El costo de ser independiente: el diseño fiscal de José María Castillo y Rada para la Gran Colombia, 1823-1827*

The Cost of Being Independent. José María Castillo y Rada’s Tax Design for The Gran Colombia, 1823-1827

** Antropólogo. Magíster en Historia de la Universidad Nacional de Colombia (Bogotá). Doctorando en Historia en El Colegio de México. E-mail: ojbarrera@colmex.mx

RESUMEN

A través del diseño fiscal elaborado por José María Castillo y Rada en los años inmediatamente posteriores a la obtención de la independencia de España, este ensayo ofrece al lector un cercamiento a algunos de los desafíos fiscales que afrontó la tentativa ambiciosa de integración regional conocida como la Gran Colombia. Enprimer lugar, se realiza un breve recorrido por la estructura fiscal de los últimos años  virreinales. En segunda instancia, se presentan los rasgos generales de la propuesta diseñada por Castillo y Rada y a continuación se pasa a considerar los desafíos afrontados por dicha propuesta. El trabajo concluye que los modelos historiográficos que se ha  valido de la dicotomía liberalismo/proteccionismo se quedan cortos en la comprensión del alcance de esta política fiscal, la cual fue formulada dentro de un proceso de transición del sistema virreinal neogranadino al republicano que operó como un juego complejo de ajustes, innovaciones y perduraciones.

ABSTRACT

Through fiscal design developed by José María Castillo y Rada in the years immediately after the independence from Spain, this paper offers to the reader an insight into some of the fiscal challenges faced by the regional integration attempt known as the Gran Colombia. First, there is a brief tour to the fiscal structure of the last colonial years. Secondly, it presents the general features of the proposal designed by Castillo y Rada and then the argumentation moves to the consideration of the challenges faced by this proposal. The paper concludes that historiographical models that have used the dichotomy Liberalism / Protectionism fall short in understanding the scope of this Fiscal Policy, which was formulated through a process of transition from colonial Nueva Granda system to the Republican system, which operated as a complex set of adjustments, innovations and permanences.

Introducción

La Gran Colombia (1819-1830) fue la primera y más ambiciosa tentativa de integración regional hispanoamericana luego de la independencia de la corona española. Representó el intento de mantener bajo un único gobierno republicano el anterior virreinato de la Nueva Granada, el cual comprendía lo que actualmente son Panamá, Colombia, Venezuela y Ecuador. Bolívar quiso mantener el territorio unido, entre otras razones, para que obtuviera un reconocimiento mayor en la escena mundial que se tradujera en créditos e inversiones. Siendo una de las primeras naciones latinoamericanas que consiguió el reconocimiento diplomático de Estados Unidos (1822) y de Gran Bretaña (1825), adquirió un préstamo externo (1824) que incrementó las importaciones y los derechos aduaneros. El Congreso Constituyente de la Gran Colombia (Cúcuta, mayo de 1821) estableció una organización  política sumamente centralizada en la que las administraciones provinciales se confiaban a personas designadas por el ejecutivo central, mientras las asambleas provinciales electas quedaban limitadas a funciones electorales.

En 1826 el gobierno se encontró ante la imposibilidad de pagar las cuotas correspondientes a los préstamos externos, además, la reducción del plantel militar originó problemas políticos y sociales. Las minorías regionales mostraron insatisfacción con la legislación liberal que se había introducido desde el Congreso de Cúcuta: la implantación de una forma de imposición directa suscitó resistencia en toda la República y las medidas antiesclavistas  encontraron oposición en Venezuela; la abolición del tributo indígena fue criticada por los blancos del Ecuador; las medidas anticlericales, como la propuesta de abolición del diezmo, provocaron reacciones en Quito y Nueva Granada (Bushnell, 1999, pp. 65-70).

Con el fin de alimentar la comprensión de las anteriores reacciones, puede ponerse en relieve las siguientes preguntas: ¿qué tipo de sistema fiscal se  implementó en este período? ¿Cómo respondió a las condiciones económicas, sociales y políticas? y ¿qué cambios, permanencias y modificaciones revistió  n comparación con el sistema implementado por las autoridades virreinales? Este trabajo se propone atender a estos interrogantes analizando las memorias  que el secretario de hacienda José María Castillo y Rada presentó al Congreso de la Gran Colombia en los años 1823, 1826 y 1827. El objetivo es ubicar el modelo fiscal propuesto por este funcionario en el proceso de transición de virreinato a república independiente que experimentó la Nueva Granada[1]. En primer lugar, se realiza un breve recorrido por la estructura fiscal de los últimos años virreinales. En segunda instancia, se presentan los rasgos generales de la propuesta diseñada por Castillo y Rada y a continuación se pasa a considerar los desafíos afrontados por dicha propuesta. Para concluir esta reflexión, se relaciona la obra del secretario de hacienda con el comportamiento fiscal de los años posteriores para estimar sus alcances.

