:
El sector minero-energético seguirá siendo uno de los motores de desarrollo del país, a través de su aporte al crecimiento económico, al aparato productivo, al empleo rural y a la inversión privada. Para esto, Colombia aprovechará al máximo su potencial en recursos naturales, tanto renovables como no renovables, bajo los más altos estándares ambientales y sociales, en articulación con las demás políticas sectoriales, las autoridades territoriales y la sociedad civil. Lo anterior permitirá generar los recursos necesarios para garantizar el financiamiento de los diferentes planes y programas públicos. (DNP, 2014a, p. 119 [énfasis añadido])
La política pública minero-energética ha originado distintos conflictos socioambientales (Honty, 2018). De este modo, las reformas propias de la gobernanza impulsada por el centro han permitido mayor producción de información de las entidades públicas, pero al mismo tiempo han provocado tensiones con las comunidades, porque no creen en el compromiso del Estado, ni de las empresas para proteger los recursos naturales.
En Colombia, el 68,3% de la energía es generada por las grandes centrales hidroeléctricas (Acolgen, 2021). En el 2017, este sector representó el 9% del total del PIB y tuvo exenciones en el impuesto de renta entre 2010 y 2016 por la suma de 85,3 billones de pesos (Pardo & Duarte, 2017), consolidándose como uno de los sectores más beneficiados en el marco de las políticas de la gobernanza. Esto muestra que se busca satisfacer los intereses del mercado multinacional pese al poco peso sobre el PIB y a costa de lo nocivo que es para el ambiente.
Por otra parte, la concentración del mercado (tabla 2) recae en la empresa privada con el 77,72%, y queda como única empresa pública generadora de energía en el país EPM, luego de la venta de Isagen en el 2016; es decir, cada vez se hace más restringida la influencia del Estado sobre la generación de energía eléctrica. El traslado al sector privado de este negocio ha generado tensiones con las comunidades. Un caso emblemático de estas tensiones fue la privatización de Isagen. Esta empresa también ha estado vinculada con conflictos socioambientales como los suscitados por la construcción y puesta en marcha de las represas de Hidrosogamoso y Amoyá. Por esta razón, este estudio de caso se asume desde esta compañía, porque se identifican dos problemáticas: su venta y los conflictos so-cioambientales generados por su actividad.
Tabla 2 Principales empresas de generación de energía en Colombia.
| Agente generador | Generación real en 2018 (gwh) | Generación real en 2019 (gwh) | Generación real en 2020 (gwh) | Participación en 2018 | Participación en 2019 | Participación en 2020 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Empresas Públicas de Medellín ESP | 15.767,12 | 15.059,86 | 15.442,91 | 22,87% | 21,48% | 22,28% |
| Emgesa SA ESP | 14.180,75 | 15.450,85 | 14.193,02 | 20,57% | 22,04% | 20,47% |
| Isagen SA ESP | 13.991,01 | 12.841,71 | 12.433,17 | 20,29% | 18,32% | 17,93% |
Fuente: adaptada de Acolgen (2021).
En Colombia, la promulgación de las Leyes 142 y 143 de 1994 abrió el camino a un marco regulatorio mediante la apertura al capital privado y la separación de actividades (generación, transmisión, distribución y comercialización). Cada actividad se configura en un negocio generador de renta distinto. Así, en mayo de 1995, Isagen nació luego de la escisión con ISA (empresa de interconexión eléctrica nacional) con los activos para la generación de energía.
Isagen ocupa la tercera parte del negocio de generación de energía y cuenta con nueve centrales ubicadas en los departamentos de Antioquia, Tolima, Santander y Caldas (Isagen, 2021); fue pública hasta el 2016, cuando el Gobierno pudo privatizarla por un valor de 6,49 billones de pesos, bajo el argumento de construir vías de cuarta generación (4G) mediante alianzas público-privadas (APP) con los ingresos de esta venta (Ministerio de Hacienda, 2018); es decir, hay un traslado de los recursos públicos al sector privado para el desarrollo de la infraestructura vial del país, lo que muestra la dominación del centro sobre la periferia para privatizar el capital público.