1.  La lenta ruptura con el pasado virreinal

Entre 1750 y 1810 la supremacía de las autoridades virreinales en los asuntos económicos se plasmó en una legislación fiscal que buscó el control de la producción y el comercio a través de la alcabala, los aranceles, el diezmo y el quinto minero. Los ingresos estatales fueron complementados por un tributo personal sobre los indígenas e impuestos a empleados públicos como la anata, la media anata y la mesada. Como salida a la pérdida del poder político y económico del gobierno virreinal durante el siglo XVII, en la segunda mitad del siglo XVIII las reformas borbónicas impulsaron los monopolios sobre el cultivo y comercio del tabaco, la destilación y comercio del aguardiente y la producción y comercio de sal. Con el tránsito a la república, el estado tuvo que actuar dentro del paternalismo gobierno virreinal con el fin de lidiar los intereses de terratenientes, esclavistas y clero. A grandes brochazos, la fiscalidad de la Gran Colombia ha sido caracterizada como la conservación de los monopolios coloniales y la creación de un impuesto único de importación. En este sentido, se considera que el diseño fiscal respondió a un orden social de servidumbre y esclavismo que no dio libertad al sector económico.

A excepción de la extinción gradual del diezmo y de la supresión del tributo indígena durante la segunda administración de Francisco de Paula Santander en la década de 1840, es posible afirmar que hasta las reformas liberales de mitad del siglo XIX no se abandonó el diseño fiscal virreinal, permitiendo libertad a la producción, importación y exportación, y descentralizando la renta (González, 1978, pp. 387-410). Este ha sido el modo como la historiografía liberal ha desanimado el estudio de la fiscalidad de la Gran Colombia, resaltando su continuidad con la fiscalidad virreinal.[2] A fin de analizar el trabajo del secretario Castillo y Rada es imprescindible un acercamiento detenido a la estructura fiscal virreinal.

A pesar del dinamismo de la minería de oro —el principal y casi el único producto de exportación—, la recaudación de impuestos en Nueva Granada virreinal se mantuvo estancada. La ausencia de grandes estructuras sociales precolombinas, a diferencia de Nueva España o del Perú, y la topografía impidieron que el gobierno virreinal controlara la economía de la Nueva Granada. Para 1783, la caja que más ingresos reportó fue la de Cartagena (con el 30%), donde el almojarifazgo —impuesto sobre comercio extranjero— y los monopolios del aguardiente y el tabaco fueron los más representativos. Sus gastos, sin embargo, fueron mayores que sus ingresos, por esto dependió de los situados que le proporcionaba Santa Fe de Bogotá. En términos generales, la capacidad de recaudo fue baja, pues en Nueva Granada la Corona solo recaudaba 3 pesos per cápita mientras que en Nueva España recogía 8 pesos en la misma relación (Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, pp. 416-419)[3].

A diferencia de los virreinatos de Buenos Aires y Nueva España, donde los impuestos sobre la minería fueron los más importantes, Nueva Granada, al final del período virreinal, se caracterizó por la importancia de los monopolios estatales del aguardiente y el tabaco, que representaron el 60% de los ingresos fiscales. Se debió a que la minería y el comercio de exportación en la Nueva  Granada fueron menores (5-6% del total de los ingresos) en comparación con el Perú o México. Además, la presencia del contrabando fue significativa: tres cuartos de la producción de oro del virreinato fue exportada ilegalmente a través de Cartagena. “El efecto combinado de un sector exportador muy pequeño y no muy dinámico y la expandida evasión de impuestos sobre la minería y el comercio externo, a través del contrabando, fue por lo que la Nueva Granada tuvo una estructura particular de ingresos reales, en la cual los ingresos de los monopolios del Estado aportaron el 59.3 por ciento del total de ingresos en 1783” (Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, p. 422).

En la medida en que estos monopolios tasaban artículos de consumo popular sus efectos en la distribución del ingreso fueron regresivos. Por esto, cuando se plantearon incrementos sobre las tasas del monopolio del aguardiente y el tabaco, en 1781, se produjo la Revuelta de los Comuneros. Si bien entre 1783 y 1809 no hubo muchos cambios en la estructura de los impuestos, José Ignacio de Pombo y Antonio Nariño estuvieron en contra de la alcabala y los monopolios del aguardiente y el tabaco (Rodríguez, 1989, pp. 93-110). Con el vacío de poder generado por la invasión napoleónica de España, la Junta de Socorro, en 1809, planteó que la mejor manera de fomentar la agricultura, el comercio y la industria era a través de la protección del interés individual. Por esto, adhirió a la propuesta gaditana de comercio libre por todos los puertos de América y de España con las naciones amigas y neutrales, y contempló la posibilidad de establecer el impuesto único. En el Acta de Constitución del Estado Libre del Socorro, el 15 de agosto de 1810, se incluyó la eliminación del tributo indígena y del estanco del tabaco. Posteriormente, Pedro Gual, inspirado en Juan Bautista Say, señaló la necesidad de acabar con los monopolios coloniales y desarrollar la libertad de comercio (Rodríguez, 1989, pp. 107-110).

2.   El diseño fiscal de Castillo y Rada

La participación de Nueva Granada en la independencia hispanoamericana más allá de sus capacidades, se vio reflejada en la bancarrota de sus finanzas, que contribuyó al colapso del “liberalismo” santanderista y de la posterior dictadura de Bolívar, además de afectar todos los proyectos de reforma interna (Bushnell, 1966, pp. 95-96). Después de la batalla de Boyacá (agosto 7 de 1819), Bolívar ordenó que se continuara con el esquema tradicional de política financiera. La Constitución de Angostura (agosto 15 de 1819) determinó que a cualquier plaza libertada por las armas le serían confiscadas todas las propiedades para que, desde el estado de Cundinamarca, el vicepresidente Santander administrara los recursos con el fin de que Bolívar continuara la campaña libertadora. Como continuaba el descontento popular hacia los estancos de tabaco y aguardiente, el venezolano Pedro Gual —entonces secretario de hacienda— los eliminó provisionalmente, pero, ante los requerimientos de la guerra, Santander prontamente los restableció. La oportunidad de reforma fiscal se presentó con el Congreso de Cúcuta (1821), al que se encargó crear las condiciones para el desarrollo liberal. Gual, quien se había familiarizado con los sistemas tributarios de Estados Unidos e Inglaterra, propuso la reforma arancelaria proteccionista, mantener el estanco del tabaco, eliminar el del aguardiente, suprimir el tributo indígena, rebajar la alcabala y crear la contribución directa (Cruz Santos, 1965, pp. 261-294).

Cuando Castillo y Rada llegó a la Secretaría de Hacienda, el 3 de  octubre de 1821, tuvo que afrontar las quejas sobre el sistema heredado del gobierno virreinal y la necesidad de responder al endeudamiento externo[4]. Durante siete años, construyó una política fiscal que pretendió liberalizar la economía suprimiendo el sistema tributario heredado de España. Cuando rindió su primer informe, en 1823, habían transcurrido 18 meses desde el Congreso Constituyente, y la situación de guerra y desorden en el extenso territorio aún esperaba por administración.

La ejecución de nuevas leyes en el ramo de la hacienda chocaba con envejecidos hábitos de la población y con las arbitrariedades de los funcionarios que se sumaban al empobrecimiento del país, la disminución de la población, el agotamiento de capitales y la merma de brazos para el trabajo, connaturales a la guerra. No menos importantes fueron el aumento de gastos a causa de la contienda, la distancias entre las provincias y la falta de conocimientos sobre las riquezas y los hombres. El Congreso Constituyente buscó liberar la economía del país modificando la alcabala, extinguiendo el estanco de aguardientes y aboliendo el tributo indígena. Para llenar el vacío generado por estas medidas, decretó las contribuciones directas, cuya aplicación presentó dificultades. De

Venezuela, Quito, Guayaquil y Panamá escasearon los informes debido al estado de guerra y las distancias que las alejaban de Santa Fe. Con todo, como resultado positivo de las medidas adoptadas por el Congreso Constituyente, el secretario presentó el sostenimiento del numeroso ejército (Castillo y Rada, 1952, pp. 5-10).

Sin embargo, Castillo y Rada introdujo algunas observaciones en el informe presentado al Congreso Constituyente. Consideró acompañar la moderación a los derechos de importación con la abolición a los derechos de exportación, así como la igualación de los aranceles para liberar el comercio y facilitar la administración. Igualmente, señaló la necesidad de igualar la recaudación y distribución de diezmos en los arzobispados y obispados de la república. También denunció el incumplimiento en la abolición del estanco del aguardiente y apoyó la preservación del estanco del tabaco, dadoque era la principal fuente de ingresos y no había manera de reemplazarla. Como los correos y salinas rindieron poco, buscó la causa en la insuficiente infraestructura de transporte. El informe finalizaba defendiendo la supresión de la alcabala sobre las ventas de alimentos y productos industriales y su reducción al 2.5% en las ventas de mercancías extranjeras y bienes raíces. En su opinión, esta medida redujo las molestias sobre los contribuyentes, el fraude, la regresividad tributaria y la obstaculización al comercio.