Este proceso no tuvo mayores explicaciones para la ciudadanía, lo que representa una falta de transparencia en su venta, máxime con su enajenación a un solo proponente, luego de varios intentos de Gobiernos anteriores. No solo se vende la empresa, sino que además con ella se incluyen los territorios ricos en flora y fauna de sus centros de operación. La venta fue muy cuestionada en el ámbito público nacional, lo que generó la conformación del movimiento ciudadano En defensa de lo público, integrado por diversos actores académicos, ambientalistas, políticos y el mismo sindicato de Isagen para hacer frente al proceso de privatización.
Tanto Isagen como el Gobierno producen informes de rendición de cuentas y transparencia bajo los parámetros de la regulación colombiana. La empresa emite informes de gestión y el Gobierno produce memorias anuales de rendición de cuentas. Ambas entidades vienen publicando estos informes desde antes del proceso de privatización. Por esta razón, encontrar las tensiones de estos discursos frente a los reclamos sociales es parte de este trabajo pues, al vender la empresa a un solo postor, queda en duda la transparencia y la rendición de cuentas queda reducida a un ritual anual para cumplir con la regulación.
Discurso gubernamental de rendición de cuentas del sector minero-energético: a favor de los intereses externos
La rendición de cuentas del sector minero-energético está en cabeza del Ministerio de Minas y Energía, que controla la forma y el contenido de la producción discursiva de las memorias de rendición de cuentas (según la Ley 489 de 1998, denominada Democratización y control social de la gestión pública), en las cuales se difunden y ratifican los resultados a través de las audiencias públicas anuales2; la función comunicativa de este discurso es presentar un punto de vista de la información, cuyo interés es aumentar la credibilidad del Gobierno. A su vez, la transparencia está regulada de acuerdo con la Ley 1712 del 2014, Transparencia y acceso a la información pública, que obliga a las distintas entidades públicas a suministrar información de rendición de cuentas. Dicho proceso ha incrementado la producción de informes en el sector público; no obstante, esto no es garantía de que la información producida por cumplimiento de la regulación sea sinónimo de calidad.
Este trabajo encuentra que el discurso gubernamental está alineado a la ideología neoliberal por tres razones: la primera, porque manifiesta un interés económico de acuerdo con la lógica del capital, lo cual genera dependencia sobre los ingresos fiscales del país. El Gobierno argumenta la necesidad de gestionar dicho subsector para mejorar las condiciones de vida de los colombianos, asumiendo el crecimiento económico como garantía para generar bienestar (Ministerio de Minas y Energía, 2011, 2015, 2016), como se manifiesta en el siguiente apartado:
Los aportes a la economía continúan siendo significativos. En el último año el sector en su conjunto exhibió una tasa de crecimiento de 5%, ligeramente por encima de la expansión de la economía de 4,7%. Este desempeño permitió consolidar una participación de la producción de esta industria equivalente a una décima parte del Producto Interno Bruto (PIB) agregado. De la misma manera que contribuye al crecimiento y constituye un sector con un gran peso específico en la economía, es el gran generador de recursos. (Ministerio de Minas y Energía, 2015, p. 16)
Esa alineación del discurso muestra al sector privado como un aliado para la generación de energía, por ejemplo, "en el 2014 el sector recibió el 43% de la Inversión Extranjera Directa que llegó al país y representó el 70% de las exportaciones del país. Estas cifras exitosas se han traducido en recursos para el país" (Ministerio de Minas y Energía, 2015, p. 19); se promueve la idea de atraer inversión privada para gestionar la generación de energía eléctrica, de acuerdo con las políticas de la gobernanza y la NGP que propicia procesos de privatización (Graña, 2005; Launay-Gama, 2005). Una muestra de esto es la privatización de Isagen en enero del 2016, en una subasta de un solo oferente extranjero. Esto es otro ejemplo de las presiones externas que han incidido directamente en la explotación de los recursos naturales.
Las anteriores representaciones de la realidad son construidas a partir de indicadores y se entiende la rendición de cuentas contable como una infraestructura de cálculo, porque los agentes productores de la información buscan reducir la realidad a unos números (Miller, 1994; Roberts & Scapens, 2009), para fortalecer el modelo de la gobernanza neoliberal impulsado por el centro. En ese sentido, la comprensión de los contextos en que se produce la información reclama una postura desde la perspectiva crítica, debido a que la contabilidad reducida al dato no explica los impactos generados por las organizaciones ni los Gobiernos.