José María Castillo y Rada defendió las contribuciones directas por su proporción con las rentas, ganancias y salarios de los contribuyentes, el menor número de empleados para su recaudación y el no entorpecimiento de la acción económica individual[5]. Si las medidas no habían tenido el efecto deseado se debía a la oposición de quienes no estaban acostumbrados a pagar impuestos y a la falta de censos para saber qué cobrar. Para sortear los escollos, el secretario reclamó la necesidad de un empréstito que fomentaría la agricultura, las rentas públicas y el crédito interno (Castillo y Rada, 1952, pp. 11-21).

En medio del caos generado por quince años de guerra, las preocupaciones principales de Castillo y Rada, a principios de 1826, seguían siendo la carencia de un sistema tributario fijo y combinado y de una administración que recaudara y rindiera informes en todos sus departamentos. Sin bien la comparación del presupuesto para ese año con los productos de las rentas del anterior revelaba que las necesidades superaban los recaudos, el secretario señalaba que las mejoras introducidas hacían que el producto de las rentas fuera mayor que bajo el régimen español. Aclaraba que la reducción de gastos era inaplicable en la naciente Gran Colombia, que requería una administración extensa, un ejército que la defendiera y buenas relaciones en el exterior. Consideraba que su diseño fiscal era eficiente y que, lejos de establecer nuevos impuestos, el aumento de las recaudaciones recaía sobre el Congreso, que debía legislar con el objetivo de fomentar la agricultura y el comercio. En su concepto, como primera fuente de riqueza individual que alimentaba la industria y el comercio, el mejoramiento de la agricultura cubriría los gastos necesarios del Estado. Por esta razón, la agricultura debía liberarse del diezmo, del censo al 5%, de la amortización eclesiástica y de la alcabala que pagaba quien vendía una propiedad. Adicionalmente, justificó la necesidad de un empréstito de treinta millones de pesos para inyectar a la agricultura, mientras el producto de los impuestos cubriría todos los gastos. Su propuesta general redondeaba defendiendo las contribuciones directas porque permitían a los ciudadanos contribuir en proporción a sus fuerzas. Así, no debían eliminarse las reformas propuestas anteriormente sino introducir algunas mejoras y esperar a que produjeran resultados (Castillo y Rada, 1952, pp. 25-34).

Castillo y Rada vio las aduanas como fuente de renta cuantiosa que fomentaría la agricultura, las manufacturas y el comercio. Debido a que en 1825 las altas tasas solo reportaron 1.888.006 pesos con 7 ¼ reales, y fomentaron un contrabando del 60%, propuso recaudar este impuesto ad valorem y fortalecer la seguridad en las aduanas y puertos. Como los impuestos a la exportación habían sufrido fraude, propuso bajar las tasas del quinto y el café, además de levantar la prohibición a la exportación de plata amonedada. En suma, propuso reemplazar los impuestos variados y desiguales de los puertos y la navegación para fijar legalmente los derechos a cobrar. Por otra parte, el estanco del tabaco había reportado 8.590.066 pesos con 7 ½ reales, suma que no correspondía al extenso consumo del producto y que reflejaba la escasez de fondos para proveer los estancos, la abundancia del contrabando y la deficiencia administrativa. El secretario estimó que en el último año las salinas sólo habían producido 187.904 pesos porque el Estado aún administraba algunas que deberían pasar del todo a arrendatarios particulares. Propuso la creación de las casas de moneda de Cartagena y Panamá para que, junto con las de Santa Fe y Popayán, todo el oro y la plata que se producían en casas de ensayo particulares, y salían por contrabando, pagaran derechos de quinto y fundición. En el escaso espacio que dedica a la alcabala, reafirma la necesidad de eliminar su cobro a la venta de bienes raíces, que había ocasionado más perjuicios que ingresos (119.902 pesos con ¾ de real).

En el futuro tampoco debería contarse con la contribución extraordinaria de 1824, ni con el tributo indígena que, si bien había sido abolido, recaudó 172.051 pesos con 2 y ½ reales en algunos departamentos del Ecuador, por orden del Libertador Presidente para contribuir a la guerra. Castillo y Rada adjudicó al estanco del aguardiente gran parte del atraso de la Nueva Granada virreinal, por esto sostuvo la supresión del mismo por el Congreso Constituyente aunque los ciudadanos hubieran aprovechado la libertad de producción, y la prohibición a la introducción de aguardiente extranjero, para eludir el nuevo impuesto a su elaboración. Aunque los 2/9 del diezmo que correspondían al gobierno habían reportado 248.589 pesos con 2 ¾ reales en 1825, el secretario insistió en que debía ser eliminado y reemplazado por una contribución territorial para fomentar la agricultura (Castillo y Rada, 1952, pp. 35-69).

En síntesis, en 1826, Castillo y Rada consideró que si las leyes promovieran los medios de hacer ricos a los ciudadanos, removiendo todas las trabas al interés privado; si adaptaran las contribuciones a este fin y si arreglaran la administración en todos su ramos, Colombia tendría todos los recursos para afrontar sus necesidades. Consideró que sólo en tiempo de guerra debía acudirse a las contribuciones directas como subsidiarias de las indirectas que, en tiempo de paz, cubrirán los gastos necesarios sin acudir a la alcabala o los estancos. En el fondo, constituyó un mensaje para que los ricos contribuyeran a sostener el orden social que el gobierno garantizaba, y que les era ventajoso, a través de una contribución personal con base en las ganancias, salarios y contribuciones sobre la propiedad territorial y el alquiler de casas (Castillo y Rada, 1952, pp. 75-80).

Sin embargo, al final de 1826 la situación fue crítica. La casa de aduanas de Cartagena no quiso cooperar con la caja nacional; el préstamo inglés no llegó; surgió una insurrección en Valencia (Venezuela); la exportación de lingotes decaía; y las diferencias entre Bolívar y Santander crecían. Este último fue exiliado y Bolívar asumió el poder hasta su muerte, implementando medidas económicas conservadoras (Huck, 1972, p. 23). En la memoria de 1827, sin ocultar recriminaciones hacia las medidas tomadas por el Libertador, Castillo y Rada recordaba que había sido necesario crear rentas cuantiosas para sostener una nación nueva, que se constituía en medio de una guerra obstinada que le había hecho contraer deudas. A pesar de estos desafíos, y de que los ricos se hubieran negado a pagar impuestos, el sistema fiscal había traído prosperidad. El mayor obstáculo continuaba siendo la violación a las leyes y la desobediencia al gobierno (Castillo y Rada, 1952, pp. 88-91).

Luego de defender las medidas tomadas para favorecer la exportación, se lamentaba de que la alcabala hubiera sido restablecida por mandato directo del Libertador, pues consideraba que su restitución, fruto de la presión de quienes estaban interesados en no contribuir a los gastos públicos, había provocado el descontento popular, además de que no daba buenos rendimientos. Debido a esta merma en las recaudaciones, hubo necesidad de mantener el estanco del tabaco porque era productivo y estaba generalizado y admitido en la vasta extensión de la república. De acuerdo con Castillo y Rada, estos no eran los únicos aspectos negativos, pues si bien la ley de octubre 6 de 1821 había declarado libre la destilación y el tráfico de los aguardientes, conduciendo a la abundancia de su cultivo, en reemplazo del estanco se estableció un impuesto sobre la destilación y venta por menor que no había dado lo mejores rendimientos debido a la relajación de los encargados de la hacienda nacional en los departamentos. De igual modo, hasta ese entonces no se conocían los resultados de la implementación del arriendo de las salinas estatales y el permiso para importación de sales. Buena parte de las medidas, como la construcción de una fábrica de papel sellado, no se habían implementado debido a que los departamentos venezolanos estaban sublevados. A pesar de la situación crítica, el secretario continuaba señalando la necesidad de uniformidad en los impuestos, para evitar abusos, y de la construcción de casas de moneda en Cartagena y Panamá, para evitar el fraude cometido en esos lugares (Castillo y Rada, 1952, pp. 94-107). En este aspecto, puede cuestionarse su empecinamiento en sostener las reformas, pues le interesaba más el resultado de las deliberaciones del Congreso que las amenazas de desmembración de la república.

Lo más preocupante era que las contribuciones directas no se habían constituido en una alternativa ante las dificultades. La ley del 30 de septiembre de 1821, por la cual fueron creadas la contribución territorial sobre predios rústicos, la urbana sobre los alquileres de casas y la personal sobre los salarios de todas las ocupaciones, no había operado por la negligencia de los agentes de la administración y por la burocracia de los departamentos, que ni siquiera habían permitido levantar los catastros ni las listas de contribuyentes. El secretario consideraba que fuertes intereses políticos habían entorpecido la aplicación de los impuestos directos:

Se trataba de quienes querían que prevaleciera su interés personal sobre el público, negando las ventajas de las contribuciones directas e impulsando el restablecimiento de la alcabala. Tranzando con los fuertes intereses de las élites propietarias y rentistas —terratenientes, clero y militares—, Castillo y Rada proponía que las contribuciones directas debían sostenerse como un recurso subsidiario, y cobrarse solamente cuando las indirectas no cubrieran todos los gastos. En últimas, consideraba que el sistema tributario debía mantenerse como se encontraba y hacerse cumplir por la administración; si después de su aplicación no daba resultados habría lugar para pensar en una reforma. En su opinión, la suspensión de las contribuciones directas y el restablecimiento de la alcabala y la capitación habían generado repugnancia popular y escasez en las cajas para pagar a los empleados. En todo caso, bajo las reformas introducidas por el Congreso de 1821, la república había progresado, mostrando un rendimiento progresivo que alcanzaba los 12.156.372 pesos con 3 ½ reales, a pesar de las turbaciones y de la inactividad de las administraciones departamentales (Castillo y Rada, 1952, pp. 110-113).