La segunda razón es que el gobierno tiene un discurso utilitario sobre los recursos naturales y el bienestar sujetos a los principios de la gestión económica desde la gobernanza, como se muestra en los discursos analizados; la generación de energía persigue la optimización de los recursos naturales para incrementar los ingresos desde la utilización eficiente. En este aspecto, se hace referencia al agua como recurso que debe ser utilizado de manera eficiente, óptima, gestionada, racional y responsablemente, entre otros; es decir, la argumentación se centra en su uso, su utilización y su administración, no en su protección. Esta se mantiene a lo largo de los discursos revisados de la siguiente manera:
De la extracción sostenible de nuestros recursos minero-energéticos dependen los recursos que financian la construcción de escuelas, acueductos, hospitales, vías, entre otros, también la generación empleo y la transferencia de tecnológica [sic] y de conocimientos en los departamentos del país. (Ministerio de Minas y Energía, 2015, p. 18)
El Gobierno justifica el aumento de la calidad de vida y el bienestar de las comunidades, a partir del desarrollo del subsector energía que, a su vez, se soporta en la idea del crecimiento económico. Es decir, para el Gobierno, el bienestar y la calidad de vida de las comunidades depende exclusivamente de un buen desempeño económico de las empresas y, otra vez, reproducen los principios de la gobernanza, como se expone a continuación:
Nuevamente resalto el trabajo en equipo entre el sector minero energético y el Congreso de la República que redundó en grandes e importantes avances en el desarrollo del sector, que se reflejan en mejorar la calidad de vida y el bienestar para muchos colombianos. (Ministerio de Minas y Energía, 2010, p. 19)
La rendición de cuentas presenta el bienestar social como acceso a la energía por parte de los menos favorecidos: "estamos llevando a más veredas las redes de electrificación rural, es decir, más familias colombianas están beneficiándose de un acceso a fuentes de energía eficientes y que mejoran la calidad de vida de las personas" (Ministerio de Minas y Energía, 2012, p. 16); es decir, la garantía para gozar de bienestar y calidad de vida consiste en la inclusión y pago de los servicios públicos, por lo que se equipara el pago del servicio con bienestar. No obstante, este sub-sector en su mayoría es privado, por lo que su sentido es lucrativo. Esto está relacionado con la consolidación de las multinacionales en los países periféricos para captar mayor renta financiera.
Por otro lado, el bienestar promulgado por el Ministerio también es equiparado con la divulgación de información, porque informar a la sociedad permite aumentar la confianza en el subsector, como se nota en las audiencias públicas, en las cuales el Gobierno busca avalar su accionar en los territorios: "las acciones buscan que el sector pueda operar en su entorno social, en forma pacífica, transparente, informada y sostenible con la comunidad y el país" (Ministerio de Minas y Energía, 2013, p. 165).
La tercera razón es que el discurso del Gobierno inmerso en las memorias de rendición de cuentas del Ministerio el año de su venta omite una justificación sobre la privatización de Isagen, una venta realizada a un solo oferente en medio de movilizaciones por su enajenación. Asimismo, los recursos generados por la privatización terminan incrementando los capitales privados; específicamente, benefició a los grandes conglomerados económicos del país para la construcción de vías 4G, las cuales serán administradas por los mismos privados, generando renta vía peajes por periodos de 25 años. Es decir, hay una extracción de valor para favorecer los intereses del capital y para seguir minimizando la intervención del Estado en los mercados. Este discurso refleja la reproducción y abuso del poder global sobre el local.
En este sentido, se demuestra que los procesos de rendición de cuentas se encuentran capturados por los procesos de dominación capitalista (Andrew, 2000; Chatzivgeri et al., 2020; Gray, 1992; Lehman, 1995; Tregidga, 2007), porque muestran una imagen del Gobierno sin contradicciones con la sociedad, que sea bien vista por los potenciales inversores extranjeros. Además, este proceso reproduce la lógica angloeurocentrista (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Meneses, 2018), pensada para informar a los mercados financieros, impuesta por el centro para apropiarse de la riqueza a costa de destruir la naturaleza y de privatizar empresas (Göbel & Ulloa-Cubillos, 2014; Honty, 2018; Machado-Aráoz, 2011).
Por último, el Gobierno quiere mostrar un discurso imparcial, pero deja otra imagen y, a partir de los resultados económicos de este sector, genera una relación de dependencia del gasto social; también deja en evidencia el uso de rendición de cuentas como un mecanismo que busca imponer el interés de la mirada estatal, así como que no es un proceso neutral (Miller, 1994; Roberts & Scapens, 2009).
Rendición de cuentas y transparencia desde el discurso empresarial
El discurso de la entidad también presenta sesgos ideológicos en relación con la política pública del Gobierno, por tres razones. En primer lugar, muestra a la entidad como responsable en el marco de la sostenibilidad a partir de la producción de información basada en estándares internacionales; desde el punto de vista de Isagen, los informes de gestión funcionan como el discurso de rendición de cuentas. En los años 2013 y 2015, la empresa aseguró que el informe de gestión, "más que un mecanismo de rendición de cuentas, es una excelente herramienta para reflexionar, capitalizar aprendizajes, identificar oportunidades de mejoramiento, compartir nuestras prácticas y fortalecer el diálogo [y] nuestras relaciones con los grupos de interés a quienes dirigimos este reporte" (Isagen, 2013, p. 17; 2015, p. 52). La rendición de cuentas para la empresa es un asunto estratégico, porque establece las relaciones entre participantes a través de un discurso que refleja la idea de cooperación (Van Dijk, 2003).
Por otra parte, para Isagen la transparencia está relacionada con las mediciones que otorgan calificadoras como Transparencia por Colombia. Durante el periodo analizado fue una empresa reconocida por sus estándares en políticas de transparencia y autorregulación ética ocupando una calificación alta (Isagen, 2012, 2014, 2016). Con las calificaciones se quiere mostrar a la empresa como responsable con la sociedad y la protección de los recursos naturales, pese a que las realidades en los territorios donde generan energía son distintas. De esta manera, a través de la implementación de prácticas internacionales promovidas como estándares para la producción de información social y ambiental, existe una prevalencia de los indicadores como visión objetiva de la realidad. Para lograr la credibilidad del discurso, también se apela a que el acto social de generación de información es voluntario según los estándares GRI y, al mismo tiempo, es aprobado por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (Icontec).
Además, este trabajo identifica a partir de la privatización de la empresa pública un cambio en el discurso de Isagen a favor de los intereses del capital, pues pasó de concentrarse en el valor compartido a una estrategia financiera de maximización del valor de la inversión:
Nuestra estrategia financiera busca la maximización del valor de la Empresa y de sus inversionistas, quienes demandan información oportuna sobre los factores que afectan el desempeño financiero, así como el futuro de la Organización y del sector. Los proveedores de servicios financieros demandan información sobre los indicadores crediticios, los resultados y las proyecciones financieras, [sic] evalúan los riesgos e impactos en materia de sostenibilidad para la toma de decisiones de inversión. (Isagen, 2016, p. 24)
Esta transformación en el propósito del discurso empresarial también revela la dominación que tiene los países centrales sobre los periféricos; la rendición de cuentas contable reproduce la lógica de los intereses multinacionales y, por tanto, está al servicio de la colonización (Broadbent & Laughiln, 2018), y es un medio para la expansión hegemónica del centro.
En segundo lugar, Isagen presenta un discurso a favor de la protección del recurso hídrico y se proyecta como comprometida con la biodiversidad, entre otros. La temática superior de este discurso (Van Dijk, 2003) busca mostrar la preservación de los recursos naturales para lograr desarrollo:
En el desarrollo de nuestras actividades empresariales, nos comprometemos a proteger todas las formas de vida y usar de manera armónica los bienes y servicios que ofrece la naturaleza, reconociendo su valor para la operación sostenible del negocio y el bienestar de las comunidades. El compromiso es convertir la inmensa riqueza natural que nos rodea en un aliado para el desarrollo, procurando siempre el equilibrio en los ecosistemas mediante acciones conjuntas con el Estado, los territorios y los grupos de interés. (Isagen, 2016, p. 281)
Este discurso busca acrecentar la confianza sobre su actuar; en efecto, la empresa manifiesta que "en el 2016, el 90,34% de nuestra producción provino de la hidroelectricidad, la cual promovemos como una fuente sostenible, eficiente y limpia que contribuye al desarrollo social y económico de los territorios y del país" (Isagen, 2016, p. 29). Por lo tanto, los recursos naturales son vistos como un insumo para la maximización del beneficio empresarial, y para lograrlo se genera una imagen de la empresa como responsable y protectora de los recursos naturales. De esta manera, existe una práctica para la apropiación de la riqueza natural por parte de la inversión extranjera directa.