Además, la Constitución de Colombia como nación independiente implicaba gastos necesarios para conservar su independencia, orden y paz que, a su vez, contribuirían a la disponibilidad de crédito. Así, que la solución a la penuria fiscal no estaba en el recorte al pago de los jueces, la milicia, los administradores de hacienda o la deuda contraída para sostener la guerra sino en la organización de estos renglones. El hecho de que en 1827 no se pudiera presentar a la nación un cuadro de los gastos del año anterior, porque no existía hasta entonces una administración ordenada, generaba desconfianza en los acreedores y contribuyentes. A esta insuficiencia de la administración contribuían los levantamientos en las distintas regiones, que habían disminuido los ingresos del tesoro y aumentado los consumos públicos. En pocas palabras, en un momento en el que los conflictos entre departamentos y la presión de la casa de prestamistas Goldschmidt crecían, debía conservarse el sistema tributario, organizarse la administración de hacienda y determinarse con claridad los gastos públicos, para garantizar el orden, la paz y el crédito del Estado. Finalmente, era necesario que el gobierno diera cuenta del gasto público, en particular los ministros de Guerra y Marina, quienes hasta entonces no lo hacían, pues en el presupuesto elaborado para 1828 el gasto total estimado era de 8.495.822 pesos, de los cuales el Departamento de Guerra, con 4.307.797.4, y los pagos de la deuda, con 2.100.000, absorberían más del 75% del gasto público (Castillo y Rada, 1952, pp. 119-132). Tras su exposición, Castillo y Rada lanzaba al Congreso la siguiente conclusión:

3.   Los desafíos a la puesta en marcha del diseño fiscal

Con el fin de establecer responsabilidades en la desmembración de la Gran Colombia, algunas investigaciones han analizado la obra de Castillo y Rada, y del vicepresidente Santander, en términos de la dicotomía entre liberalismo y tradición. De acuerdo con esta argumentación, las propuestas impulsadas por el vicepresidente y el secretario de hacienda fueron encabezadas por los aranceles moderados y las del Libertador por el proteccionismo en materia aduanera. Los santanderistas habrían defendido la imposición directa, mientras los bolivaristas el retorno a la alcabala y los estancos. En este sentido, pudo suceder que el apego del vicepresidente y el secretario de hacienda a reformas “inoportunas” haya fomentado las divisiones internas y minado la estabilidad política de la Gran Colombia, al punto que la restauración adelantada posteriormente por la dictadura de Bolívar no consiguió aquietar las disensiones (Bushnell, 1968, pp. 243-261).

Siguiendo este orden de ideas, las protestas a las reformas tributarias “liberales” fueron encabezadas por el mismo Bolívar, quien prefirió las contribuciones antiguas por ser las más habituales. Los propietarios —terratenientes y clero— se opusieron a la contribución directa y reclamaron el restablecimiento de la alcabala, mientras la mayoría de comerciantes defendió la contribución directa. Dentro de esta perspectiva de análisis, el secretario de hacienda y el vicepresidente se limitaron a cuestionar al Congreso por no legislar para el mejoramiento de la recaudación y la administración, mientras este atribuía toda la responsabilidad al ejecutivo por no proporcionarle la información necesaria para tales fines (Bushnell, 1966, pp. 128-133). Es decir, esta interpretación se resume en asociar a Bolívar con la práctica y la tradición y a Santander y Castillo y Rada con el liberalismo y la teoría.

Más allá del protagonismo que pudieron haber tenido el presidente, el vicepresidente y el secretario de hacienda, hubo grupos de interés y condiciones socioeconómicas que chocaron con las reformas impulsadas. Los poseedores de grandes latifundios y esclavos, los militares que participaron en la guerra de independencia y el clero preocupado por la eliminación de los diezmos y de las manos muertas, reaccionaron contra la reforma fiscal propuesta en 1821. El propio vicepresidente Santander, en 1824, consideró que la disminución de las rentas se debía a que las reformas eran impracticables y perjudiciales para la hacienda nacional. En la práctica, al recaer sobre la propiedad rural y urbana, dado el precario desarrollo industrial, el recaudo de la contribución directa dependió de un catastro que jamás se levantó y quedó en las manos de recaudadores que se aprovecharon de la participación que les correspondía. En pocas palabras, la Gran Colombia no estaba preparada ni económica ni socialmente, ni contaba con la paz y un gobierno bien constituido, para asimilar la contribución directa[6]. El modelo fiscal propuesto por Castillo y Rada no se compadecía con una mayoría de la población que apenas subsistía y era incapaz de pagar todos los impuestos. Al parecer, las reformas fiscales, que suprimieron las barreras aduaneras internas y la alcabala para fomentar el comercio, atentaron contra los ingresos del gobierno. En la práctica los empleados provinciales y municipales obstaculizaron el comercio interno para proteger los monopolios locales y mantener una oferta estable de comestibles (Bushnell, 1966, pp. 151-158).