En tercer lugar, el discurso presupone un conocimiento total sobre las finalidades y métodos de la empresa, y también implica un conocimiento específico del subsector, de los impactos de la construcción de hidroeléctricas, de sus normas y de sus políticas públicas. Sin embargo, no se expresó el conocimiento que debilita su alegato (conocimiento de los conflictos socioambientales provocados por el impacto de su accionar) y, si lo realiza, es con el motivo de eliminar o desprestigiar las fuentes alternativas de información y opinión, como se muestra a continuación:
La desinformación y especulación generada con relación a la dimensión de los impactos del Proyecto Hidroeléctrico Sogamoso han obstaculizado los procesos de concertación con algunas de las comunidades del área de influencia. Para hacer frente a esta situación, Isagen ha implementado acciones para posibilitar una verdadera comprensión de los impactos del Proyecto. (Isagen, 2010, p. 7)
La expresión verdadera comprensión pretende mostrar que el discurso empresarial es confiable sobre la comprensión de los impactos, pero ni hace una explicación razonable de sus acciones (Andrew, 2000), ni reconoce las acciones sobre las cuales se hace responsable (Gray, 1992); por lo tanto, la rendición de cuentas contable como estructura de sentido establece lo que debe y no debe ser significativo para conseguir unos fines específicos (Roberts & Scapens, 2009).
El discurso de la entidad asume los impactos de su operación como un elemento clave de su responsabilidad social en favor de los pobladores; este trabajo identifica diferentes tensiones entre la empresa y las comunidades como en el proyecto Hidrosogamoso, ubicado en los territorios de Girón, Betulia, Zapatoca, Los Santos, Lebrija, San Vicente de Chucurí, Barrancabermeja, Puerto Wilches y Sabana de Torres, que cuenta con un embalse de 7.000 hectáreas, y es la cuarta central hidroeléctrica de generación de energía del país (Isagen, 2021).
En los discursos escritos existen referencias hacia estas poblaciones que muestran a la empresa comprometida con la solución de las problemáticas que deja la construcción de hidroeléctricas, además de expresar su compromiso por mejorar las condiciones de estas comunidades. En el 2010, buscaba "implementar el programa de reasentamiento de familias en el Proyecto Hidroeléctrico Sogamoso para restablecer las condiciones de vida de esta población con estándares de calidad y asegurar su efectiva participación en el proceso" (Isagen, 2011). Sin embargo, en el 2017 la comunidad siguió reclamando el restablecimiento de sus condiciones de vida, debido a que la represa altera las dinámicas de los pobladores en su territorio:
Este ya no es nuestro río, el que nos avisaba cuando venía crecido. Hidrosogamoso nos ha robado hasta el sueño, dijo la mujer de 54 años, quien desde hace 34 vive junto a otras 150 familias en el sector La Playa, vereda La Putana, del municipio de Betulia (Santander). ("'Hidrosogamoso nos ha robado hasta el sueño': pobladores", 2017)
Este discurso muestra una visión positiva de la empresa en su relación con la sociedad, que omite los impactos negativos generados por el avance de proyectos sobre los territorios, y que hace énfasis en una argumentación a favor de su larga trayectoria en el sector: "en el 2015 cumplimos veinte años de historia al servicio de los colombianos, dos décadas que marcan un avance hacia la generación de energía inteligente contribuyendo a la prosperidad de la sociedad" (Isagen, 2015, p. 6). Así las cosas, la entidad construye un discurso alineado con los mercados financieros, profundizando la gestión económica del sector, desconociendo las tensiones que generan sus operaciones en los territorios donde hace presencia; además, sus modos de gestión mantienen el sentido económico, aunque es más evidente el interés por la maximización financiera luego de su privatización.
Actores sociales y rendición de cuentas: necesidades más allá de la regulación actual
El Ministerio y la entidad construyen el discurso de la rendición de cuentas y la transparencia para dejar la imagen de actores comprometidos con el crecimiento económico, la protección de los recursos naturales y el bienestar social de las comunidades. Empero, los actores sociales se distancian de la visión del Gobierno y de la empresa, porque sienten que su participación en las audiencias públicas es manipulada, como queda en evidencia en el siguiente apartado de una entrevista:
Yo estuve invitado a esas audiencias; de hecho, asistí a algunas que organizó el Ministerio de Minas y Energía. Hice una intervención en una de esas audiencias que hicieron en Medellín. Terminaron atacándome porque cuando se les cuestiona no responden con argumentos, sino con descalificaciones (usted no entiende, usted no sabe de política macroeconómica, por ejemplo). No existe una confrontación, [ni] intercambio de opiniones. Es un discurso retórico para convencer más a las personas que están ahí que no dominan algunos temas. El movimiento social se utiliza para legitimar que se rindió cuentas a los diferentes actores. Esa fue la conclusión a la que nosotros como sindicato llegamos. (Entrevistado 5 [énfasis añadido])
Los actores sociales se distancian de los discursos del Gobierno y de la empresa, porque no reflejan las necesidades de las comunidades; por ejemplo, según uno de los entrevistados, "los informes se terminan quedando cortos para la ciudadanía. Muchos de esos informes no se realizan con una profundidad que presente todo el panorama, sino que solo muestran los resultados positivos que tiene el Gobierno y hasta ahí" (Entrevistado 4), lo que refleja falta de credibilidad por parte de la sociedad civil en los discursos del Gobierno y de la empresa, a pesar de que existe mayor producción de información. De esta manera, estos discursos no incorporan los discursos de las comunidades, las cuales reclaman mayor participación en la toma de decisiones de las políticas públicas.
Además, los actores sociales se distancian del modelo de gestión económica del subsector mediante la privatización y atracción de la inversión extranjera, tal como lo manifiesta uno de los entrevistados: "Hay una visión rentista, cortoplacista en las políticas del Gobierno que van en contra del movimiento social. En la venta de Isagen no predominó la idea de que era patrimonio natural, y garantía de la soberanía energética del país" (Entrevistado 2).
En otra entrevista, también se cuestiona el proceso de privatización, porque beneficia el capital extranjero; antes de vender a Isagen el Gobierno hizo una inversión para su modernización, como lo muestra este entrevistado:
Nos parecía muy curiosa la inversión en Sogamoso. Fue de 4,5 billones para generar 1.000 megavatios; le iba a vender al privado centrales que, aunque llevan 20 años de uso, tienen otros 50 años de vida útil, porque están en muy buenas condiciones. Isagen, antes de la venta, la modernizaron, cambiaron equipos. (Entrevistado 5)
Esta venta se realiza en enero del 2016 por un valor de 6,48 billones de pesos. Durante este proceso de resistencia del movimiento En defensa de lo público, los entrevistados manifiestan que les ocultaron información a pesar de la exigencia de transparencia en la rendición de cuentas exigida por la ley, como se ve en las memorias del 2016, en las cuales el Gobierno suprime el acápite de Isagen sin explicación alguna de su venta:
Para nosotros, defender la empresa era muy complicado porque había información que no se nos entregaba, bajo el supuesto, por ejemplo, de que conocer la metodología con la que se valoró Isagen era un tema de reserva de ministros. Nunca nos entregaron esa información; como no podíamos revelar lo que había atrás, sacábamos nuestros cálculos. (Entrevistado 5 [énfasis añadido])
La gestión del subsector se da en el marco de la extracción de valor para satisfacer los intereses dominantes en coherencia con las políticas de la gobernanza y la NGP. La dependencia en la generación de energía a través de las hidroeléctricas ha permitido que las empresas multinacionales decidan sobre los asuntos sociales de los pobladores y la protección de los recursos naturales (Göbel & Ulloa-Cubillos, 2014; Honty, 2018). En este contexto, ni es clara la transparencia de la información, ni la rendición de cuentas incorpora las exigencias que reclama la sociedad (Andrew, 2000; Gray et al., 1996; Lehman, 1995).
Los actores sociales no comparten el discurso estatal y empresarial que se da al recurso hídrico y a los impactos sobre los recursos naturales que origina la generación de energía. Respecto a esta concepción, presentan una visión crítica sobre el uso de estos para el desarrollo del sub-sector: "Donde nosotros vemos bienes naturales y bienes comunes, ellos ven recursos; donde nosotros vemos paisajes culturales con personas como el campesinado, indígenas, las comunidades negras, ellos ven subsuelo, petróleo, oro y todo eso se vuelve cortoplacista" (Entrevistado 2). Para los entrevistados, la gestión de los recursos naturales como desarrollo se traduce en malestar social, y concuerdan con el posicionamiento crítico de este trabajo frente al papel utilitario de los recursos naturales presente en el discurso de la entidad y del Gobierno.