4.   Después de la Gran Colombia

Recientemente, Jaramillo, Meisel y Urrutia (2001) buscaron transformar la interpretación anterior, según la cual el sistema fiscal colombiano no se modificó hasta las reformas liberales de mediados del XIX. Analizaron el reporte fiscal para el año 1831-1832 encontrando cambios con el sistema español. El tributo indígena apenas representó el 0.4% de los ingresos y fue totalmente abolido. Los impuestos por comercio externo, y no por monopolios, pasaron a ser la principal fuente de ingresos (del 9.3 al 33.1%), la mayoría de los cuales fueron sobre la importación. Estos autores aseguran que estas transformaciones son una consecuencia de la orientación que Castillo y Rada dio al sistema fiscal desde 1823, favoreciendo la libre exportación, tasando la importación y mejorando la vigilancia en los puertos. Así, en los documentos de 1832 es posible observar los cambios en la estructura de ingresos fiscales como producto de las reformas que habían sido introducidas bajo las circunstancias de la guerra. Fue un proceso progresivo, puesto que en 1836 el gobierno había logrado abolir 15 impuestos que en 1801 representaron el 25% de los ingresos (Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, pp. 424-430).

En 1850 la estructura de ingresos tributarios en existencia era el resultado de tres décadas de reformas republicanas. Algunos de los impuestos más impopulares del período virreinal habían sido abolidos; otros impuestos virreinales permanecían. Diezmos, quintos y el monopolio del tabaco fueron eliminados en las reformas de los años 1850. Sin embargo, los monopolios de la sal y el licor sobrevivieron bien entrado el siglo XX como características esenciales del sistema tributario colombiano (Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, pp. 436-437).

Consideraciones finales

Entre 1821 y 1827 es el período en el que Santander y Castillo y Rada afrontan el desafío de mantener un ejército operando y obtener reconocimiento diplomático de europeos y estadounidenses. Fue un período de innovación y experimentación de los legisladores de Cúcuta, quienes quisieron implementar las ideas de Rousseau, Constant, de Tracy, entre otros, tratando de implementar una política de libre comercio. Entre 1827 y 1832 vino el período de la dominación de Bolívar y el caos posterior a su muerte. Después, el período 1833-1840, en el que Santander, llegando con ideas frescas de la revolución industrial que testificó en Europa, pudo experimentar a sus anchas con la economía debido al desplome de los bolivaristas y a un momento de paz (Huck, 1972, p.18).

Con Santander y Castillo y Rada se pasa de la reflexión teórica al pragmatismo de la política económica. La racionalización del gasto, el recurso al crédito y la aplicación de nuevos impuestos en un marco de progresividad impositiva beneficiaron a la economía colombiana en un primer momento. La protección a la agricultura, junto con la propuesta de la contribución directa, evidencian la influencia de la doctrina fisiocrática y quisieron generar una ruptura drástica con el pasado virreinal, un mecanismo redistributivo a la par que se incrementarían los ingresos del erario. Los limitantes a la consolidación del impuesto único se originaron en la falta de censos o catastros que permitieran conocer los bienes de los ciudadanos; otras causas pudieron venir de la escasez de numerario o la falta de respaldo de los individuos a las medidas tomadas por el Estado –ésta última defendida como la principal razón por Aníbal Galindo. Con todo, algunos tributos derogados en 1821 fueron posteriormente restablecidos. Este vaivén del sistema puede ser explicado parcialmente por las necesidades bélicas y las fluctuaciones de la deuda externa; la llegada del crédito contratado en 1824 le da un respiro a las finanzas públicas, pero al comenzar a pagar el empréstito y tener hipotecadas las mayores rentas se comienza a sentir el déficit fiscal (Rodríguez, 1990, pp. 116-117).

Las ideas “liberales” impulsadas durante la Gran Colombia no eran una novedad. El fomento a la agricultura, el comercio y la industria, y la propuesta del impuesto único, hacían parte de un mismo paquete propuesto desde las propias cortes de Cádiz, en el cual la libertad individual y la protección no se excluían. Estas medidas se venían aplicando en el Estado Libre del Socorro desde 1810. Así, la comprensión de la fiscalidad de la Gran Colombia no se puede reducir a un modelo dicotómico entre liberalismo y tradición, reforma y proteccionismo, idealismo y pragmática, que tendría como representantes a Santander y Bolívar respectivamente. No se puede encasillar a Santander y Castillo y Rada como idealistas; si bien optaron por el liberalismo, fueron defensores del proteccionismo y mostraron lo inadecuadas que eran las reformas fiscales para el mantenimiento de una nación que apenas nacía y acababa de salir de la guerra. Prueba de ello es que mantuvieron los estancos del tabaco y el aguardiente con el fin de financiar la guerra.