Este trabajo encuentra un discurso que representa una realidad alejada de los discursos de la sociedad civil, pues no se tienen en cuenta los posicionamientos críticos respecto a las formas en que el Gobierno gestiona los recursos naturales. Por lo tanto, el discurso actual de rendición de cuentas y transparencia mantiene la idea superior (Van Dijk, 2003) de la gestión de los recursos naturales para lograr el crecimiento económico de acuerdo con las políticas de la gobernanza.
También se corrobora el argumento inicial de este trabajo, en el cual la gobernanza internacional, desde el marco de las políticas de rendición de cuentas y transparencia, aleja al ciudadano en vez de acercarlo a las decisiones sobre sus territorios (Chatzivgeri et al., 2020), que coincide "con los recientes llamamientos a descentrar la investigación contable convencional y a prestar atención a las preocupaciones periféricas y a los actores marginados" (Tregidga & Milne, 2020, p. 2); por esta razón, en Colombia la regulación de la contabilidad favorece los intereses empresariales y cortoplacistas del Gobierno.
Para los actores sociales, el desarrollo económico del sub-sector no es garantía de bienestar social y tampoco mejora la calidad de vida de la población; para ellos, las decisiones sobre los recursos naturales y sobre los territorios son tomadas sin tener en cuenta sus opiniones. Entienden las audiencias públicas como un mecanismo de legitimación de las decisiones muy diferente a un diálogo equitativo entre las partes con el argumento de la socialización de las políticas. "No es posible generar bienestar mintiendo y utilizando a la sociedad civil para los fines estatales y empresariales" (Entrevistado 3). Esta posición revela una actitud crítica ante el Gobierno, debido a su visión empresarial en contravía de una visión social y ambiental, "No hay bienestar si prima el interés particular en cabeza de los gobernantes" (Entrevistado 4). También respaldan las peticiones de información de los movimientos sociales porque entienden "que el derecho a exigir un medio ambiente sano es bienestar social" (Entrevistado 2).
Por último, la regulación no es garantía de información de calidad (Islam & Staden, 2018), por la ausencia en la incorporación de los reclamos de la sociedad civil (Gray, et al., 1997; Lehman & Morton, 2017; O'Sullivan & O'Dwyer, 2015); de esta manera, la rendición de cuentas y la transparencia no funcionan como un mecanismo de participación real ciudadana (Brunnschweiler et al., 2021), por lo que surge la necesidad de pensar en formas de rendición de cuentas más democráticas (Brown et al., 2015), en las cuales exista un diálogo abierto entre las partes desde una interacción real con las comunidades entendidas como los otros.
Discutiendo con los discursos hegemónicos: dominación del centro sobre la periferia
El discurso empresarial y gubernamental se construye de acuerdo con las tres dimensiones de la sostenibilidad; en los discursos analizados, prima la búsqueda del resultado económico, se genera una visión limitada en los lectores, se oculta en la gran mayoría de los discursos a los otros (movimiento socioambiental) y se omiten las acciones negativas que trae consigo el negocio de generación de energía. A partir de las acciones discursivas, hay una dominación para producir una imagen favorable del Gobierno y de la empresa, a pesar del impacto en los derechos sociales y humanos que genera la construcción de hidroeléctricas, y los hace defensores del neoliberalismo a partir de representaciones compartidas. Es decir, hay una estrategia de presentación positiva de uno mismo y una presentación negativa de los otros (Van Dijk, 2003). La rendición de cuentas y la transparencia son construidas para limitar la comprensión de la complejidad del sector y de los conflictos que la generación de energía eléctrica origina.
Las personas entrevistadas del movimiento socioambiental configuran una forma de resistencia a la imposición del modelo neoliberal. Las acciones discursivas han permitido la movilización social para reclamar una sociedad justa pensada desde los territorios en que habitan, la exigencia de inclusión en las decisiones sobre este y el reconocimiento de las posiciones de la comunidad en los discursos gubernamentales y empresariales promovidos por el centro.
Con el diálogo académico entre las perspectivas angloeurocentristas y latinoamericanas es posible hacer una lectura del proceso de implementación de rendición de cuentas y de transparencia como práctica hegemónica. Mientras que la literatura internacional abordada por Gray (2010) y Gray et al. (1996), sobre acceso a la información y la vinculación del movimiento socioambiental aporta las categorías, este no puede explicar por completo los problemas de las periferias, porque son distintos, pero coincide con trabajos desarrollados en Ghana (Alawattage & Azure, 2019; Brunnschweiler et al., 2021) respecto a la incidencia de organismos supranacionales en las políticas públicas (Neu & Ocampo-Gómez, 2006; Neu et al., 2006). Estas dos perspectivas son complementadas con la mirada latinoamericana que reclama una rendición de cuentas y transparencia que reconozca e integre la construcción de soluciones a los conflictos socioambientales a través del diálogo abierto y participativo en estas regiones.
La privatización de la empresa refleja la dominación del centro sobre la periferia; por ejemplo, la rendición de cuentas del 2016 omitió toda la información dedicada a Isagen, incluida su venta; pasó de publicar informes de 200 páginas en el 2015 a solo 20 desde el 2016, lo que muestra una reducción de la información. Esta situación revela la prelación del sentido económico en los modos de gestión, en la que el gobierno deja de tener incidencia en la soberanía energética, a la vez que la producción de informes pasa a un segundo plano, con una mayor preocupación en la sostenibilidad del negocio que en la solución de los conflictos socioambientales que genera. La rendición de cuentas queda reducida a informar exclusivamente a los interesados y capacitados, por lo cual se reproduce el discurso del centro que impacta directamente sobre la realidad social de las periferias (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Honty, 2018; Ibarra-Colado, 2009, 2012; Meneses, 2018) .
Consideraciones finales
Este trabajo muestra que la implementación de políticas de rendición de cuentas y transparencia tiene como base la imposición de reformas a los Estados periféricos a través de la gobernanza neoliberal (Caballero-Martin, 2009; Launay-Gama, 2005; Honty, 2018). Los avances de la investigación en contabilidad crítica internacional coinciden en la ilusión que genera la vinculación de la ciudadanía en la construcción de políticas públicas (Alawattage & Azure, 2019) . La NGP configura una práctica de colonización del centro sobre la periferia (Broadbent & Laughiln, 2018), en la que la contabilidad opera como un mecanismo de injusticia social (Gray, 1992, 2010; Gray et al., 1996) y construye una realidad social al servicio de los intereses del capital, cuya finalidad es orientar las racionalidades de programas administrativos y políticos para mantener el statu quo (Miller, 1994; Gómez-Villegas, 2019).
Según la perspectiva latinoamericana, la rendición de cuentas y la transparencia son un proceso hegemónico distanciado de las necesidades de los países periféricos, con limitaciones para explicar estas realidades (Fals-Borda & Mora-Osejo, 2004; Ibarra-Colado, 2009, 2012; Meneses, 2018). Es decir, además de trasladar prácticas del centro para mejorar problemas con eficiencia técnica, es necesario mejorar la calidad de vida de las poblaciones, la preservación del ambiente y la incidencia a través de un diálogo para construir políticas públicas justas, que transformen las realidades de exclusión, pobreza y contaminación dejadas por los enclaves multinacionales minero-energéticos (Alimonda, 2011; Göbel & Ulloa-Cubillos, 2014; Gudynas, 2012; Honty, 2018; Machado-Aráoz, 2011).
Esta investigación contribuye al debate de los saberes y las prácticas sociales hegemónicas en los discursos de rendición de cuentas y de transparencia para el contexto latinoamericano, tomando el caso colombiano de la generación de energía eléctrica (Pardo-Abril, 2012; Van Dijk, 2003). Los discursos producidos por el Gobierno y la empresa configuran una forma de dominación, pues muestran una realidad pensada por ellos omitiendo los discursos de los otros (movimiento socioambiental). Esta segregación entre buenos (ellos) y malos (los otros) impone en los lectores una visión sesgada para argumentar la desinformación de las comunidades como barrera al progreso. Además, el ACD desentraña el sentido que construye el movimiento socioambiental distanciado de las políticas de desarrollo neoliberal, el cual reclama justicia social y el derecho a decidir sobre sus territorios, y encarna un imaginario distinto sobre los recursos naturales, el bienestar social y el crecimiento económico en contraposición a las posturas angloeurocentristas.
Este trabajo reconoce sus limitaciones al recoger solo una parte de la producción escrita sobre la temática; también reconoce que la restricción sobre un caso en particular limita la generalización para otros contextos. A pesar de lograr un aporte en el campo de la contabilidad crítica, queda como tarea la investigación de rendición de cuentas y de transparencia desde enfoques más democráticos, pluralistas, participativos y que movilicen la contabilidad como emancipación social.