En este sentido, las reformas fiscales introducidas por Castillo y Rada, y su aplicación, hicieron parte de un proceso de transición de virreinato a república, en cual se pasa de la propuesta de reformas a la identificación de los problemas de implementación y administración y, finalmente, a la restitución de impuestos y la formulación de soluciones y alternativas a las dificultades. Primero, entre 1821 y 1823, se propuso una reforma radical que buscó reemplazar las contribuciones indirectas por las directas. Debido a que la campaña en el Perú necesitó mayores recursos, que fueron obtenidos por medio de endeudamiento internacional y cuyas obligaciones requirieron de mayor presión fiscal, el descontento hacia el sistema de contribuciones se hizo sentir entre 1824 y 1826, lo que, a su vez, condujo a una moderación de las medidas que buscó conciliar las contribuciones directas e indirectas. Finalmente, ante la explosión del descontento en levantamientos que amenazaban con la fragmentación de lo que tanto había costado sostener, al retorno de su apoyo a la independencia del Perú, entre 1827 y 1830, el Libertador echó atrás las reformas y buscó recobrar el orden a través de la vuelta a la tradición fiscal, caracterizada por las contribuciones indirectas.

A pesar de que la guerra, el centralismo, la evasión de impuestos y la corrupción administrativa fueron desafíos que debió afrontar la propuesta fiscal de Castillo y Rada, a largo plazo, la conclusión es que la nueva república fue exitosa en mejorar el régimen de impuestos que había recibido de España. Para 1850, la República de la Nueva Granada poseía un sistema fiscal que era mucho más uniforme, eficiente y neutral de lo que había sido en 1810 (Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, p. 414).

* Una versión preliminar de este ensayo fue presentada en el seminario La economía política de los impuestos, el cual fue impartido en El Colegio de México por la Dra. Graciela Márquez Colín entre enero y junio de 2010.

[1] Se propone aquí la consideración del siglo XIX como un periodo de transición entre un modelo colonial y uno republicano, es decir, como el remplazo de un sistema de producción y organización social que implica la desarticulación y desaparición de algunos elementos de las antiguas relaciones y la recombinación de elementos conservados con algunos nuevos. Cf. Godelier, 1987, pp.5-16.

[2] Un ejemplo de esta postura en la segunda mitad del siglo XIX puede encontrarse en Galindo, 1978, pp. 119-186; el clásico estudio desde la historiografía liberal en el siglo XX es el de Nieto Arteta, 1983, pp. 46-125.

[3] Para el caso de Cartagena, véase: Rodríguez Salazar y Arévalo Hernández, 2007.

[4] Con el fin de sostener la guerra de independencia en 1817, los primeros créditos fueron contraídos, para Venezuela, por don Luis López-Méndez en Londres. En el Congreso de Angostura (1819) se vio la necesidad de obtener crédito externo, pero, por falta de pagos, estaba suspendido. Cuando se decretó la creación de la República de Colombia (1821) se unificaron las deudas de Ecuador, Nueva Granada y Venezuela. El 13 de marzo de 1822 Francisco Antonio Zea logró un préstamo por 2 millones de libras

esterlinas, quedando como garantía del capital e intereses la hipoteca de la renta del tabaco y los quintos de oro y plata. En 1824 Santander obtuvo un préstamo por 30 millones de pesos, diez de los cuales se destinaron a cancelar las deudas contraídas por Zea. Véase: Bushnell, 1966, pp. 135-149; Cruz Santos, 1965, pp. 306-321; Rodríguez, 1989, pp. 113-115.

[5] Los impuestos directos consistían en una contribución del 10% anual sobre el ingreso producido por la tierra y el capital, y en un 2 o 3% sobre ingresos personales. Cf. Bushnell, 1966, pp. 100-101.

[6] Cf. Cruz Santos, 1965, pp. 334-340. En este sentido, vale la pena recordar la argumentación según la cual en América Latina las guerras del siglo XIX no contribuyeron a la construcción del Estado nacional. Debido a la falta de unidad de intereses y a que la economía volcada al mercado externo impidió el desarrollo de una industria que fomentara el comercio y la formación de un mercado interno, no fue posible la penetración del gobierno en la sociedad a través de la tributación directa. Para mayores detalles véase: Centeno, 2002, pp. 101-166.

[7] Véase: Jaramillo, Meisel y Urrutia, 2001, pp. 430-436. El monopolio de la sal fue el segundo impuesto más productivo.

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Fecha de recepción: 6 de septiembre de 2010 / Fecha de aprobación: 14 de octubre de 2010